III. LES RAPPORTS SUR L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
Plusieurs rapports officiels ont été
élaborés à la demande du Gouvernement dans le courant de
l'année 1998, à la suite des travaux du CIADT de
décembre 1997 :
- le rapport au premier ministre de M. Jean Auroux sur "
La
réforme des zonages et l'aménagement du territoire "
;
- le rapport de M. Yves Morvan les
schémas régionaux
d'aménagement et de développement du territoire
(SRADT) ;
- le rapport de M. Jacques Chérèque sur la prochaine
génération de contrats de plan Etat-Région 2000-2006,
intitulé : "
Plus de régions et mieux d'Etat "
remis en mai 1998 ;
- le rapport de M. Pierre Trousset sur
les politiques structurelles
communautaires.
En outre,
la commission d'enquête chargée par le Sénat
d'examiner le devenir des grands projets d'infrastructures terrestres
d'aménagement du territoire, dans une perspective de
développement et d'insertion dans l'Union européenne
,
présidée par M. Jean François-Poncet et dont le rapporteur
était M. Gérard Larcher, a formulé des
propositions novatrices dans son rapport "
Fleuve, Rail, Route : pour
des choix nationaux ouverts sur l'Europe
".
A. LES RAPPORTS DEMANDÉS PAR LE GOUVERNEMENT
1. Le rapport Auroux sur la réforme des zonages et l'aménagement du territoire
Dans une lettre de mission datée du 10 avril 1998, le Premier ministre a confié à M. Jean Auroux une mission de réflexion sur " L'harmonisation et la simplification des zonages " dont les résultats ont été présentés en juin 1998.
a) Le constat du rapport Auroux : les zonages, un outil utile mais complexe et imparfait
-
La complexité du découpage du
territoire
national
Entre les zonages institutionnels, les zonages d'intervention
économique, les zonages prescriptifs, les zonages de projets et les
zonages d'étude, le rapport constate que "
le découpage
du territoire national est devenu si complexe qu'il échappe
désormais à la connaissance, voire à la
compréhension ".
Le rapport poursuit : "
Il n'est pas
normal que l'on compte 40 à 60 découpages administratifs
divers dans chacune de nos régions ".
Le rapport prend l'exemple de la région Rhône-Alpes pour illustrer
son propos. Bien qu'il déborde du strict cadre de l'action en faveur de
l'aménagement du territoire, votre rapporteur pour avis estime cet
exemple tout à fait parlant :
UN
EXEMPLE DE LA " CRÉATIVITÉ " FRANÇAISE
EN
MATIÈRE DE ZONAGES
LE CAS (BANAL) DE LA RÉGION RHÔNE-ALPES
(SOURCE INSEE)
|
Nombre de zones |
Zonages |
Date de création |
|
12 |
Chambres de Commerce et d'Industrie |
1702 |
|
292 |
Trésoreries |
1804 |
|
12 |
Caisses d'allocations familiales |
1918 |
|
62 |
Régions agricoles |
1946 |
|
172 |
Unités urbaines |
1952 |
|
147 |
Groupements de communes à fiscalité propre |
1959 |
|
24 |
Centre des Impôts fonciers |
1960 |
|
87 |
Centre des Impôts |
1960 |
|
22 |
Périmètres de transports urbains |
1960 |
|
2 |
Académies et 46 contrats scolaires |
1965 |
|
37 |
Réserves naturelles |
1967 |
|
58 |
Agences locales pour l'emploi |
1970 |
|
544 |
Codes postaux |
1972 |
|
18 |
SDAU |
1973 |
|
4 |
Zones défavorisées de montagne |
1975 |
|
11 |
Secteurs sanitaires |
1977 |
|
76 |
Bassins d'emplois |
1979 |
|
40 |
Bassins d'habitat régionaux |
1980 |
|
20 |
PAIO et 35 missions locales |
1982 |
|
3 |
Zones d'aménagement du territoire |
1982 |
|
1931 |
Zones naturelles d'intérêt écologique Faunistique et floristique |
1982 |
|
27 |
Zones d'emplois |
1983 |
|
30 |
Bassins de formation |
1984 |
|
1 |
Périmètre à neige |
1985 |
|
3 |
Zones Objectifs 2 |
1989 |
|
1 |
Zone Objectif 5b |
1989 |
|
34 |
Zones d'emploi formation |
1989 |
|
57 |
Commission locales d'insertion |
1989 |
|
42 |
Zones touristiques |
1990 |
|
207 |
Bassins de vie |
1992 |
|
49 |
Contrats globaux de développement |
1993 |
|
2 |
Territoires ruraux de développement prioritaire |
1994 |
|
4 |
Zones à risques naturels majeurs |
1995 |
|
40 |
Aires Urbaines |
1996 |
Source
: rapport Auroux, page 13.
-
Une situation qui génère surcoûts et
inefficacité
Le zonage devient même, d'après le rapport,
un obstacle au
développement et un facteur de coûts
supplémentaires et
d'inefficacité des interventions publiques. Le constat d'un besoin de
réforme est unanimement partagé par les acteurs locaux.
b) Les propositions du rapport
Au-delà des "
principes des
recommandations
"
qu'expose le rapport (notamment le
développement de "
territoires de
projets
" pour permettre à chacun d'être
"
acteur sur son territoire vécu
" et
de"
substituer une
logique de projets
" à une
"
logique de guichet
" "), un certain nombre de
propositions concrètes sont formulées.
- L'échelon pertinent au sens du rapport Auroux
Prônant l'émergence de " territoires de projets "
contractualisés, le rapport Auroux suggère qu'elle se
réalise dans le cadre :
- de l'agglomération urbaine seule ;
- du pays rural seul ;
- ou d'une association des deux.
- La simplification des zonages existants
Le rapport suggère de simplifier les
zonages nationaux
, pour
n'avoir plus que deux grandes catégories de zonage :
- les " zones de soutien " : dont certaines seraient
à vocation urbaine, d'autres à vocation rurale et
bénéficieraient principalement d'allégements fiscaux et
sociaux ;
- les " zones d'intervention économique " qui jouiraient
en outre d'aides et de subventions publiques à l'emploi.
SYNTHÈSE DE QUELQUES PROPOSITIONS DU RAPPORT AUROUX
|
Zonages à supprimer ou à redéfinir |
Zonages à maintenir ou à étendre |
Zonages à créer |
|
- Territoires ruraux
de développement prioritaires
(TRDP) ;
|
- Zones de
revitalisation rurales (ZRR)
|
- Zonage prioritaire ultrapériphérique (ZPU) coïncidant avec le zonage européen d'éligibilité à l'objectif 1 (pour les DOM) |
Votre commission s'interroge sur la cohérence de ces propositions avec certaines positions défendues par l'un ou l'autre des membres du Gouvernement (maintien des zones franches urbaines, remise en cause des ZNIEFF...).
2. Le rapport Trousset sur la réforme des politiques structurelles communautaires
M. Pierre Trousset, Président du Conseil économique et social de la région Centre, Président de l'Assemblée permanente des présidents de conseils économiques et sociaux régionaux a été chargé par Mme Dominique Voynet et M. Jean-Jack Queyranne, à la suite du CIADT du 15 décembre 1997, de la rédaction d'un " rapport des évaluations conduites sur les programmes communautaires en cours afin de prendre la mesure et de se prononcer sur la pertinence des interventions conduites dans le cadre de ces programmes " 19( * ) .
a) Un apport majeur à la politique d'aménagement du territoire, confronté à des défis d'envergure
Votre
rapporteur pour avis ne s'étendra pas sur les éléments du
constat dressé par M. Trousset, qui convergent avec les analyses du
chapitre 1er du présent rapport.
Rappelons seulement que :
- la politique structurelle européenne est
un
élément essentiel
pour la politique française
d'aménagement du territoire : sur la période de 1994-1999,
notre pays aura bénéficié au total de près de
100 milliards de francs de financements communautaires, accompagnés
de 200 milliards de fonds nationaux.
Plus de 55 milliards de fonds européens auront été
affectés en France aux objectifs prioritaires 1 et 5b, concernant
27 millions d'habitants ;
-
l'élargissement de l'Union européenne
entraîne des interrogations sur "
la place
réservée à la France dans les politiques structurelles et
sur l'avenir de la politique agricole commune ".
b) La France n'a pas tiré le meilleur partir des fonds de la politique structurelle européenne
Le
rapport estime qu'"
Au cours de la présente période, la
France ne s'est pas donné les moyens de permettre aux politiques
structurelles de l'Union européenne toute l'efficacité autorisant
une véritable ambition en termes de cohésion territoriale [...]
L'Etat [...] n'a pas pris des mesures nécessaires, tant dans le cadre
de l'élaboration des programmes que dans la mise en oeuvre de ceux-ci,
pour garantir l'efficacité optimale des actions ".
Le rapport croit pouvoir discerner plusieurs causes à cette
situation :
-
l'insuffisante réflexion stratégique préalable
;
-l'absence de " lisibilité " sur le rôle de la
péréquation
dans la répartition entre les
régions ;
-
la déficience des procédures d'instruction de
programmation et de contrôle
. Le rapport indique que
"
certaines appréciations internes à l'administration sur
les missions des services de l'Etat dans la gestion du FEDER parlent même
de situation inquiétante. Les nombreux retards dans la mise en oeuvre
des procédures d'engagement sont pour partie liés à la
qualité de préparation des dossiers des porteurs de projets.
L'engagement des fonds communautaires semble avoir été la
préoccupation principale des gestionnaires [...] [qui] ne semblent pas
avoir pris la mesure [...] du suivi des opérations en cours [...] se
contentant souvent de certification de dépenses sans véritable
contrôle. Cette situation, outre qu'elle provoque un retard certain dans
la mise en place des paiements, fait prendre un risque sérieux de
demander le remboursement par la Commission européenne.
[...] "
;
-
la complexité des circuits financiers
Tant les circuits financiers européens que la procédure de
rattachement budgétaire opérée en France allongent les
délais de paiement et maintiennent
une trésorerie importante
au niveau de l'Etat
(environ 5 milliards de francs fin 1996 sur les
objectifs 1 et 2), faisant courir le risque, en cas de sous-consommation
des crédits communautaires, d'une demande de remboursement de la part de
l'Union européenne.
Le rapport observe que "
l'ensemble de ces considérations
conduit de nombreux bénéficiaires finals à attendre entre
un et deux ans le paiement des actions réalisées
".
Votre commission s'inquiète de cette situation, qu'elle a
déjà dénoncée et dont elle pense qu'elle nuit aux
intérêts de notre pays en accréditant l'idée que la
France n'a pas besoin des crédits communautaires.
c) Les prépositions d'amélioration autour d'une " coresponsabilité " Etat-région
Souhaitant une co-gestion des procédures entre l'Etat
et la
région, M. Pierre Trousset propose :
-
de lancer une réflexion stratégique
et de
réunir la Conférence régionale d'aménagement et de
développement du territoire ;
-
de renforcer la cohérence entre élaboration des
contrats de plan Etat-région et politiques structurelles
La mise en place de cellules locales Etat-région permettrait de
préparer l'instauration et la programmation des projets éligibles
aux contrats de plan comme aux documents de programmation européens
(DOCUP) ;
-
d'améliorer les circuits financiers
:
délégation automatique et immédiate aux préfets de
région, création d'une agence financière pour
éviter le rattachement, etc...
3. Le rapport Chérèque sur les contrats de plan Etat-région 2000-2006 : " plus de région et mieux d'Etat "
A la
suite du CIADT du 15 décembre 1997, la ministre de
l'aménagement du territoire et de l'environnement a confié
à M. Jacques Chérèque, ancien ministre de
l'aménagement du territoire, par une lettre de mission datée du
2 février 1998, la rédaction d'un rapport
destiné à éclairer l'élaboration des futurs
contrats de plan Etat-région.
La ministre considère, en effet, que
" la préparation des
prochains contrats de plan, qui commencera dès l'année 1998,
doit être l'occasion de réévaluer complètement cette
procédure, dans son contenu comme dans ses modes d'élaboration et
de mise en oeuvre, afin d'en faire à nouveau un outil
privilégié d'aménagement du territoire et de planification
décentralisée ".
M. Jacques Chérèque a remis son rapport en
mai 1998.
a) Le constat : " les contrats de plan Etat-région, un exercice positif qui doit être renouvelé "
Le
rapport constate tout d'abord que "
les contrats Etat-région ont
globalement permis de relever les défis posés par
l'impératif de la restructuration urgente de nos industries de base dans
les années 80
".
Pourtant, il estime que "
cette sollicitation de l'Etat
vis-à-vis des collectivités territoriales a pris parfois l'allure
d'une sorte de " marchandage " qui s'est exercé
au
détriment d'autres enjeux
non moins décisifs comme la
réduction des inégalités de
développement ".
S'agissant du mode d'élaboration des contrats, M.
Jacques Chérèque considère que : "
Consacrant
des dizaines de milliards de francs aux grands équipements, les
partenaires ont [...]
confiné le débat au sommet
, dans des
limites trop étroites [...] pour qu'il favorise la reconnaissance de
l'échelon régional comme instrument décisif pour la
promotion d'un nouvel aménagement du territoire "
.
Concluant toutefois à la
nécessité de poursuivre
l'effort de contractualisation entre l'Etat et les régions,
le
rapport Chérèque établit certaines propositions.
b) Les propositions
PRINCIPALES PROPOSITIONS DU RAPPORT CHÉRÈQUE
Affichage clair des orientations et objectifs qu'entend poursuivre le
Gouvernement ;
Le Schéma régional d'Aménagement du Territoire (SRADT),
sous une forme de projet régional, deviendra le cadre de
référence pour tous les partenaires associés.
Les préfets de région définiront la stratégie de
l'Etat dans la région, compte tenu des schémas de services,
prévus par le projet de loi d'orientation pour l'aménagement
durable du territoire.
Les présidents des Conseils régionaux seront invités,
sans délai, à élaborer leur projet régional de
développement et d'aménagement de leur territoire (PRADT).
La conférence régionale d'aménagement et de
développement du territoire (CRADT) pourrait servir de cadre
co-partenarial (Etat-région) pour réunir tous les acteurs du
développement régional et, ainsi, élaborer dans ses
grandes lignes, le projet régional, duquel sortira le contrat
Etat-région.
L'architecture du contrat doit s'exprimer en deux éléments
politiquement égaux, et financièrement équilibrés :
le développement macro-régional, et le développement
infra-régional : le volet concernant le développement
macro-régional constituera une sorte de " matrice " de la
contractualisation sur des objectifs correspondant aux priorités de
l'Etat : infrastructures et grands équipements indispensables, en nombre
limité.
Le volet infra-régional traduira une vraie volonté de
décentralisation, autour d'une approche homogène ; celle du
" projet de territoire " : territoire d'agglomération ou
territoire de pays.
Le contrat d'agglomération, comme le contrat de pays, devrait
découler de la " matrice " que constituera le contrat conclu
entre l'Etat et la région. Il s'inscrira dans la logique et la
cohérence d'un développement global régional,
consacré par le contrat Etat-région, signé exclusivement
par le préfet de région et le président du conseil
régional.
La participation financière de l'Etat, pour être efficace,
devrait également avoir un caractère d'enveloppe globale. Un
fonds national spécial des contrats Etat-région pourrait
être créé, globalisant les interventions financières
de chaque ministère pour la durée des contrats et, ainsi,
s'affranchir de l'annualité budgétaire. Un fonds
régionalisé d'aménagement du territoire est souhaitable
dans chaque région.
La dimension environnementale n'est pas un " supplément
d'âme " au projet. Elle en est une composante structurelle. Son
intégration conditionnera l'engagement financier de l'Etat (Eco
conditionnalité).
La durée des contrats doit s'harmoniser avec le calendrier des fonds
structurels européens (sept ans). On peut imaginer que les
stratégies mises en oeuvre par les contrats portent bien sur une
durée de sept ans, mais que les engagements réciproques effectifs
ne soient inscrits que pour une phase programmatique de trois ans, et donc
soumis à évaluation, au terme de cette phase, pour reconduction
ou modification...
4. Le rapport Morvan
A
l'issue des décisions du CIAT de décembre 1997, c'est par
une lettre de mission du 19 février 1998 que Mme Dominique
Voynet demandait à M. Yves Morvan, professeur d'université
et président du Comité économique et social de la
région Bretagne, de mener une "
mission de réflexion et
de proposition concernant le renforcement des conférences
régionales en matière de planification territoriale
".
" Je vous demande dans cette perspective "
, continuait la
lettre de mission, "
d'examiner les conditions et les
conséquences d'un éventuel
changement de statut des
schémas régionaux d'aménagement et de développement
du territoire
au profit de documents prescriptifs ".
Après avoir estimé qu'une conception renouvelée de
l'aménagement du territoire était nécessaire, devant
l'émergence d'un pouvoir de " gouvernance " des
régions, le rapport Morvan propose sa conception du schéma
régional d'aménagement.
Considérant qu'une telle planification territoriale régionale est
nécessaire pour la mise en cohérence, l'articulation et la
participation qu'elle permet, le rapport prône la mise en place de
projets de développement d'aménagement du territoire
régional
, présentés par la région au nom des
autres collectivités et acteurs (pays et agglomérations
notamment) qui, en déclinant les prescriptions nationales, seraient un
"
instrument de débat public
" et la base
nécessaire aux contrats Etat-région.
Elaboré sous la responsabilité de la région, il serait
composé de :
- un document prospectif ;
- une charte de développement ;
- un schéma régional d'aménagement.
Contrairement à l'idée initiale du Gouvernement, le rapport
propose qu'un tel schéma régional n'ait pas de portée
normative. Ces propositions ont en partie été
intégrées au projet de loi d'orientation.
B. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE DU SÉNAT SUR LES GRANDS PROJETS D'INFRASTRUCTURES TERRESTRES D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
Votre
rapporteur pour avis ne peut passer sous silence la contribution majeure de la
Haute Assemblée au débat sur la politique d'aménagement du
territoire, publiée sous forme du rapport de la commission
d'enquête précitée sur le devenir des grands projets
d'infrastructures terrestres d'aménagement du territoire dans une
perspective de développement et d'insertion dans l'Union
européenne.
Votre commission estime, comme la commission d'enquête, que sans tomber
dans l'excès d'une politique du " tout béton ",
l'aménagement du territoire ne peut se passer d'une réflexion
approfondie sur les infrastructures.
Certaines propositions d'avenir, comme le concept d'autoroutes
évolutives à coût réduit, ou " autoroutes
allégées " ont été avancées par la
commission d'enquête.
Ce rapport, intitulé :
" Fleuve, rail, route : pour des
choix nationaux ouverts sur l'Europe "
propose une politique
alternative en matière d'infrastructures terrestres.
Votre commission souhaite voir aboutir ces nombreuses et
intéressantes propositions, souvent novatrices, dont elle se contentera
de rappeler ici les plus essentielles :
PRINCIPALES PROPOSITIONS DU RAPPORT " FLEUVE, RAIL, ROUTE : POUR DES CHOIX NATIONAUX OUVERTS SUR L'EUROPE "
RÉSEAU FLUVIAL
- soutenir et achever la réorganisation et la modernisation de la
batellerie française
, ainsi que le développement d'une
batellerie artisanale compétitive ;
- achever la réfection du réseau existant
-spécialement celle du réseau à grand gabarit- ;
- améliorer la desserte fluviale du Port du Havre
- choisir rapidement le tracé du canal Seine-Nord afin de lancer
les études d'avant projet et de ne pas retarder sa construction.
RÉSEAU FERROVIAIRE
- poursuivre la réalisation d'un réseau à grande
vitesse dans une perspective européenne grâce à un phasage
des investissements privilégiant les projets les plus rentables ;
- accroître les capacités du transport ferroviaire de
marchandises en adoptant des conditions d'exploitation du réseau plus
favorables au fret et en réalisant des investissements destinés
à remédier à la saturation de l'infrastructure sur
certains noeuds ferroviaires stratégiques ;
- établir des liaisons dédiées au transport de fret
sur l'axe Nord-Sud afin de créer un " Rhin-Rhône
d'acier " et sur l'axe Est-Ouest, notamment dans la perspective d'une
amélioration des dessertes des ports français ;
- définir une logique nationale de développement du
transport combiné et remédier à la saturation des
équipements existants.
RÉSEAU AUTOROUTIER
- Instaurer une véritable procédure de programmation
autoroutière, décidée et revue tous les cinq ans par le
Parlement et comprenant les trois éléments nécessaires
à sa réalisation : une définition des travaux
(construction, réhabilitation), un échéancier, des
enveloppes d'investissement assorties de modalités de financement.
- Définir un concept d'autoroute évolutive à
coût réduit (autoroute allégée), initialement
à deux fois une voie, adapté à une intensité
kilométrique inférieure ou égale à
10.000 véhicules/jour.
- Réformer en profondeur le système de financement des
autoroutes en établissant le principe (et non plus l'exception) de
l'autoroute à péage, en transformant les sociétés
d'autoroutes en de véritables entreprises publiques concessionnaires, en
adaptant la durée des financements à la durée de vie des
infrastructures, en faisant du Fonds d'investissement des transports terrestres
et des voies navigables l'instrument privilégié de l'action de
l'Etat sur le réseau non concédé (construction et
entretien) par une réforme de ses recettes (remplacement de la taxe
d'aménagement du territoire par un autre prélèvement) et
de ses dépenses (remplacement des dépenses autoroutières
par des dépenses routières et d'entretien).
- Appliquer les directives européennes comme elles doivent
l'être en matière de péage, de TVA et de mise en
concurrence régulière des concessions (déjà
octroyées ou à venir), en défendant toutefois le principe
indispensable de la péréquation, au sein du réseau
concédé, entre liaisons réalisées et liaisons
à construire.
Votre commission entend contribuer, à l'occasion de la discussion
à venir du projet de loi d'orientation présenté par
Mme Dominique Voynet, à donner à ces propositions
l'avenir qu'elles méritent.