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Projet de loi de finances pour 1996 : industries agricoles et alimentaires

 

N° 79

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

INDUSTRIES AGRICOLES ET ALIMENTAIRES

Par M. Aubert GARCIA,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Gérard Larcher, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, vice-présidents ; Gérard César, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Minetti, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Georges Berchet, Jean Besson, Claude Billard, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Michel Charzat, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Jacques Dominati, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Philippe François, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Claude Haut, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Roger Husson, Bernard Joly, Edmond Lauret, Jean-François Le Grand, Félix Leyzour, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, René Rouquet, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Jacques Sourdille, André Vallet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (l0ème législ ) : 2222, 2270 à 2275 et T.A. 413.

Sénat : 76 et 77 (annexe n°3) (1995-1996).

Lois de finances

INTRODUCTION

Mesdames,

Messieurs,

L'examen des crédits du ministère de l'agriculture est, depuis maintenant presque 20 ans, l'occasion pour votre commission des affaires économiques de consacrer un avis spécifique aux industries agro-alimentaires. Cet avis permet ainsi, au-delà de l'appréciation portée sur l'évolution des dotations budgétaires, de dresser le bilan de l'année écoulée pour le premier secteur industriel français.

S'agissant des évolutions budgétaires, force est de constater qu'après deux années de relatif répit, les crédits d'investissement spécifiquement consacrés aux industries agro-alimentaires -les crédits de politique industrielle- recommencent à baisser. Les crédits de paiement passent ainsi sous la barre des 200 millions de francs (195 millions de francs, -10,5 %), les autorisations de programmes avec 210 millions de francs, diminuent de 7 %. Ces lignes ont, en outre, fait l'objet d'importantes annulations de crédits en juin dernier : 56 millions de francs en crédits de paiement, soit le quart des dotations initiales.

Le projet de budget poursuit donc la tendance, amorcée depuis une décennie, au désengagement de l'État du financement direct du secteur agroalimentaire.

Un examen plus précis des crédits permettrait cependant de noter qu'en autorisations de programme, à l'exception des crédits pour les abattoirs publics, les dotations sont reconduites et que les crédits de paiement qui font l'objet des contrats de plan État-région sont maintenus au niveau correspondant aux engagements de l'État.

Les arbitrages ont donc permis de maintenir la dotation de l'État au niveau indispensable pour bénéficier des aides du FEOGA-Orientation, lesquelles sont conditionnées par l'attribution d'une aide nationale préalable, de l'État ou d'une collectivité locale.

Ainsi, dans la mesure où les critères d'utilisation des crédits nationaux et des interventions des collectivités locales sont cohérents avec les critères communautaires, le maintien des crédits permettra d'apporter la contrepartie nationale nécessaire à la mobilisation des dotations communautaires prévues dans le cadre des plans sectoriels, soit pour la période 1994-1999, 1,7 milliard de francs pour un total d'investissements de 9,2 milliards de francs.

A contrario, il ne reste quasiment pas de marge de manoeuvre pour financer les projets qui ne s'intègrent ni dans le cadre des contrats de plan ni dans celui des plans sectoriels communautaires.

S'agissant de l'évolution du secteur au cours de l'année écoulée, les résultats pour 1994 confirment qu'après une période d'expansion continue au cours des années 80, les industries agro-alimentaires connaissent un dynamisme moindre depuis la crise économique de 1992-1993.

La production ne progresse que de 0,9 % ; la consommation est quasi stagnante ; l'évolution des prix reste très modérée.

Enfin, dans le fil de l'évolution des années précédentes, la situation de l'emploi continue à se détériorer, même si c'est sur un rythme nettement moins accentué que dans le reste de l'industrie : -1,1 % pour l'agro-alimentaire, -2,8 % pour les autres industries. Alors que, traditionnellement, l'agro-alimentaire maintenait plus ou moins ses effectifs (10.000 pertes d'emplois seulement de 1980 à 1990 ; dans le même temps, le reste de l'industrie en perdait 845.000), ce secteur connaît désormais lui aussi une dégradation de la situation de l'emploi : - 6 % depuis 1990.

Dernière évolution significative de l'année écoulée : celle du commerce extérieur.

Durablement excédentaire depuis 1979 -alors que la France était structurellement déficitaire au début des années soixante- la balance commerciale agro-alimentaire a connu, en 1994, un fléchissement significatif.

Avec un excédent de 46,7 milliards de francs, le solde commercial s'affiche en retrait de 18 % par rapport à l'excédent record enregistré en 1993 (57,1 milliards de francs).

Ce recul est imputable à l'effondrement du solde des produits agricoles (-70 %), tandis que le solde des produits des industries agroalimentaires continue de progresser (41,2 milliards de francs, soit +6 %).

L'excédent de 1994 correspond ainsi approximativement à celui dégagé en 1991, mais ses composantes sont radicalement différentes : le solde des produits agricoles qui représentait 30 % du solde global n'en représente désormais plus que 12 %.

Les résultats du premier semestre 1995 font apparaître une amélioration du solde commercial d'environ 15 %. Cette amélioration s'explique par la poursuite de l'accroissement rapide du solde des industries agro-alimentaires (+20 %) tandis que le solde des produits agricoles continue à se détériorer mais sur un rythme moindre qu'en 1994 (-9 %).

Dans ce contexte, l'avenir de ce secteur sera largement conditionné par la réponse apportée à trois grands enjeux.

Le premier est celui de l'adaptation aux contraintes du GATT (General agreement on tariffs and trade).

On peut, tout d'abord, relever que l'entrée en vigueur de ces accords, s'est faite dans une relative indifférence si l'on considère les passions qu'avaient suscitées leur négociation au cours des sept années écoulées.

En outre, leurs conséquences seront très contrastées selon les secteurs : un tiers seulement des produits exportés l'est hors Communauté européenne (47 milliards de francs), dont une partie d'ailleurs sans subvention.

Ainsi pour certains secteurs, comme les vins et spiritueux, la conclusion de ces accords ouvrent des perspectives de développement. D'autres seront peu touchés parce que l'essentiel de leur exportation se fait à l'intérieur de l'Union européenne. D'autres secteurs, enfin, sont particulièrement affectés notamment les industries situées en aval des céréales (malterie, semoulerie), l'industrie de la volaille et les industries laitières, surtout les fromages.

Il faut, sur ce point, regretter qu'aux diminutions mécaniques des quantités exportables avec des aides, se soit ajoutée la gestion contestable du système des restitutions par la Commission de Bruxelles.

Pour les opérateurs les plus menacés, différentes stratégies sont envisagées ou mises en place : privilégier l'exportation de produits plus transformés (exporter de la farine au lieu de céréales, par exemple) ; se fournir en matière première moins chère, ce qui peut passer soit par la délocalisation, soit par la possibilité de transformer, sur place, une matière première payée au cours mondial. À ce titre, deux pistes sont explorées : le mécanisme du « trafic de perfectionnement actif (TPA) » qui permet à un industriel d'importer la matière première au cours mondial (sans droits de douanes), à condition de réexpédier le produit fini (sans subvention) sur les pays tiers ; la mise en place d'un système de double prix de la matière première (un prix pour le marché européen, un prix pour l'export).

Ces évolutions rencontrent, cependant, de sérieuses difficultés. Difficultés pratiques tout d'abord : comment, par exemple, mettre en place un système de double prix du lait ? Mais aussi difficultés « politiques » : est-il concevable, pour les céréaliculteurs de la Communauté, que les volailles ou les porcins destinés à l'exportation puissent consommer des céréales des pays tiers ? De même, est-il acceptable pour les éleveurs laitiers, limités dans leur volume de production, qu'une partie de l'industrie fromagère européenne transforme du lait d'Europe centrale ?

L'autre défi à relever est celui du développement de la politique de qualité.

Ces produits, en progression constante, représentent désormais une part importante de la production agro-alimentaire et peuvent s'appuyer sur un système de certification et d'identification de la qualité des produits.

Une étude montre cependant que, si les quatre signes de reconnaissance officiels de la qualité (label, certification de conformité, agriculture biologique, appellation d'origine contrôlée) correspondent véritablement à des attentes du consommateur, l'identification de ces signes par ce dernier n'est pas toujours évidente.

La lisibilité de ces signes serait, en effet, souvent perturbée, non pas par leur multiplicité, mais par les démarches parallèles, telles que les médailles, les marques collectives régionales et les multiples allégations qui brouillent leur perception par le consommateur.

Des problèmes doivent également être résolus : en matière, par exemple, de prise en compte des exigences imposées par la qualité dans le cadre du droit de la concurrence. À cet égard, on doit souhaiter que le cadre juridique permettant aux producteurs de s'organiser pour promouvoir la qualité soit redéfini, afin d'éviter que les producteurs ne se retrouvent en porte à faux avec l'interdiction des ententes anticoncurrentielles prévue par l'ordonnance de 1986 sur la concurrence.

Mais surtout, des arbitrages délicats doivent être rendus, au sein même de la profession, entre les tenants d'une logique purement économique et ceux d'une politique de qualité étroitement liée à des préoccupations d'aménagement rural. Le débat au sein des appellations d'origine fromagères sur l'opportunité d'ancrer, plus profondément, les appellations au terroir et aux industries locales en resserrant les disciplines de production (limitation du rayon de collecte, limitation du litrage par vache, interdiction ou non des ateliers polyvalents...) est, à cet égard, significatif.

Enfin, le dernier enjeu est celui de la nécessaire réforme des relations avec la grande distribution. Aujourd'hui, les relations entre production et distribution sont dominées par la puissance d'achat de cette dernière alors même que l'ordonnance de 1986 privilégie le contrôle et la sanction des comportements du vendeur. Une réforme de ses dispositions, qui en l'état actuel ne prennent pas en compte la réalité des rapports de force existant, est indispensable. On ne peut que se féliciter que le Gouvernement l'envisage.