III. LA MISE EN APPLICATION DES RÉFORMES LÉGISLATIVES ADOPTÉES EN 1996
Grâce à l'action de M. Jean-Louis Debré, ministre de l'Intérieur, qui a manifesté à cette occasion son souci d'un dialogue approfondi avec les élus, deux lois aux conséquences importantes pour l'organisation de la sécurité civile ont été adoptées par le Parlement cette année : la loi n° 96-369 relative aux services d'incendie et de secours et la loi n° 96-370 relative au développement du volontariat dans les corps de sapeurs-pompiers, toutes les deux promulguées le 3 mai 1996.
La mise en oeuvre pratique des réformes décidées dans le cadre de la discussion de ces textes reste toutefois subordonnée à la publication des décrets nécessaires à leur application, actuellement en cours de préparation. Ces décrets seront en outre complétés par une troisième série de mesures réglementaires destinées à mettre en place une réforme connexe concernant le régime de travail et le régime indemnitaire des sapeurs-pompiers professionnels.
Votre rapporteur souhaite que la publication de l'ensemble de ces décrets puisse intervenir dans des délais rapides.
A. LA RÉFORME DES SERVICES D'INCENDIE ET DE SECOURS
La réforme de l'organisation des services d'incendie et de secours résultant de l'adoption de la loi n° 96-369 du 3 mai 1996 relative aux services d'incendie et de secours, que votre rapporteur a eu l'honneur de rapporter devant le Sénat, a pour objet de parvenir à une certaine uniformisation d'une organisation revêtant jusqu'alors des modalités locales fort diversifiées, grâce à une coordination renforcée de la gestion des moyens, tant humains que matériels, au niveau du service départemental d'incendie et de secours (SDIS).
Cette réforme dite « départementalisation » des services d'incendie et de secours, dont le principe avait été envisagé dès 1992 mais la mise en oeuvre ensuite repoussée, devrait permettre à ces services de faire face avec une efficacité accrue à l'accroissement et à la diversification de leur activité. Elle tend également à parvenir à une meilleure mutualisation des risques entre les collectivités concernées, ainsi qu'à une plus grande égalité des citoyens devant les secours.
A la demande du Sénat, qui s'était interrogé sur les incidences financières de cette réforme, une étude relative au financement des services d'incendie et de secours a été réalisée à la fin de l'année dernière sous l'égide d'un groupe de travail mis en place par le ministre de l'Intérieur, avec la participation des rapporteurs de l'Assemblée nationale et du Sénat ainsi que des représentants des principales associations d'élus.
Cette étude, effectuée à partir de la « photographie » des coûts actuels dans un échantillon de 11 départements, a fait ressortir trois conclusions essentielles soulignant l'hétérogénéité des situations locales :
- une grande difficulté à estimer les coûts réels des services d'incendie et de secours, certaines dépenses communales n'étant pas individualisées ;
- des écarts de coûts très importants d'un département à l'autre, allant de 161,23 francs par habitant dans la Mayenne à 395,68 francs par habitant dans la Gironde, qui semblent provenir davantage de la nature des risques et du niveau de protection choisi que du mode d'organisation des services ;
- enfin, une absence de relation directe entre le mode d'organisation des services et l'origine de leur financement.
La réforme résultant de la loi du 3 mai 1996 repose sur un élargissement des compétences de gestion, concernant tant les personnels que les matériels, qui seront confiées aux nouveaux SDIS.
Ceux-ci sont appelés à devenir des établissements publics communs à l'ensemble des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) concernés dans le département, administrés par des conseils d'administration auxquels il appartiendra d'élire leur président.
Afin de prendre en compte la très grande diversité des particularités locales actuelles, la loi a prévu une mise en oeuvre progressive de la réforme privilégiant la voie conventionnelle pour déterminer au cas par cas les conditions des transferts de personnels ou de biens au SDIS. Ainsi, à la suite des initiatives de la commission des Lois du Sénat, la loi a prévu un délai de cinq ans pour la mise en oeuvre des transferts, de manière à permettre à l'ensemble des collectivités locales de s'adapter progressivement et d'en négocier les modalités.
La mise en application de la loi du 3 mai 1996 a d'ores et déjà fait l'objet d'une circulaire du ministère de l'Intérieur datée du 29 mai 1996. Elle nécessite cependant la publication de plusieurs décrets d'application.
En effet, dans un premier temps, deux décrets à caractère transitoire devraient préciser les conditions de mise en oeuvre de la réforme.
• Un premier décret aura pour objet de
définir les modalités suivant lesquelles s'effectuera la
première installation des conseils d'administration
des
nouveaux SDIS ; il a vocation à fixer :
- d'une part, les conditions dans lesquelles la commission administrative du SDIS actuel établira l'évaluation financière des dépenses en matière d'incendie et de secours réalisées au cours des dernières années par le département, les communes et les EPCI compétents, cette évaluation étant nécessaire pour fixer la première répartition des sièges au sein du nouveau conseil d'administration ;
- d'autre part, les règles relatives à l'élection des représentants du département, des communes et des EPCI, ainsi que des représentants des sapeurs-pompiers, au premier conseil d'administration du nouveau SDIS.
• Un second décret portant
dispositions transitoires préalables aux transferts
de
gestion devra pour sa part préciser les procédures de
règlement des litiges qui pourraient intervenir au cours de
l'élaboration des conventions de transferts : recours à la
commission consultative départementale, à l'arbitrage ou encore
à la commission nationale.
Or, six mois après la promulgation de la loi, ces décrets organisant la période transitoire ne sont pas encore parus et aucun nouveau SDIS n'a pu être mis en place.
Selon les déclarations de M. Jean-Louis Debré, ministre de l'Intérieur, devant votre commission des Lois, ces deux premiers décrets devraient cependant être publiés avant la fin de l'année.
Dans un deuxième temps, un décret de portée générale devra en outre refondre entièrement le décret du 6 mai 1988 relatif à l'organisation des services d'incendie et de secours afin de prendre en compte les dispositions de la loi nouvelle.
Il devra notamment préciser les critères qui seront applicables, en l'absence d'une délibération du conseil d'administration du SDIS prise à la majorité des deux tiers, pour le calcul des contributions financières de chaque commune ou EPCI au budget du SDIS.
Ce décret devra par ailleurs définir les modalités d'organisation du service de santé et de secours médical dont la loi a consacré l'existence au sein du SDIS.
La publication de ce texte qui nécessite une concertation préalable approfondie n'est prévue que pour le printemps 1997 ; elle devrait néanmoins précéder la mise en place des nouveaux conseils d'administration des SDIS.