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Projet de loi de finances pour 1996 : justice - services généraux

 

N° 82

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1995-1996

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 1995.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 1996, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

INTÉRIEUR, RÉFORME DE L'ÉTAT, DÉCENTRALISATION ET CITOYENNETÉ :

JUSTICE - SERVICES GÉNÉRAUX

Par M. Germain AUTHIÉ,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Germain Authié, Pierre Fauchon, François Giacobbi. vice-présidents ; Robert Pagès, Michel Rufin, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest. secrétaires ; Guy Allouche. Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, Pierre Biarnès, François Blaizot, André Bohl, Christian Bonnet, Mme Nicole Borvo, MM. Philippe de Bourgoing, Charles Ceccaldi-Raynaud, Claude Cornac, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Christian Demuynck. Michel Dreyfus-Schmidt, Patrice Gélard, Jean-Marie Girault, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Charles Jolibois, Lucien Lanier. Paul Masson, Daniel Millaud, Georges Othily, Jean-Claude Peyronnet, Claude Pradille, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Jean-Pierre Schosteck, Jean-Pierre Tizon, Alex Tùrk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (10ème législ.) : 2222. 2270 à 2275 et TA. 413.

Sénat: 76 et 77 (annexe n°24) (1995-1s996).

Lois de finances.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu le Garde des Sceaux, M. Jacques Toubon, le

14 novembre, sur les crédits du ministère de la Justice dans le projet de loi de finances pour 1996, la commission des Lois a examiné, dans sa séance du novembre 1995, sur le rapport de M. Germain Authié, les crédits consacrés aux services généraux du ministère de la Justice (administration centrale -services judiciaires -juridictions administratives).

Après que le rapporteur eut souligné l'évolution favorable des crédits

destinés aux services judiciaires (+ 4,51 %) et précisé que les engagements pris ans le cadre du plan pluriannuel pour la justice étaient globalement tenus dans le projet de loi de finances pour 1996, la commission des Lois a émis un avis favorable à l'adoption de ces crédits tout en formant le voeu très ferme qu'ils ne fassent pas l'objet de gels ou d'annulations en cours d'exercice et que les moyens nouveaux soient plus systématiquement affectés là où les besoins sont les plus criants, dans les tribunaux pour enfants, en faveur de l'application des peines et plus généralement dans les tribunaux de grande instance.

ÉVOLUTION GÉNÉRALE DU BUDGET DE LA JUSTICE POUR 1996

APPLICATION DU PLAN PLURIANNUEL POUR LA JUSTICE

Mesdames, Messieurs,

Poursuivant sa pratique des années précédentes, votre commission des Lois vous présente un avis sur les crédits affectés par le projet de loi de finances pour 1996 aux trois principales actions conduites par le Ministère de la Justice.

Le présent avis traite des services généraux, -administration centrale, services judiciaires et juridictions administratives-, les crédits consacrés à l'administration pénitentiaire faisant l'objet d'un avis présenté par notre collègue M. Georges Othily, tandis que les crédits destinés à la protection judiciaire de la jeunesse sont examinés dans un troisième avis, présenté par notre collègue M. Michel Rufin.

D'un montant total de 23,47 milliards de francs, le projet de budget de la Justice pour 1996 connaît une progression globale de 6,04 % de ses crédits par rapport à la loi de finances initiale pour 1995. Cette évolution est significative de la priorité que le Gouvernement a accordée à la justice dans un contexte budgétaire particulièrement serré puisque les dépenses de l'État ne devraient augmenter que de 2,99 % par rapport à l'exercice précédent.

Le solde net des créations d'emplois s'établit à 1 414 agents et l'enveloppe globale d'autorisations de programme atteint 1,62 milliard de francs, en baisse toutefois de 0,3 % par rapport à 1995.

Même s'il s'agit du niveau relatif le plus élevé jamais atteint, la part du budget de l'État consacrée à la Justice reste modeste ; elle ne représente en effet que 1,51 % des dépenses. Depuis dix ans, la progression de cette part relative est sensible mais elle ne marque pas pour autant un saut qualitatif : en 1986, l'État consacrait 1,18 % de ses dépenses à la Justice ; en 1988, cette part s'établissait à 1,37 %, puis à 1,44 % en 1992, 1,49 % en 1993 mais 1,46 % en 1994, enfin 1,49% en 1995.

Les crédits consacrés spécifiquement aux services judiciaires évoluent moins favorablement que le budget général de la Justice. Ils sont toutefois en hausse de 4,51 % (contre 9,02 % pour l'administration pénitentiaire et 5,48 % pour la protection judiciaire de la jeunesse), soit une part relative légèrement inférieure à 43 % (y compris l'aide juridique) et qui continue donc à s'effriter ; elle est en effet passée de 44,4 % en 1985 à 43,5 % en 1995. Cette évolution traduit en fait le poids croissant de l'administration pénitentiaire dont la part relative est passée de 23,9 % en 1991 à 29,4 % dans le projet de loi de finances pour 1996.

Ainsi que votre rapporteur le signalait déjà l'an dernier, cette évolution est préoccupante car elle montre que l'essentiel de l'effort budgétaire supplémentaire a été affecté à l'administration pénitentiaire alors même que les juridictions devaient faire face aux conséquences des transferts des compétences, c'est-à-dire à la prise en charge par le budget de l'État de quelque 18 000 agents des greffes et d'un parc immobilier souvent vétuste et dégradé dont il ne supportait jusqu'à cette date que moins du tiers des charges.

Le projet de loi de finances pour 1996 prévoit la création nette de 526 emplois dans les services judiciaires : 60 emplois de magistrats, dont deux à l'administration centrale, et 468 emplois de fonctionnaires des greffes, dont 300 au titre de la conversion de contrats emploi-solidarité en emplois de catégorie C.

L'assistance apportée aux magistrats, - l'équipe évoquée par l'annexe de la loi de programme du 6 janvier 1995 -, est dotée à hauteur de 11,6 millions de francs pour permettre le recrutement et la formation d'assistants de justice, de conciliateurs et de médiateurs judiciaires ainsi que le recrutement de l'équivalent en temps plein de 16 magistrats exerçant à titre temporaire.

En matière d'investissement, les services judiciaires sont attributaires de 1,134 milliard de francs en autorisations de programme, soit 70 % de l'enveloppe globale destinée à la Justice (mais 3,9 % de moins que dans la loi de finances initiale pour 1995).

Pour leur part, les juridictions administratives bénéficient de 55 créations nettes d'emplois, - 20 magistrats et 35 agents de greffe -, auxquels s'ajoutent 15 magistrats en surnombre. Leur budget d'équipement, qui avait été multiplié par six dans la loi de finances initiale pour 1995, est reconduit pour 1996 à hauteur de 40 millions de francs d'autorisations de programme.

De manière générale, le projet de budget pour 1996 permet au Gouvernement de tenir l'essentiel des engagements du plan pluriannuel pour la Justice dont il finance la deuxième année d'application. Le tableau récapitulatif reproduit ci-contre fait apparaître certains retards dans les créations de postes mais ceux-ci tiennent principalement aux délais de mise en oeuvre du programme d'équipement pénitentiaire. On observera également un déficit de dix emplois dans les greffes des juridictions administratives, probablement dans l'attente de l'ouverture des nouvelles juridictions.

Pour ce qui concerne l'équipement, les autorisations de programme inscrites en 1995 et 1996 représentent très exactement les 2/5ème des 8,1 milliards de francs inscrits dans la loi de programme.

Le constat plutôt satisfaisant qui peut être ainsi dressé doit toutefois être nuancé. En effet, faute d'avoir publié les décrets d'application prévus par la loi organique du 19 janvier 1995 et la loi du 8 février 1995, la Chancellerie n'a pu mettre en oeuvre certaines des innovations du programme pluriannuel : l'expérimentation des juges à titre temporaire, les conseillers de cours d'appel en service extraordinaire, la formation des conciliateurs et le recrutement de médiateurs judiciaires, enfin les assistants de justice dont le Sénat avait souhaité doter les magistrats.

Par ailleurs, les gels successifs pratiqués depuis le mois de février ont retardé certains travaux et rendu difficile la programmation de certains recrutements.

I. L'ADMINISTRATION CENTRALE

A. STABILISATION DES EFFECTIFS ET DE LOCALISATIONS

En 1996, deux emplois de magistrats seront créés à l'administration centrale au titre du programme pluriannuel pour la Justice : un emploi d'inspecteur des services judiciaires pour renforcer l'inspection générale, et un emploi de magistrat dans la nouvelle sous-direction des affaires économiques et financières et de lutte contre la criminalité organisée.

L'effectif budgétaire de l'administration centrale s'établira ainsi à 1 806 emplois, soit 3,02 % des emplois dépendant du budget de la Justice.

Les délocalisations décidées lors du CIAT de Troyes, le 20 septembre 1994, commencent à être mises en oeuvre : le 1er septembre 1995, 5 emplois de la sous-direction de la statistique, des études et de la documentation ont ainsi été délocalisés à Nantes, 4 emplois de la sous-direction de l'informatique doivent être délocalisés l'an prochain, tandis que le centre des prestations régional de Versailles sera transféré dans l'Essonne avant la mi-1996.