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Projet de loi de finances pour 1996 : travail, emploi et formation professionnelle

 

E. LA POURSUITE DE L'AJUSTEMENT DES CRÉDITS DES RELATIONS DU TRAVAIL AUX BESOINS CONSTATÉS

Les crédits consacrés aux relations du travail passent de 133,6 millions de francs à 134,86 millions de francs, soit une augmentation de 0,9 %.

Les principales mesures d'économie constituent un ajustement des dotations au niveau de la dépense constatée et des besoins prévisibles en 1996 ; il en va ainsi : des moyens consacrés au financement des conseillers du salarié ramenés de 7 millions de francs à 6 millions de francs (- 1 million de francs), des subventions à des regroupements et associations d'intérêt général avec 1,15 million de francs (- 0,2 million de francs), de la médecine du travail avec 1,40 million de francs (- 0,35 million de francs), des crédits ; destinés à la prévention des risques professionnels avec 5,50 millions (- 0,88 million de francs) et de l'enveloppe en faveur de l'application des directives européennes en matière de sécurité du travail avec 6 millions de francs (- 1,5 million de francs).

Sont au contraire ajustés à la hausse l'aide à la négociation, étendue à la participation avec le financement du conseil supérieur de la participation créé cette année, avec 3 millions de francs (+ 1,50 million de francs) et la formation des conseillers de prud'hommes, afin de financer la réévaluation du taux journalier de formation avec 37,50 millions de francs (+ 3,69 millions de francs).

La dotation par la formation syndicale reste inchangée avec 74,16 millions.

Les moyens alloués à l'Agence nationale pour l'amélioration des conditions de travail (ANACT) sont fixés en 1996 à 60,10 millions de francs contre 62,56 millions de francs, soit une diminution de 3,9 % et le fonds pour l'amélioration des conditions de travail (FACT), qui contribue à l'aide à l'investissement en faveur de la prévention des risques professionnels et de la modernisation de l'organisation du travail, voit ses crédits de paiement passer de 15,73 millions à 23,75 millions.

Il est de tradition, à l'occasion de l'examen des crédits consacrés aux relations du travail, de dresser un rapide bilan des principales actions entrant dans ce cadre.

1. L'hygiène et la sécurité

Constatée dès la fin de l'année 1991, la baisse du nombre d'accidents du travail s'est poursuivie en 1992 (- 3,4 %) et s'est intensifiée en 1993, atteignant pour cette même année un taux de - 9,9 % par rapport à 1992. Avec 675.932 accidents avec arrêt, 1993 retrouvait ainsi l'un des plus faibles taux enregistrés depuis 1986. Les statistiques d'accidents mortels (855, en baisse de 16,5 % par rapport à 1992) atteignaient quant à elles le plus faible jamais enregistré.

L'importante diminution du nombre d'accidents du travail en 1993 est incontestablement liée au ralentissement de l'activité économique. Toutefois, l'analyse des indices et taux de fréquence d'accidents avec arrêt démontrent néanmoins qu'au delà d'un simple effet mécanique, l'on a assisté à une baisse effective de la fréquence des accidents du travail dans les entreprises due aux progrès de la prévention.

Malheureusement, après deux années de forte baisse, le nombre d'accidents du travail est réparti à la hausse en 1994, augmentant de 1 % par rapport à 1993 pour s'élever à 1.366.141 selon les premières estimations de la Caisse nationale d'assurance maladie. En effet, si le nombre d'accidents a continué à diminuer au premier semestre 1994 (- 1,6 %), une hausse de 3,8 % a été constatée sur les six derniers mois de l'année. Le nombre de salariés étant resté quasiment stable l'année dernière (+ 0,1 % pour les secteurs marchands agricoles, champ assez proche du régime général), l'augmentation traduit une hausse sensible de la fréquence des accidents du travail. En termes de fréquence (nombre d'accidents à nombre de salariés constant), la progression est de 0,9 % pour l'ensemble des accidents du travail et de 0,7 % pour les accidents avec arrêt. 680.705 accidents ont entraîné un arrêt de travail, soit une hausse de + 0,8 % par rapport à l'année précédente. En revanche, les accidents de trajet survenus en 1994 ont enregistré une baisse de 7,5 % par rapport à 1993 pour atteindre 122.123. Parmi ces accidents, 79.246 ont été suivis d'un arrêt de travail, soit un recul de 3,6 % par rapport à 1993.

Bien que de nombreuses mesures aient été prises depuis plusieurs années, notamment sous l'impulsion des institutions européennes, la prévention semble rester insuffisante. Votre commission regrette que les crédits du ministère qui y sont consacrés subissent les effets de la rigueur budgétaire.

2. Les conflits du travail

Il n'y a pas de hausse significative de la conflictualité, en dépit des effets stimulants que peut engendrer sur elle la reprise économique. La baisse tendancielle du nombre de jours de grève enregistrée depuis 1989 se confirme pour la deuxième année consécutive. Si la reprise économique n'a pas augmenté de façon significative le nombre de conflits du travail pour la période 1994/1995 (4 premiers mois de 1995) et si les caractéristiques de la conflictualité restent globalement les mêmes, une nette prépondérance des revendications salariales peut être constatée. 1994 marque un renversement de la conflictualité, non en termes de volume mais plutôt de contenu.

La multiplication des plans sociaux en 1993 justifiait la prédominance des revendications relatives à l'emploi. L'année 1994 marque un début de retour à la croissance économique, 1995 confirme les chiffres de l'année précédente, ce qui conduit les salariés à revendiquer un « partage de la croissance  » par une augmentation des rémunérations. Le mouvement de revendications sur l'emploi qui allait en croissant depuis la période 1990/1993 n'est plus majoritaire.

L'emploi représente pour 1994, 33 % des motifs de conflit et 23 % de janvier à avril 1995.

41 % des motifs de grève portent sur les salaires (essentiellement les salaires de base) en 1994. Le second semestre 1994 a été particulièrement l'objet de ce type de revendications. Cette tendance est en rupture avec l'année 1993 où les conflits sur les salaires représentaient 27 % de l'ensemble. Les quatre premiers mois de 1995 ont le même profil avec une hausse du thème salarial qui représente 63 % des revendications exprimées.

En 1995, 70 % des revendications sur le thème des salaires portent sur l'augmentation des salaires de base, 12 % sur l'augmentation des bas salaires et 8,5 % sur la défense des avantages acquis. Une tendance semble se dégager pour les revendications relatives aux accessoires de salaires (17 % des motifs de grève en 1994) qui tendent à devenir une cause réelle de conflit. En effet, les concessions salariales accordées dans ce cadre ne lient l'entreprise que ponctuellement et sont réversibles. La notion d'augmentations consenties au « moindre coût  », objective ou non, est aujourd'hui encore facteur d'apaisement du climat social.

3. La négociation collective

La négociation collective a été marquée en 1994 par les premiers effets de l'amélioration de la situation économique et par la persistance de lourdes difficultés touchant l'emploi.

Ceci a conduit les partenaires sociaux à rechercher des équilibres associant modération salariale, flexibilité et gestion de dispositifs en faveur de l'emploi, tandis que de façon parallèle à la reprise, la conflictualité portant sur le thème des salaires tendait à prendre le pas sur celle de l'emploi.

La négociation interprofessionnelle s'est stabilisée à un niveau élevé : 63 textes (2 nouveaux accords et 61 avenants pour 6 accords et 58 avenants en 1993).

La négociation de branche a repris sa progression et atteint 934 textes, soit 54 accords et conventions collectives de branche et 880 avenants (pour 54 accords et conventions et 861 avenants en 1993). Ceci correspondant surtout à une intensification de la négociation au niveau national.

Le nombre d'accords d'entreprise ou d'établissement a fortement progressé (+ 14 %). La tendance au ralentissement enregistrée depuis 1992 se trouve ainsi inversée : on estime que 7.450 accords ont été signés en 1994 pour 6.540 en 1993.

Le nombre d'accords salariaux d'entreprise a repris sa progression et augmenté de 9 %.

De même, le ralentissement de la négociation salariale de branche observé depuis 1991 ne s'est pas poursuivi : le nombre d'avenants salariaux s'est stabilisé : 461 avenants ont été signés pour 452 en 1993.

Le taux des augmentations de salaires négociées subit, par ailleurs, une baisse très nette :

- la tendance à accorder des augmentations inférieures à 2 %, amorcée dès 1993, s'amplifie largement au niveau des branches en 1994 ;

- le taux de l'augmentation totale moyenne par accord d'entreprise s'est, par ailleurs, situé à 2 %, soit un recul de 0,2 point par rapport à 1993.

Pour faire face à la reprise d'activité, les entreprises ont souhaité développer la négociation portant sur le temps de travail.

Le nombre d'accords signés en la matière progresse ainsi de 15%, dépassant pour la première fois le seuil de 3 000 accords. L'aménagement du temps de travail et tout particulièrement la négociation de dispositifs permettant d'augmenter la durée d'utilisation des équipements (travail en équipes successives, équipes de suppléance ou de fin de semaine) domine ces négociations.

Ceci a contribué à renforcer le redéploiement de la négociation d'entreprise vers des questions « non salariales  » : le thème de la durée du travail (qui progresse régulièrement depuis 1990), rattrape désormais celui des salaires. II représente, en 1994, 45 % des thèmes de négociation.

Les accords non salariaux constituent 53 % des accords signés et deviennent majoritaires.

Par ailleurs, de nombreux accords (déjà évoqués pour certains d'entre eux) ont été signés sur le terrain de l'emploi, de la formation professionnelle ou des classifications.

Ainsi, au niveau interprofessionnel, les gestionnaires de l'assurance chômage se sont-ils engagés dans une activation des dépenses d'indemnisation : ils ont notamment organisé la participation financière de l'UNEDIC au temps réduit indemnisé de longue durée, adapté le dispositif des conventions de conversion et mis en place des actions de reclassement des demandeurs d'emploi indemnisés depuis plus de huit mois.

La négociation d'entreprise portant sur l'emploi s'est, par ailleurs, accélérée : 518 accords sur ce thème ont été enregistrés (pour 362 en 1993).

Ces accords portent essentiellement sur l'accompagnement de la gestion des effectifs par mobilité des salariés, reconversion-reclassement professionnel, cessation anticipée ou progressive d'activité.

Les négociateurs de branche ont, pour leur part, affirmé leur rôle d'anticipation en la matière, en développant le rôle des commissions paritaires pour l'emploi.

Dans la foulée de la loi quinquennale, les partenaires sociaux se sont entendus pour adapter l'édifice de la formation professionnelle en négociant activement au niveau interprofessionnel.

L'impulsion de la loi, relayée par la négociation interprofessionnelle, s'est traduite en fin d'année par une importante négociation de branche : 155 accords ont été signés. Ceci illustre, une fois encore, l'articulation étroite existant entre la loi, la négociation interprofessionnelle et la négociation de branche dans ce domaine.

La poursuite de la rénovation des classifications professionnelles, qui aura concerné cinq millions de salariés de 1990 à 1994, témoigne par ailleurs de la prise en compte des évolutions d'activité, des compétences et des déroulements de carrière des salariés.

Il est probable qu'en 1995 et 1996, les négociations, sous l'impulsion du ministère du travail et des partenaires sociaux au niveau interprofessionnel, porteront davantage sur l'emploi et l'aménagement du temps de travail.

4. Le mouvement syndical

Les dernières données statistiques disponibles permettant de mesurer le mouvement syndical en France sont celles relatives à l'implantation syndicale dans les comités d'entreprise, établies à partir de l'exploitation au niveau national des résultats des élections de 1992, et celles relatives aux élections prud'homales qui se sont tenues en décembre de la même année.

Les résultats des élections aux comités d'entreprise marquent une remontée significative du taux de participation : alors qu'il diminuait de façon pratiquement continue depuis 1968, avec une baisse moyenne d'une élection sur l'autre de 1,1 point, le taux est remonté de 1 point entre 1990 et 1992. Pour l'ensemble des collèges, seuls les non-syndiqués, la CFTC et divers syndicats non affiliés aux grandes confédérations améliorent leur score, tandis que la CGT et la CFDT connaissent à nouveau un léger tassement.

Avec un taux de 22,7 %, la CGT occupe toujours la première place, malgré un recul de 2,2 points par rapport à 1990. La CFDT recueille un taux de 19,5 %. Avec un taux de 4 %, la CFTC connaît une progression de l'ordre de 0,4 point. La CGC recule, elle, de 0,2 point avec un taux de 6,3 %. Selon la taille des établissements, la CGT reste majoritaire dans les établissements de plus de 200 salariés, la CFDT recule légèrement mais progresse au-dessus de 1.000 salariés ; la CFTC progresse dans les grands établissements ; les non-syndiqués progressent surtout dans les tranches de taille comprises entre 50 et 499 salariés.

Les dernières données relatives aux élections prud'homales marquent le maintien de la CGT à la tête des confédérations représentatives (malgré un léger tassement), une légère progression de la CFDT et une stabilité de la CGT-FO. En revanche, le taux d'abstention gagne plus de 5 points par rapport aux élections de 1987 et atteint le niveau record de 59,72 %, ce qui signifie que seulement 4 électeurs sur 10 se sont déplacés pour élire leurs conseillers prud'homaux.

En ce qui concerne le taux de syndicalisation, les dernières données disponibles sont celles relatives à une évaluation de l'OCDE de 1991 qui estime le taux de syndicalisation en France à 10 % par rapport a la population active et à 14-15 % au regard de la population salariée.

5. Les conseils de prud'hommes

Après être demeurée stable pendant un peu plus de dix ans, l'activité des juridictions du travail a enregistré une augmentation sensible à partir 1992.

De 1983 à 1985, les conseils de prud'hommes ont été saisis globalement d'environ 150.000 affaires nouvelles par an.

Après une légère diminution de 1986 à 1988, ce taux d'activité a été à nouveau atteint en 1989, puis dépasse en 1990 (152.330 affaires nouvelles) et 1991 (156.250 affaires nouvelles).

Les consens de prud'hommes ont été saisis de 172.730 affaires en 1992 et 171.840 affaires en 1993.

Le nombre des affaires terminées, stable depuis 1984, a suivi une évolution comparable depuis quelques années :

- 145.800 en 1990,

- 146.900 en 1991,

- 161.130 en 1992,

- 162.820 en 1993.

Le nombre d'affaires jugées en référé, selon la procédure d'urgence, qui était demeurée voisin de 40.000 par an depuis 1984, a été de 49.270 en 1992 et de 52.130 en 1993.

Pour l'année 1994, on ne dispose actuellement que des chiffres provisoires :

- 166.620 affaires nouvelles enrôlées,

- 165.815 affaires terminées,

- 51.270 affaires jugées en référé.

La durée moyenne de jugement, qui était de 11,5 mois au niveau national en 1985, a diminué jusqu'en 1990 où elle était de 9,5 mois. Après une légère augmentation en 1992 avec une durée moyenne de 9,8 mois, celle-ci est revenue à 9,4 mois en 1993 et 9,5 mois en 1994 (donnée provisoire).

Depuis le décret n° 92-630 du 9 juillet 1992, les conseils de prud'hommes sont au nombre de 271 au lieu de 282 précédemment, 11 conseils dont l'activité était très réduite ayant été supprimés.

Le décret n° 92-629 du 9 juillet 1992 a fixé à 14.646 le nombre des conseillers prud'hommes, au lieu de 14.872 précédemment.

Le choix clairement affirmé du gouvernement de privilégier l'insertion dans le secteur marchand est largement approuvé par votre commission qui, cependant, souhaite que la plus grande vigilance soit observée dans la mise en oeuvre des restrictions budgétaires imposées aux structures et aux dispositifs de la politique de l'emploi. L'effort de rationalisation et de réforme, bienvenu et nécessaire, ne doit en effet pas se traduire par l'abandon d'actions qui hypothéquerait l'avenir.

Votre commission observe avec satisfaction que le choix de privilégier l'insertion dans le secteur marchand corrige certaines anomalies de la politique de l'emploi, dénoncées par elle l'année dernière, et apporte une réponse, malheureusement encore partielle, à l'insertion des publics les plus en difficulté.

Elle observe néanmoins que certains choix risquent de créer de graves difficultés. Certes, le développement des CES, surtout lorsqu'ils sont subventionnés à 100%, est sans doute critiquable, car inévitablement, ces emplois aidés viennent en concurrence avec des emplois normaux. La réduction du taux de prise en charge et la diminution du contingent prend en compte cet aspect. Mais il convient de veiller à ne pas mettre en difficulté les établissements d'enseignement, les hôpitaux((*)16) et nombre d'associations, qui ont sans doute eu trop largement recours à ce type d'emploi, mais doivent disposer du temps nécessaire pour s'adapter. L'épuisement du contingent 1995 et les protestations que les refus de nouvelles conventions suscitent, illustrent les risques créés par la réduction brutale du nombre de ces contrats.

Par ailleurs, l'année dernière, la commission des Affaires sociales s'était inquiétée du risque de voir certaines catégories de demandeurs d'emploi (jeunes et chômeurs de très longue durée) laissées de côté : les mesures jeunes (APEJ, CAE) et le CIE répondent à cette inquiétude.

Mais si le CIE rencontre un indéniable succès, quoiqu'il conviendrait de mettre en oeuvre très rapidement les dispositifs de formation et de tutorat réservés aux publics les plus difficilement réinsérables si l'on souhaite toucher cette catégorie, en revanche le CAE et l'APEJ ne parviennent pas à prendre leur essor, voire pour l'APEJ, régresse. Il n'y a donc pas, en faveur des jeunes sans qualification, de véritable politique d'insertion. Votre commission souhaite vivement que le Gouvernement s'en préoccupe très rapidement.

Votre commission considère que la réduction des charges sociales, par l'adoption du plan d'urgence, en juillet dernier, du premier Gouvernement Juppé, constitue un encouragement efficace à la création d'emplois. Elle approuve la fusion des deux dispositifs d'allégement de charges sociales, et attend avec intérêt que soit entreprise la réforme annoncée des prélèvements obligatoires. Mais elle observe que si la budgétisation progressive des cotisations d'allocations familiales est une réforme structurelle, la politique familiale relevant de l'État, en revanche, l'allégement des charges sociales sur les bas salaires ne peut être que conjoncturel dans la mesure où le débat sur le financement de la protection est loin d'être clos. La fusion de ce dernier dispositif avec « l'abattement famille  » ne doit donc pas être interprétée comme une réforme définitive, même si l'abaissement du coût des emplois peu qualifiés doit être pérenne.

Enfin, la commission souhaite que la réduction des crédits affectés aux actions traditionnelles de la politique de l'emploi et du travail, si elle doit pousser à davantage de rationalité et de productivité, n'aboutisse pas à leur disparition.

S'il est en effet justifié d'ajuster les crédits aux dépenses constatées, il semble néanmoins opportun de s'interroger sur les conséquences, peut-être dommageables, de certaines de ces baisses. Ainsi :

- l'absence de crédits consacrés à la réduction du temps de travail, alors qu'il existe un dispositif expérimental, que le chef de l'État s'est déclaré favorable à une telle politique dès lors qu'elle est négociée et qu'il existe une volonté des partenaires sociaux d'aller dans ce sens, la réduction des aides au conseil en faveur des PME-PMI ou de la participation de l'État aux audits économiques et sociaux, et d'une façon générale, la réduction des crédits consacrés à la réadaptation et au reclassement risquent de retarder l'évolution du droit du travail et de poser des problèmes de modernisation des entreprises ;

- lorsqu'en juillet, au cours de l'examen du projet de loi de finances rectificative, le législateur a adopté de nouvelles dispositions sur l'ACCRE, il entendait assouplir le dispositif très restrictif imposé par Bercy, tout en définissant mieux l'aide ; or, les crédits budgétaires (900 millions) correspondent à la position initiale de Bercy et non au texte tel qu'il résulte de la loi de finances rectificative du 4 août 1995 :

- la réduction importante des crédits consacrés à la prévention des risques professionnels est inquiétante alors que, pour la première fois depuis 1991, on a constaté au second semestre 1994 une hausse des accidents du travail (+ 3,8 % par rapport au même semestre de 1993, soit + 1 % pour l'ensemble de l'année) qui accompagne sans doute la reprise de l'activité, mais correspond surtout à une hausse de la fréquence des accidents ;

- la baisse des crédits consacrés à la formation professionnelle est importante : elle est expliquée par une sous-consommation de la collecte des cotisations patronales et par l'opacité du système de formation professionnelle qui a justifié l'intervention du législateur afin de pousser à sa remise en ordre.

Votre commission s'interroge cependant sur le temps qu'il faudra pour relancer le dispositif, d'autant que les partenaires sociaux ou certains organismes professionnels éprouvent quelques difficultés à trouver une position commune. Le législateur, intervenant le plus souvent après les partenaires sociaux, est donc conduit à retarder ses décisions. Mais pourra-t-on longtemps différer la prise de décision ? Il importe de réformer rapidement le système de formation en alternance, voire l'ensemble du système de la formation professionnelle, afin de ne pas laisser s'accumuler les difficultés et risquer de rater l'adaptation de notre pays aux exigences de l'économie moderne et de la construction de l'Europe.

Au terme de cet examen, et sous le bénéfice des observations présentées ci-dessus, votre commission des Affaires sociales a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle contenus dans le projet de loi de finances pour 1996.

* (16) Une étude du ministère de la santé (3/10) révèle que 8,7 % du personnel des CHU sont des CES.