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Projet de loi de finances pour 1997 : territoires d'outre-mer

 

II. LA SITUATION DES DIFFÉRENTS TERRITOIRES

A. LA NOUVELLE-CALÉDONIE

1. Les forces politiques en présence

Les échéances électorales de l'année 1995 ont conduit à une évolution du paysage politique calédonien.

Les élections municipales des 11 et 18 juin ont été marquées par une progression des indépendantistes qui détiennent désormais 23 mairies sur un total de 33.

Les élections provinciales du 9 juillet se sont traduites par une perte d'influence des deux principaux acteurs des accords de Matignon.

Le RPCR, emportant 22 sièges sur 54 (contre 27 auparavant), a perdu la majorité absolue au congrès du territoire tandis que le FLNKS a obtenu 12 sièges (contre 19 précédemment). Le recul du RPCR résulte de l'émergence d'une formation dissidente à droite, le NCPT (Nouvelle-Calédonie pour tous), créée par M. Didier Leroux, qui a remporté 7 sièges dans la province sud.

Dans la province sud, une majorité RPCR a cependant été reconduite avec 18 sièges sur 32 (au lieu de 21 aux élections provinciales de 1989). Dans la province nord, le FLNKS a emporté la majorité avec 11 sièges sur 15, dont 6 pour l'UC (Union calédonienne), composante modérée conduite par M. Léopold Jorédié et 5 pour le Palika (Parti de libération kanak), composante radicale conduite par M. Paul Néaoutyine.

Dans la province des Iles, sur les 7 sièges à pourvoir, 3 ont été obtenus par le FLNKS (au lieu de 4 en 1989), le RPCR maintenant sa position avec 2 sièges, le LKS également avec un siège et le FDIL (divers gauche) emportant un siège.

Messieurs Jacques Lafleur (RPCR) et Léopold Jorédié (FLNKS) ont respectivement conservé leur siège de président de la province sud et de la province nord. En revanche, M. Richard Kaloï (FLNKS) a perdu la présidence de la province des Iles au profit de M. Nidoish Naisseline (LKS), grand chef coutumier de Gwahma (Mare) et signataire des accords de Matignon. Au congrès, le RPCR a conservé la présidence avec l'élection de M. Pierre Frogier, successeur de M. Simon Loueckhote, sénateur, qui ne se représentait pas. La coalition, constituée à l'occasion de l'élection du bureau du congrès, a traduit une montée en puissance du front indépendantiste.

Les divisions politiques ont perturbé pendant quelques semaines le bon fonctionnement du congrès. Ces perturbations ne se sont pas reproduites lors de l'élection annuelle du bureau intervenue le 26 juin 1996.

M. Pierre Frogier (RPCR) a été réélu président et M. Rock Wamytan, président du FLNKS depuis le mois de décembre et membre de l'UC, a été élu premier vice-président. Le nouveau bureau du congrès comprend quatre conseillers RPCR, trois conseillers FLNKS-UC, un conseiller FLNKS-Palika, un conseiller FLNKS-Rassemblement démocratique océanien, un conseiller Front de développement des îles, un conseiller NCPT, un conseiller « Développer ensemble pour construire l'avenir » et un conseiller Front national.

2. La recherche active d'une solution consensuelle

Depuis 1988, la Nouvelle-Calédonie évolue dans le cadre des accords de Matignon-Oudinot. La paix civile a durablement été rétablie et la décentralisation institutionnelle résultant de la création des provinces par la loi référendaire du 9 novembre 1988 a permis une meilleure prise en compte des besoins de la population dans un objectif de rééquilibrage territorial.

Un comité de suivi regroupant les partenaires des accords de Matignon-Oudinot s'est réuni périodiquement. Lors du cinquième comité de suivi, qui s'est tenu à paris du 6 au 9 décembre 1993 et au cours duquel le Premier ministre a tenu à réaffirmer l'attachement du Gouvernement au maintien de la paix civile, à la promotion du dialogue et à la poursuite du processus de rééquilibrage entre les provinces, fut décidée l'organisation de réunions décentralisées pour une concertation plus régulière. Deux comités de suivi intermédiaires ont ainsi été réunis en février 1994, à Koné, chef-lieu de la province nord, et en septembre de la même année, à Nouméa, chef-lieu du territoire et de la province sud.

Le sixième comité de suivi annuel, qui devait se tenir à Nouméa au mois de février 1995, a été transformé en réunion informelle à la suite de la décision du FLNKS de ne pas y participer, les partenaires ayant cependant tous réaffirmé leur volonté de ne pas rompre le dialogue.

Puis les échéances électorales de l'année 1995 ont conduit à une évolution du paysage politique. Les élections provinciales du mois de juillet se sont traduites par une perte d'influence des deux principaux acteurs des accords de Matignon, le recul du RPCR résultant de l'apparition d'une formation dissidente le NCPT (Nouvelle-Calédonie pour tous), sans que l'équilibre global au sein du congrès et de chaque assemblée provinciale en soit toutefois affecté.

A la suite des divisions politiques consécutives à ces élections, le dialogue a été renoué à l'occasion du déplacement du ministre de l'outre-mer en Nouvelle-Calédonie en septembre 1995, suivi d'une rencontre à la mi-octobre entre le Premier ministre et des représentants du RPCR et du FLNKS.

C'est à l'automne 1995 qu'ont véritablement commencé les négociations sur l'avenir du territoire. Les deux formations signataires des accords de Matignon se sont alors déclarées favorables à une solution consensuelle permettant d'éviter un « référendum couperet » et ont proposé, dans un communiqué commun, d' » élargir les discussions du comité de suivi aux groupes politiques constitués au congrès du territoire ».

Une méthode et un calendrier ont été arrêtés : il fut convenu que les trois partenaires (État, RPCR, FLNKS), après des rencontres bilatérales et informelles, se retrouveraient à Nouméa pour y tenir un premier comité de discussion préalable, préparant le comité de suivi annuel élargi prévu à Paris à la fin de l'hiver.

Le RPCR et le FLNKS firent alors connaître leurs propositions respectives pour l'avenir du territoire.

Le RPCR, défendant l'idée d'une « émancipation » du territoire « dans l'appartenance à la France », souhaitait l'élaboration d'un pacte trentenaire de paix et de développement pour « redonner aux élus locaux la maîtrise des principaux leviers économiques et des réglementations qui conditionnent la vie quotidienne des calédoniens », le territoire se voyant confier notamment le commerce extérieur, les ressources minières et énergétiques et le contrôle de l'accès des étrangers au marché local du travail.

Le FLNKS prônait l'accès à l'indépendance dès 1998 avec un élargissement progressif des compétences du territoire au contrôle de l'immigration, à l'exploitation des ressources naturelles et aux relations extérieures, l'État conservant jusqu'en 2001 la défense, la justice et l'ordre public.

Puis, du 12 au 16 février 1996, M. Jean-Jacques de Peretti a présidé à Nouméa le premier comité de discussion préalable. A cette occasion, les partenaires, avec pour objectif de définir le cadre d'un accord consensuel dans un délai de six mois, sont convenus de privilégier quatre axes de discussion : la nature du lien entre la Nouvelle-Calédonie et l'ensemble français, l'accroissement de la responsabilité locale, les moyens d'assurer à la Nouvelle-Calédonie la maîtrise d'un développement économique, social et culturel équilibré, l'équilibre des institutions et de la représentation politique. En outre, le FLNKS a fait un pas supplémentaire vers la solution consensuelle, son président, M. Rock Wamytan, ayant déclaré que son mouvement « ne demandait pas l'indépendance » mais « la possibilité pour le peuple kanak d'exercer le droit à son émancipation et à sa souveraineté ».

Les trois partenaires ont enfin souhaité que le référendum d'autodétermination, statutairement prévu pour 1998, soit avancé à 1997 pour éviter toute interférence avec les élections législatives.

Le 18 avril 1996, le sixième comité de suivi des accords de Matignon s'est réuni à Paris. Contrairement à ce qui avait été décidé en octobre 1995, il ne fut pas élargi à tous les groupes politiques constitués au congrès du territoire, c'est-à-dire à la NCPT présidée par M. Didier Leroux. A l'issue de cette réunion au ministère de l'outre-mer, les délégations ont été reçues à Matignon par le Premier ministre qui s'est déclaré « confiant quant à la possibilité de dégager avant l'été les bases d'un accord global » et a souligné la nécessité d' » offrir un cadre institutionnel avec des garanties en termes de stabilité et d'irréversibilité ». Confirmant l'option d'une « solution de large autonomie au sein de l'ensemble français », il a cependant exclu « des formules institutionnelles présupposant l'accès à un statut indépendant » et a rejeté l'idée d'un « État-associé ». Concernant l'accroissement des responsabilités locales, il a souhaité « la restitution aux élus de l'exécutif territorial, aujourd'hui assuré par le délégué du Gouvernement » ainsi que la « dissociation des mandats provinciaux et territoriaux ». Il a évoqué la possibilité d'une réforme du conseil économique et social territorial et l'élaboration d'une forme de « Sénat territorial » permettant de représenter, « au-delà des forces vives, les autorités coutumières et communales ». En matière économique, il s'est déclaré « favorable au projet d'implantation d'une usine de transformation de nickel dans la province nord » et a décidé d'interrompre « le processus de privatisation de l'entreprise ERAMET-SLN amorcé en 1994 ».

Le 19 avril devait se tenir à Paris le deuxième comité de discussion préalable chargé de mettre au point une solution consensuelle. Mais, à la suite d'un entretien avec le Premier ministre, les indépendantistes du FLNKS ont décidé « d'interrompre les discussions » sur l'avenir de la Nouvelle-Calédonie en estimant que « la proposition d'un statut d'autonomie interne présentée comme une option ferme et définitive était en contradiction avec la démarche engagée par les partenaires des accords de Matignon, depuis le 16 octobre 1995 ». Le FLNKS a cependant manifesté l'intention de « poursuivre les discussions sur les bases d'une solution négociée entre le peuple kanak et l'État français visant à régler le contentieux colonial, au travers d'un processus irréversible d'accession à la souveraineté et l'indépendance ».

Le 30 avril 1996, une mission interministérielle pour la Nouvelle-Calédonie était créée par décret (n° 96-362), pour une durée de deux ans, auprès du Premier ministre, afin d'assister celui-ci dans tous les travaux préparatoires à la consultation référendaire prévue par l'article 2 de la loi du 9 novembre 1988. La nomination de M. Yves Cabanna, inspecteur des finances, au poste de délégué interministériel devait mécontenter le FLNKS et conduire l'Union calédonienne à demander « à ses responsables de surseoir aux discussions avec le Gouvernement français ».

Depuis, une visite d'une semaine en Nouvelle-Calédonie du ministre de l'outre-mer, M. Jean-Jacques de Peretti, au début du mois de juillet, a permis de « renouer les fils du dialogue », M. Rock Wamytan, président du FLNKS, ayant déclaré qu'il serait possible de parvenir, avant la fin de l'année, à « l'ébauche d'un accord-cadre » sur l'avenir institutionnel du territoire.

Le Gouvernement a ainsi remis au FLNKS, au mois de septembre, un document de cadrage susceptible de servir de base à une solution consensuelle qui a reçu un accueil favorable. Courant octobre, M. Jacques Lafleur, président du RPCR, a quant à lui exprimé le souhait que les négociations tripartites, suspendues depuis le 19 avril 1996, reprennent au plus vite. Lors d'une conférence à l'université du Pacifique au mois d'août, il avait évoqué l'éventualité d'une « souveraineté partagée » entre la France et la Nouvelle-Calédonie, en estimant que l'hypothèse d'une révision de la Constitution, qui serait rendue nécessaire par une solution institutionnelle originale, n'était plus écartée a priori par le Président de la République.

La reprise des négociations restait cependant bloquée par le problème du nickel, la demande de cession par le FLNKS du massif minier de Tiébaghi actuellement exploité par la Société Le Nickel (SLN), filiale d'ERAMET1(*), situé dans la province nord à majorité indépendantiste, se heurtant à l'opposition des dirigeants d'ERAMET1. Le FLNKS souhaitant la construction d'une usine de traitement de minerai de nickel dans la région de Koumac, en partenariat avec la société canadienne Falconbridge, a estimé que « l'accès au massif minier de la Tiébaghi » constituait « un préalable à toute reprise des discussions politiques sur l'avenir du territoire »2(*).

Il apparaît que la société ERAMET et l'État auraient récemment abouti à un compromis permettant la réalisation de ce projet.

3. Le nécessaire rééquilibrage entre les provinces

La loi référendaire n° 88-1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998 prévoit, aux termes de son article 85, que des « contrats de développement déterminent les actions à engager » pour « favoriser un rééquilibrage du territoire par rapport à l'agglomération chef-lieu et améliorer les infrastructures pour permettre le désenclavement des populations isolées ».

A la suite d'une première série de contrats État-Provinces conclus pour la période 1990-1992, ont été signés pour la période quinquennale 1993-1997 :

- une convention de développement entre l'État et le territoire, en date du 8 juin 1993,

- trois contrats de développement entre l'État d'une part, la province nord, la province sud et la province des îles d'autre part, en date du 4 février 1993.

Le montant total contractualisé s'élève à 3,9 milliards de francs, la contribution de l'État étant de 1,6 milliard de francs, dont 1,07 à la charge du budget du ministère de l'outre-mer.

Au 31 décembre 1996, les différents ministères contributeurs ont mis à la disposition du Haut-commissaire plus de 70 % du montant des crédits contractualisés.

La situation relative au taux d'exécution des contrats est contrastée : le retard constaté pour la province nord est ainsi imputable à la lenteur de démarrage des programmes sur le terrain (problèmes fonciers, difficultés techniques d'instruction des dossiers).

Afin d'aider les provinces et le territoire à prospecter les investissements productifs et à accompagner les projets de développement, a été créé par un décret n° 95-193 du 23 février 1995 un poste de commissaire au développement économique de la Nouvelle-Calédonie, placé sous l'autorité du ministre de l'Outre-mer auprès du haut-commissaire de la République.

Pour accomplir sa tâche, il s'appuie sur une association regroupant l'ensemble des interlocuteurs politiques, économiques et sociaux concernés, l'agence pour le développement économique de la Nouvelle Calédonie (ADECAL). M. Léopold Jorédié, président de l'assemblée de la province nord, a été élu à la présidence de cette agence.

Le haut-commissaire de la République a par ailleurs reçu pour mission d'instituer, avec les responsables du territoire et des provinces, une « commission du rééquilibrage et du développement » chargée d'identifier les dossiers prioritaires et de coordonner les efforts de l'ensemble des acteurs du développement. Décidée le 16 octobre 1995, l'installation de cette instance consultative est intervenue le 13 décembre 1995. Elle comprend huit élus : le président et le vice-président du congrès ainsi que ceux des trois assemblées de provinces. Ont été mis en place huit groupes de travail sur les thèmes suivants : éducation, emploi et formation, logement, développement touristique, transports, économie minière, énergie, coopération régionale et développement. Le sixième comité de suivi des accords de Matignon réuni le 18 avril 1996 à Paris fut l'occasion de présenter un compte-rendu des travaux de la commission. Les principaux thèmes abordés ont concerné l'amélioration de l'accès des calédoniens aux emplois locaux, le projet d'installation d'une usine métallurgique dans la province nord et le plan de redressement de la société Enercal (énergie électrique). En matière de développement économique, une réflexion sur la prochaine génération de contrats doit être engagée et l'ADECAL est chargée d'élaborer un schéma d'aménagement global du territoire.

* 1 La société SLN est une filiale d'ERAMET dont l'État est actionnaire, par l'intermédiaire d'ERAP à hauteur de 55,5 %. Elle possède à Nouméa la seule usine de traitement de minerai, qui produit 54.000 tonnes de métal par an, soit 8 % de la production mondiale.

* 2 Le coût de construction de l'usine est évalué à 5 milliards de francs. La province nord, où sont situés la plupart des gisements, demande depuis plusieurs années qu'une usine soit implantée sur son territoire. Cette réalisation permettrait la création de plusieurs centaines d'emplois, freinant ainsi!'exode vers Nouméa, seul véritable bassin d'activité actuellement.