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PJL loi de finances pour 1999

GERARD (Alain)

AVIS 68 (98-99), Tome II - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Table des matières






N° 68

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME II

PÊCHE

Par M. Alain GÉRARD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Jean Huchon, Jean-François Le Grand, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Marc Pastor, Pierre Lefebvre, vice-présidents ; Georges Berchet, Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Pierre André, Philippe Arnaud, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jacques Bellanger, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Dominique Braye, Gérard César, Marcel-Pierre Cleach, Gérard Cornu, Roland Courtaud, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Michel Doublet, Xavier Dugoin, Bernard Dussaut, Jean-Paul Emin, André Ferrand, Hilaire Flandre, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Serge Godard, Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Joly, Alain Journet, Gérard Larcher, Patrick Lassourd, Edmond Lauret, Gérard Le Cam, André Lejeune, Guy Lemaire, Kléber Malécot, Louis Mercier, Bernard Murat, Paul Natali, Jean Pépin, Daniel Percheron, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Ladislas Poniatowski, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Henri Revol, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Mme Odette Terrade, MM. Michel Teston, Pierre-Yvon Trémel, Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 3) (1998-1999).


Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La relative faiblesse des crédits consacrés à la pêche maritime et aux cultures marines -moins de 200 millions de francs- ne doit pas masquer l'importance économique, sociale et culturelle de ces secteurs en France, qui jouent un rôle essentiel en matière d'aménagement du territoire.

L'avis de votre commission intervient cette année dans un contexte national globalement positif, malgré certaines incertitudes qui pèsent sur le plan communautaire.

Au niveau national, la relance de la production amorcée en 1995 et 1996 a connu un léger repli d'environ 5 % en 1997, en parallèle avec la baisse du nombre de navires et de pêcheurs. Malgré cette baisse et après un chiffre d'affaires de 3,65 milliards de francs en 1996, en hausse de 5 % par rapport à l'exercice précédent, le chiffre d'affaires pour 1997 s'accroît de 4,65 %.

Cette embellie contraste avec l'importance du montant du déficit commercial enregistré en 1997 pour les produits de la pêche et estimé à 11,2 milliards de francs.

Dans le domaine communautaire, l'année 1998 aurait dû être une " simple année de transition ", le plan de sorties de flotte 1998 étant un préalable indispensable à la modernisation de la flotte de pêche. Ce plan vise à apurer le retard de la flotte de pêche française au titre du IIIème programme d'orientation pluriannuel (POP) et à atteindre les objectifs intermédiaires du POP IV au 31 décembre 1998.

L'interdiction des filets maillants dérivants à partir de 2002 adoptée au Conseil " pêche " du mois de juin dernier, sur une proposition de la Commission de 1994, constitue une décision lourde de conséquences pour les pêcheurs français et plus largement européens. Votre rapporteur estime totalement injustifiée cette interdiction, que dépasse largement les obligations découlant de la Conférence des Nations Unies sur les stocks chevauchants et et qui accule de fait les pêcheurs à capturer des espèces encore plus menacées.

C'est dans cet environnement que s'inscrit l'action des pouvoirs publics.

Si l'année 1997 avait été marquée par l'adoption de la loi d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines, l'année 1998 a été consacrée à la parution d'une grande partie des textes d'application. Sur plus de 30 textes prévus, un tiers a fait l'objet d'une publication. Néanmoins, l'article 55 de la loi qui a donné lieu à quatre décrets et arrêtés a trait au régime de retraite complémentaire dit " COREVA " n'ayant aucun rapport avec la pêche-.

Sur le second point, celui du budget proprement dit, les dotations consacrées à la pêche maritime et aux cultures marines sont stables à 186,29 millions de francs, soit 0,24 % d'augmentation par rapport à celles de l'année précédente.

Les dotations ordinaires pour 1999 s'élèvent à 147,59 millions de francs, dont 95,59 millions de francs à OFIMER et 52 millions de francs à la restructuration des entreprises de pêches et de cultures marines.

Les dépenses en capital se montent à 78,9 millions de francs, c'est-à-dire un montant identique à celui de l'année passée.

La dotation du chapitre 44-36, en quasi-reconduction avec 147,59 millions de francs, masque néanmoins deux évolutions : ainsi l'article 20 passe de 22 millions de francs à 52 millions de francs et l'article 30 de 125,13 millions de francs à 95,59 millions de francs, la section sociale du FIOM (devenu OFIMER) étant transférée au Comité National des Pêches Maritimes et des Elevages Marins.

S'agissant du chapitre 64-36, le montant de la dotation est maintenue en autorisations de programme comme en crédits de paiement.

CHAPITRE PREMIER -

L'ENVIRONNEMENT DU PROJET DE BUDGET

I. LA SITUATION DU SECTEUR DE LA PÊCHE ET DES CULTURES MARINES EN FRANCE EN 1997

A. LA PÊCHE

1. La production

a) Un chiffre d'affaires en augmentation pour la pêche maritime

Les prévisions pour 1997 indiquent, par rapport à 1996, une très légère baisse de la production de 5 % en ce qui concerne les poissons, les crustacés et les mollusques, soit environ 598.000 tonnes.

Cette production se répartit en :

- 353 582 tonnes de poissons ;

Les principales espèces débarquées selon les tonnages sont la sardine qui a connu une progression record de plus de 50 %, le merlan, le cabillaud, le lieu noir, le maquereau, l'anchois et la baudroie.

- 116 000 tonnes de crustacés, de mollusques et d'algues ;

- 115 000 tonnes de thon tropical, ce qui représente une baisse de 22 % malgré d'excellents prix moyens.

En termes de chiffre d'affaires, on constate une légère augmentation puisque l'on passe, pour la pêche de 5,63 milliards de francs à près de 6 milliards de francs. Par la valeur des prises se distinguent en tête la sole, la baudroie et les langoustines.

Rappelons que la France est, en volume, le 24ème producteur mondial de produits de la mer et le 4ème producteur européen, bien qu'elle soit éloignée des grandes pêches : 60 % des captures françaises proviennent, en effet, de zones de pêche sous juridiction d'autres Etats membres de l'Union européenne (Grande Bretagne, Irlande, Pays-Bas, Espagne). En revanche, elle est le deuxième producteur européen en valeur derrière l'Espagne.

b) L'aquaculture marine

Sous le terme " aquaculture " sont généralement regroupées, d'une part, les cultures marines dites traditionnelles, c'est-à-dire la conchyliculture, et, d'autre part, la pisciculture et l'algoculture. Elle s'exerce en quasi-totalité sur le domaine public maritime.

La conchyliculture

Il s'agit d'une activité traditionnelle, essentiellement pratiquée depuis le siècle dernier et qui concerne la culture des coquillages, en particulier de l'huître creuse ou plate, de la moule et, dans une moindre mesure, de la palourde.

Ce secteur compte un peu plus de 6 000 entreprises ayant une activité de production mais aussi de commercialisation. 80 % travaillent les huîtres, 10 % les moules et 10 % ont une activité mixte. On dénombre actuellement 56 200 autorisations d'exploitation sur le domaine public maritime, représentant 21 900 hectares.

La production en 1997 est estimée à plus de 220 000 tonnes pour une valeur globale de plus de 2,5 milliards de francs, répartis comme suit :

- huîtres creuses et plates : 141 300 tonnes, 1,55 milliard de francs

- moules : 70 000 tonnes, 0,56 milliard de francs

- autres coquillages : 4 506 tonnes, 0,06 milliard de francs

Ces tonnages d'huîtres et de moules sont répartis dans 7 bassins :


 

Huîtres

Moules

Normandie-Mer du Nord

Bretagne-Nord

Bretagne-Sud

Ré-Centre Ouest

Marennes-Oléron

Arcachon

Méditerranée

36 000 tonnes 25 %

15 000 tonnes 11 %

17 000 tonnes 12 %

20 000 tonnes 14 %

25 000 tonnes 18 %

15 000 tonnes 11 %

12 000 tonnes 9 %

21 000 tonnes 30 %

15 000 tonnes 21 %

8 000 tonnes 12 %

13 000 tonnes 19 %

2 000 tonnes 3 %

-

11 000 tonnes 15 %

Chiffre 1996

Source : Direction des pêches maritimes et des cultures marines.


La pisciculture

La pisciculture marine, développée dans les années 80, est concentrée sur l'élevage des truites de mer et des daurades. Il existe également une production en Métropole et en Nouvelle-Calédonie de crevettes pénéïdes.

Il faut mentionner une importante production d'alevins (bar, daurade, turbot), de perles en Polynésie française, ainsi qu'une petite production d'algues alimentaires (3 entreprises).

On dénombre 135 autorisations d'exploitation sur le domaine public maritime représentant 258 hectares concédés.

On compte dans ce secteur environ 50 entreprises qui représentent 500 emplois directs.

La production est estimée en 1997 à environ 70.000 tonnes, ainsi que 20 millions d'alevins, pour un chiffre d'affaires d'environ 300 millions de francs.

PRODUCTION FRANÇAISE DES PÊCHES MARITIMES
ET DES CULTURES MARINES

 

1995

1996

1997*

 

Quantités

(tonnes)

Valeurs

(MF)

Quantités

(tonnes)

Valeurs

(MF)

Quantités

(tonnes)

Valeurs

(MF)

Poissons

346 770

3 476,3

350 238

3 650,1

353 582

3 820,2

Crustacés

22 034

586,8

22 299

556,6

22 240

619,5

Coquillages

40 740

326,1

57 278

356,3

55 375

397,5

Céphalopodes

23 272

297,8

23 706

326,8

22 694

325,2

Algues

15 883

22,1

15 948

22,0

15 568

20,8

Thon tropical

141 948

658,6

147 568

684,7

115 000

765,5

Total pêche

603 316

5 420,8

630 356

5 637,3

597 759

5 984,7

Huîtres

152 129

1 409,2

149 650

1 485,6

141 300

1 557,0

Moules

61 962

444,6

63 350

506,8

70 000

560,0

Autres coquillages

3 994

54,0

4 350

60,9

4 506

64,1

Aquaculture

6 166

284,0

7 041

327,4

7 589

365,9

Total cultures marines

224 251

2 191,8

224 391

2 380,7

223 395

2 547,0

Total général

827 567

7 612,6

854 747

8 018,0

821 154

8 531,7

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche

* données provisoires


Parallèlement à l'évolution mondiale et européenne, on note que derrière l'augmentation de la production française de 1990 à 1997, on assiste à une stagnation des débarquements de pêche fraîche, une augmentation de la production de poissons congelés réalisée dans les eaux extracommunautaires et une légère progression des cultures marines.

Rappelons que la flotte de pêche française est spécialisée dans la production de produits frais, qui représente près de 65 % des débarquements de produits de la mer1(*). Les dix principales espèces débarquées en volume (moule de pêche, lieu noir, hareng, maquereau, merlan, sandre, anchois, thon frais, cabillaud et merlu) représentent près de 50 % des tonnages débarqués.

En valeur, les dix principales espèces (thon, moule de pêche, sole, langoustine, baudroie, merlu, bar, coquille St-Jacques et anchois) représentent aussi plus de 50 % du chiffre d'affaires des produits de la mer.

Au-delà de cette concentration sur certaines espèces, la production française est très diversifiée.

Les données de commercialisation sous criée font apparaître une centaine d'espèces.

La production française est principalement réalisée en Bretagne avec 51 % de la production en volume et 50 % en valeur. La Normandie représente 31 % des tonnages débarqués et seulement 21 % du chiffre d'affaires. Le Sud-Ouest et la Méditerranée concentrent 7 à 8 % de la production en volume et en valeur.

2. La flottille de pêche : un lent déclin et une prédominance des petites unités

La flotte de pêche française se situe au 4ème rang européen, derrière l'Espagne, l'Italie et le Royaume-Uni, et au 23ème rang mondial.

Elle représente 7 % de la flotte européenne (9 % de la jauge et 12 % de la puissance).

En 1997, cette flotte compte 6 255 unités pour une capacité de 170 180 tonneaux de jauge brute.

EVOLUTION DE LA FLOTTE DE PÊCHE FRANÇAISE
EN NOMBRE DE NAVIRES



Signalons que le 10 juillet dernier, les chantiers boulonnais de la SOCARENAM ont mis à l'eau deux chalutiers identiques de 22,50 m, le Saint-Jacques II et le Maranatha II.

La structure de la flotte française fait apparaître une prédominance des petites unités de moins de 12 mètres :

LA FLOTTE FRANÇAISE DE PÊCHE EN 1997

Navires

6 255

- moins de 12 m

4 631

- de 12 à 16 m

587

- de 16 à 38 m

965

- + de 38 m

72

Source : Ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation - DPMCM.

Une analyse géographique révèle que la Bretagne est la principale région de concentration des facteurs de production avec 41 % de la puissance totale, suivie par les Pays de Loire et le Languedoc-Roussillon, puis la région Nord dominée par le port industriel de Boulogne.

Les plus fortes réductions ont eu lieu dans la région Provence-Alpes-Côte-d'Azur, en Aquitaine et en Haute Normandie2(*).

Rappelons que le plan de sorties de flotte 1998 est entré en vigueur le 2 mars dernier. Afin d'atteindre les objectifs intermédiaires du POP IV au 31 décembre 1998, le dispositif sera ciblé sur les types de bateaux en surcapacité :

- sur la façade atlantique : les chalutiers de moins de trente mètres, les navires de douze mètres et plus utilisant des arts dormants ainsi que les dragueurs sont concernés.

- sur la façade méditerranéenne, l'essentiel de l'effort sera porté sur les chalutiers et les thoniers senneurs.

Un tel plan devrait conduire à une nouvelle réduction de la flottille française de pêche de l'ordre de 27 204 kw.

La flotte de pêche française au sein de l'Union européenne

Situation du fichier communautaire des navires de pêche
au 1er janvier 1998

Pays

Nombre de navires

Tonnage*

Puissance (kW)

BEL

Belgique

148

23 082

64 896

DEU

Allemagne

2 373

75 103

171 457

DNK

Danemark

4 648

97 932

380 877

ESP

Espagne

17 972

589 359

1 474 421

FIN

Finlande

3 979

24 170

219 745

FRA

France

8 836

209 460

1 141 528

GBR

Royaume-Uni

8 658

253 409

1 047 690

GRC

Grèce

20 243

111 933

654 199

IRL

Irlande

1 246

61 082

190 625

ITA**

**Italie

16 325

260 603

1 513 677

NLD

Pays-Bas

1 040

174 344

482 263

PRT

Portugal

11 579

123 923

393 671

SWE**

**Suède

2 481

48 840

256 542

TOTAL

 

99 528

2 053 240

7 991 591

* Tonnage statistique

** Situation inchangée depuis 1997

3. La situation des marins pêcheurs et des conchyliculteurs

a) Les emplois

La flottille française emploie en 1997 environ 16 653 marins pêcheurs.

On distingue, dans ce groupe socioprofessionnel, quatre grande catégories administratives selon la durée des marées :

- les marins pêcheurs pratiquant la petite pêche avec des absences du port inférieures à 24 heures ;

- ceux qui pratiquent la pêche côtière avec des absences comprises entre 24 et 96 heures ;

- ceux qui pratiquent la pêche au large avec des absences supérieures à 96 heures sans correspondre aux critères de la grande pêche ;

- et enfin la grande pêche lorsqu'il s'agit de navires supérieurs à 1 000 kW ou à 150  tjb et dont l'absence excède 20 jours.

La réduction de la flottille a eu, bien entendu, des conséquences importantes sur l'emploi.

Signalons que le rapport sur la situation du chômage à la pêche et ses causes, ainsi que sur les moyens d'améliorer la protection des marins pêcheurs salariés contre les différentes formes de chômage, a été remis au Parlement au mois d'août.

L'étude comparative réalisée dans ce rapport entre l'affiliation aux ASSEDIC et l'adoption d'un régime professionnel spécifique, conduit à une nette préférence pour la première option qui présente les avantages suivants : 

- égalité de traitement entre marins et travailleurs terrestres ; 

- contribution au désenclavement professionnel, en gommant une différence de traitement avec la pêche industrielle ; 

- réponse à un besoin fort de la profession en matière de qualification professionnelle et de renouvellement des générations, avec des aides annexes telles que l'allocation de formation reclassement, les conventions de conversion et les mesures d'âge notamment ; 

- économie de formalités administratives et de procédures, avec l'inscription à un seul et même régime.

Toutefois, le rapport conclut également à la nécessité d'aménager l'affiliation aux ASSEDIC dans des conditions acceptables pour les professionnels en prévoyant : 

- d'une part une prise en charge partielle et temporaire des cotisations par l'Etat, qui n'aura plus à financer le système spécifique de cessation anticipée d'activité ; 

- d'autre part, pour permettre une application effective des mesures d'âge, compte tenu de l'âge de départ à la retraite des marins (55 ans), l'abaissement de 55 à 50 ans des mesures d'âge réservées aux chômeurs âgés et qui sont très proches du système de cessation anticipée d'activité dont bénéficient actuellement les marins pêcheurs.

A l'heure actuelle, le chapitre 46-37 article 10 § 10 du budget Mer permet de financer les mesures d'accompagnement social du plan de réduction de la flotille de pêche décidé en avril 1991, reconduit en 1993, en 1995, puis en 1998, en assurant aux marins licenciés pour motif économique à la suite d'une sortie de flotte un revenu de remplacement s'ils sont âgés de plus de 50 ans (CAA), ou une allocation complémentaire de ressources (ACR) s'ils ne remplissent pas les conditions pour bénéficier de cette mesure.

Depuis 1991, 131 pêcheurs ont bénéficié d'une CAA et 267 ont bénéficié d'une allocation complémentaire de ressources.

Au niveau européen, le nombre de pêcheurs est estimé à 300.000 personnes, soit environ 0,2 % de la population active.

On observe, bien entendu, des différences considérables entre les pays. En Islande et en Norvège, où la pêche est un secteur important, les pêcheurs représentent à peu près 3,9 % et 1,1 % de la population active. Parmi les pays de l'Union européenne, la Grèce et le Portugal comptent la plus forte proportion de pêcheurs (respectivement 1,0 % et 0,7 %). En revanche, l'Allemagne, qui a une grande superficie mais des côtes peu étendues, a un très faible pourcentage de pêcheurs : 0,01 % de la population active3(*).

Si ces données globales sur le nombre de pêcheurs donnent à penser que la pêche a une importance mineure, il ne faut pas oublier qu'elle est une source d'emplois essentielle dans certaines régions, où les autres possibilités sont très limitées. Ces chiffres se réfèrent, en outre, uniquement aux pêcheurs. A terre, un nombre bien plus élevé de personnes participent à cette activité, en fournissant au secteur de la pêche les biens et les services dont il a besoin ou en commercialisant ses produits. Les estimations varient, mais on peut considérer que pour chaque pêcheur, dix personnes exercent à terre un travail lié à la pêche.

Nombre de pêcheurs par pays

 

1994

Belgique

652

Danemark

5 299

Allemagne

4 979

Grèce

40 164

Espagne

77 962

Irlande

7 700

Italie

45 000

Pays-Bas

2 834

Portugal

31 721

Finlande

2 400

Suède

3 500

Royaume-Uni

20 751

EU-15

270 560

Islande

5 713

Norvège

22 920

EEE

299 193

Source : FAO/OCDE

b) La rémunération des marins

Il n'existe pas de système de suivi du revenu des pêcheurs. De plus, la diversité des situations et des flottilles rend aléatoire la définition d'une moyenne nationale.

En outre, le système de rémunération à la part constitue une spécificité propre aux marins pêcheurs.

Après avoir subi une forte chute à partir du début des années 90, on peut néanmoins estimer aujourd'hui que le salaire des marins est d'environ 10 000 F par mois.

c) La formation des marins

Le secteur de la pêche fait face à un véritable problème de recrutement des marins, le métier de marin pêcheur étant perçu de façon négative par les jeunes en raison des conditions difficiles de travail.

La formation est très variable car elle dépend :

- du poste du pêcheur (matelot, officier, capitaine...),

- de la taille du navire,

- de la technique de pêche utilisée,

- des espèces pêchées,

- de la production visée,

- de la durée d'absence de port.

Comme le souligne le rapport de M. Philippe Marini, " une formation minimale est obligatoire pour travailler à bord des navires français, car le métier de marin est dangereux et l'Etat est responsable de la sécurité de la navigation et de la sauvegarde de la vie humaine ".

Le patron pêcheur est devenu un véritable chef d'entreprise.

B. LE SOLDE DU COMMERCE EXTÉRIEUR

Traditionnellement déficitaire, le solde de la balance commerciale française a connu en 1997 un lourd déficit de la filière pêche qui s'élève à 11,2 milliards de francs.

Rappelons que l'approvisionnement en poisson par personne et par an en France est estimé à 39 kg.

LA BALANCE COMMERCIALE DES PRODUITS DE LA MER



Source : CFCE, Export Agro-Stat d'après douanes françaises

1. Les exportations

Pour la seconde année consécutive, les exportations françaises progressent, tant en volume qu'en valeur. En effet, les ventes à l'étranger ont augmenté l'an dernier de près d'un quart4(*).

Cette progression cache néanmoins de grandes disparités. Ainsi, la catégorie des poissons vivants a doublé son résultat. Les crustacés, préparations et conserves de poissons et les mollusques ont eux aussi réalisé des résultats au-dessus de la moyenne.

Par contre, les poissons séchés, salés, fumés ou en saumure continuent à baisser, et ce pour la deuxième année consécutive.

ÉVOLUTION DES EXPORTATIONS DE PRODUITS DE LA PÊCHE ET DE L'AQUACULTURE PAR GROUPE DE PRODUITS

 

1996

1997

Évolution %

 

Tonnes

Mio FRF

Tonnes

Mio FRF

Volume

Valeur

Poissons Vivants

3 763

262

5 136

548

+36 %

+110

Poissons frais ou réfrigérés

63 361

1 400

66 742

1 565

+5 %

+12 %

Poissons congelés

193 716

897

184 359

1 062

-5 %

+18 %

Filets et chair de poisson, foies, oeufs, laitances

12 778

27 2

13 175

331

+3 %

22 %

Poissons séchés, salés, fumés, en saumure

9 960

319

6 286

210

-37 %

-34 %

Total Poissons

283 578

3 150

275 698

3 719

-3 %

+18 %

Crustacés

10 036

464

14 121

721

+41 %

+55 %

Mollusques

30 725

553

33 348

702

+9 %

+27 %

Total crustacés, mollusques

40 761

1 017

47 469

1 423

+16 %

+40 %

Préparations et conserves de poissons

41 587

752

47 955

995

+15 %

+32 %

Préparations et conserves de crustacés ou mollusques

4 958

185

5 915

199

+19 %

+8 %

Total préparations, conserves

46 545

937

53 870

1 195

+16 %

+27 %

Total produits de la mer

 

5 104

 

6 336

 

+24 %

Source : CFCE, export-Agro-Stat d'après douanes françaises

Les poissons entiers constituent, et de loin, le premier poste d'exportation, avec près de la moitié (50,2 %) des exportations françaises de produits de la pêche et de l'aquaculture en valeur en 1997. Leur poids est relativement stable depuis 1996.

Les ventes françaises à l'étranger progressent en 1997 pour chacune des catégories de poissons entiers : vivants, frais, congelés, l'essor le plus marqué concernant les ventes de poissons vivants en valeur, qui font plus que doubler.

Les poissons frais-réfrigérés prédominent au sein des exportations en valeur de poissons entiers, alors que les poissons congelés sont largement prépondérants en volume.

Comme le souligne le CFCE, le thon domine nettement les exportations de poissons entiers, avec 38 % du total en valeur en 1997 et une prédominance du thon congelé.

Cette prédominance s'accentue fortement en 1997 grâce à une forte reprise des exportations tant en frais qu'en congelé.

La seconde place a été prise par la sole grâce à une progression de près de la moitié des ventes en valeur de sole réfrigérée en 1997. Elle a ravi cette place à l'anchois malgré une spectaculaire remontée des ventes d'anchois congelés (multipliées par cinq), qui a été " affaiblie " par la baisse des exportations d'anchois frais.

Les quatre autres espèces majeures au sein des exportations françaises de poissons entiers sont, la baudroie, le merlu et le saumon (en frais surtout pour les troisespèces) pour les ventes en valeur, le maquereau (congelé principalement) pour les ventes en volume.

2. Les importations

Les importations françaises de produits de la pêche et de l'aquaculture continuent la progression amorcée (en valeur) en 1994, pour dépasser en 1997 le niveau de 1991. Les plus fortes augmentations concernent les poissons vivants, les mollusques, filets de poissons et poissons séchés, salés, fumés ou en saumure.

Seuls des poissons congelés pèsent moins en 1997 dans les importations sans toutefois revenir en valeur au niveau de 1995.

Evolution des importations de produits de la pêche et de l'aquaculture par groupes de produits

 

1996

1997

Évolution %

 

Tonnes

Mio FRF

Tonnes

Mio FRF

Volume

Valeur

Poissons Vivants

1 664

158

4 075

304

+145%

+93 %

Poissons frais ou réfrigérés

200 530

3 541

188 086

3 621

-6 %

+2 %

Poissons congelés

82 497

806

69 475

791

-16%

-2 %

Filets et chair de poisson y.c., foies, oeufs, laitances

162 848

2 616

165 804

3 054

+2 %

+17%

Poissons séchés, salés, fumés, en saumure

20 983

573

24 950

657

+19 %

+15 %

Total Poissons

468 522

7 694

452 390

8 426

-3 %

+10 %

Crustacés

89 001

3 363

87 290

3 622

-2 %

+8 %

Mollusques

77 552

1 164

86 011

1 420

+11%

+22 %

Total crustacés, mollusques

166 553

4 527

173 301

5 042

+4 %

+11 %

Préparations et conserves de poissons

151 356

3 000

143 979

3 114

-5 %

+4 %

Préparations et conserves de crustacés ou mollusques

32 091

934

31 015

954

-3 %

+2 %

Total préparations, conserves

183 447

39 934

174 994

4 068

-5 %

+3 %

Total produits de la mer

 

16 155

 

17 536

 

+9 %

Source : CFCE, Export-Agro-Sat d'après douanes françaises

En ce qui concerne les importations, le tonnage des poissons entiers est nettement retombé en 1997 : avec 26,8 % il a atteint à un niveau inférieur à celui de 1995 et se retrouve distancé de deux points par le groupe crustacés-mollusques.

Les poissons frais-réfrigérés prédominent, en volume comme en valeur, au sein des importations françaises de poissons entiers.

Le saumon domine toujours très largement les importations de poissons entiers, avec 35 % du total en valeur en 1997, même si les achats de saumon congelé ont plongé en 1997. Le saumon frais, importé essentiellement de Norvège, puis du Royaume-Uni, du Danemark et enfin d'Irlande, occupe la première place.

A noter que les cours du saumon frais se sont légèrement redressés en 1997 puisque les volumes ont chuté de 5 % alors que la valeur totale est restée sensiblement stable.

Les autres espèces jouant un rôle notable dans les importations françaises de poissons entiers sont :

- en frais : le cabillaud,

la baudroie,

la sole,

le thon,

le merlu

- en congelé : le maquereau et le thon (albacore essentiellement).

Les importations françaises augmentent nettement en 1997 pour le thon frais, le cabillaud frais et le maquereau congelé alors qu'elles baissent de façon sensible pour la soie fraîche et le thon congelé.

3. Les principaux partenaires de la France en produits de la pêche

a) Les fournisseurs

Deux fournisseurs se détachent pour les produits de la mer autres que les préparations et conserves : le Royaume-Uni, toujours leader même s'il perd en 1997 plus d'un point de part de marché et la Norvège qui maintient sa part de marché autour de 12-13 % en valeur.

En ce qui concerne les préparations et conserves, la prédominance de la Côte d'Ivoire demeure en 1997, même si sa part de marché continue de s'éroder depuis plusieurs années.

b) Les clients

La France possède six clients privilégiés :

- la RFA, le Royaume-Uni, les Pays-Bas, l'Italie et l'UEBL pour les préparations et conserves,

- l'Espagne et l'Italie pour les autres produits.

Si l'Espagne voit sa part des exportations françaises de produits de la mer s'atténuer encore en 1997, en valeur surtout, l'Italie continue sa reprise, légèrement pour les produits hors préparations/conserves et très fortement pour ces dernières avec une progression de plus de 5 points en part de marché.

Les autres variations importantes en 1997 sont la forte baisse de l'Allemagne pour les importations de préparations et conserves (moins de 8 points) et l'UEBL qui a plus que doublé son importance pour les mêmes produits.

PRODUITS POUR L'ALIMENTATION HUMAINE HORS PREPARATIONS ET CONSERVES


PRINCIPAUX FOURNISSEURS

PRINCIPAUX CLIENTS

 

1996

 
 

1997

 

PAYS

Mio FRF

%

% en 1995

PAYS

Mio FRF

%

% en 1996

Royaume-Uni

2 128

15,8

17,1

Espagne

1 401

27,2

28,6

Norvège

1 753

13,0

12,6

Italie

939

18,3

18,1

Danemark

816

6,1

7,3

UEBL

383

7,4

7,8

Pays-Bas

793

5,9

6,8

Côte d'Ivoire

373

7,2

6,9

Espagne

694

5,1

4,1

Allemagne

303

5,9

7,3

Etats-Unis

595

4,4

4,2

Royaume-Uni

269

5,2

4,0

Equateur

570

4,2

 

Pays-Bas

244

4,7

4,6

Islande

513

3,8

4,0

Hong-Kong

215

4,2

 

Irlande

430

3,2

3,3

Portugal

169

3,3

2,4

 
 
 
 

Suisse

123

2,4

3,0

PREPARATIONS ET CONSERVES

PRINCIPAUX FOURNISSEURS

PRINCIPAUX CLIENTS

 

1996

 
 

1997

 

PAYS

Mio FRF

%

% en 1995

PAYS

Mio FRF

%

% en 1996

Côte-d'Ivoire

1 081

26,6

28,3

Allemagne

223

18,7

26,4

Allemagne

340

8,3

9,0

Royaume-Uni

201

16,9

16,8

Thaïlande

227

5,6

6,1

Pays-Bas

190

15,9

15,1

Danemark

226

5,6

6,6

Italie

158

13,2

7,8

Espagne

211

5,2

 

UEBL

150

12,5

4,9

Maroc

207

5,1

 

Espagne

77

6,4

3,3

Source : CFCE, Export Agro Stat

II. L'ACTION CONDUITE PAR LES POUVOIRS PUBLICS EN 1997-1998

A. LA MISE EN OEUVRE DE LA LOI D'ORIENTATION

La loi d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines a été adoptée en novembre 1997, un an après son premier examen par le Sénat. Ce texte a pour objet de donner aux professionnels les moyens de surmonter les obstacles institutionnels qui demeurent et d'accomplir la nécessaire mutation de la filière. Préparée en étroite concertation avec les milieux professionnels et étayée par plusieurs rapports (l'un portant sur la filière de commercialisation, l'autre sur la situation des pêcheurs en difficulté), cette loi vise cinq objectifs :

- mieux gérer la ressource,

- organiser la filière,

- moderniser le statut légal et fiscal des entreprises de pêche,

- adapter les cultures marines,

- moderniser les relations sociales.

Un an après son adoption, votre rapporteur pour avis considère nécessaire de mettre en oeuvre rapidement l'application de cette loi. Composé de 55 articles, ce texte nécessite plus d'une trentaine de décrets d'application.

Outre l'article 55 -qui concerne le régime de retraite complémentaire COREVA qui ne traite pas du secteur de la pêche- quatre décrets sont parus pour l'application des articles 4, 142, 16, 17, 19 et 27 VI de la loi.

Notons que le rapport sur les conclusions d'une étude relative à la mise en oeuvre d'un régime d'indemnisation des marins pêcheurs contre les risques de chômage, établi en application de l'article 52, a été déposé l'été dernier sur le Bureau du Parlement.

Le premier décret d'application de la loi d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines, porte sur le financement en capital de la pêche artisanale. Il a été publié au Journal officiel du 4 mars dernier. La loi veut favoriser l'installation en pêche artisanale, en permettant par des incitations fiscales, l'appel à des capitaux extérieurs pour le financement des navires. Ce décret concrétise l'intention du législateur en apportant aux jeunes pêcheurs des solutions pour résoudre la question du financement de leur outil de travail5(*).

La loi prévoit que les personnes physiques ou les sociétés souscrivant des parts de société de financement de navires de pêche (Sofipêche), bénéficient d'avantages fiscaux leur permettant :

pour les personnes physiques, de déduire de leur revenu net global le montant des souscriptions effectuées dans la limite de 125.000 francs pour un célibataire et de 250.000 francs pour un couple marié ; cette déduction ne peut excéder 25 % du revenu net global ;

pour les sociétés, de procéder, pour le calcul de l'impôt sur les sociétés, à un amortissement exceptionnel de 50 % du montant des parts souscrites, dans la limite de 25 % des bénéfices imposables de l'exercice.

Le bénéfice de ces avantages fiscaux ne concerne que les sociétés qui ont pour activité le financement de la pêche artisanale.

Le patron pêcheur exploitant doit satisfaire à certaines conditions :

être âgé de moins de 40 ans au moment de l'installation ;

s'installer à titre individuel ou en société de pêche artisanale ;

détenir (qu'il s'agisse d'un artisan pêcheur ou d'une société de pêche artisanale) avec un armement coopératif ;

devenir totalement propriétaire du navire dans un délai maximum de 10 ans.

La Sofipêche doit :

être une société anonyme agréée par le ministre chargé du budget après avis du ministre chargé des pêches ;

s'engager à conserver les parts de copropriété du navire pendant au moins cinq ans, à compter de la mise en exploitation du navire.

Le décret du 2 mars fixe les modalités d'application de la loi :

le délai de cinq ans pendant lequel une même personne ne peut détenir directement ou indirectement plus de 25 % du capital de la société agréée est décompté à partir de la date de souscription au capital initial de la société ou, en cas d'apports ultérieurs, à partir de la date de la dernière augmentation de capital ;

le délai de détention pendant cinq ans des parts de copropriété des navires de pêche est décompté à partir du jour de mise en service du navire, ou de la date de constitution de la copropriété si celle-ci est postérieure.

Pour bénéficier de l'avantage fiscal prévu par la loi, le souscripteur au capital agréé d'une société pour le financement de la pêche artisanale doit joindre à sa déclaration de revenus ou de résultats un relevé délivré par cette société relatif à l'identification de l'actionnaire, au capital de la société et aux parts souscrites.

Les Sofipêche doivent joindre à leur déclaration annuelle de résultat une attestation relative à l'exploitation directe et continue des navires acquis par un artisan pêcheur ou une société de pêche artisanale au titre de la première installation.

Outre ce texte, des décrets relatifs aux conditions relatives à la conservation des ressources, au délai d'immatriculation des pêcheurs professionnels au registre du commerce et des sociétés et à la fixation du taux de cotisation du salaire forfaire sont parus.

Votre rapporteur constate avec satisfaction la signature, à la fin du mois d'août, de la circulaire d'application des articles de la loi d'orientation sur la pêche maritime relative à la captation des quotas. La publication de ce texte, qui a reçu l'approbation de la Commission Européenne était très attendue par les professionnels de la pêche. Elle devrait mettre un frein à la pratique de la captation des quotas qui concerne actuellement une cinquantaine de navires français. Cette pratique consiste, pour des intérêts originaires d'un Etat membre de l'Union européenne, à prélever des quotas d'un autre Etat membre, en exploitant des navires de pêche battant le pavillon de ce dernier. L'objectif des nouvelles dispositions est de préserver le caractère national de nos quotas en évitant que des capitaux étrangers en bénéficient sans générer de retombées économiques ou sociales pour le littoral français.

Désormais, pour accéder aux quotas attribués à la France ou se voir délivrer des autorisations de pêche, un navire devra avoir un " lien économique réel " avec le territoire français. De plus, ce navire devra être dirigé et contrôlé à partir d'un établissement stable, situé sur le territoire français.

Le lien économique réel est établi lorsque :

- soit 50 % au moins des prises sont débarquées dans un port français et une part substantielle de ces prises mises en vente localement,

- soit 50 % au moins de l'équipage réside dans une zone située en France à partir de laquelle s'exerce une activité de pêche,

- soit la moitié au moins des expéditions de pêche partent d'un port français,

- soit l'armateur présente d'autres éléments de preuve d'un poids économique ou structurel équivalent, prouvant l'existence d'un lien économique réel.

L'existence d'un établissement stable doit se traduire par une représentation effective et continue de l'entreprise à terre exerçant les fonctions administratives, techniques, d'armement et d'exploitation du navire.

La circulaire précise ces conditions d'application et indique aux directeurs départementaux des affaires maritimes la procédure de mise en oeuvre de ces nouvelles dispositions, qui entreront en vigueur le 1er janvier 1999.

Votre rapporteur pour avis estime indispensable d'accélérer l'application de cette loi d'orientation, saluée par tous comme un texte novateur et essentiel pour ce secteur, adoptée à l'unanimité au Parlement. Tout retard dans sa mise en oeuvre en atténue la portée et en compromet l'efficacité.

B. LE BILAN DU PLAN DE RESTRUCTURATION DE LA PÊCHE ARTISANALE

A la suite de la crise de la pêche, le Gouvernement avait décidé à la fin de 1994 de procéder à un examen détaillé du secteur de la pêche artisanale.

L'audit réalisé par l'inspection générale des finances et l'inspection générale des affaires maritimes avait détecté d'importantes difficultés pour 370 entreprises de pêche parmi les 1600 exploitations de 12 à 25 mètres. De plus, la viabilité économique de plus d'une centaine de ces navires en difficulté était fortement compromise.

Pour maintenir l'existence d'une flotte artisanale disposant d'outils modernes et performants, il était donc nécessaire de mettre en oeuvre des mesures permettant d'assainir ce secteur.

1. Les différentes mesures du Plan de Restructuration de la Pêche Artisanale

Le plan de restructuration de la pêche artisanale mis en place par le Gouvernement en 1995 a prévu un examen au cas par cas des entreprises de pêche en difficulté, en distinguant celles qui avaient un avenir de celles qui n'apparaissaient que difficilement viables.

Pour les premières, des mesures d'allongement de prêt ou de désendettement afin de prendre en charge les surcoûts d'investissement de la période de 1988 à 1991 devaient être mises en oeuvre.

Pour les secondes, les mesures préconisées étaient soit la cession du navire, soit l'arrêt définitif avec, dans les deux cas, un apurement du passif subsistant afin de préserver la résidence principale du patron-pêcheur ou de ses cautions familiales.

A côté de l'Etat, les collectivités territoriales et les banques, en particulier le Crédit Maritime, ont participé financièrement, à parité, à ce plan de restructuration.

2. Les décisions du C.I.R.P.A.

Le Comité interministériel de Restructuration de la Pêche Artisanale (CIRPA), crée par arrêté du Premier ministre en date du 13 avril 1995, a eu pour mission de définir pour chacune des exploitations de pêche en cause la ou les mesures les plus adaptés à leur situation particulière.

Sous la double présidence d'un inspecteur général des finances et d'un inspecteur général des affaires maritimes, assistés de rapporteurs des services déconcentrés de la région concernée (représentants des trésoreries générales et des directions régionales des affaires maritimes), le CIRPA a examiné 645 dossiers au cours de 26 réunions régionales.

407 dossiers ont été retenus par le C.I.R.P.A. ; 67 pêcheurs ont toutefois refusé les propositions faites par le comité.

Au total, ce sont 340 décisions qui sont mises en oeuvre, dont 104 en allongement de prêt, 100 en désendettement et 136 en apurement du passif.

Le coût total des décisions prises s'élève à 225 MF dont 52 MF au titre du désendettement et 173 pour les mesures d'apurement du passif.

3. L'exécution du plan au 1er septembre 1998

L'exécution du plan est en voie d'achèvement puisque 100 % des décisions d'allongement de prêt ont été notifiées aux partons concernés et 99 % des décisions de désendettement ont été exécutées et payées pour un montant de 51,9 MF.

Au 31 août 1998, 134 soit 98 % des dossiers d'apurement du passif ont été réglés pour un montant total de 169,9 MF. La procédure devrait être définitivement clôturée d'ici la fin du mois de septembre 1998.

Le plan de restructuration de la pêche artisanale, combiné, à la remontée des cours, a contribué très largement à l'assainissement de la flotte de pêche française et a permis aux entreprises du secteur de retrouver une viabilité économique et financière assurant leur pérennité.

III. L'ÉVOLUTION DU CONTEXTE INTERNATIONAL ET COMMUNAUTAIRE

A. DANS LE DOMAINE COMMUNAUTAIRE

1. La mise en oeuvre du POP IV

a) Les termes du POP IV

La Commission a adopté les programmes d'orientation pluriannuels pour les flottes de pêche pour la période du 1er janvier 1997 au 31 décembre 2001 (POP IV).

Les orientations relatives aux objectifs du POP IV ont été fixées par le Conseil au mois de juin 1997 afin d'établir, sur une base durable, un équilibre entre les ressources de pêche et leur exploitation.

Suivant ces orientations, le POP IV vise à réduire l'effort de pêche de 30 % pour les stocks qui risquent l'épuisement et de 20 % pour les stocks surexploités. Les taux sont pondérés en fonction du pourcentage des captures représenté par ces stocks. Ainsi, les réductions ne devraient être appliquées que là où c'est nécessaire. Aucune réduction n'est requise pour les stocks pleinement exploités ou ceux sur lesquels on ne dispose pas de connaissances suffisantes.

L'avis conforme du Comité de gestion pour la pêche et l'aquaculture a été obtenu par la Commission les 25 et 26 novembre 1997, préalablement à l'adoption des programmes d'orientation pluriannuels.

L'objectif de ces programmes est de réduire l'effort de pêche (y compris la capacité de la flotte) jusqu'à un niveau qui puisse assurer l'équilibre durable entre les activités de pêche et les ressources. Cet ajustement paraît nécessaire pour garantir, selon la Commission, la survie d'un secteur qui est fortement menacé par la surexploitation de certaines ressources de la pêche.

Le POP IV distingue, par Etat membre, les différents segments de flotte (c'est-à-dire, par exemple, les chalutiers, les senneurs, les fileyeurs, etc.), ce qui permet de prendre en considération les caractéristiques spécifiques de chaque flotte. Suivant les stocks exploités et les engins de pêche employés, il fixe les objectifs de réduction de l'effort à atteindre pour le 31 décembre 2001 pour chacun des segments. Des objectifs annuels intermédiaires sont également fixés afin que les réductions puissent être atteintes progressivement (au moins ¼ pour l'objectif global pour le 31 décembre 1998, au moins ½ pour fin 1999 et au moins ¾ pour fin 2000). Les bateaux de moins de 12 m, employant des engins dormant, sont exempts de toute réduction de capacité6(*).

Ainsi, le POP IV concentre les réductions d'effort sur les segments de flotte qui pêchent les stocks les plus vulnérables.

En ce qui concerne les bateaux qui emploient des engins actifs tels que les chaluts ou les sennes tournantes, les réductions d'effort peuvent être atteintes non seulement par des réductions de capacité mais également par des réductions d'activité (c'est-à-dire de jours en mer), à condition que l'activité dans des pêcheries clairement identifiées puisse être contrôlée de manière adéquate. L'Allemagne, la France, les Pays-Bas, l'Irlande et le Royaume-Uni ont opté pour ce type de mesures pour certains segments de la flotte. Les autres Etats membres concernés entendent atteindre les objectifs du POP IV uniquement par des réductions de capacité.

Le calcul des objectifs du POP IV a été basé sur les objectifs du POP III (1992-1996). Certains Etats membres doivent donc combler le retard du programme précédent. Pour ce faire, les conditions établies dans le cadre dudit programme doivent être respectées : c'est-à-dire qu'au minimum 55 % des réductions doivent être atteintes par des réductions de capacité. Cette condition s'applique aussi aux pays qui entendent atteindre les objectifs du POP IV par des réductions d'activité. En revanche, les Etats membres qui avaient atteint les objectifs du POP III n'auront que très peu ou pas de réductions à appliquer dans le cadre du POP IV.

Cet exercice de restructuration sera accompagné d'aides structurelles, principalement dans le cadre de l'Instrument Financier d'Orientation de la Pêche (IFOP), y compris des aides à la démolition de bateaux ou en faveur de reconversions, le soutien à des investissements productifs dans le secteur et des mesures de soutien aux pêcheurs quittant l'activité.

Aucune aide à la construction ou à la modernisation ne peut être accordée par un Etat membre dès lors que les objectifs globaux du POP n'auraient pas été atteints ou si, en accordant ces aides, l'Etat membre se situait en dehors de ces objectifs. Par ailleurs, un Etat membre ne peut accorder une aide à la construction ou à la modernisation pour un bateau qui serait destiné à un segment de la flotte pour lequel l'objectif final du POP précédent n'aurait pas été atteint.

La Commission a déclaré qu'elle continuerait à poursuivre une politique stricte pour assurer que la législation actuelle dans ce domaine soit mise en oeuvre et que les contrôles soient effectifs, et utilisera tous les moyens légaux à sa disposition pour atteindre cet objectif.

PART RELATIVE DE CHAQUE SEGMENT DANS LA FLOTTE NATIONALE ET ÉVOLUTION DE CHAQUE SEGMENT SUIVANT LES OBJECTIFS DU POP IV PAR PAYS



b) Le lancement du POP IV en France

Les programmes d'orientation pluriannuel (POP) fixent pour chaque pays, au niveau communautaire, les objectifs d'adaptation de la flotte de pêche afin de préserver la ressource.

En ce qui concerne la France, il a été décidé pour le quatrième programme d'orientation (POP IV), qui s'étalera de 1998 à 2001, de procéder à une réduction de 39 000 kW, pour ce qui concerne la puissance motrice. Ces objectifs représentent un effort quatre fois moindre que dans le précédent programme. Ils doivent être atteints par quart à la fin de chaque année du plan, dont la formalisation par la Commission a eu lieu en décembre 1997.

Ce programme sera réalisé en distinguant les façades maritimes ainsi que les chalutiers et les non-chalutiers. De plus, les bateaux sont répartis par taille au sein de chacune des catégories.

Sur la façade mer du Nord-Atlantique, la césure est fixée à 30 m pour les chalutiers. Pour les autres types de navires, trois segments distinguent les moins de 12 m, exonérés des contraintes de réduction ; les 12 à 25 m et les plus de 25 m. Les thoniers tropicaux font l'objet d'une catégorie particulière.

En Méditerranée, seuls les thoniers senneurs sont concernés par la réduction de l'effort de pêche. Quant aux chalutiers, le retard au titre du POP III a pu être réduit à 5 500 kW.

Les " petits métiers ", quant à eux, sont exonérés de toute réduction.

Pour les départements d'outre-mer, les conditions du POP seront fixées ultérieurement.

Négocié depuis plusieurs mois, le programme a été assoupli pour prendre en compte le handicap lié au retard d'exécution du POP III au cours des années précédentes. Votre rapporteur se félicite que la France ait obtenu le droit de disposer d'une année supplémentaire pour parvenir à résorber le retard de 20 000 kW.

Pour permettre la reprise maîtrisée et régulière de l'investissement, en évitant les " à coups ", auxquels a conduit l'exécution des POP précédents, il convient d'organiser un plan de sortie de flotte d'ampleur appropriée. L'Etat a fait un effort financier important. En effet, la prime d'Etat à la sortie de flotte, ramenée au kW, a été doublée par rapport au plan précédent.

En outre, les régions ont été associées à cet effort exceptionnel et plus fondamentalement à la mise en place d'une politique structurelle concertée. Ce plan doit être le dernier pour la période 1998-2001. En effet, au-delà de 1998, le respect du POP IV devrait résulter des départs naturels et de la gestion de l'effort de pêche (par réduction du nombre de jours de pêche).

La réussite de ce plan de sortie de flotte devra permettre d'entreprendre le renouvellement des flottilles régionales7(*).

COUT DU KW POUR LES PLANS DE SORTIE DE FLOTTE

PLAN DE SORTIE DE FLOTTE 1993


COUT DU PLAN

PUISSANCE SORTIE DE FLOTTE

COUT DU KW

15 916 200 F

17 996 kW

884,43 F

PLAN DE SORTIE DE FLOTTE 1994


COUT DU PLAN

PUISSANCE SORTIE DE FLOTTE

COUT DU KW

4 286 324 F

6 241 kW

686,81 F

PLAN DE SORTIE DE FLOTTE 1995


COUT DU PLAN

PUISSANCE SORTIE DE FLOTTE

COUT DU KW

15 965 167 F

23 439 kW

681,14 F

PLAN DE SORTIE DE FLOTTE 1996


COUT DU PLAN

PUISSANCE SORTIE DE FLOTTE

COUT DU KW

17 559 900 F

26 294 kW

667,83 F

PLAN DE SORTIE DE FLOTTE 1998

COUT DU PLAN

PUISSANCE SORTIE DE FLOTTE

COUT DU KW

29 904 842 F

27 204 kW

1 071,00 F

Source : Ministère de l'agriculture et de la pêche

2. Un plan d'action pour renforcer les contrôles

La Commission européenne a souhaité que la Politique commune de la Pêche (PCP) de l'Union européenne renforce ses mécanismes de contrôle et de surveillance, en liaison avec la lutte contre la fraude et la surexploitation des stocks de pêche. Dans une communication présentée au Conseil Pêche de l'Union européenne du 24 mars dernier, a été proposé un plan d'action sur trois ans destiné à améliorer l'efficacité du régime de contrôle dans l'Union européenne par le biais d'une large gamme d'activités. La priorité sera donnée à un renforcement de la coopération entre les entités responsables de la surveillance des pêcheries. Le document comporte un volet sur l'analyse de la situation actuelle, qui " épingle " les exemptions dont bénéficient certains bateaux et préconise une liste des mesures à mettre en oeuvre8(*).

Votre rapporteur pour avis juge que le contrôle des captures est essentiel, car les carences en ce domaine affectent directement les pêcheurs qui ne fraudent pas. " La fraude de certains soustrait indûment aux autres une part de leurs captures potentielles ", explique d'ailleurs la Commission dans ce document. " Elle désorganise les circuits commerciaux, tirant les prix à la baisse. Mais les faiblesses du contrôle aboutissent aussi à ce que les statistiques officielles n'étant pas fiables, une part importante de l'activité des instituts de recherche doit être consacrée à l'estimation des captures réelles ". " Au-delà de ces conséquences immédiates, c'est toute la santé économique du secteur qui pâtit de l'absence d'une gestion efficace ".

Ces dernières années, de nouveaux mécanismes de contrôle ont été mis en place, parmi lesquels les systèmes de surveillance en mer par satellite (lesquels qui reposent sur des technologies de pointe), auxquels les ministres européens ont donné leur aval en décembre dernier. La Commission européenne prône toutefois un " élargissement " du débat car il convient d'apprécier à sa juste valeur la portée du contrôle " tout au long de la filière ", de la capture du poisson à la consommation. Il s'agit en particulier de l'élimination des produits transformés après débarquement et de l'intégration de celle-ci à une stratégie de contrôle.

a) Le renforcement de la coordination

Le document de la Commission propose de modifier les dispositions légales actuelles pour prendre en compte les problèmes récents liés au contrôle des navires des pays tiers. L'argument est le suivant : dans certains Etats membres, les contrôles applicables aux navires des pays tiers sont moins rigoureux que pour les navires de l'Union européenne. Les pêcheurs croient parfois pouvoir échapper aux contrôles en débarquant leurs prises dans certains ports. Si cette conviction n'est pas toujours justifiée, le problème existe bel et bien et se pose avec acuité.

La Commission juge fondamentale la coordination entre les autorités de contrôle des Etats membres : " Ces problèmes ne peuvent être palliés par la seule modification des dispositions légales ". " Un réseau effectif devrait être instauré entre les autorités compétentes des Etats membres de la Commission ".

La Commission reconnaît toutefois la " sensibilité " du secteur : " Pour que les progrès possibles deviennent effectifs, il faut tout d'abord que la volonté politique d'accorder une haute priorité à la mise en place d'un contrôle efficace des pêches soit confirmée et se traduise en actes ", insiste le document.

b) Le développement du satellite et de l'informatique

Le rapport de la Commission préconise un plan sur trois ans :

 Tout d'abord, 1998 devrait voir l'indispensable modification des dispositions légales et des programmes pilotes de coordination. Il serait ainsi mis fin aux carences les plus graves (mise en place incomplète par certains Etats membres des dispositions relatives aux documents de base et de leur informatisation, déclarations de captures erronées, dépassement de quotas récurrents qui affectent certaines ressources). L'Union européenne doit mettre en place des opérations pilotes de coordination des interventions de contrôle et de réflexion concertée sur des problèmes horizontaux. En juillet dernier, il aurait dû être procédé à la première phase de l'introduction du contrôle satellite et, dans l'Atlantique, à l'incorporation des données relatives aux captures dans les procédures de retransmission de données requises pour mettre en place les arrangements en matière de gestion des efforts de pêche. Une série de règlements doit être amendée pour préparer l'intégration de la Méditerranée dans les règles générales.

 En 1999 un cadre opérationnel devrait être mis en place en vue d'une coopération efficace. Au début de l'année, les pêcheurs devraient se familiariser avec la tenue de journaux de bord, de déclarations de débarquements et de ventes et des indispensables bases de données qui faisaient jusqu'alors l'objet d'une exemption. Avant l'introduction de nouvelles mesures techniques, plus ambitieuses que celles qui sont en vigueur actuellement, la Commission a jugé nécessaire de remédier à toute carence dans l'application des mesures existantes. Il devrait également être procédé au déploiement des interventions de contrôle tout au long de la filière, en mer, au débarquement comme en aval, et l'on devrait exploiter pleinement toutes les possibilités offertes par le recoupement des différentes sources d'information, y compris celles liées au contrôle satellite pour les flottes concernées. Une action d'ensemble de communication permettrait de sensibiliser les acteurs aux enjeux du contrôle. Il convient aussi de définir les objectifs chiffrés en termes de moyens mis au service du contrôle par un Etat membre en fonction des caractéristiques objectives de son implication dans la PCP.

 La seconde phase du contrôle satellite et l'introduction de nouvelles dispositions techniques dans les eaux communautaires de l'Atlantique à la mer du Nord devraient avoir lieu en l'an 2000. La décision par laquelle les Etats membres peuvent demander une assistance financière pour faire face à leurs dépenses de contrôle prendra fin en 2000. Il devrait être possible d'apprécier l'efficacité du dispositif et d'établir un bilan qui soit différent d'une répétition des constats de carence antérieurs.

Votre rapporteur pour avis juge essentiel le renforcement des contrôles en matière de pêche.

3. L'état d'avancement du Programme PESCA

Le programme d'initiative communautaire PESCA, conçu pour promouvoir la diversification économique des zones vivant jusqu'ici essentiellement des activités directement ou indirectement liées à la pêche, accompagne et complète les programmes d'initiative nationale.

Approuvés en juin 1995, les premiers crédits ont été mis à la disposition pour la France par les autorités communautaires en juin 1996 seulement. En plus du soutien financier apporté à l'équipement des navires pour la prévision des apports, plusieurs projets locaux ont pu être soutenus grâce à l'apport de crédits communautaires, au titre de la commercialisation et de la transformation des produits de la mer, au titre de la formation professionnelle ou sous forme d'études, de recherche ou d'actions de promotion. Près de 20 % des crédits communautaires accordés à la France dans le cadre de PESCA ont ainsi pu être engagés.

Selon les informations recueillies par votre rapporteur, afin de rendre le programme PESCA encore plus opérationnel, il a, par ailleurs, été décidé de le réviser pour élargir le champ des opérations éligibles aux crédits communautaires. Une telle reprogrammation a été préparée dès juillet 1997. Elle permettra de soutenir des projets de diversification ou de reconversion d'activité des pêcheurs ou des zones d'emploi dépendantes de la pêche, d'aider à l'équipement des centres de formation, de développer des projets d'équipements collectifs aquacoles ou conchylicoles.

Tous ces projets s'ajoutent à ceux qui étaient jusqu'à présent éligibles à PESCA, et continueront à être aidés dans ce cadre. Cette révision du programme PESCA a été approuvée par la Commission européenne le 26 mai 1998.

4. L'interdiction des filets maillants dérivants

Quatre ans après avoir pris connaissance des projets de la Commission, les ministres de la Pêche de l'Union européenne ont accepté, le 9 juin à Luxembourg, d'interdire les filets maillants dérivants d'ici la fin 2001. La France et l'Irlande ont voté contre la proposition de la présidence britannique et l'Italie s'est abstenue.

Votre rapporteur pour avis regrette profondément une telle décision.

a) La décision du Conseil

Les règles communautaires actuelles limitent la longueur des filets maillants dérivants à 2,5 km, conformément aux lignes directrices de 1991 des Nations Unies sur ce type de pêcherie. Les groupements écologistes considèrent qu'il faut interdire immédiatement tous les filets parce qu'ils font beaucoup de tort à la vie sous-marine. S'ils servent surtout à capturer le thon et l'espadon, ces groupements arguent du fait que ces filets attrapent au passage des dauphins et des cachalots dont les corps sont rejetés en mer9(*). Les associations écologistes estiment à 1 million le nombre de dauphins, requins, baleines ou autres cachalots victimes de cette pêche.

Une majorité qualifiée s'est rapidement dessinée au Conseil en faveur de l'interdiction basée sur la proposition de la Commission de 1994 prohibant les filets maillants dérivants. La présidence britannique a adapté la proposition, de sorte qu'elle ne s'applique qu'au thon et à l'espadon sans concerner le saumon. Pour rallier à sa cause les trois Etats membres nordiques de l'Union, la présidence n'a pas appliqué la proposition à la mer Baltique. Le compromis indique en outre que l'élimination progressive sera jalonnée d'objectifs intermédiaires.

La période de transition des filets d'une longueur maximale de 2,5 km se termine fin 2001. Dès cette année, le nombre de permis de pêche autorisant ce type d'engin devra être réduit de 40 % dans les Etats membres qui l'utilisent. L'entrée en vigueur d'un nouveau paquet des Fonds structurels dès l'an 2000 pourrait ouvrir la perspective d'une nouvelle compensation.

Des mesures d'accompagnement d'ordre social pour les pêcheurs qui abandonnent les filets maillants dérivants ou pour ceux qui tentent une reconversion ont été proposées récemment par la Commission européenne.

Trois types de mesures ont été annoncées :

- les pays les plus touchés (France, Espagne, Irlande, Italie et Royaume-Uni) pourront déroger aux critères normaux d'éligibilité pour permettre à leurs flottilles concernées de bénéficier d'aides à la reconversion de la part de l'Instrument financier d'orientation de la pêche (Ifop).

- des primes sont, en outre, annoncées au profit des pêcheurs et des propriétaires de bateaux. Les pêcheurs embarqués en 1995, 1996 et 1997 pourront choisir entre deux primes financées, comme tout ce plan, jusqu'à 50 % par l'Union : une prime d'un montant maximal de 50.000 écus en cas de cessation d'activité avant le 1er janvier 2002 ou une prime pouvant aller jusqu'à 20.000 écus en cas de reconversion vers une autre activité de pêche ou vers un autre secteur.

- les propriétaires des navires ayant utilisé en 1995, 1996 ou 1997 un ou plusieurs filets maillants dérivants pourront obtenir en cas de cessation d'activité une prime forfaitaire comprise entre 26.000 et 295.000 écus suivant le tonnage de leur bateau et, en cas de reconversion vers un autre type de pêche, une prime allant de 16.000 à 285.000 écus.

b) Une décision regrettable

Votre rapporteur pour avis regrette cette décision. Il estime que la France aurait dû invoquer le compromis de Ioannina, principe selon lequel un veto est applicable aux votes à la majorité ou à la majorité qualifiée lorsqu'un intérêt national est en jeu.

Il considère, comme le Gouvernement français l'a souligné, que cette interdiction est injustifiée, incohérente et particulièrement inique. Celle-ci dépasse largement les obligations de l'Union européenne découlant de la Conférence des Nations Unies sur les stocks chevauchants et pourrait conduire les pêcheurs à capturer des espèces encore plus menacées.

Rappelons que cette technique traditionnelle occupe des dizaines d'équipages au Pays Basque, en Bretagne sud et surtout à l'île d'Yeu où 2 000 personnes sur 5 000 environ pratiquent cette pêche, notamment pour le thon (alors que les Espagnols le pêchent à la canne avec des appâts naturels en raison d'équipages plus nombreux et de bateaux plus gros).

Votre rapporteur pour avis souligne que depuis l'interdiction par les Nations Unies en 1989 des très longs filets maillants dérivants, la France respecte scrupuleusement ces orientations. Les pêcheurs limitent à 2,5 km leurs filets. Les engins de pêche sont contrôlés systématiquement. Le Comité scientifique et technique européen de la pêche a entériné les chiffres fournis par les experts français : les prises accessoires ne dépassent pas 2 % et les stocks de thons blancs juvéniles ou adultes, contrairement à d'autres espèces qu'on pêche au chalut et notamment en mer du Nord n'inspirent pas d'inquiétude.

La France semble, dans ce dossier, victime d'un traitement discriminatoire. Pourquoi la réglementation qui interdit depuis près de deux ans aux Italiens du sud, notamment les Siciliens, de déployer des grands filets pour capturer des espadons n'est-elle pas appliquée de manière systématique ? Pourquoi, surtout, les Quinze continuent-ils à admettre la pêche au saumon en Baltique, à laquelle tiennent les Danois, avec des filets de 21 km ?

Signalons que la France s'est associée au recours engagé devant le tribunal de première instance des Communautés européennes par les pêcheurs de l'île d'Yeu afin d'obtenir d'annulation de la décision d'interdiction des filets maillants dérivants.

5. La réforme de l'OCM et des fonds structurels

L'évolution de la politique communautaire de la pêche

 La Commission a présenté au Conseil des ministres de la pêche de décembre dernier une communication intitulée " l'avenir du marché des produits de la pêche dans l'Union européenne : responsabilité, partenariat, compétitivité ". Celle-ci a fait l'objet de plusieurs discussions et, en particulier, d'un débat d'orientation à l'occasion du Conseil des ministres de la pêche du 8 juin dernier. La Commission présentera dans les prochains mois les adaptations réglementaires nécessaires.

Les orientations préconisées par la Commission reprennent, pour partie, les idées émises par la France, et qui figurent dans un mémorandum adressé à la Commission par le ministre Louis Le Pensec fin avril afin de préciser la position française10(*).

La France considère que le marché des produits frais et celui du poisson destiné à l'industrie de la transformation sont des marchés distincts, qui obéissent à des logiques différentes. Alors que prévaut une logique de compétitivité par les prix pour les produits destinés à l'industrie de la transformation, c'est par une meilleure valorisation et une meilleure différenciation par rapport aux produits concurrents, notamment importés, que la situation du marché des produits frais -où se trouvent avant tout les intérêts des producteurs français- sera améliorée. Dans ce but, la France défend en particulier :

- le renforcement de l'organisation de la filière ;

- l'identification des produits ;

- la révision des outils de régulation du marché du frais.

Si certaines orientations de la communication de la Commission répondent aux préoccupations françaises, votre rapporteur estime que plusieurs ne sont pas acceptables en l'état.

C'est ainsi que le rôle des organisations de producteurs et les moyens financiers mis à leur disposition ou proposés par la Commission doivent être accrus.

Les outils de régulation du marché doivent être rénovés. Le rôle fondamental de filet de sécurité que joue le mécanisme de retraits doit être maintenu. Le dispositif de contractualisation envisagé par la Commission n'est pas du tout satisfaisant.

L'accroissement de l'ouverture des frontières de l'Union aux produits importés concurrents des nôtres, de façon autonome et sans contreparties, comme le propose le document communautaire, ne peut pas recueillir l'accord de la France.

Il convient, par contre, s'agissant des importations de produits pour l'industrie communautaire de transformation, de garantir une concurrence loyale, notamment par un meilleur contrôle des produits importés, en particulier au regard des règles d'origine ou sanitaires.

Enfin, en ce qui concerne les produits frais, si le renforcement de leur identification et de leur qualité est une bonne chose, les propositions de la Commission relatives à la " certification de la pêche et du commerce responsables " doivent être examinées avec la plus grande prudence. Ces notions sont floues et risquent de conduire, à terme, à l'exclusion de certaines techniques de pêche.

 La Commission européenne a organisé deux phases de consultation sur l'avenir de la politique commune de pêche11(*).

Dans une première phase (mars 1998), quelques 350 questionnaires ont été envoyés à des organisations et associations intéressées dans tous les Etats membres de l'Union. Celles-ci étaient invitées à donner leur avis, non seulement sur les aspects de la PCP qui pourraient faire l'objet d'une révision en l'an 2002, suivant les dispositions législatives en vigueur, mais également sur tous les autres volets de cette politique, sans préjudice des réformes déjà en cours, notamment en matière de contrôle, d'actions structurelles et d'organisation des marchés.

Pour mémoire, les questions les plus directement concernées par l'échéance 2002 sont le régime d'accès des bateaux de pêche d'autres pays à la bande côtière de 6-12 milles, la zone protégée du " Shetland Box " et l'accès aux zones de pêche de la mer du Nord pour les bateaux des Etats membres ayant adhéré à l'Union depuis 1985 (Espagne, Portugal, Finlande, Suède). D'autres questions devraient être soulevées : l'accès aux pêcheries ; les quotas et les Totaux admissibles de Capture (TAC) ; la gestion et la conservation des ressources halieutiques, le problème des prises annexes et du contrôle des efforts de pêche ; les accords de pêche et l'application de la PCP au bassin méditerranéen. Ce questionnaire intervant trois mois après le lancement, par la Commission, d'un autre débat sur la réforme des marchés communautaires de la pêche. Cette initiative, qui remonte à décembre dernier (et qui s'ets poursuivi jusqu'en juin), s'attachait à la mondialisation des échanges, à la raréfaction des ressources, à l'inadéquation entre l'offre et la demande et à la prédominance croissance des grands détaillants sur ces marchés.

A ce jour, la Commission a reçu 172 réponses à son questionnaire (provenant parfois d'organisations ou de personnes qu n'avaient pas été consultées directement).

La Commission admet que ces réponses, souvent critiques sur le fonctionnement de la PCP, ont permis d'identifier les principales préoccupations du secteur et des milieux intéressés sur l'avenir de la pêche dans l'Union européenne. La conservation des ressources de pêche est généralement perçue comme une nécessité absolue. S'y ajoute l'intime conviction que les mesures de contrôle deraient être plus sévères et appliquées de façon plus uniforme. Les milieux intéressés appellent aussi à lutter activement contre les déversements en mer de poissons " sous-taille " ou " hors quota ". Dans la plupart des réponses, le souci d'une plus grande prise en compte de la dimension environnementale a également été exprimée. Les divergences d'opinion manifestées concernent, notamment, le régime dans la " Shetland Box ", l'accès à la mer du Nord, l'extension des relations de partenariat entre entreprises de l'Union européenne et des pays tiers. Il existe en revanche une certaine convergence de vues en faveur du maintien de certaines mesures, telles que les règles d'accès à la bande côtière de 6-12 milles et le principe de stabilité relative, et une opposition générale sur certains sujets, tels que l'instauration de quotas individuels transférables.

La deuxième phase a été lancée en septembre dernier : les discussions devraient porter sur les améliorations qu'il convient d'apporter aux différents volets de la PCP pour la rendre efficace.

En matière de réforme des fonds structurels

La phase actuelle de programmation des fonds structurels s'achève au 31 décembre 1999. La Commission a présenté au Conseil d'Affaires générales du mois de mars dernier les projets de règlement des fonds structurels et de la politique agricole commune de la prochaine période de programmation.

Si l'objectif général affiché de cette réforme est une simplification et une meilleure utilisation des fonds communautaires, il se traduit pour le secteur des pêches par un mécanisme complexe qui ne permet de poursuivre que partiellement les objectifs de la politique, et est complexe dans la mesure où il fait coexister pour un même secteur deux sources de financement distinctes :

- l'IFOP intervant pour l'ensemble des mesures en faveur de la pêche et de l'aquaculture dans les régions d'objectif 1 et pour les mesures à l'exception de celles relatives à la flotte dans les régions d'objectif 2.

- le FEOGA section garantie, intervant pour les mesures en faveur de la flotte dans les régions d'objectif 2 et hors objectif 2 et pour toutes les mesures dans les régions hors objectifs 1 et 2.

Une harmonisation des procédures de gestion des fonds paraît indispensable afin que les objectifs de la réforme ne soient pas contrariés par des procédures trop complexes, rendant tout financement communautaire difficile à mettre en oeuvre.

Par ailleurs, les projets présentés ne précisent pas le type d'action éligible aux aides communautaires. Ces actions doivent être précisées dès à présent dans le projet de règlement général sur l'IFOP. Il est impératif à ce titre que les aides au renouvellement et à la modernisation de la flotte de pêche soient maintenues.

En conséquence, il convient de s'assurer que, pour la prochaine période de programmation, les fonds communautaires affectés au secteur de la pêche couvrent l'ensemble des besoins de ce secteur.

6. Les relations entre la France et ses voisins

A la fin du mois d'août, la baie de Granville a été à nouveau le théâtre d'un incident entre un pêcheur français et les autorités de contrôle britannique. Le 26 août 1998, le bateau de pêche français " La Confiance 2 " a fait l'objet d'un déroutement vers l'île anglo-normande de Guernesey par un chasseur de mines britannique, au motif d'une violation alléguée de la zone de pêche de 6 à 12 milles au large de cette île qui, bien que proche des côtes normandes, ne fait nullement partie des eaux communautaires.

Comme le souligne le communiqué du Ministère de l'agriculture, les conditions dans lesquelles s'est déroulée cette opération n'apparaissent pas conformes, tant sur le fond que sur la forme, aux règles et aux pratiques habituelles en matière de contrôle des pêches.

a) Les données du problème

Les relations de pêche avec les îles anglo-normandes ont toujours posé des problèmes, d'une part en raison de leur statut particulier vis-à-vis du Royaume-Uni, d'autre part en raison de leur position géographique.

Ces problèmes sont rendus plus complexes encore par la non-appartenance de ces territoires à l'Union européenne, sauf sur le plan de l'accès au marché, dont elles bénéficient en vertu d'un protocole annexé à l'acte d'adhésion du Royaume-Uni.

Jersey et Guernesey sont, enfin, dans une situation juridique différente vis-à-vis de la France. Nos liens avec Jersey sont régis par une convention franco-britannique, dite du régime de la baie de Granville de 1843, qui est toujours en vigueur. Nos relations avec la seconde relèvent d'une convention multilatérale de 1964, la convention de Londres sur les pêches, qui avait défini les droits de pêche entre Etats européens. Celle-ci n'est plus d'actualité depuis l'instauration d'une politique commune de la pêche (1977) sauf en ce qui concerne les îles anglo-normandes.

b) Les relations avec Guernesey

La convention de Londres dispose explicitement que le droit de pêche et de juridiction est exclusivement réservé aux navires de l'Etat riverain jusqu'aux 6 milles de la ligne de base de sa mer territoriale, et que le droit de pêche est exercé, dans la zone de 6 à 12 milles, par l'Etat riverain et par les navires des autres Etats contractants s'ils prouvent qu'ils y ont exercé la pêche entre 1953 et 1962 (notion de droits historiques).

C'est sur cette base qu'un décret britannique de 1965 a accordé des droits de pêche à certains de nos pêcheurs à l'ouest de Guernesey pour certaines espèces seulement.

Les discussions, dont l'ouverture a été demandée par le Royaume-Uni en 1988 pour préciser les limites des eaux territoriales de Guernesey, n'ont abouti qu'en 1992, se traduisant par la fermeture à la pêche française d'une zone de pêche située entre Guernesey et la côte du Cotentin, à l'intérieur des eaux territoriales de Guernesey, et dite du " haricot ".

L'accord avait cependant jusqu'à présent, permis de limiter très partiellement les conséquences économiques néfastes de cette évolution en autorisant 37 pêcheurs français à venir travailler dans une partie du " haricot " appelée " banc de la Schole " jusqu'en 2010.

Votre rapporteur considère que dans l'intérêt des pêcheurs des deux pays, la concertation entre les autorités françaises et britanniques doit aboutir rapidement à régler ce problème.

B. AU NIVEAU INTERNATIONAL

1. La politique de l'Union européenne en matière d'accords de pêche avec les Etats tiers

Votre commission avait, l'année passée, évoqué les problèmes posés par la multiplication des accords de pêche conclus par la Commission avec les Etats tiers. Le Conseil des ministres a, dès la fin de 1997, pris un certain nombre de recommandations.

Votre rapporteur pour avis reconnaît les avantages socio-économiques que tire la Communauté des accords de pêche avec les pays tiers, en particulier dans le cadre de l'objectif consistant à garantir l'emploi dans les régions tributaires de la pêche. Ces accords de pêche constituent d'ailleurs un élément essentiel de la politique commune de la pêche, dont ils font partie intégrante. Dans ce contexte, le Conseil de l'Union européenne a souligné que la sauvegarde des activités traditionnelles de pêche lointaine et aussi d'autres activités traditionnelles de pêche des flottes des Etats membres est un objectif fondamental des accords de pêche. Par ailleurs, étant donné, d'une part, la situation du secteur de la pêche, qui ne cesse d'évoluer, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Union européenne, notamment avec le cadre créé par les engagements internationaux (par exemple le Code de conduite pour une pêche responsable) et, d'autre part, la situation budgétaire générale ainsi que d'autres facteurs auxquels l'Union européenne est confrontée. Votre rapporteur pour avis considère essentiel d'adapter les orientations qui régissent actuellement les accords de pêche. Il souhaite en outre que la Communauté suive une approche intégrée permettant de couvrir tous les éléments du secteur de la pêche. Ces adaptations devraient permettre, le cas échéant, de modifier le cadre dans lequel ces accords sont négociés et mis en oeuvre, en tenant compte de la nécessité de veiller à ce que les accords de pêche soient conclus dans un souci de rapport coûts/avantages et à ce qu'ils soient compatibles avec les autres éléments de la politique commune de la pêche et les autres politiques de l'Union européenne12(*).

Le Conseil de l'Union européenne a invité la Commission à effectuer, d'ici au 30 juin 1999, une analyse coûts/avantages des accords de pêche de la Communauté. Il a insisté pour que, lors de cette analyse, il soit également tenu compte d'éléments non quantifiables, tels que les relations politiques de l'Union, l'importance stratégique de la présence de la flotte communautaire dans les eaux du pays tiers en question, les coûts économiques et sociaux qu'entraîne l'absence de conclusion d'accords de pêche, le rôle que ces accords peuvent jouer pour donner à la pêche, partout dans le monde, un caractère durable, ainsi que leurs effets, en matière de développement, pour les pays tiers concernés.

En attendant les orientations qu'il adoptera sur la base des résultats de cette analyse, le Conseil de l'Union européenne a demandé à la Commission :

a) d'examiner dans quelle mesure on pourrait assouplir la mise en oeuvre des accords de pêche. Cet examen devrait notamment porter sur :

- l'adaptation des possibilités de pêche au niveau d'exploitation durable des stocks ;

- l'application des dispositions existantes ou futures des accords de pêche prévoyant, en cas de réduction des possibilités de pêche offertes aux propriétaires de navires communautaires ou de sous-utilisation manifeste desdites possibilités par ces derniers, qu'on envisage un ajustement correspondant de la compensation financière ;

- les arrangements futurs et existants permettant le transfert de possibilités de pêche d'un Etat membre à un autre en cas de sous-utilisation, sans préjudice du principe de la stabilité relative ;

- les moyens institutionnels permettant de réaliser la souplesse recherchée, notamment le rôle des commissions mixtes à cet égard ;

b) d'étudier, dans le cadre de l'engagement pris par la Communauté en faveur d'une exploitation responsable et durable des ressources halieutiques dans les océans du monde entier, les moyens d'améliorer la surveillance des opérations menées par les flottes communautaires dans les eaux de pays tiers, et les mesures d'inspection que cela comporte ;

c) de s'efforcer, en coopération avec les Etats membres et les pays tiers concernés, de développer la recherche scientifique dans le but d'améliorer et de compléter les données relatives à l'état des stocks dans les eaux du pays tiers ;

d) d'examiner avec les Etats membres la possibilité de calculer le montant des contreparties financières liées aux accords de pêche en tenant compte des réalités économiques et commerciales, ainsi que d'améliorer les paramètres utilisés pour évaluer les possibilités de pêche ;

e) d'examiner dans quelle mesure et par quels moyens le coût financier de tous les accords de pêche conclus avec des pays tiers devrait être réparti équitablement, sur une base non discriminatoire, entre la Communauté et les propriétaires de navires qui bénéficient de ces accords.

Le Conseil a souligné l'importance de la coexistence de différents types d'accords de pêche, c'est-à-dire des accords de première génération et de deuxième génération (comportant notamment des sociétés mixtes/des associations temporaires), pour tenir compte de la diversité des conditions et des intérêts qui existent chez leurs partenaires. Pour ce qui est des accords de deuxième génération, nul ne conteste la nécessité de veiller à ce que des possibilités de pêche soient réservées à la flotte communautaire sous forme de quotas, tout en tenant compte de l'objectif consistant à maintenir, dans toute la mesure du possible, un certain niveau d'emploi communautaire, y compris en ce qui concerne les équipages. De même, le Conseil a invité la Commission à envisager la possibilité de garantir une plus grande compatibilité entre les aides financières disponibles pour la promotion des sociétés mixtes au titre des accords de pêche et celles qui le sont au titre de l'instrument financier d'orientation de la pêche (IFOP).

Tout en reconnaissant le caractère essentiellement commercial des accords de pêche, qui bénéficient aux deux parties, le Conseil a réaffirmé que, pour un certain nombre de pays tiers, ces accords devraient également prévoir des actions visant à développer le secteur de la pêche du pays tiers concerné, tout en reflétant les demandes légitimes du pays tiers à cet égard.

Dans le but d'améliorer les procédures de négociation (notamment en ce qui concerne la nécessité d'arrêter suffisamment tôt les mandats des négociations à venir), le Conseil a chargé la Commission de lui fournir à temps, avant que chacun des accords/protocoles de pêche ne vienne à expiration, une évaluation écrite de la mise en oeuvre dudit accord/protocole, ainsi qu'une estimation des paramètres à retenir pour le nouvel accord/le nouveau protocole.

L'estimation relative au futur accord/protocole devrait comporter notamment les éléments suivants :

- l'état des stocks, en tenant compte notamment de la nécessité de veiller au caractère durable des pêches ;

- une appréciation des demandes de possibilités de pêche présentées par les Etats membres, fondée, entre autres, sur l'exploitation des possibilités de pêche au titre du précédent accord/protocole, telle qu'elle ressort par exemple des chiffres des captures ;

- les aspects budgétaires ;

- la répartition du coût du nouvel accord/du nouveau protocole entre la Communauté et les propriétaires de navires ;

- sa compatibilité avec les autres éléments de la politique commune de la pêche ainsi qu'avec la politique de l'Union européenne en matière de coopération au développement et autres politiques communautaires concernées ;

- les attentes du pays tiers en question ;

- la contribution de l'accord/du protocole à l'approvisionnement du marché communautaire en produits de la pêche ;

- une évaluation de l'incidence de l'accord/du protocole sur l'emploi, notamment dans les régions tributaires de la pêche au sein de la Communauté, sans perdre de vue les intérêts du pays tiers à cet égard.

Pour ce qui est des nouveaux accords, votre rapporteur pour avis estime qu'il y a lieu de suivre des procédures semblables en ce qui concerne leur examen préalable, sans préjudice de la présentation d'un projet de mandat de négociation.

2. Les normes sur les produits de pêche pénalisent les pays en développement

L'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO)13(*) a récemment fait valoir que les nouvelles normes en matière de contrôle de la qualité des produits de pêche, récemment adoptées par les principaux Etats importateurs, pénalisaient les pays en développement.

Cette étude a été préparée pour la réunion du sous-comité des pêches de la FAO (Cofi), qui s'est tenue début juin à Brême, en Allemagne.

Des délégués d'une soixantaine de pays et de représentants d'organisations intergouvernementales, dont l'OMC (Organisation mondiale du commerce), ainsi que d'organisations non gouvernementales, notamment WWF et Greenpeace ont participé à cette réunion qui a examiné la nouvelle donne en matière de qualité, la surexploitation des ressources et les problèmes environnementaux.

La FAO a rappelé que l'Union européenne avait interrompu en août 1997 ses importations de fruits de mer en provenance de l'Inde, du Bangladesh et de Madagascar, puis en décembre des produits venant du Kenya, de la Tanzanie, du Mozambique et de l'Ouganda. " Ces mesures ont eu de graves répercussions sur l'industrie des fruits de mer de ces pays exportateurs, provoquant des pertes d'emplois et de recettes en devises s'élevant à plusieurs centaines de millions de dollars ", a déclaré Helga Josupeit, expert de la FAO en commerce international des produits de pêche.

En dehors du " nouveau défi pour le monde en développement " qu'elles représentent, les nouvelles normes rendent nécessaires des investissements considérables, a souligné la FAO qui a averti des conséquences que pourrait avoir l'étiquetage écologique des produits certifiant que le poisson provient d'une ressource gérée de façon durable. " Le danger est que les petits pêcheurs des pays en développement soient désavantagés par la difficulté de faire certifier leurs productions " a affirmé Erhard Ruckes, expert de la FAO, rappelant que le poisson était le premier produit alimentaire d'exportation des pays en développement, loin devant le café, la banane et le thé.

Selon la FAO, les pays développés absorbent plus de 80 % en valeur des importations totales de produits de la pêche. En tête se trouve le Japon, suivi par les Etats-Unis et l'Union européenne.

" En 1996, la production mondiale de poissons, y compris l'aquaculture, a totalisé 121 millions de tonnes, soit une valeur bien supérieure à 120 milliards de dollars ", a-t-il ajouté.

A propos de l'exploitation des ressources liées à la pêche, la FAO a indiqué qu'en 1994, environ 35 % des 200 principales ressources halieutiques maritimes avaient eu des rendements en déclin, 25 % des rendements stables et 40 % des rendements en augmentation. Toutefois, la FAO a estimé que le potentiel de croissance ultérieure de ces ressources était très limité malgré l'expansion de certaines pêches en eaux plus profondes.

Il est donc nécessaire de trouver pour ces pays exportateurs des mécanismes d'aides et de compensation afin de leur permettre à moyen terme d'améliorer la qualité de leurs produits.

CHAPITRE II -

LE PROJET DE BUDGET DES PÊCHES MARITIMES
ET DES CULTURES MARINES

I. L'ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES DOTATIONS

A. UN PREMIER BILAN POUR 1998

Selon les informations fournies à votre rapporteur, l'exécution du budget 1998 en cours peut être analysée de la façon suivante :

 Le chapitre 36-22 (Subvention de fonctionnement à divers établissements publics), article 14 (Institut Français de Recherche pour l'Exploitation de la Mer (IFREMER)), a été doté en loi de finances initiale 1998 de 3,29 millions de francs. Le versement de cette subvention est soumis à l'établissement d'une convention entre l'Etat (DPMCM) et l'IFREMER. Cette convention est en cours d'élaboration. Aucun versement n'est intervenu à ce jour.

 Le chapitre 46-36 (Pêches maritimes et cultures marines - Subvention et apurement FEOGA) a été doté en loi de finances initiale 1998 de 147,13 millions de francs auxquels se sont ajoutés 38,6 millions de reports (arrêtés des 20 mars et 4 juin 1998) et 1,91 million de francs de fonds de concours. Une annulation de crédits de 2,7 millions de francs est intervenue par arrêté du 16 janvier 1998.

Le montant des crédits ouverts du chapitre 44-46 s'élèvait, pour 1998, à 184,93 millions de francs se répartissant ainsi :

 Les crédits de l'article 20 (Intervention en faveur des entreprises de pêche et de cultures marines) étaient de 50,81 millions de francs.

Les dépenses intervenues à ce jour sur cet article sont de 17,58 millions de francs, soit :

- 7,59 millions de francs au titre du plan de restructuration de la pêche artisanale,

- 9,21 millions de francs au titre de la première partie du plan de sorties de flotte 1998,

- 0,78 millions de francs au titre du contrat de plan Etat/Régions et versements aux comités locaux des pêches maritimes.

Il faut toutefois noter que les dépenses de cet article vont augmenter dans les prochaines semaines du fait d'inscriptions complémentaires au plan de sorties de flotte.

Le montant des dépenses supplémentaires correspondant à ces candidatures est évalué à 10 millions de francs.

 L'article 30 (Organisation des marchés - Industries et commercialisation des produits de la mer (FIOM)) s'élève à 134,13 millions de francs pour la loi de finances initiale 1998.

Les dépenses intervenues à ce jour se montent à 99 millions de francs :

- 90 millions de francs au titre du versement partiel de la subvention du FIOM,

- 9 millions de francs pour la société Interpêche de Saint-Pierre et Miquelon.

Le total des dépenses intervenues à ce jour sur ce chapitre est de 116,58 millions de francs. Les crédits ouverts sur le chapitre 44-36 ont donc été utilisés à hauteur de 63,03 %.

 En ce qui concerne le chapitre 64-36 (Pêches maritimes et cultures marines - Subventions d'équipement) :

 En autorisations de programme :

Le chapitre 64-36 a été doté en loi de finances initiale de 40,2 millions de francs auxquels se sont ajoutés 5,41 millions de francs de disponible en fin de gestion, moins 2,15 millions de francs d'annulation (arrêté du 31 décembre 1997) et un blocage de 3 millions de francs, soit 40,46 millions de francs de crédits ouverts pour 1998.

Les délégations ou affectations intervenues à ce jour s'élèvent à 24,77 millions de francs. Elles se décomposent ainsi :

- 14,43 millions de francs au titre de l'organisation des marchés (mises aux normes des halles à marée et de l'équipement des ports de pêche - crédits inscrits au titre des contrats de plan Etat/Région),

- 5 millions de francs pour l'aquaculture (contrat de développement de la Nouvelle Calédonie),

- 5,34 millions de francs au titre de la modernisation des navires.

Ainsi, le taux de consommation, à ce jour, des autorisations de programme du chapitre par rapport aux crédits ouverts s'élève à 61,3 %. Le solde sera engagé d'ici la fin de l'exercice sur des opérations déjà programmées.

 En crédits de paiements :

Le chapitre 64-36 a été doté en loi de finances initiale de 38,7 millions de francs auxquels se sont ajoutés 19,65 millions de francs de reports, moins un blocage de 1,75 million de francs, soit un total de 56,60 millions de francs de crédits ouverts pour 1998.

Les dépenses intervenues à ce jour sont de 28,31 millions de francs et se répartissent ainsi :

- 8,93 millions de francs au titre de la modernisation des navires,

- 2,62 millions de francs pour l'aquaculture,

- 16,76 millions de francs pour l'organisation des marchés (mises aux normes des criées).

Le taux de consommation actuel des crédits de paiement de ce chapitre par rapport aux crédits ouverts s'élève à 50 %.

B. LE PROJET DE BUDGET POUR 1999


 

1998

(LFI)

1999

(PLF)

Variation PLF 99/

LFI 98 (en %)

Dépenses ordinaires

 Chapitre 36-22 (article 14)

3,29

3,29

 

 Chapitre 46-36 (article 14)

Article 20

Intervention en faveur des entreprises de pêche et de cultures marines

Article 30

Organisation des marchés : industrie et commercialisation

22

125,13

52

95,59

+ 136,36 %

- 23,60 %

Dépenses en capital (chapitre 64-36)

 Article 20


Modernisation et développement des entreprises de pêche et de cultures marines

18,10

(19)

18,10

(19)

-


 Article 30

Organisation des marchés : industrie et commercialisation

20,6

(21,2)

20,6

(21,2)

 

TOTAL DO + CP hors autorisations de programme

185,83

186,29

+ 0,24

(...) autorisations de programme

(1) hors IFREMER


Les dotations affectées aux secteurs de la pêche maritime et des cultures marines -hors crédits rattachés au chapitre 36-22 article 14- sont en légère augmentation avec + 0,25 % en crédits de paiement (186,29 millions de francs), et en reconduction en autorisations de programme (40,2 millions de francs).

La dotation du chapitre 44-36 permet d'une part de poursuivre l'adaptation de la filière pêche et de mettre en place, d'autre part, le plan de sortie de flotte 1998 permettant le réajustement de la flotte française par rapport au programme communautaire d'orientation pluriannuel de la flotte de pêche.

Il est à noter que la diminution de 30 millions de francs figurant à l'article 30 de ce chapitre provient du transfert de la section sociale du FIOM (caisses chômage intempéries) au comité national de pêches maritimes (CNPM).

S'agissant du chapitre 64-36, la priorité est donnée à la modernisation de la flottille, ainsi qu'à la mise aux normes sanitaires et à l'équipement des ports de pêche dans le cadre des contrats de plan Etat-Région.

II. LES ORIENTATIONS PRIORITAIRES

A. LES ACTIONS STRUCTURELLES DE DÉVELOPPEMENT DE LA FILIÈRE MENÉES PAR L'OFIMER

La transformation du FIOM en un office de type agricole " OFIMER " est un axe majeur du volet économique de la loi d'orientation pêche.

Cette transformation devrait permettre, par la mise en place d'une structure interprofessionnelle d'accompagnement du marché, de développer un véritable outil de filière en favorisant le dialogue entre l'amont et l'aval ainsi que l'organisation de la production française.

Le montant de la subvention, qui s'élève à 95,59 millions de francs, permettra la poursuite et le renforcement des actions déjà engagées :

- l'amélioration de la politique de qualité et de valorisation des produits de la mer impliquant l'ensemble des acteurs de la filière ;

- l'encouragement des démarches communes de commercialisation des organisations de producteurs (campagne de promotion sur certain produits) ;

- l'incitation à la restructuration et à la modernisation de la filière : amélioration de la régulation et de l'orientation de l'offre, connaissance des lois du marché par l'ensemble des acteurs de la filière.

Rappelons que, dans un souci de clarification, la loi d'orientation a prévu le transfert de la section sociale du FIOM (caisse chômage intempéries), soit 30 millions de francs au comité national de pêches maritimes (CNPM).

B. LES ACTIONS RELATIVES À LA FLOTTE DE PÊCHE ET AUX INVESTISSEMENTS À TERRE

En matière de flotte de pêche, les crédits destinés à l'ajustement de la flotte de pêche à l'état de la ressource (22 millions de francs) sont maintenus.

L'ensemble des efforts de l'Etat en matière de crédits d'investissement se maintient à 42,2 millions de francs. Ils sont destinés au :

- maintien d'une flotte de pêche performante et compétitive par la modernisation et le renouvellement de l'outil existant (19 millions de francs) ;

- respect des engagements de l'Etat pour les équipements à terre, notamment en matière de modernisation des ports de pêche, d'informatisation et de mise en réseau des halles à marée (21,2 millions de francs).

Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la Commission des affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption des crédits du ministère de l'agriculture et de la pêche pour 1999 consacrés à la pêche maritime et aux cultures marines.




1 La politique maritime et littorale de la France : la pêche (5) par M. Philippe Marini - Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques - N° 771 Assemblée nationale - N° 345 Sénat - Mars 1998.

2 La politique maritime et littorale de la France : la pêche (5) par M. Philippe Marini - Office parlementaire d'évaluation des politiques publiques - N° 771 Assemblée nationale - N° 345 Sénat - Mars 1998.

3 La Pêche maritime - n°  1404 - 77e année - août-septembre-octobre.

4 Rapport du CFCE 1997 sur le commerce extérieur agro-alimentaire.

5 Bima avril 98 - n° 1470.

6 La pêche maritime - 77ème année n° 1402 mars/avril 1998.

7 La pêche maritime - 77ème année - n° 1 402 - Mars/avril 1998

8 Europolitique n° 2 293 - 24 février 1998

9 Europolitique n° 2 322 - 10 juin 1998

10 La Pêche maritime - 77ème année - n° 1404 - Août/septembre/octobre

Interview de M. Jean-Marie Arnaud

11 Europolitique n° 2346 - 30 septembre 1998

12 La Pêche maritime - 76ème année n° 1400 - Novembre/décembre 1997

13 La Pêche maritime - 77ème année - n° 1404 - Août/Septembre/Octobre






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