CHAPITRE II -
BILAN LÉGISLATIF RÉGLEMENTAIRE ET
CONTENTIEUX
I. LES TEXTES LÉGISLATIFS
A. LES TEXTES PUBLIÉS
La loi
n° 98-657 du 29 juillet 1998
d'orientation relative à
la lutte contre les exclusions
a modifié de façon
substantielle le code de l'urbanisme.
Elle prévoit que la
réalisation de plus d'une
aire de
stationnement
par logement lors de la construction de logements locatifs
financés avec un prêt aidé de l'Etat ne peut être
exigée, malgré les dispositions contraires du Plan d'occupation
des sols (article L.123-2-1 du code de l'urbanisme). Elle dispose
également que le
versement pour dépassement
du
plafond
légal de densité ne s'applique pas aux permis de construire
délivrés
entre la date de publication de cette loi et le
31 décembre 2002 si les travaux portent
sur les logements
à usage locatif construits avec le concours financier de l'Etat
(article L.112-2 du code de l'urbanisme). Elle prévoit enfin que le
conseil municipal peut
exonérer de la participation pour
dépassement du coefficient d'occupation des sols
les travaux portant
sur des logements à usage locatif construits avec le concours financier
de l'Etat (article L.332-1 du même code).
B. LES TEXTES EN PRÉPARATION
Le
projet de loi pour l'aménagement et le développement durable du
territoire
Déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le
29 juillet 1998, le projet de loi pour l'aménagement durable
du territoire prévoit plusieurs dispositions ayant une incidence sur le
droit de l'urbanisme.
Son
article 5
, qui modifie l'article 34 de la loi
n° 83-8 du 7 janvier 1983, dispose que
les
schémas régionaux d'aménagement et de développement
du territoire pourront recommander l'élaboration
d'instruments
d'aménagement ou d'urbanisme tels que les schémas directeurs ou
les
directives territoriales d'aménagement
.
Ses
articles 9 à 18
prévoient 8
schémas de
services collectifs
respectivement consacrés à l'enseignement
supérieur et à la recherche ; aux services culturels ; aux
services sanitaires ; à l'information et à la communication ; au
transport de marchandises ; au transport de voyageurs ; à
l'énergie ; aux espaces naturels et ruraux ;
Son
article 20
prévoit l'élaboration de
"
projets d'agglomération
" par les
établissements publics de coopération intercommunale
compétents en matière d'aménagement et de
développement économique et les communes qui souhaitent s'y
associer. Ces projets détermineront notamment, outre les orientations en
matière de développement économique et de cohésion
sociale, les principes relatifs à
l'aménagement et à
l'urbanisme
.
Enfin,
l'article 35
et dernier du projet de loi prévoit de
modifier l'article 141-1 du code de l'urbanisme en y ajoutant que :
"
Le schéma directeur de la région d'Ile-de-France vise
à maîtriser la croissance démographique et l'utilisation de
l'espace tout en assurant le rayonnement international de cette région.
Il précise les moyens cohérents à mettre en oeuvre pour
corriger les déséquilibres internes de la région, limiter
les nécessités de déplacement et préserver les
zones rurales et naturelles afin d'assurer les conditions d'un
développement durable de la région
".
Le projet de loi relatif à
l'organisation urbaine et à la
simplification de la coopération intercommunale
Déposé devant l'Assemblée nationale le
28 octobre dernier, ce projet de loi prévoit de confier aux
agglomérations, de plein droit, des compétences obligatoires en
matière :
- de développement économique (aménagement, entretien
et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire,
artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire ; actions de
développement économique) ;
- d'aménagement de l'espace communautaire (schéma directeur
et schéma de secteur, création et réalisation de zones
d'aménagement concerté ; organisation des transports
urbains) ;
- d'équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire
(programme local de l'habitat ; politique du logement, notamment du logement
social d'intérêt communautaire et action en faveur du logement des
personnes défavorisées ; amélioration du parc immobilier
bâti) ;
- de politique de la ville dans la communauté (dispositifs
contractuels de développement urbain, de développement local et
d'insertion économique et sociale d'intérêt communautaire ;
dispositifs locaux d'intérêt communautaire, de prévention
de la délinquance) ;
La communauté d'agglomération exercera, en outre, au moins deux
compétences parmi les quatre suivantes :
- création ou aménagement et entretien de voirie
d'intérêt communautaire ;
- assainissement et eau ;
- collecte et traitement des déchets des ménages et
déchets assimilés ;
- construction, aménagement, entretien et gestion
d'équipements culturels et sportifs d'intérêt communautaire
et équipements scolaires publics, élémentaires et
préélémentaires.
Enfin, selon les informations communiquées à votre rapporteur
pour avis, une réflexion serait en cours dans les services du
ministère de l'équipement, des transports et du logement, en vue
d'élaborer un
projet de loi de modernisation de l'urbanisme
. Ce
projet, préparé au premier semestre 1999, serait susceptible
d'être présenté au Parlement à l'automne suivant.
Votre Commission des Affaires économiques souhaiterait
connaître l'état d'avancement des travaux du Gouvernement sur cet
important sujet, ainsi que le calendrier qui y est
associé.
II. LES TEXTES RÉGLEMENTAIRES
A. LES TEXTES PUBLIÉS
Depuis le vote du budget pour 1998, plusieurs importants décrets relatifs au droit de l'urbanisme, sont parus. Sans entrer dans le détail d'une liste fastidieuse, votre rapporteur pour avis rappellera les principaux d'entre eux. Trois de ces textes approuvent des plans de sauvegarde et des secteurs sauvegardés à Richelieu, Montferrand , et Nantes . Quatre autres décrets n°s 97-1184, 97-1198, 97-1204 et 97-1205, ont été pris pour application au ministère de l'équipement, des transports et du logement, du 1° de l'article 2 du décret n° 97-34 du 15 janvier 1997 relatif à la déconcentration des décisions administratives individuelles . Le décret n° 98-622 du 20 juillet 1998 relatif à l' établissement des listes d'aptitude aux fonctions de commissaire-enquêteur modifie, quant à lui, le code de l'expropriation.
B. LES TEXTES EN PRÉPARATION
Selon
les informations communiquées à votre rapporteur pour avis, des
décrets seraient actuellement en préparation ou en voie de
publication afin de :
- modifier certaines dispositions du Livre Ier du code de l'urbanisme
relatif aux
règles générales d'aménagement et
d'urbanisme
;
- modifier la
réglementation sur les zones d'aménagement
concerté
afin de la simplifier et de la clarifier ;
- renforcer la protection de l'environnement dans les
espaces naturels
sensibles
des départements ;
- créer un
établissement public de
l'Ouest-Rhône-Alpes
;
- appliquer l'article 46 de la loi n° 98-657 du
29 juillet d'orientation relative à la lutte contre les
exclusions ;
- porter extension et adaptation de la partie réglementaire du code
de l'urbanisme à la collectivité territoriale de
Mayotte
;
- adapter la procédure de
révision du schéma
directeur de la région Ile-de-France
;
- approuver les
schémas d'aménagement régionaux
de
Martinique
, de
Guyane
et de
Guadeloupe ;
- fixer les
modalités de recours
des ministres
chargés de l'urbanisme et de l'habitat
à des architectes et
des paysagistes
conseils
et les conditions de leur
indemnisation ;
- régir la
cession de biens expropriés
par
l'établissement public national d'aménagement et de
restructuration des espaces commerciaux et artisanaux
;
- modifier le décret n° 68-376 du 26 avril 1968
portant création de
l'Etablissement Public de la
Basse-Seine
;
- fixer les
missions
, la
composition
, le
mode de
désignation et le fonctionnement
des
Commissions
départementales des sites perspectives et paysages et de la Commission
supérieure des sites
, (ce décret modifierait les
compétences, le fonctionnement et la composition des Commissions
départementales des sites, qui comportent, entre autres, le directeur
départemental de l'équipement, et celle de la Commission
supérieure des sites, composée notamment d'un représentant
du ministère chargé de l'urbanisme) ;
- appliquer la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995
d'orientation et de programmation relative à la sécurité
applicables à
l'étude de sécurité publique
à joindre aux études préalables à la
réalisation des projets d'aménagement des équipements
collectifs et des programmes de construction ;
- modifier les articles 3, 11 et 12 de la loi du
16 octobre 1919 relative à
l'utilisation de
l'énergie hydraulique
et le décret n° 94-894 du
13 octobre 1994 relatif à la
concession et à la
déclaration d'utilité publique des ouvrages utilisant
l'énergie hydraulique
(ce décret organiserait la
déconcentration au préfet de la concession des ouvrages utilisant
l'énergie hydraulique dont la puissance maximale brute est
inférieure à 100.000 kW et adapterait la procédure
d'instruction de cette concession. Il modifierait également
l'article R.11-2 (2°) du code de l'expropriation pour cause
d'utilité publique, en vue de déconcentrer la déclaration
d'utilité publique des aménagements hydrauliques ainsi que des
usines utilisant l'énergie des mers et des centrales thermiques) ;
- modifier le décret du 11 juin 1970 pris pour
application de l'article 5 modifié de la loi du
8 avril 1946 concernant la procédure de
déclaration
d'utilité publique des travaux d'électricité et de gaz qui
ne nécessitent que l'établissement de servitudes
ainsi que
des conditions d'établissement desdites servitudes (ce décret
prévoirait notamment le contreseing du ministre chargé de
l'urbanisme lorsqu'il est fait application des dispositions des
articles L.123-8 et R.123-35-3 du code de l'urbanisme, c'est-à-dire
dans le cas où la déclaration d'utilité publique n'est pas
compatible avec un plan d'occupation des sols).
Votre rapporteur pour avis souhaite enfin insister sur la
nécessité de publier, dès que possible, les décrets
d'application de la loi n° 97-179 du
28 février 1997 relative à l'instruction des
autorisations de travaux dans le champ de visibilité des édifices
classés ou inscrits et dans les secteurs sauvegardés. Ces
décrets permettront, en effet, aux représentants des communes
d'exercer le droit de former un recours contre l'avis de l'architecte des
bâtiments de France, devant une commission désignée par le
préfet de région.
C. LE CAS PARTICULIER DE LA LOI DU 30 DÉCEMBRE 1996 RELATIVE AUX CINQUANTE PAS GÉOMÉTRIQUES
Comme
l'a relevé, à plusieurs reprises, notre collègue Jean
Huchon, qui fut le rapporteur de ce texte devant votre Commission des Affaires
économiques, la loi n°96-1241 relative à
l'aménagement de la zone des cinquante pas géométriques
dans les départements d'outre-mer
n'est toujours pas entrée en
vigueur, deux ans
après sa promulgation
. Or, elle
édicte des dispositions essentielles pour assurer la
sécurité juridique des habitants de cette zone qui entoure la
Guadeloupe et la Martinique
. Elle prévoit, en pratique :
- la
délimitation
de la zone littorale ;
- la
création d'une commission de validation des titres de
propriété
des personnes qui y résident ;
- l'
octroi
d'une aide à l'acquisition des terrains
occupés sans titre
;
- enfin, la
création d'une agence pour la mise en valeur de la
zone
en Guadeloupe et en Martinique.
En principe, la
procédure de délimitation
par
arrêté préfectoral
aurait dû se dérouler
avant le 30 décembre 1997
. Or, si l'on a achevé de
délimiter le rivage de la Martinique en 1998, celui de la Guadeloupe ne
l'est pas encore totalement. Il est nécessaire d'attendre les hautes
eaux (octobre/novembre) pour procéder à cette opération.
En outre, il est possible que les arrêtés préfectoraux
portant délimitation fassent l'objet de recours pour excès de
pouvoir, ce qui pourrait accroître encore le délai d'application
de la loi. L'achèvement de la procédure de délimitation
est donc plus que jamais urgent, car il conditionne la mise en oeuvre de
l'ensemble du texte. Même si des difficultés matérielles
(notamment l'obligation de procéder à la délimitation du
rivage en période de hautes eaux) expliquent pour partie le retard pris,
il est urgent de remédier à la situation actuelle.
Votre Commission des Affaires économiques souhaite que les services
du ministère de l'équipement remédient, pour ce qui
relève de leur compétence et en collaborant avec ceux du
secrétariat d'Etat à l'outre-mer, à cet état de
fait.
III. LE CONTENTIEUX DE L'URBANISME
Depuis
trois ans, votre Commission des Affaires économiques observe avec
préoccupation l'évolution du contentieux de l'urbanisme.
L'accroissement des recours contre les décisions des
collectivités locales en la matière (Plans d'occupation des sols,
certificats d'urbanisme, permis de construire) s'inscrit dans le cadre
général de l'augmentation du volume du contentieux administratif.
Le nombre de requêtes déposées devant les tribunaux
administratifs était de 70.000 en 1990. Il a augmenté de
moitié depuis lors et s'élève à
107.000 recours en 1997. Le contentieux de l'urbanisme représente
8 % des affaires jugées par les tribunaux administratifs.
En matière de contentieux, les statistiques disponibles au
ministère de l'Equipement des transports et du logement permettent de
connaître les recours contre les décisions prises au nom de l'Etat
et les recours formés par le représentant de l'Etat dans le cadre
du contrôle de légalité. Les données qui en
résultent pour l'année 1996, dernier exercice connu, figurent
ci-dessous. Tout en notant que, pour des raisons techniques, l'administration
n'a pas établi de statistiques pour l'année 1995, on constate que
le contentieux de l'urbanisme reste, malgré une légère
baisse, à un niveau comparable à celui des années 1994
à 1996.
EVOLUTION DU NOMBRE DES RECOURS CONTRE LES DÉCISIONS PRISES AU NOM DE L'ETAT
|
|
1994 |
1996 |
|
Recours en annulation |
937 |
881 |
|
dont :
|
393
|
375
|
|
Décisions prononcées : |
930 |
721 |
|
- Portant sur le fond
|
-
|
513
|
EVOLUTION DU NOMBRE DE RECOURS EXERCÉS PAR LES REPRÉSENTANTS DE L'ETAT DANS LE CADRE DU CONTRÔLE DE LÉGALITÉ
|
|
1994 |
1996 |
|
Nombre d'actes déférés |
341 |
319 |
|
dont demandes de sursis à exécution |
164 |
204 |
|
Nombre de jugements rendus |
293 |
309 |
|
dont :
|
95
|
109
|
Votre rapporteur pour avis se réjouit de la création d'un nouvel outil statistique, plus performant, qui permettra aux services compétents de la DGUHC de collecter les éléments relatifs au contentieux. Elaboré avec les DDE, ce logiciel permettra un suivi individualisé des dossiers. Il sera mis en service lorsque la Commission nationale de l'informatique et des libertés aura donné son autorisation, en 1999.