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N° 133 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2023-2024 |
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2023 |
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AVIS PRÉSENTÉ au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi de finances, considéré comme adopté par l'Assemblée nationale en application de l'article 49, alinéa 3, de la Constitution, pour 2024, |
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TOME III Fascicule 1 ENSEIGNEMENT SCOLAIRE Enseignement scolaire |
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Par M. Jacques GROSPERRIN, Sénateur |
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(1) Cette commission est composée de : M. Laurent Lafon, président ; MM. Jérémy Bacchi, Max Brisson, Yan Chantrel, Mme Laure Darcos, MM. Bernard Fialaire, Jacques Grosperrin, Martin Lévrier, Mmes Monique de Marco, Marie-Pierre Monier, M. Michel Savin, vice-présidents ; Mmes Colombe Brossel, Else Joseph, M. Pierre-Antoine Levi, Mme Anne Ventalon, secrétaires ; Mmes Catherine Belrhiti, Annick Billon, Alexandra Borchio Fontimp, MM. Yves Bouloux, Christian Bruyen, Mmes Samantha Cazebonne, Karine Daniel, Sabine Drexler, M. Aymeric Durox, Mmes Agnès Evren, Laurence Garnier, Annick Girardin, Béatrice Gosselin, MM. Jean Hingray, Patrick Kanner, Claude Kern, Mikaele Kulimoetoke, Mme Sonia de La Provôté, MM. Gérard Lahellec, Ahmed Laouedj, Michel Laugier, Jean-Jacques Lozach, Mmes Pauline Martin, Catherine Morin-Desailly, Mathilde Ollivier, MM. Pierre Ouzoulias, Jean-Gérard Paumier, Stéphane Piednoir, Bruno Retailleau, Mme Sylvie Robert, MM. David Ros, Pierre-Jean Verzelen, Cédric Vial, Adel Ziane. |
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Voir les numéros : Assemblée nationale (16ème législ.) : 1680, 1715, 1719, 1723, 1745, 1778, 1781, 1805, 1808, 1820 et T.A. 178 Sénat : 127 et 128 à 134 (2023-2024) |
AVANT-PROPOS
Les crédits en faveur de l'enseignement scolaire sont en augmentation de près de 3,9 milliards d'euros. Celle-ci est principalement portée par la revalorisation sans condition du salaire des enseignants, la poursuite du rendez-vous salarial, ainsi que la mise en oeuvre du pacte enseignant.
Depuis 2017, la hausse des crédits de l'enseignement scolaire est de plus de 12 milliards d'euros, soit l'équivalent du budget de la justice.
Or, malgré cette hausse historique, les résultats aux évaluations nationales restent mauvais - lors de son audition devant la commission, Gabriel Attal, ministre de l'éducation nationale et de la jeunesse, a rappelé « qu'un élève sur trois qui entre en sixième ne maîtrise pas convenablement la lecture, l'écriture et le calcul » - posant la question d'une réforme systémique de l'école. En ce sens, la commission sera attentive aux résultats du « choc des savoirs » annoncé par le ministre, tout comme à l'évaluation de dispositifs tels que « Devoirs faits » ou des cours de soutien en français et mathématiques pour tous les élèves de 6ème.
À l'occasion de l'examen de ce projet de loi de finances, la commission a souhaité réagir face au manque d'attractivité dont souffre la médecine scolaire. Elle a ainsi adopté un amendement de 30 millions d'euros visant à revaloriser le salaire des infirmiers scolaires. Par ailleurs, elle a, par un deuxième amendement, traduit dans le budget le maintien en 2024 du fonds de soutien au développement des activités périscolaires annoncé par le ministre mais qui n'est pour l'instant pas financé. Enfin, elle a adopté un amendement de suppression de l'article 53, créant les pôles d'appui à la scolarité. La commission estime qu'une nouvelle réforme systémique de l'école inclusive nécessite un débat de fond et ne peut être présentée, en catimini, au sein d'un projet de loi de finances.
I. UN BUDGET HISTORIQUE ...
A. 3,9 MILLIARDS D'EUROS SUPPLÉMENTAIRES POUR L'ÉDUCATION NATIONALE EN 2024
Les crédits de la mission enseignement scolaire, hors enseignement agricole et hors pension, s'établissent dans le projet de loi de finances pour 2024 à 62,74 milliards d'euros. Ils sont en augmentation de 3,84 milliards d'euros par rapport à la loi de finances pour 2023.
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Programme (hors CAS) |
LF 2023 Milliards d'€ |
PLF 2024 (CP) Milliards d'€ |
Évolution Milliards d'€ (%) |
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enseignement scolaire public |
16,68 |
17,65 |
+ 0,97 (+ 5,86 %) |
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enseignement scolaire public |
24,72 |
26,44 |
+ 1,72 (+ 6,94 %) |
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vie de l'élève (P. 230) |
6,85 |
7,32 |
+ 0,47 (+ 6,90 %) |
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enseignement privé des premier |
8,42 |
8,98 |
+ 0,56 (+ 6,57 %) |
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soutien de la politique de l'éducation nationale (P. 214) |
2,24 |
2,36 |
+ 0,12 (+ 5,63 %) |
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TOTAL HORS CAS |
58,90 |
62,74 |
+ 3,84 (+ 6,53 %) |
BUDGET
CONSACRÉ À L'ÉDUCATION NATIONALE :
DES
CRÉDITS EN PROGRESSION DE 3,84 MILLIARDS D'EUROS
Six éléments expliquent cette hausse :
- + 1,26 milliard d'euros au titre de la revalorisation des salaires, sans condition pour l'ensemble des enseignants ;
- + 1,2 milliard d'euros au titre des conséquences du rendez-vous salarial ;
- + 900 millions d'euros pour la mise en oeuvre du pacte enseignant ;
- + 400 millions d'euros pour la revalorisation des stages des lycéens professionnels ;
- + 240 millions d'euros pour la revalorisation des AESH (accompagnants des élèves en situation de handicap).
Par ailleurs, un amendement à hauteur de 30 millions d'euros pour la création d'équipes académiques de lutte contre le harcèlement scolaire a été adopté à l'Assemblée nationale et conservé dans le texte transmis au Sénat1(*).
1. Une revalorisation forte des enseignants renforcée par le pacte
· Au 1er janvier 2024, une revalorisation socle de 11 % en moyenne pour l'ensemble des enseignants
À la rentrée 2023, la rémunération mensuelle nette des enseignants a augmenté de 125 à 250 euros par rapport à la rentrée précédente.
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Salaire net septembre 2022 |
Salaire net septembre 2023 |
Gain net mensuel |
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Professeur des écoles |
Stagiaire à temps plein |
1 657 € |
1 842 € |
185 € |
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6 ans d'ancienneté |
1 951 € |
2 194 € |
243 € |
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22 ans d'ancienneté |
2 472 € |
2 604 € |
132 € |
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30 ans d'ancienneté |
3 053 € |
3 194 € |
141 € |
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Enseignant certifié |
Stagiaire à temps plein |
1 661 € |
1 842 € |
181 € |
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6 ans d'ancienneté |
1 955 € |
2 194 € |
239 € |
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22 ans d'ancienneté |
2 476 € |
2 604 € |
128 € |
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30 ans d'ancienneté |
3 057 € |
3 194 € |
137 € |
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Enseignant agrégé |
Stagiaire à temps plein |
1 807 € |
2 076 € |
269 € |
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6 ans d'ancienneté |
2 268 € |
2 511 € |
243 € |
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22 ans d'ancienneté |
3 153 € |
3 292 € |
139 € |
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30 ans d'ancienneté |
3 815 € |
3 964 € |
149 € |
Entre avril 2022 et janvier 2024, la rémunération des enseignants aura augmenté en moyenne de 11 % (+ 258 euros nets mensuels). La rémunération des enseignants en début et en fin de carrière passera au-dessus de la moyenne de l'OCDE en janvier 2024. En revanche, il reste un décrochage important en milieu de carrière.
Les chefs d'établissements scolaires :
des acteurs essentiels
de la bonne marche des établissements, un
métier en manque d'attractivité
Le rapporteur suivra avec attention les discussions pour renforcer l'attractivité des métiers des personnels de direction. L'enjeu actuel de la sécurisation des établissements scolaires a mis en lumière la lourdeur de leurs tâches qui n'ont fait que se renforcer ces dernières années. À la demande du ministère, ainsi que des rectorats, un certain nombre de principaux, de proviseurs et de leurs adjoints ont été sollicités pour promouvoir l'esprit du pacte auprès des enseignants, ce qui a pu, dans certains établissements, créer des tensions. Ils sont par ailleurs les premiers interlocuteurs dans les différends avec les élèves et leurs parents, au point d'être qualifiés par l'une des personnes auditionnées de « bouclier protecteur ».
Aujourd'hui, cette fonction est en perte d'attractivité. Pour le rapporteur, il est essentiel non seulement de revaloriser leur rémunération, mais aussi de renforcer l'accompagnement dans la prise de poste notamment pour les nouveaux personnels de direction qui commencent leurs carrières dans des établissements de catégorie 1, c'est-à-dire de petits établissements, souvent ruraux, où ils peuvent se sentir seuls.
· Le pacte : une rémunération spécifique pour des missions supplémentaires
Mis en place à la rentrée 2023 en réponse aux annonces du Président de la République, le pacte permet aux personnels de l'éducation nationale qui souhaitent « s'engager dans des missions supplémentaires, par exemple du remplacement, du suivi individualisé, de l'accompagnement à l'orientation ou à l'insertion professionnelle ou des tâches de coordination » de bénéficier d'une rémunération supplémentaire.
Ce pacte est ouvert à l'ensemble des personnels enseignants, conseillers principaux d'éducation, psychologues de l'éducation nationale, qu'ils soient fonctionnaires ou contractuels.
Selon le ministre, d'une part, 37 % des enseignants en collège, 32 % de ceux en lycée général et technologique et 45 % de ceux en lycée professionnel l'ont signé, soit un peu plus de 200 000 professeurs. D'autre part, autant d'hommes que de femmes dans le premier et le second degré se sont engagés dans ce dispositif pour au moins une mission.
Pour le ministre, le pacte doit permettre « de quasiment doubler les capacités de remplacement de courte durée (RCD) par rapport à ce qui existait dans le cadre des heures supplémentaires ». À sa demande, les missions de RCD doivent être attribuées en priorité.
Les missions proposées dans le cadre du pacte
Les missions complémentaires sont soit forfaitaires sur l'ensemble de l'année (pour les actions d'appui, de coordination ou de suivi), ou correspondent à 18 heures ou 24 heures en cas de prise en charge d'élèves.
Six missions sont possibles dans le premier degré : session de soutien ou d'approfondissement en mathématiques et en français en classe de 6ème, intervention dans le dispositif « Devoirs faits », intervention dans le dispositif stages de réussite et école ouverte, soutien aux élèves rencontrant des difficultés dans les savoirs fondamentaux, coordination et prise en charge de projets d'innovation pédagogique, appui à la prise en charge d'élèves à besoins particuliers. Dans le second degré, elles incluent également une mission de découverte des métiers et le remplacement de courte durée. La voie professionnelle bénéficie de missions spécifiques.
Chaque année, le ministère notifie aux académies les moyens dont elles disposent au titre du pacte. Celles-ci sont ensuite chargées de répartir les moyens entre les différents écoles et établissements du second degré en fonction des besoins estimés, avant la fin du mois de mars.
Le rapporteur regardera avec intérêt la mise en oeuvre de cette réforme notamment au regard des interactions dans le suivi des élèves qu'elle permet entre le premier et le second degrés. Ainsi, à travers la mission « Devoirs faits » ou encore l'accompagnement des élèves de sixième en mathématiques et en français, une passerelle entre l'école et le collège se crée. En cela cette mesure se rapproche, par certains aspects, de l'école du socle que le rapporteur défend depuis de nombreuses années.
Néanmoins, il appelle à la vigilance sur trois points :
Alors que la majorité gouvernementale souhaitait bâtir « l'école de la confiance », on constate une forte défiance de la part du corps enseignant envers les services du ministère. Cette défiance est telle qu'il a été indiqué dans les auditions que ce qui est proposé par la hiérarchie souffre immédiatement d'un a priori négatif.
Elle a pu être accentuée par une communication défaillante, du fait d'une circulaire publiée tardivement - au coeur de l'été alors que l'annonce de la mise en place du pacte à la rentrée 2023 date de la rentrée 2022 - , des interprétations différentes selon les académies, voire parfois au sein d'une même académie : celles-ci ont pu porter sur la possibilité de pouvoir postuler pour une demi-mission, ou encore sur l'obligation ou non de prendre d'abord une mission de RCD avant toute autre mission.
Selon une étude de la direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP), le temps de travail hebdomadaire médian des enseignants est de 43 heures. En comparaison, cette médiane est de 40 heures chez les cadres A de la fonction publique d'État.
Enfin, de nombreuses annonces du Président de la République ainsi que du ministre de l'éducation nationale dépendent de l'adhésion au pacte. C'est le cas de l'objectif d'une meilleure maitrise des savoirs fondamentaux - notamment portée par les stages de réussite, la généralisation de « Devoirs faits » ou encore l'heure de soutien ou d'approfondissement en sixième -, de la volonté de diminuer le nombre « d'heures perdues » pour non-remplacement, ou encore de la réforme du lycée professionnel.
La réforme du lycée professionnel
On dénombre un peu plus de 626 000 élèves dans la voie professionnelle, soit près de 28 % des élèves du lycée. Il s'agit principalement d'élèves issus de familles modestes : l'indice de positionnement social (IPS) moyen des lycées professionnels est de 86,8, soit un niveau nettement inférieur à la moyenne des lycées qui s'établit à 103,9 à la rentrée 2021-2022.
Lors de son déplacement au lycée Bernard-Palissy de Saintes le 4 mai 2023, le Président de la République, a annoncé une réforme du lycée professionnel. Mise en oeuvre dès la rentrée 2023, elle vise, à travers 12 mesures, à lutter contre le décrochage scolaire, améliorer la réussite dans les poursuites d'études et améliorer l'insertion professionnelle des jeunes, avec un objectif affiché de 100 % d'insertion professionnelle. Un milliard d'euros supplémentaire est prévu pour le lycée professionnel, dont 400 millions d'euros pour la gratification des lycéens professionnels lors de leurs stages.
Une transformation de la carte des formations professionnelles, en lien avec les régions, est également en cours. À la rentrée 2023, 146 formations (sur 17 000) ont fermé et 230 formations ont ouvert. Dans ce cadre, un financement complémentaire à hauteur d'un milliard d'euros est prévu via France 2030 pour le financement de plateaux techniques, la formation des enseignants et la promotion auprès des élèves des nouvelles filières professionnelles d'avenir (décarbonation de l'industrie, souveraineté énergétique et industrielle notamment).
Le rapporteur note que cette réforme est fortement conditionnée à l'adhésion des enseignants au pacte. C'est notamment le cas des mesures suivantes : renforcement de l'acquisition des savoirs fondamentaux à travers des groupes à effectifs réduits, mise en place d'enseignements optionnels (LV2, codage, entreprenariat, art oratoire, philosophie) pour permettre aux jeunes un épanouissement, création d'un dispositif « tous droits ouverts » qui coordonne l'action entre le lycée et les acteurs locaux afin de mieux prendre en charge les élèves décrocheurs, ouverture d'un parcours de consolidation en BTS pour augmenter les chances de réussite des étudiants fragiles ou encore augmentation du nombre de places en formation de spécialisation en bac + 1.
2. Des crédits en hausse en faveur de l'école inclusive
· La poursuite d'efforts importants en faveur de l'école inclusive
Entre les rentrées 2022 et 2023, le nombre d'élèves en situation de handicap a progressé de 9,6 %. Depuis 2017, ce nombre est en hausse de 35,7 % (soit 114 600 élèves de plus).
Répondant aux travaux de la commission2(*), qui appellent à accroître l'offre médico-sociale et à renforcer la coopération entre l'éducation nationale et ce secteur, 300 nouvelles unités d'enseignement dans les établissements médico-sociaux ont ouvert à la rentrée 2023. Par ailleurs, 304 nouveaux dispositifs d'unités localisées pour l'inclusion scolaire (ULIS) ont été créés à la rentrée 2023 - 80 dans le premier degré, et 224 dans le second degré (179 en collège, 43 en lycée professionnel ou polyvalent et 2 en lycée général et technologique). L'objectif fixé est ambitieux : chaque collège doit disposer d'une ULIS en 2027.
Malgré ces moyens importants en faveur de l'école inclusive, le rapporteur alerte sur les conclusions de l'étude réalisée par Éric Debarbieux et Benjamin Moignard « école primaire, école pour tous ? » qui souligne « la mise en question forte de l'école inclusive » : « les personnels se retrouvent seuls et désemparés et ne peuvent en aucun cas assumer les manques et les carences des acteurs institutionnels, notamment ceux du secteur médico-social et de la santé »3(*).
La prise en charge des élèves en situation de handicap sur le temps périscolaire demeure un sujet majeur. Par une décision du 20 novembre 2020, le Conseil d'État a jugé qu'il n'incombe pas à l'Éducation nationale de financer des emplois d'AESH en dehors du temps scolaire. Il revient ainsi aux établissements dans le cadre de l'enseignement privé sous contrat et aux collectivités territoriales dans le cadre de l'enseignement public de prendre en charge cette dépense. Cela peut représenter un coût important pour les communes (dans les faits cette décision n'est pas appliquée pour les collèges et les lycées dans le secondaire).
Par ailleurs, le rapport de Cédric Vial soulignait des différences dans les périmètres des prescriptions des maisons départementales pour les personnes handicapées (MDPH) : « certaines font des préconisations (et non des prescriptions) sur le temps scolaire notamment méridien, tandis que d'autres s'en tiennent au seul temps scolaire. De l'avis du rapporteur, cette différence de pratiques et l'absence de règle d'harmonisation nationale ne sont pas de bonne gestion et contribuent à l'hétérogénéité des prises en charge selon les territoires »4(*).
· Une revalorisation de la rémunération des accompagnants d'élèves en situation de handicap (AESH)
Depuis 2017, le nombre d'AESH a augmenté de près de 62 %. Le PLF 2024 acte la création de 3 000 équivalents temps plein (ETP) supplémentaires à la rentrée 2024, soit 4 800 AESH supplémentaires. Cette augmentation s'ajoute à deux précédentes hausses de 4 000 ETP aux rentrées 2022 et 2023.
Entre juin 2023 et janvier 2024, la rémunération des AESH progresse en moyenne de 13 %, soit, pour un AESH exerçant à 62 %, un gain de 102 euros nets par mois en début de carrière, et de 129 euros nets par mois pour un AESH expérimenté.
Lors de la dernière conférence nationale du handicap, le Président de la République s'est engagé à donner à tous les AESH qui le souhaitent la possibilité de travailler à temps plein. Dans cette perspective, le ministère travaille à la création d'un nouveau cadre d'emploi d'accompagnant à la réussite scolaire (ARE). Selon les informations transmises par le ministère, « les AESH qui le souhaitent pourront compléter leurs temps de travail par l'exercice de nouvelles missions au service de l'ensemble des élèves ».
3. Une hausse du budget de l'éducation nationale à hauteur de 12 milliards d'euros depuis 2017
Depuis 2017, le budget de l'éducation nationale a augmenté de 12 milliards d'euros, soit de près de 30 %. Cette hausse correspond au montant de la mission « Justice » inscrit au PLF 2024 (12,2 milliards d'euros en crédits de paiement).
* 1 En revanche, l'amendement d'un montant de 10 millions d'euros pour l'aide au permis de conduire pour les lycéens professionnels tout comme l'amendement de 30 millions d'euros visant à revaloriser les infirmiers scolaires n'ont pas été retenus.
* 2 Rapport n° 568 de Cédric Vial, sur les modalités de gestion des AESH, pour une école inclusive, 2022-2023.
* 3« École primaire, école pour tous ? Enquête auprès des personnels, évolution 2011-2023 », Éric Debarbieux Benjamin Moignard, ASL, octobre 2023.
* 4 Rapport n° 568 de Cédric Vial, sur les modalités de gestion des AESH, pour une école inclusive, 2022-2023.