V. LA TRÉSORERIE : DES PLAFONDS INADAPTÉS
Les lois
de financement de la sécurité sociale ne comportent pas d'article
d'équilibre comparable à celui des lois de finances. Toutefois,
le 5° de l'article L.O. 111-3 du code de la
sécurité sociale, qui détermine le contenu obligatoire de
la loi de financement annuelle, prévoit que celle-ci fixe les limites
dans lesquelles certains régimes obligatoires de base peuvent recourir
à des ressources non permanentes pour couvrir leurs besoins de
trésorerie. Cette disposition obligatoire du projet de loi de
financement de la sécurité sociale est essentielle.
D'une part, elle détermine limitativement ceux des régimes qui
sont autorisés à se financer par l'emprunt. Le passage à
une comptabilité en droits constatés devrait d'ailleurs permettre
une clarification conceptuelle, en permettant de bien distinguer, pour chacun
des régimes, son solde comptable de son besoin de trésorerie. La
comptabilité de caisse, qui est encore utilisée pour le
présent projet de loi de financement, confond les deux notions.
D'autre part, elle permet au Parlement de prendre la mesure des besoins de
trésorerie prévisionnels des principaux régimes de
sécurité sociale, et de fixer des bornes à la
dérive éventuelle de l'un d'entre eux en cours d'année. En
effet, en vertu de l'article L.O. 111-5 du code de la
sécurité sociale, le plafond de trésorerie fixé
pour chaque régime ne peut être relevé en cours d'exercice
que par un décret pris en conseil des ministres après avis du
Conseil d'Etat, dont la ratification doit être demandée au
Parlement dans le plus prochain projet de loi de financement.
A. LE DÉPASSEMENT DU PLAFOND DU RÉGIME GÉNÉRAL EN 1998
La loi
de financement de la sécurité sociale pour 1998 avait fixé
le plafond de trésorerie du régime général à
20 milliards de francs. Ce plafond s'étant
révélé insuffisant, le décret n° 98-753
du 26 août 1998, dont l'article 34 du présent projet de
loi de financement demande la ratification, l'a porté à
31 milliards de francs
.
Le profil de trésorerie révisé du régime
général part d'un solde positif de + 16,7 milliards de
francs au 1er janvier, suite à la reprise de dette par la CADES,
pour atteindre un solde négatif de - 10,4 milliards de francs
au 31 décembre, en passant par un point bas de
- 25,5 milliards de francs les 11, 12 et 13 décembre.
L'amélioration de fin d'année s'explique par l'encaissement en
décembre des prélèvements sociaux sur les revenus du
patrimoine et les revenus de placement.
L'écart par rapport aux prévisions initiales résulte
partiellement de la dégradation du déficit du régime
général, qui s'établit à -13,3 milliards de
francs au lieu de -12 milliards de francs, l'accélération
des dépenses d'assurance maladie à partie du mois de mars
l'emportant sur les plus-values de cotisations.
Mais, le dépassement résulte essentiellement de la
décision du Gouvernement de majorer l'allocation de rentrée
scolaire.
Cette majoration exceptionnelle, d'un coût de
6,3 milliards de francs, a été versée aux familles
pour l'essentiel le 25 août par la CNAF. Elle ne sera
remboursée au régime général qu'après
l'adoption de la loi de finances rectificative pour 1998, le
31 décembre. Dans l'intervalle, la charge de trésorerie
correspondante est supportée par l'ACOSS et a entraîné le
passage sous le seuil initial de 20 milliards de francs dès le
9 octobre.
Les mêmes causes produisant les mêmes effets, une reconduction de
la majoration de l'allocation de rentrée scolaire l'an prochain
entraînerait un dépassement du plafond de trésorerie du
régime général, fixé à 24 milliards de
francs par l'article 36.
Une pérennisation de cette majoration,
régulièrement reconduite depuis 1993 apparaît
désormais souhaitable, notamment pour des raisons de
sincérité comptable
.
Le profil de trésorerie de 1999 part d'un solde négatif de
-10,4 milliards de francs au 1er janvier, pour atteindre un solde
négatif de -4,7 milliards de francs à la mi-octobre. Le
dénivelé est donc positif de + 5,7 milliards de francs;