AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 couvre un champ considérable des finances publiques par ses dépenses (601,9 milliards d'euros en 2023) et ses recettes (594,7 milliards d'euros), celles-ci provenant à plus de 40 % d'« impositions de toutes natures » (CSG, impôts et taxes affectés) et de charges budgétaires (cotisations d'équilibre de l'État employeur, subventions aux régimes sociaux et de retraite, compensation d'exonérations sociales).
En raison du poids de ce texte dans les finances publiques et de son impact macro-économique, la commission des finances, comme chaque année, en est saisie pour avis.
Le présent rapport pour avis vise à établir un tableau synthétique de la situation financière de la sécurité sociale et à donner l'appréciation de la commission des finances, après les avoir présentés, sur les principaux arbitrages opérés par le projet de loi et leurs effets sur l'évolution des ressources, des dépenses et du solde de celle-ci en 2023 et au-delà.
Considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, le projet de loi a été transmis au Sénat le lundi 31 octobre 2022.
Il est privé des première et deuxième parties, relatives à l'exercice 2021 et à l'exercice 2022, dont les députés ont supprimé les dispositions après les avoir modifiées.
La troisième partie (recettes et équilibre pour l'exercice 2023) et la quatrième partie (dépenses pour l'exercice 2023) ont été modifiées par plus de 150 amendements, dont une quarantaine insérant des articles additionnels, que le Gouvernement a incorporés au texte sur lequel il a engagé sa responsabilité.
I. LA SITUATION DE LA SÉCURITÉ SOCIALE FIN 2022 : UN DÉFICIT ÉLEVÉ BIEN QU'INFÉRIEUR AUX PRÉVISIONS DE LA LOI DE FINANCEMENT POUR 2022
Après avoir atteint en 2020 un niveau inégalé proche de 40 milliards d'euros, le déficit de la sécurité sociale s'est réduit un peu plus rapidement que ne l'envisageait la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.
Le déficit cumulé des années 2021 et 2022 s'élève à 42 milliards d'euros et demeure très important, mais il est inférieur de 13 milliards d'euros à la prévision établie il y a un an.
L'amélioration par rapport aux prévisions est surtout sensible sur l'exercice 2021. Elle s'atténue sur l'exercice 2022 qui se solderait par un déficit de 17,8 milliards d'euros.
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Prévisions et objectifs pour 2021 et 2022 définis par la LFSS 2022
Recettes, dépenses et solde
(en milliards d'euros) |
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2020 (réalisé*) |
2021 (prévisions) |
2022 (prévisions) |
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Recettes |
497,2 |
532,1 |
549,2 |
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Dépenses |
536,9 |
565,8 |
570,6 |
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Solde |
- 39,7 |
- 33,7 |
- 21,4 |
* Les données 2020 n'intègrent pas les comptes de la CNSA (recettes : 28,7 milliards d'euros ; dépenses : 29,3 milliards d'euros ; solde : - 0,6 milliard d'euros), inclue dans le régime général à compter de 2021 lors de la création de la branche « autonomie » (annexe B au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2022)
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Actualisation des prévisions et objectifs pour 2021 et 2022 par le PLFSS 2023
Recettes, dépenses et solde
(en milliards d'euros)) |
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2020 (réalisé) |
2021 (réalisé) |
2022 (prévisions) |
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Recettes |
497,2 |
543,0 |
571,7 |
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Dépenses |
536,9 |
567,3 |
589,6 |
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Solde |
- 39,7 |
- 24,3 |
- 17,8 |
Source : annexe B au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023
Cette amélioration tient à une progression des recettes plus rapide que prévue , grâce au dynamisme de la masse salariale. Le surcroît de recettes voit cependant son effet sur le déficit en partie atténué par des dépenses elles aussi supérieures aux prévisions , en raison de la poursuite de la crise sanitaire et, en 2022, de la revalorisation des prestations sociales pour tenir compte de l'inflation et du relèvement du point d'indice dans la fonction publique hospitalière.
L'Assemblée nationale ayant supprimé en première lecture les deux premières parties du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023, l'analyse des exercices 2021 et 2022 repose sur les données figurant dans le texte déposé et ses annexes.
A. APRÈS LE RECUL DE 2020, DEUX ANNÉES DE PROGRESSION DES RECETTES SUR UN RYTHME INÉDIT
En 2020, les recettes des régimes de base et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) avaient diminué de 2,1 %, alors que les dépenses avaient progressé de 5,3 %.
En 2021 et 2022, les recettes ont bénéficié d'un fort effet rebond et leur dynamique s'est avérée supérieure à celle des dépenses, pourtant encore soutenue.
Les recettes des régimes de base et du FSV enregistrent une progression inédite de 9,2 % en 2021 1 ( * ) et attendue à 5,3 % en 2022 , favorisée par celle de la masse salariale du secteur privé qui bénéficie de l'effet combiné d'une augmentation de l'emploi salarié (+2,1 % en 2021, + 2,9 % prévus en 2022) et des revalorisations des rémunérations.
En 2021, la masse salariale du secteur privé a progressé de 8,9 %, davantage que ne le prévoyait, il y a un an, la loi de financement (+ 7,2 %). Elle devrait connaître un rythme d'évolution quasi-identique en 2022 (+ 8,4 %), supérieur de 2 points à celui envisagé il y a un an sur une base 2021 moins élevée.
Les recettes de l'année 2021 ont bénéficié d'une amélioration du recouvrement des créances constituées en 2020 sur les employeurs et les travailleurs indépendants, grâce aux plans d'apurement alors mis en place. Les charges liées au non recouvrement ont diminué de 7,1 milliards d'euros sur le champ des régimes de base et du FSV entre 2020 et 2021.
Les recettes de 2021 ont également été majorées par la régularisation des cotisations des travailleurs indépendants qui n'avaient pas été appelées en 2020 pour soutenir leur trésorerie en période de crise. Toutefois, la Cour des comptes a contesté cette imputation comptable sur l'exercice 2021 de cotisations qu'elle estime devoir être rattachées à l'exercice 2020. L'effet sur les comptes du régime général est de 5 milliards d'euros, et de 6,7 milliards d'euros pour l'ensemble des organismes sociaux qui reçoivent des prélèvements sociaux de travailleurs indépendants. De ce fait, la Cour des comptes a refusé de certifier les comptes de l'activité de recouvrement pour 2021 .
Parmi les autres recettes, la TVA affectée à la sécurité sociale , qui représente un peu plus de 8 % du total de ses ressources, a également connu une évolution très dynamique.
Le rendement de la TVA affectée a augmenté de 15,6 % en 2021 et devrait encore progresser de 7,8 % en 2022, entraînant pour la sécurité sociale, du fait des variations intervenues dans la fraction de TVA qui lui est affectée, une progression effective des produits de TVA de 20,3 % en 2021 et attendue à 5,1 % en 2022.
* 1 Elles n'auraient progressé que de 8,0 % en neutralisant l'effet de périmètre lié à l'intégration de la CNSA au régime général.