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PJL de finances pour 1999

BOYER (André)

AVIS 69 (98-99), Tome 8 - COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES


Table des matières






N° 69

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VIII

DÉFENSE - MARINE

Par M. André BOYER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Xavier de Villepin, président ; Serge Vinçon, Guy Penne, André Dulait, Charles-Henri de Cossé-Brissac, André Boyer, Mme Danielle Bidard-Reydet, vice-présidents ; MM. Michel Caldaguès, Daniel Goulet, Bertrand Delanoë, Pierre Biarnès, secrétaires ; Bertrand Auban, Michel Barnier, Jean-Michel Baylet, Jean-Luc Bécart, Daniel Bernardet, Didier Borotra, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Marcel Debarge, Robert Del Picchia, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Hubert Falco, Jean Faure, Jean-Claude Gaudin, Philippe de Gaulle, Emmanuel Hamel, Roger Husson, Christian de La Malène, Philippe Madrelle, René Marquès, Paul Masson, Serge Mathieu, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, René Monory, Aymeri de Montesquiou, Paul d'Ornano, Charles Pasqua, Michel Pelchat, Alain Peyrefitte, Xavier Pintat, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Jean Puech, Yves Rispat, Gérard Roujas, André Rouvière.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 et 66 (annexes n°s 43 et 44) (1998-1999).

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Après avoir subi, au cours de l'année 1998, une sévère "encoche" dans ses crédits d'équipement, le budget du ministère de la Défense connaîtra une augmentation de 2,9 % en 1999, supérieure à celle du budget général.

La "revue de programmes", dont les conclusions ont été rendues au mois d'avril 1998, n'a pas remis en cause le cadre général des objectifs définis par la loi de programmation 1997-2002, ni le modèle d'armée qui en découle. Elle a toutefois arrêté une révision à la baisse du niveau de ressources qui avait été prévu par la loi et qui se traduira par un ensemble de 20 milliards d'économies sur les crédits d'équipement, pour les quatre années s'écoulant entre 1999 et 2002. Ces économies proviennent de réductions de cibles, d'arrêts de certains programmes, mais aussi de gains financiers qui résulteront de nouveaux modes d'acquisition ou d'optimisation de programmes. Aussi le modèle d'armée n'est-il affecté qu'à la marge par ces différentes mesures qui, en tout état de cause, ne concernent que les dépenses en capital, les dépenses ordinaires du titre III conservant le niveau prévu par la loi de programmation.

Le budget de la Marine pour 1999 résulte très largement de cette donne nouvelle. D'un montant de 33,9 milliards de francs, il progressera de 4 % par rapport à 1998.

Avec 12,9 milliards de francs, les dépenses ordinaires diminueront de 1,4 % sous l'effet de la compression des coûts de fonctionnement. Les effectifs évoluent conformément à la loi de programmation mais des inquiétudes apparaissent sur la capacité à remplacer dans certains emplois les appelés du contingent, en raison de difficultés persistantes à pourvoir les postes de personnels civils qui ont été créés à cet effet. L'obligation de recourir prioritairement à du personnel des services industriels de l'armement, notamment de la Direction des constructions navales, où le nombre de volontaires est insuffisant, est à l'origine de ces vacances de postes qui menacent la bonne marche de la professionnalisation.

Les crédits d'équipement progresseront de 7,5 % sans retrouver cependant le niveau prévu en programmation. La "revue de programmes" se traduit en effet par une diminution de ressources par rapport à la loi de programmation et donc par certaines révisions des programmes. Des économies de nature diverse ont été dégagées, la mesure la plus significative étant le retrait du porte-avions Foch qui entraînera une indisponibilité du groupe aéronaval durant une année et demie, lors du premier entretien majeur du porte-avions nucléaire Charles de Gaulle, en 2004. Parallèlement, la gestion de plus en plus tendue des crédits d'entretien programmé du matériel imposera la recherche d'une diminution des coûts d'entretien si l'on veut éviter qu'elle ne se traduise par une moindre disponibilité des bâtiments et des aéronefs.

Votre rapporteur présentera les grandes lignes du budget de la Marine avant d'évaluer la mise en oeuvre de la professionnalisation au travers de l'évolution des effectifs puis d'analyser le déroulement des programmes d'équipement.

CHAPITRE PREMIER -
LES GRANDES LIGNES DU BUDGET DE LA MARINE
POUR 1999

Après un recul de plus de 8 % en 1998, découlant de l'effort d'économies exceptionnel demandé au ministère de la Défense sur ses crédits d'équipement, le budget de la Marine enregistre pour 1999 une progression de 4 %. Cette évolution traduit les arbitrages rendus à l'issue de la "revue des programmes" qui, tout en desserrant la contrainte imposée en 1998 ont néanmoins prescrit une révision à la baisse des dotations d'équipement prévues par la loi de programmation militaire 1997-2002.

I. LA PHYSIONOMIE GÉNÉRALE : UN RATTRAPAGE PARTIEL DE "L'ENCOCHE" DANS UN CONTEXTE DE COMPRESSION DES COÛTS DE FONCTIONNEMENT

Au cours de l'année 1998, la Marine a dû faire face à une très forte diminution de ses dotations sans pour autant être épargnée par les annulations de crédits intervenues en cours d'exercice. Le projet de budget pour 1999, en progression de 4 %, comporte trois caractéristiques principales : une évolution modérée des dépenses de personnel traduisant l'adaptation des effectifs, telle qu'elle a été prévue par la loi de programmation, la poursuite d'un effort important de compression des coûts de fonctionnement et une progression des dépenses d'équipement qui ne permet pas cependant de retrouver le niveau inscrit en programmation.

1. L'exercice 1998 : un étiage pour le budget de la Marine

L'analyse des crédits pour 1999 doit être replacée dans le contexte de l'évolution récente du budget de la Marine au regard des dotations prévues par la loi de programmation militaire.

Déjà quelque peu "écornés" par des annulations intervenues en 1997, les crédits de la Marine ont connu leur étiage au cours de 1998.

Le budget voté de 1998, en recul de 8 % par rapport à celui de l'année précédente, imposait une diminution de 12,4 % des crédits d'équipement représentant une "encoche" de plus de 2,1 milliards de francs par rapport au niveau fixé par la loi de programmation. Ce fort recul avait entraîné une série de conséquences telles que le maintien à quai de bâtiments dont l'entretien programmé était décalé et plusieurs reports ou retard dans la commande, le développement, la modernisation ou la livraison de certains équipements.

De surcroît, comme les années précédentes, quoique dans des proportions moindres, le budget de la Marine a été affecté en 1998 par des mesures de régulation budgétaire.

Au titre des dépenses ordinaire, un décret d'avance du 21 août 1998 a ouvert un crédit de 198 millions de francs sur les chapitres rémunérations et charges sociales. En revanche, la Marine n'a pu obtenir l'ouverture des crédits de report de 1997 sur le chapitre fonctionnement, qui se montaient à 73 millions de francs.

Au titre des dépenses en capital, deux annulations sont intervenues en janvier (78 millions de francs de crédits de paiement) et en août 1998 (775 millions de francs de crédits de paiement) pour un montant total de 853 millions de francs, représentant 4,4 % des crédits de paiement ouverts aux titres V et VI par la loi de finances initiale. Ces annulations ont été réparties comme suit : 31,5 millions de francs sur le chapitre Espace, 187,5 millions de francs sur le chapitre Autres études, 589,3 millions de francs sur le chapitre Fabrications et 44,5 millions de francs sur le chapitre Infrastructure.

Parallèlement, des crédits de report 1997 sur le titre V ont été ouverts à hauteur de 845 millions de francs, mais ceux-ci ont subi une régulation budgétaire qui les rend en pratique indisponibles en gestion.

2. Un budget en progression de 4 % de 1998 à 1999

Alors que le budget de la Marine avait connu en 1998 une diminution beaucoup plus forte que celle de l'ensemble du budget de la défense, il progressera, en 1999, légèrement plus vite que celui des autres armées.

Évolution du budget de la Marine (en millions de francs)

 

1998

1999

%

Dépenses ordinaires

(titre III)

13 085

12 907

- 1,4

Dépenses en capital

(titres V et VI)

19 555

21 026

+ 7,5

TOTAL

32 640

33 933

+ 4

Ce budget s'élève en effet à 33,933 milliards de francs, soit une augmentation de 1,293 milliard de francs et de 4 % par rapport à 1998, le budget de la défense n'augmentant pour sa part que de 2,9 %.

La part de la Marine dans le budget de la Défense (hors pension) passe ainsi de 17,7 % en 1998 à 17,9 % en 1999. Elle reste inférieure au niveau de 1997 -soit 18,6 %- qui était celui de la première annuité de la loi de programmation.

Les ressources du titre III s'élèvent à 12,907 milliards de francs et reculent de 1,4 %, alors que pour l'ensemble du budget de la Défense, les crédits du titre III augmentent de 0,2 %.

Celles des titres V et VI se montent à 21,026 milliards de francs et progressent de 7,5 %, alors que l'augmentation des dépenses en capital est en moyenne de 6,2 % pour l'ensemble du budget de la défense.

Du fait de cette évolution, le titre V représentera en 1999 62 % du budget de la Marine, contre 60 % en 1998, ce qui accentue une forte prépondérance des dépenses en capital, celles-ci ne représentant en moyenne que 45 % du budget de la Défense.

3. Le budget 1999 et la loi de programmation : des économies nouvelles pour des objectifs maintenus

Votre rapporteur avait observé l'an passé que l'importante ponction opérée en 1998 sur le budget de la Marine ne remettait pas fondamentalement en cause le modèle défini par la loi de programmation, tout en soulignant que des mesures d'une telle ampleur ne pouvaient être pérennisées sans mettre à mal la progression vers ce nouveau modèle d'armée.

Au regard de cette appréciation, le projet de budget pour 1999 se situe dans une ligne intermédiaire : il rattrape une partie de "l'encoche" réalisée l'an passé mais demeure en retrait par rapport au niveau fixé par la loi de programmation.

En ce qui concerne les dépenses ordinaires, la progression de 1,9 % des crédits de rémunération et de charges sociales permet de poursuivre comme prévu l'adaptation des effectifs de la Marine à la professionnalisation et à la réduction du format.

Toutefois, comme l'an passé, le poids des rémunérations et charges sociales a pour contrepartie une compression accrue des dépenses de fonctionnement qui régressent de 12,2 %. Cette diminution traduit à la fois un effort d'économie accru et un nouveau transfert, à hauteur de 150 millions de francs, des crédits d'entretien programmé du matériel du titre III vers le titre V.

Avec 21,026 milliards de francs, les dépenses en capital progressent de 7,5 % mais se situent, compte tenu des modifications de la structure budgétaire, en retrait de 1,1 milliard de francs par rapport à l'annuité de la loi de programmation militaire. Ce décalage provient pour l'essentiel d'économies issues des conclusions de la "revue de programmes" mais aussi d'abattements opérés sur le budget de la Marine comme sur celui des autres armées pour financer des mesures nouvelles, telles qu'une contribution du Ministère de la défense au budget civil de recherche et développement ou l'augmentation de la part patronale du fonds de pension des ouvriers d'Etat.

Ainsi, "l'encoche" effectuée en 1998, qui dépassait 2 milliards de francs, n'est pas renouvelée avec la même ampleur. Encore faut-il préciser qu'au cours de l'exercice 1999, le titre V supportera des charges nouvelles qui obèrent d'autant les ressources destinées aux investissements. Il s'agit :

- des 150 millions de francs de crédits d'entretien programmé du matériel, mentionnés précédemment, qui étaient jusqu'alors inscrits au titre III,

- d'une augmentation de 624 millions de francs des dotations du Fonds d'adaptation industrielle de la Direction des constructions navales (DCN), qui passe de 454,3 millions de francs à 1 076,5 millions de francs et qui est entièrement financé par la Marine, sur son budget d'équipement,

- un transfert de charges, provenant de la DGA correspondant à l'entretien des immobilisations de l'ex-DCN étatique dans les ports de Brest et de Toulon (installations nucléaires à terre, pyrotechnies, installations portuaires), qui représente 343 millions de francs et qui n'est compensé qu'à hauteur de 192 millions de francs par un transfert de crédits en provenance de la DGA. Ainsi, des dépenses jusqu'alors prises en charge par le compte de commerce de la DCN seront supportées par la Marine. Votre rapporteur observe que cette mesure intervient après un mouvement en sens inverse l'an passé, afin de décharger le titre V de la Marine du coût de fonctionnement des services étatiques de la DCN. Le partage des responsabilités et des financements entre la Marine, la DGA et la DCN industrielle est encore mouvant. L'intervention année après année de transferts de charges dont la justification n'apparaît pas toujours clairement ajoute un élément d'incertitude dans la gestion de crédits d'équipements déjà réduits par rapport à l'enveloppe qui avait été définie par la loi de programmation.

Dans ces conditions ont été prises, à l'issue de la "revue des programmes", des mesures d'économies qui ne devraient pas empêcher la Marine de rallier son modèle futur mais qui réduiront la disponibilité de certains matériels et limiteront la permanence du groupe aéronaval.

II. LES DÉPENSES ORDINAIRES : UNE NOUVELLE DIMINUTION DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT

Les dépenses ordinaires du titre III passeront de 13,085 milliards de francs en 1998 à 12,907 milliards de francs en 1999, soit une diminution de 1,4 %.


 

1998

1999

%

Rémunérations et charges sociales

10 077

10 264

+ 1,9

Fonctionnement

3 008

2 643

- 12,2

. dont fonctionnement courant

1 752

1 633

- 6,9

. alimentation

557

464

- 16,8

. entretien programmé des matériels

699

546

- 21,9

Total dépenses ordinaires

13 085

12 907

- 1,4

1. La progression des rémunérations et charges sociales

La part des rémunérations et charges sociales dans les dépenses ordinaires de la Marine continue à croître et s'établit à 79,5 % en 1999 contre 77 % en 1998. Leur montant s'élève à 10,264 milliards de francs, soit une progression de 1,9 %.

Cette évolution résulte de plusieurs mouvements en sens contraire :

- une diminution globale des effectifs militaires de la Marine, qui entraîne une économie de 80 millions de francs, étant précisé que la création de plus de 860 emplois civils n'a pas d'impact sur le budget de la Marine, ces personnels étant rémunérés sur le budget des services communs,

- les revalorisations des rémunérations et les mesures indemnitaires qui représentent une dépense supplémentaire de l'ordre de 268 millions de francs.

2. Des dépenses de fonctionnement toujours plus contraintes

Les crédits de fonctionnement passeront de 3,008 milliards de francs en 1998 à 2,643 milliards de francs en 1999, soit une diminution de 12,2 %.

Un nouveau transfert de 150 millions de francs de crédits d'entretien programmé des matériels du titre III vers le titre V contribue à accentuer la diminution des dotations, mais à structure budgétaire constante, c'est-à-dire en neutralisant les différentes mesures de transfert de crédits, les dépenses de fonctionnement subissent une réduction de plus de 9 %.

Certes, la réduction du format de la Marine entraîne mécaniquement une économie de l'ordre de 100 millions de francs sur les frais de fonctionnement. Par ailleurs, la baisse du dollar et du cours du pétrole autorise près de 50 millions de francs d'économies supplémentaires sur les produits pétroliers.

Indépendamment de ces facteurs, de nouvelles mesures d'économies ont toutefois été imposées sur les crédits d'alimentation (50 millions de francs) et sur les dépenses de formation et de fonctionnement des services centraux et territoriaux (21 millions de francs).

III. LES DÉPENSES EN CAPITAL : APRÈS "L'ENCOCHE" DE 1998, DES ÉCONOMIES SUPPLÉMENTAIRES ISSUES DE LA "REVUE DE PROGRAMMES"

Les dépenses en capital des titres V et VI passeront de 19,555 milliards de francs en 1998 à 21,026 milliards de francs en 1999, soit une progression de 7,5 %.

Évolution des dépenses en capital de la Marine (en millions de francs)


 

1998

1999

%

Études et développement

1 887

2 871

+ 52,1

Fabrication

12933

12 440

-3,8

. dont FOST

4 236

4 130

- 2,5

.Flotte classique

2 960

2 764

- 6,6

. Aéronavale

4 034

3 577

- 11,3

. Munitions

937

1 175

+ 25,4

. Divers

766

794

+ 3,7

Entretien programmé des matériels

3 561

3 872

+ 8,7

Infrastructures

714

758

+ 6,2

Restructurations

454

1 079

+ 133,7

TOTAL TITRE V

19 549

21 020

+ 7,5

TITRE VI

6

6

-

TOTAL DÉPENSES EN CAPITAL

19 555

21 026

+ 7,5

Ces données appellent deux précisions préalables.

D'une part, les montants indiqués incluent 388,7 millions de francs de crédits de paiement et 740,6 millions de francs d'autorisations de programme présentées, dans le "bleu" budgétaire au sein de l'agrégat "Etat-major des Armées" mais relevant néanmoins du budget de la Marine. Il s'agit de crédits relatifs aux systèmes d'informations, de télécommunications et de commandement et au programme SYRACUSE gérés par le service des programmes navals.

D'autre part le titre V subit en 1999 une refonte profonde de sa structure budgétaire. Le redéploiement des crédits en 9 nouveaux chapitres, au sein desquels plusieurs grands programmes sont identifiés sur des articles spécifiques, doit permettre d'assurer un meilleur suivi des dépenses en capital.

La modification de nomenclature, associée à de nouveaux transferts de charges (entretien programmé du matériel provenant du titre III et immobilisations de l'ex DCN étatique) qui modifient le périmètre du titre V rendent difficiles les comparaisons de 1998 à 1999.

Si l'on se réfère aux dotations actualisées prévues par la loi de programmation, on constate qu'après un décrochage de 2,1 milliards de francs en 1998, le budget d'équipement de la Marine restera en 1999 inférieur de 1,1 milliard de francs au niveau prévu. Ainsi, sur les trois premières années d'exécution, les dotations en capital inscrites en loi de finances initiales auront-elles pratiqué un "abattement" d'environ 4,8 % sur les crédits prévus en programmation.

Pour 1999, le niveau des crédits d'équipement tient compte des économies décidées lors de la "revue de programmes" qui, pour une part, entraîneront des décalages, voire l'abandon de certains programmes, tout en comprimant les crédits d'entretien programmé des matériels et d'infrastructure.

1. Les études et développements

Dotés de 2,871 milliards de francs, les crédits d'études et de développements connaissent une forte augmentation, supérieure à 52 %, en raison de l'entrée en phase active du financement des développements liés à de grands programmes tels que le projet Horizon, le sous-marin d'attaque futur, le missile anti-navires futur ou le système PAAMS.

Depuis l'an passé, la DGA exerce le gouvernorat des études amont, la Marine ne conservant que celui des études technico-opérationnelles, des études de faisabilité et des développements. Les développements absorbent l'essentiel des crédits d'études. L'augmentation des dotations tient compte d'un abattement de crédits opéré à la suite de la revue des programmes, dont l'origine principale tient à l'abandon du développement de la future torpille lourde qui sera achetée "sur étagère" à l'horizon 2010.

2. La force océanique stratégique

Les crédits affectés à la FOST s'élèveront à 4,127 milliards de francs pour 1999, soit une diminution de 2,5 %, et seront principalement consacrés à la poursuite du programme de construction des sous-marins nucléaires lanceurs d'engins de nouvelle génération (SNLE-NG).

A l'issue de la "revue de programmes", il a été décidé de retarder de 6 mois supplémentaires l'admission au service actif du troisième SNLE-NG, le Vigilant, déjà décalée d'un an à la suite des réductions de crédits imposées l'an passé, ce qui suppose de prolonger de la même durée un SNLE de la génération actuelle doté du missile M4.

En revanche, la mise en concordance du calendrier de livraison du 4e SNLE-NG et du missile M51 impose une accélération du programme d'adaptation des trois premiers SNLE-NG à ce même missile.

3. Les fabrications de la flotte

Les crédits destinés aux fabrications de la flotte "classique" s'élèveront à 2,764 milliards de francs, soit un recul de 16,6 % par rapport à 1998. Le principal programme concerné reste la construction du porte-avions Charles de Gaulle (1,3 milliards de francs) alors que les crédits destinés aux programmes de frégates La Fayette (664 millions de francs) et Horizon (510 millions de francs) s'accroissent. En revanche, l'évolution des crédits traduit la fin du financement du transport de chalands de débarquement SIROCO, dont l'admission au service actif est intervenue en 1998. Une économie est également réalisée à la suite de la décision de retarder de 2 ans la livraison du bâtiment hydrographique océanique.

4. Les fabrications de l'aéronautique navale

Les crédits destinés aux fabrications de l'aéronautique navale s'élèveront à 3,577 milliards de francs, soit une diminution de 11,3 %.

Le programme Rafale absorbe à lui seul plus de la moitié de cette enveloppe (1,8 milliard de francs) qui diminue toutefois en raison de la décroissance des financements des programmes d'avions de patrouille maritime Atlantique 2 et d'hélicoptères Panther.

5. Les munitions

Les crédits consacrés aux munitions s'élèveront à 1,175 milliard de francs, soit une augmentation de 25,4 % par rapport à 1998.

Les principaux équipements concernés sont les programmes FSAF (Famille sol air futur) dotés de 374 millions de francs et la torpille MU90 (238 millions de francs) qui entrent en phase active de production.

6. L'entretien programmé des matériels

Les dotations d'entretien programmé des matériels (hors FOST) inscrits au titre V s'élèveront à 3,872 milliards de francs, soit une progression de 8,7 % par rapport à 1998. La moitié de cette augmentation résulte cependant du transfert de 150 millions de francs en provenance du titre III et un abattement sur les dotations prévues par la loi de programmation a été opéré dans le cadre de la revue de programmes.

7. Les autres dépenses

Les autres dépenses en capital s'élèveront pour 1999 à 2,637 milliards de francs, soit une progression de 35,9 % par rapport à 1998.

Au sein de cet ensemble, il convient de souligner la part croissante prise au titre V de la Marine par les dotations affectées au Fonds d'adaptation industrielle de la DCN, qui étaient passées de 327 millions de francs en 1997 à 454 millions de francs en 1998 et qui se monteront, en 1999, à 1,079 milliard de francs. Au travers de cette enveloppe, qui réduit d'autant la part disponible pour les programmes ou l'entretien, la Marine finance les mesures de dégagement des cadres (pensions, allocations différentielles), les départs volontaires (indemnités de départ volontaire, allocations chômage, indemnités d'aide à la création d'entreprise) et les mutations vers les armées (indemnités de mutation, déménagements, formation, maintien de la rémunération) dans le cadre de l'adaptation de la DCN.

Dotés de 758 millions de francs, les crédits d'infrastructure progresseront de 6,2 %, ce qui ne permettra pas cependant de rattraper le retard pris sur certaines opérations en raison des diminutions de crédits de l'an passé.

On observera également la forte diminution (170 millions de francs en 1999 contre 220 millions de francs en 1998) des dépenses dites "d'entretien programmé des personnels" qui concernent l'habillement, le couchage et l'ameublement.

CHAPITRE II -
LES PERSONNELS DE LA MARINE

Depuis le début de la mise en oeuvre de la professionnalisation, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées suit avec une attention toute particulière les mesures touchant à la gestion des personnels des armées, qu'il s'agisse de la réduction progressive des effectifs d'appelés, du départ anticipé d'officiers ou sous-officiers ou encore du recrutement de personnels engagés ou civils.

Le passage de l'armée de conscription à l'armée professionnelle ouvre en effet une délicate période d'adaptation qu'il importe de mener à bien dans un contexte budgétaire tendu.

Dans la Marine, la professionnalisation présente des aspects bien particuliers liés à la fois aux spécificités de ses activités, notamment à bord des bâtiments, et aux choix qui ont été arrêtés par la loi de programmation, singulièrement le renforcement massif de la présence civile au sein de la Marine qui devra en priorité accueillir des personnels des arsenaux en restructuration.

Au regard de ces contraintes, le budget pour 1999, comme ceux de 1997 et 1998, met en place les moyens permettant de réaliser l'évolution des effectifs prévue par la loi de programmation. Bien que l'on constate, par rapport aux prévisions initiales, un certain "surcoût" de la professionnalisation, surtout imputable à la mensualisation de la solde des engagés, les difficultés rencontrées sont moins d'ordre budgétaire que liées au recrutement lui-même de personnels présentant le profil requis pour occuper les postes laissés vacants par les appelés. Si la mise en place de "contrats courts" présente un bilan plutôt satisfaisant, du moins sur le plan de la réalisation des objectifs quantitatifs, l'obligation de recruter prioritairement les civils au sein des personnels de la Direction des constructions navales sur la base du volontariat pose des problèmes plus sérieux.

I. LE BILAN DES DEUX PREMIÈRES ANNÉES DE PROFESSIONNALISATION DE LA MARINE

Comme les autres armées, la Marine doit mener de pair une réduction de son format et la professionnalisation. Les besoins en personnels professionnels générés par la disparition, à raison d'un sixième chaque année, de la ressource issue du contingent, ne sont que partiellement atténués par la réduction du format qui permet cependant une réduction du nombre d'officiers-mariniers et de matelots engagés.

Aussi la Marine a-t-elle entrepris une importante politique de recrutement pour combler les vacances provoquées par le départ des appelés.

Evolution des effectifs de la Marine de 1996 à 2002

(loi de programmation 1997-2002)


 

1996

%

2002

%

Officiers

4 844

6,9

4 961

8,8

Officiers-mariniers

32 530

46,6

30 136

53,4

Quartiers-maîtres et matelots engagés

8 103

11,6

7 998

14,2

Appelés et volontaires

17 906

25,6

1 775

3,1

Civils

6 495

9,3

11 594

20,5

Total

69 878

100

56 464

100

A. LA RÉDUCTION DES POSTES D'APPELÉS ET D'OFFICIERS-MARINIERS

Depuis deux ans, la Marine a réduit très significativement son effectif d'appelés tout en mettant en oeuvre, grâce aux mesures d'accompagnement de la professionnalisation, le départ anticipé d'officiers-mariniers.

1. La réduction des postes d'appelés : le début de la professionnalisation des unités

Au cours des années 1997 et 1998, 6 400 des 17 900 postes budgétaires d'appelés que comptait la Marine en 1996 ont été supprimés. Pour 1998, les effectifs réalisés sont d'ores et déjà inférieurs aux postes budgétaires et devraient être inférieurs à 9 000 en fin d'année, ce qui signifie que concrètement la présence des appelés dans la Marine aura été réduite de moitié en deux ans.

Pour la professionnalisation, priorité a été donnée aux forces projetables essentielles.

A la fin de l'année, plus de 20 bâtiments auront été entièrement professionnalisés après suppression de plus de 1 430 postes d'appelés. Parmi ces bâtiments figure le porte-avions Foch ainsi que les transports de chalands de débarquement et plusieurs frégates. La professionnalisation de l'équipage du porte-avions Charles de Gaulle, entamée en 1998, se poursuivra en 1999, ainsi que celle de 25 autres bâtiments dont les sous-marins nucléaires d'attaque et les pétroliers-ravitailleurs. Par ailleurs, trois formations de fusiliers marins auront également été professionnalisés, en totalité ou en partie, d'ici la fin de l'année, pour un équivalent de 300 postes d'appelés.

Il faut préciser que les appelés embarqués à bord des bâtiments exercent des fonctions à part entière et qu'ils doivent donc être remplacés nombre pour nombre par du personnel professionnel. Le recours à du personnel civil est par ailleurs exclu pour ce type d'emploi. La Marine fait donc appel, sur les postes laissés vacants par les appelés à bord des bâtiments, à des militaires engagés et en particulier pour les tâches les moins qualifiées, à des personnels recrutés sur des contrats courts de 2 ans.

D'autre part, une proportion importante de l'effectif d'appelés est constituée de personnels de haut niveau, qu'il s'agisse d'officiers du service national, de scientifiques du contingent, ou de matelots exerçant des fonctions d'enseignant, d'informaticien et d'assistant scientifique et technique. Le remplacement de ces postes pourra être pourvu par des officiers sous contrat court et par des civils du niveau d'ingénieur. Mais il s'appuiera également sur la mise en place du volontariat, qui ne débutera qu'en 1999.

Enfin, sur les postes à terre, les emplois occupés par les appelés doivent être largement pourvus par du personnel civil.

2. La diminution des effectifs d'officiers mariniers : les mesures d'incitation au départ

La loi de programmation a prévu une réduction de 2 400 postes budgétaires d'officiers mariniers de 1996 à 2002, soit un peu plus de 7 % des effectifs.

Toutefois, cette diminution a été engagée sur un rythme modéré, la plus large part des suppressions de postes intervenant à partir de l'année 2000. Deux spécialités seront plus particulièrement affectées : les forces sous-marines et l'aéronautique navale.

La Marine souhaitant maintenir un flux de recrutement significatif et préserver les profils de carrière, la déflation des effectifs d'officiers mariniers impliquait un renforcement des mesures d'incitation au départ.

Le pécule d'incitation au départ anticipé créé par la loi du 19 décembre 1996 joue un rôle non négligeable dans ce dispositif. Il a bénéficié :

. en 1997, à 332 officiers mariniers (57 majors, 136 maîtres principaux, 130 premiers maîtres), pour un montant moyen de 257 800 F et un coût total de 85,6 millions de francs ;

. en 1998, à 403 officiers mariniers (77 majors, 196 maîtres principaux, 130 premiers maîtres), pour un montant moyen de 276 200 F et un coût total de 111,3 millions de francs.

Les pécules ont été prioritairement attribués dans les spécialités les plus concernées par les réductions de postes : les forces sous-marines et l'aéronautique navale.

D'autre part, les dispositions de la loi n° 70-12 du 2 janvier 1970 tendant à faciliter l'accès des militaires à des emplois civils ont bénéficié à 57 officiers mariniers en 1997 et à 49 autres en 1998.

Le dispositif du congé de reconversion pour les militaires quittant les armées, créé par la loi du 19 décembre 1996, a concerné près de 1 500 officiers mariniers en 1997.

Parallèlement, le service d'aide à l'insertion et à la reconversion du personnel militaire de la Marine (SAIRM) a vu son action amplifiée puisque le nombre d'officiers mariniers placés dans le secteur civil est passé de 686 en 1996 à 889 en 1997.

B. LA MISE EN PLACE DE LA NOUVELLE POLITIQUE DE RECRUTEMENT

La profonde réorganisation des effectifs de la Marine a nécessité la mise en place, aux côtés des filières traditionnelles, d'une politique nouvelle de recrutement.

L'Ecole navale et l'Ecole militaire de la flotte restent les deux voies privilégiées de recrutement des officiers. L'augmentation de leur nombre a justifié le recours aux officiers de réserve en situation d'activité (ORSA).

La Marine ne recrute pas directement les officiers mariniers mais les sélectionne parmi les personnels d'équipage, en particulier les maistranciers. Ainsi qu'on l'a vu, les mesures incitatives au départ ont permis de maintenir ce recrutement malgré les suppressions de postes d'officiers mariniers.

Les personnels d'équipage demeurent recrutés, dans des proportions pratiquement inchangées, par l'école de maistrance et par l'engagement initial de longue durée pour des contrats de 4 ou 8 ans. Mais la nécessité de pourvoir des postes peu qualifiés, précédemment occupés par les appelés a conduit à créer une formule nouvelle : les "contrats courts Marine".

Enfin l'augmentation des effectifs de personnels civils a été réalisée elle aussi dans des conditions particulières, par des transferts internes du ministère de la Défense en provenance de la DGA.

1. Les "contrats courts Marine" : un bilan plutôt satisfaisant

La formule des contrats courts a été arrêtée en vue de pourvoir une partie des postes occupés par les appelés ne bénéficiant pas de qualification professionnelle et offrant des possibilités de progression insuffisantes pour des engagés "classiques".

Les emplois proposés sont de trois types :

- agent d'exploitation à bord d'un bâtiment de combat (agent de restauration, secrétaire, magasinier, peintre...),

- manoeuvrier de pont d'envol pour les aéronefs embarqués,

- opérateur protection pour le contrôle et la surveillance des bases à terre.

A la suite d'un accord avec la Délégation interministérielle à l'insertion des jeunes, la Marine a décidé de proposer, pour ces emplois, un contrat de deux ans à des jeunes sortant peu ou pas qualifiés du système éducatif. Cette formule permet de contribuer à leur insertion professionnelle en leur offrant un premier emploi et une expérience susceptible de faciliter leur accès au marché du travail.

Le recrutement de "contrats courts" a concerné 500 jeunes en 1997 et 900 autres en 1998. Leur profil ne diffère pas totalement de celui d'une partie des jeunes appelés que la Marine accueillait habituellement, mais il s'agit néanmoins d'un public dont l'adaptation aux contraintes professionnelles et militaires peut soulever des difficultés. Sans être alarmant, le taux d'échec semble tout de même non négligeable. Il est toutefois trop tôt pour tirer un bilan de cette expérience qui, en tout état de cause, pourrait être réorientée vers des recrutements plus classiques si elle ne s'avère pas suffisamment concluante.

2. Le recrutement des personnels civils : des difficultés qui s'accentuent

Votre rapporteur souhaite rappeler cette année encore combien la question du recrutement du personnel civil revêt pour la Marine une importance capitale.

Dans la Marine plus que dans les autres armées, la professionnalisation repose largement sur le recours à du personnel civil. En effet, plus de la moitié des postes civils créés dans les armées sur la période de programmation le seront dans la Marine. Celle-ci verra son effectif civil augmenter de près de 80 %, contre 12,6 % en moyenne dans l'ensemble des armées. Au terme de la loi de programmation, c'est la Marine qui emploiera la plus forte proportion de personnels civils.

Si dans certains emplois, et en particulier à bord des bâtiments, le remplacement des appelés ne peut être assuré que par des personnels militaires, le recrutement de personnels civils a été privilégié, avec pour objectif le reclassement d'ouvriers de la Délégation générale pour l'armement et plus spécialement de la Direction des constructions navales (DCN).

Ainsi la Marine bénéficie-t-elle chaque année depuis 1997 d'importantes créations de postes budgétaires destinés à des civils sans pour autant augmenter le rythme de ses recrutements externes traditionnels, les postes nouveaux devant obligatoirement être pourvus par transfert interne aux armées.

Afin de faciliter ces mutations, des crédits ont été dégagés dans le cadre du fonds d'adaptation industrielle de la DCN. Doté de 327 millions de francs en 1997 et de 454 millions de francs en 1998, il a cependant prioritairement servi à financer le dégagement de cadres à partir de 55 ans, et depuis 1998 à 52 ans, ainsi que les départs volontaires.

Au cours de l'année 1997, plus de 750 mutations en provenance de la DCN ont pu être réalisées mais comme cela pouvait être prévu, le flux de candidatures s'est tari à partir de 1998, l'essentiel des volontariats s'étant manifestés dès le début de la période.

Ainsi, alors que pour 1998 les prévisions tablaient sur un total de près de 600 mutations en provenance pour partie de la DCN (350 postes) et pour le restant d'autres organismes de la DGA ou des personnels sous statut de GIAT-Industries, seules 226 mutations avaient été effectivement réalisées au 31 juillet dernier, dont un peu plus d'une centaine pour la seule DCN.

Le recrutement externe de personnels civils par concours ayant été limité à 208 postes en 1998, la Marine a obtenu au mois de juillet une levée partielle de l'interdiction d'embaucher des ouvriers hors de la DCN, à hauteur de 121 postes. Les recrutements doivent s'effectuer à compter du mois de septembre et une priorité sera accordée aux ouvriers de droit allemand des forces françaises stationnées en Allemagne et des ouvriers des entreprises sous-traitantes de la DGA et de la DCN.

On peut cependant craindre que malgré cette mesure palliative, l'insuffisance des mutations internes aux armées, particulièrement en provenance de la DCN, provoquera une accentuation des vacances de postes de personnels civils. Celles-ci s'élevaient à 578 au 31 décembre 1997 sur un total de 7 258 postes budgétaires. Le déficit pourrait dépasser 900 postes à la fin de l'année, ce qui porterait le taux de vacances à plus de 10 %.

II. LES ORIENTATIONS DU BUDGET 1999 EN MATIÈRE DE PERSONNELS

Les emplois inscrits au budget de 1999 suivent l'évolution définie par la loi de programmation. Ils intégreront pour la première fois la présence de volontaires. Les crédits relatifs aux rémunérations et charges sociales progressent modérément mais prennent en compte certains "surcoûts" qui n'avaient pas été intégrées en début de programmation. Ces moyens budgétaires ne permettent cependant pas d'écarter les difficultés qui pourraient apparaître pour la gestion concrète du remplacement des appelés.

A. L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS ET DES CREDITS

L'évolution des effectifs se poursuit conformément à la loi de programmation, et le rythme d'augmentation des charges de personnel sera identique à celui de l'an passé.

1. L'évolution des effectifs de la Marine

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des effectifs de la Marine au cours de l'année 1999.

Evolution des effectifs de la Marine

 

1998

1999

Variation

Officiers

4 985

5 006

+ 21

Officiers-mariniers

32 605

32 392

- 213

Equipage

7 928

7 928

-

Appelés

11 498

8 158

- 3340

Volontaires

140

-

+ 140

Civils

8 156

9 017

+ 861

Total

65 172

62 091

- 3081

L'augmentation des effectifs d'officiers, qui avait représenté plus de 140 postes en 1997 et 1998, se poursuit en 1999 avec la création de 21 postes. A la différence des Armées de l'air et de terre, le nombre d'officiers doit augmenter dans la Marine pour améliorer le taux d'encadrement, inférieur à celui des armées étrangères et pour occuper les postes attribués aux officiers de Marine dans les états-majors interarmées et dans les organisations interalliées.

Ces créations de postes ainsi que les départs prévisibles conduiront à recruter 160 officiers en 1999. Comme l'an passé, le nombre de postes ouverts à l'Ecole navale est fixé à 80 élèves. Il correspond aux besoins d'emplois de haut niveau au grade de capitaine de vaisseau dans les états-majors interarmées ou interalliées. L'autre moitié des postes sera essentiellement pourvue au sein de l'Ecole militaire de la flotte (y compris 20 officiers recrutés au choix parmi les officiers mariniers), les recrutements sur titre étant limités à 5 postes.

Le projet de budget prévoit la suppression de 213 postes d'officiers mariniers, soit un peu plus que l'an passé. La mise en place de mesures incitatives, en particulier le pécule, permet d'obtenir un nombre de départs volontaires suffisant pour conserver le flux de recrutement, maintenir la moyenne d'âge et préserver les profils de carrière.

Les postes budgétaires ouverts pour les effectifs d'équipages resteront fixés, comme en 1999, à 7 928 hommes. Cette stabilité recouvrait, dès 1997, une baisse du flux de recrutement des engagés "classiques" au profit de l'instauration d'un nouveau type d'engagés, les "contrats courts Marine".

En 1999, le recrutement d'engagés "classiques" restera au même niveau qu'en 1998, à savoir 700 recrutements par l'Ecole de maistrance, à Brest, pour des personnels destinés à devenir rapidement officiers mariniers, et 1 500 recrutements d'engagés initiaux de longue durée, bénéficiant de contrats de 4 ou 8 ans et formés au Centre d'instruction naval de Querqueville.

Inaugurée en 1997, la formule des "contrats courts" permet de pourvoir en partie des postes précédemment occupés par des appelés ne nécessitant pas de qualification et offrant peu de perspectives de progression professionnelle. En 1999, le flux de recrutement devrait être de 900 engagés sur contrat de 2 ans.

L'année 1999 verra également les premiers recrutements de volontaires. Le nombre de postes ouverts au budget est fixé à 140. Il devrait passer à 500 en 2000, 1 000 en 2001, pour atteindre en 2002 les 1 775 postes prévus par la loi de programmation. Les volontaires occuperont eux aussi des emplois précédemment tenus par des appelés : postes de haut niveau, postes embarqués, postes de gendarmes auxiliaires, postes à terre. En 1999, les premiers recrutements interviendront au second semestre.

Enfin, l'augmentation de la présence de civils dans la Marine se poursuit sur un rythme soutenu puisque 861 postes de civils supplémentaires seront créés en 1999. Alors qu'en 1998 les recrutements nécessaires pour pourvoir les postes créés et ceux laissés vacants par les départs devaient principalement être pourvus par des transferts internes au ministère de la défense, la Marine devrait obtenir en 1999 une augmentation notable des possibilités de recrutement externes qui s'élèveraient au minimum à 957 fonctionnaires, dont 438 ouvriers professionnels, maîtres ouvriers et conducteurs. Toutefois, ces recrutements externes risquent d'être insuffisants pour combler les vacances apparues sur les postes budgétaires d'emplois civils, déjà très importantes depuis 1998.

2. Les charges de personnel

Le montant des crédits inscrits au titre III et relatifs aux rémunérations et charges sociales des personnels de la Marine s'élève pour 1999 à 10,264 milliards de francs, soit une augmentation de 1,9 % par rapport à 1998.

Il faut rappeler que ce chiffre traduit très imparfaitement l'évolution réelle des charges de personnel puisqu'il n'englobe que les rémunérations et charges sociales des personnels militaires, les personnels civils étant rémunérés sur le budget des services communs, c'est-à-dire sur les crédits de la direction de la fonction militaire et du personnel civil.

Alors que le recrutement, en nombre important, de personnels civils reste sans incidence sur le titre III du budget de la Marine, les dépenses de rémunérations et charges sociales correspondant à des effectifs militaires (professionnels et appelés) en baisse, progressent néanmoins de 1,9 %.

En effet, si la réduction des effectifs militaires entraînera en 1999 une économie de l'ordre de 80 millions de francs, les revalorisations et mesures indemnitaires communes à l'ensemble des armées entraînent une dépense supplémentaire de plus de 290 millions de francs.

Deux lignes concernant la rémunération des volontaires, pour un total de 9 millions de francs, apparaissent pour la première fois au budget 1999.

Par ailleurs, la dotation destinée aux pécules d'incitation au départ, inscrite en 1998 au budget de la Marine, passe de 85,1 à 86,6 millions de francs.

Il faut enfin signaler que la gestion 1998 des crédits de rémunérations et charges sociales a été affectée par un report de charges afférent à la gestion 1997, qui n'a été que partiellement résorbé par le décret d'avances du mois d'août 1998.

Pour la Marine comme pour l'ensemble du ministère de la Défense, l'évolution des dépenses de rémunérations et de charges sociales est affectée par des mesures qui ne pouvaient être connues au moment de la préparation de la loi de programmation. Il en va ainsi par exemple de l'accord salarial conclu le 10 février 1998 dans la fonction publique qui conduit à faire bénéficier les engagés, dont la solde a été fortement revalorisée, de mesures spécifiques en faveur des bas salaires. Ces dépenses nouvelles doivent être financées à enveloppe constante, si bien que les rémunérations et charges sociales absorbent une part croissante du titre III, au détriment des dépenses de fonctionnement.

B. LE REMPLACEMENT DES APPELÉS SE HEURTE À DES DIFFICULTÉS ACCRUES

On a souligné que le remplacement des appelés entraînerait un recrutement assez limité de personnels militaires, essentiellement pour les emplois à bord des bâtiments, alors que priorité a été donnée au recrutement de civils en provenance de la DGA et de la DCN.

L'insuffisance des résultats obtenus laisse présager une persistance des vacances de postes qui pourrait perturber sérieusement le fonctionnement des services. L'alternative offerte par le recours à la sous-traitance demeure peu encouragée faute de crédits budgétaires significatifs.

1. Les vacances de postes de personnels civils prennent une proportion inquiétante

Votre rapporteur avait souligné dès l'an passé le risque d'une accentuation du déficit en personnel civil par rapport aux effectifs budgétaires alloués à la Marine. Ces craintes se sont vérifiées puisque le taux de postes vacants devrait se situer au-dessus de 10 % des effectifs budgétaires à la fin de l'année 1998.

L'exercice consistant à vouloir résorber les sureffectifs de la DCN en opérant des reclassements dans la Marine a rapidement montré ses limites et après une année 1997 satisfaisante sur le plan qualitatif, le flux de mutations volontaires s'est rapidement atténué.

Plus précisément, on constate que dans les ports de Brest et de Toulon, la Marine est parvenue à pourvoir les postes dévolus à du personnel civil avec une relative facilité, en raison d'un nombre significatif de volontaires au sein des établissements de la DCN situés dans l'environnement immédiat. Le déficit se concentre surtout dans les ports de Cherbourg et Lorient ainsi qu'à Paris, les postes y étant offerts attirant peu de volontaires.

Il faut également observer qu'aux obstacles géographiques s'ajoutent des problèmes liés aux profils des postes. Le départ des appelés provoque par exemple des besoins très importants pour les emplois d'entretien et de restauration qui ne sont guère susceptibles d'être pourvus par des ouvriers des arsenaux.

Enfin, les volontariats ont sans doute pâti des récentes mesures de dégagement des cadres à partir de 52 ans prises au profit du personnel civil de la DCN.

Etant donné le nombre important de postes budgétaires civils créés en 1999, et malgré l'augmentation notable des possibilités de recrutement par voie de concours, il apparaît peu probable que le nombre de postes vacants sur des emplois civils diminue, sauf à obtenir une levée des interdictions d'embauche des ouvriers hors du ministère de la Défense.

Le maintien d'un déficit important de personnels civils alors que le nombre d'appelés diminue rapidement entraîne des répercussions négatives sur le soutien des formations de la Marine et constitue une inquiétude majeure pour la réussite de la professionnalisation.

2. Le recours à la sous-traitance : une solution peu encouragée

Face à la difficulté de recruter le personnel civil ou militaire qui pourrait effectuer certaines tâches effectuées par les appelés, la sous-traitance peut constituer une solution alternative, soit qu'elle permette de satisfaire ces besoins, soit qu'elle libère des personnels susceptibles d'être redéployés vers d'autres emplois.

La Marine, qui pratique déjà la sous-traitance pour l'affrètement des navires, l'entretien immobilier ou le gardiennage d'emprises pourrait ainsi être conduite à la développer plus largement dans les domaines de la maintenance et de la gestion des infrastructures, de la logistique et des services aux personnes dans ses formations terrestres (bases aéronavales, écoles, centres de formation).

Le développement de la sous-traitance se heurte toutefois à une insuffisance de financement qui n'a guère été prise en compte dans la loi de programmation.

D'une part, les contrats de sous-traitance ne peuvent être financés par des crédits du titre V, bien qu'ils permettent pourtant de réaliser des économies sur les dépenses d'équipement. D'autre part, la Marine ne peut en aucune manière bénéficier de la marge budgétaire engendrée par les vacances de postes civils pour recourir à la sous-traitance. En effet, les emplois de personnels civils ne sont pas financés par le budget de la Marine, mais par celui des services communs.

En 1998, une mesure nouvelle de 10 millions de francs au titre de la sous-traitance avait été intégrée au budget. Dans ce cadre a pu être financée une opération relative à l'alimentation du centre de transmission de Sainte-Assise en région parisienne.

Pour 1999, les ressources dégagées ne permettront de mettre en place qu'une seule action, la concession du transport effectuant la traversée de la rade de Toulon, pour un bénéfice de 10 emplois seulement.

A l'évidence, les moyens financiers très limités ne permettent pas d'engager d'opérations de sous-traitance d'envergure.

On doit constater que la Marine risque de rencontrer de vives difficultés pour recruter le personnel pouvant effectuer certaine tâches accomplies par les appelés sans pour autant avoir la latitude de confier ces activités, ne serait-ce que temporairement, à des services civils.

CHAPITRE III
LES MOYENS D'ÉQUIPEMENT DE LA MARINE

Les grandes lignes d'évolution des moyens d'équipement de la Marine pour les prochaines années ont été arrêtées par la loi de programmation militaire 1997-2002.

Sans que soient remises en cause ou modifiées ses missions fondamentales, en matière de dissuasion, de projection, de prévention ou de protection, la Marine doit au cours de cette période rallier un format plus réduit, tant pour la flotte, qui passera de 100 à 80 bâtiments, que pour l'aéronautique navale qui, au cours de la période couverte par la programmation, verrait son nombre d'appareils passer d'environ 300 à 240.

Votre rapporteur a plusieurs fois souligné combien la réussite d'un tel défi, à savoir mener à bien des missions au moins équivalentes avec des moyens réduits, supposait que parallèlement soient préservés les programmes qui doteront la Marine d'équipements plus modernes et plus performants.

La sévère "encoche" opérée en 1998 dans le budget de la Marine a suscité de sérieuses inquiétudes car si elle ne compromettait pas définitivement la poursuite des objectifs assignés par la loi de programmation, elle laissait planer un doute sur le niveau des moyens financiers pour les années à venir et ne pouvait être pérennisée sans entraîner une révision beaucoup plus profonde des ambitions de notre Marine.

La "revue de programmes" dont les conclusions ont été rendues en avril dernier, et sur la base de laquelle a été élaboré le budget 1999, dissipe en grande partie ces inquiétudes. En effet, la Marine bénéficie d'un budget d'équipement en augmentation de 7,5 % et, si elle ne retrouve pas intégralement le niveau prévu en programmation, le "manque à gagner" est cette fois plus limité. Il découle des choix opérés à l'issue de la revue de programmes et d'économies qui devraient rester compatibles avec le modèle de Marine défini pour 2002.

Votre rapporteur présentera tout d'abord les conclusions de cette "revue de programmes" et leurs conséquences, avant d'analyser plus en détail l'évolution des capacités de la Marine en 1999 et le déroulement des principaux programmes.

I. LA "REVUE DE PROGRAMMES" : UNE RÉVISION LIMITÉE DES MOYENS DE LA MARINE

La "revue de programmes" conduite au cours de l'automne et de l'hiver derniers se présente en première analyse comme une opération de recherche d'économies pour les années restant à courir d'ici le terme de la programmation. Les décisions prises recouvrent un ensemble de mesures de nature différente, allant des procédés classiques de décalage de programmes ou d'aménagement de calendrier à la mise en oeuvre de procédures d'acquisition moins coûteuses ou à la limitation de la disponibilité de certains matériels. La cohérence d'ensemble du modèle de Marine n'est pas affectée sans pour autant que les choix opérés soient dépourvus de conséquences sur les capacités opérationnelles.

A. UNE ÉCONOMIE DE 3,9 MILLIARDS DE FRANCS DE 1999 À 2002

L'ensemble des mesures décidées à l'issue de la "revue de programmes" permet, d'ici 2002, une économie de près de 3,9 milliards de francs. En ce qui concerne le budget 1999, ces économies sont proches de 900 millions de francs. Elles devraient atteindre leur plein rendement en 2000 et 2001 alors qu'en 2002 commenceront à se faire sentir les dépenses qui n'ont été que reportées dans le temps.

1. L'optimisation du calendrier du programme SNLE-NG

L'aménagement du calendrier du programme SNLE-NG et sa mise en cohérence avec celui du missile balistique M 51 constitue l'une des principales sources d'économie issue de la "revue de programmes". Ces économies, sur le titre V de la Marine, sont estimées à 653 millions de francs d'ici 2002 auxquels se rajoutera près de 1,1 milliard de francs sur la période de la planification, c'est-à-dire de 2002 à 2015.

L'admission au service actif du SNLE-NG n° 3, le Vigilant, déjà reportée d'un an à la suite d'une décision prise l'an passé, serait à nouveau décalée de six mois pour intervenir en juillet 2004. Quant au SNLE-NG n° 4, son admission au service actif sera repoussée d'un an, de juillet 2007 à juillet 2008. En contrepartie, la mise en service du missile balistique M 51 a été avancée de deux ans, de 2010 à 2008, de manière à équiper d'emblée le 4e SNLE-NG.

Cette opération permet de réduire le coût du maintien en condition opérationnelle des missiles M 45 et surtout de limiter aux seuls trois premiers SNLE-NG le programme d'adaptation au M 51.

Parallèlement, le calendrier de retrait du service actif des SNLE de génération actuelle a lui aussi été réaménagé, une modification de l'échéance des grands carénages permettant d'avancer d'un an le retrait de l'Inflexible tout en assurant la permanence de la disponibilité de trois SNLE.

Votre rapporteur observe que les glissements successifs imposés au programme SNLE-NG rendaient logique la recherche d'une mise en cohérence avec le programme M 51 afin d'éviter d'inutiles surcoûts.

2. Le décalage de programmes

Le décalage de programme a constitué par le passé l'un des moyens privilégiés de la recherche d'économies. Dès l'an dernier, certaines décisions avaient été annoncées concernant l'admission au service actif du porte-avions Charles de Gaulle, l'équipement au standard définitif de la première flottille de Rafale, la modernisation des chasseurs de mines tripartites ou encore la commande d'avions Falcon 50 destinés à la surveillance maritime.

Deux décisions nouvelles
ont été prises dans le cadre de la revue de programmes :

- un retard d'un an sur la livraison de Rafale au standard F2 (capacité air-sol), après 2005, ce qui ne remet pas en cause la date de la constitution de la première flottille au standard F1 ; cette mesure permet une économie de 369 millions de francs,

- le décalage de deux ans de la livraison du bâtiment hydrographique océanique, repoussée à 2002, qui permet d'économiser 71 millions de francs sur la période.

D'une manière générale, il faut rappeler que les décalages de programme, s'ils se traduisent par une économie immédiate sur une période donnée, ne font que repousser dans le temps des dépenses inéluctables, avec parfois des surcoûts.

3. La recherche de modes d'acquisition moins coûteux : les programmes NTCD et Hawkeye

Une économie de plus de 600 millions de francs est espérée sur le programme de nouveaux transports de chalands de débarquement (NTCD), qui prévoit la livraison de deux bâtiments en 2004 et 2006. Elle résulterait d'une démarche comparative, nationale et européenne, consistant à étudier les prix proposés sur le marché afin de définir un "coût objectif" qui s'imposera à l'industriel et permettra la réalisation du programme dans le cadre d'une enveloppe contrainte sans compromettre le besoin opérationnel, en recherchant des solutions techniques et opérationnelles innovatrices.

D'autre part, la commande du troisième avion de guet embarqué Hawkeye sera avancée afin de bénéficier d'une commande groupée avec l'US Navy qui permettrait de réaliser une économie de 194 millions de francs de 2000 à 2002.

4. Les autres mesures d'économies

Il a tout d'abord été décidé de renoncer à deux programmes :

- le missile porte-torpille MILAS, dont la France se retire à l'issue du développement conduit avec l'Italie (économie de 214 millions de francs),

- le projet de torpille lourde, qui devait armer nos sous-marins en 2010, dont les études et le développement sont abandonnés au profit d'une acquisition sur le marché (économie de 228 millions de francs).

Plus importante apparaît la décision de retirer du service le porte-avions Foch dès l'admission au service actif du Charles de Gaulle fin 1999, et, corrélativement, de désarmer la flottille d'Alizé qui devait être maintenue au profit du Foch jusqu'en 2005. Cette mesure, qui procure une économie de 235 millions de francs, se répercute directement sur la permanence du groupe aéronaval.

Enfin, une diminution de dépenses de plus de 1,3 milliard de francs est attendue d'un prélèvement de l'ordre de 5 % sur les flux destinés à l'entretien programmé des matériels, à l'infrastructure et aux développements des petits programmes.

B. LES CONSÉQUENCES DE LA "REVUE DE PROGRAMMES"

Au regard du modèle défini pour la Marine, les conséquences de la "revue de programmes" paraissent limitées puisque aucun programme majeur n'est remis en cause. Sur le plan opérationnel en revanche, le retrait du porte-avions Foch entraîne l'abandon du concept de quasi-permanence du groupe aéronaval alors que la compression des dépenses d'entretien programmé des matériels se répercutera sur la disponibilité des bâtiments et des aéronefs.

1. La permanence du groupe aéronaval en question

Avec la décision du retrait du Foch est abandonné le concept dit de "quasi permanence" du groupe aéronaval, qui reposait sur la "mise en sommeil" du Foch et sa réactivation lors de la première période d'indisponibilité majeure du porte-avions nucléaire Charles de Gaulle, c'est-à-dire en 2004-2005.

Selon le ministère de la Défense, la mise en sommeil du Foch constituait une solution coûteuse qui ne donnait pas pour autant entièrement satisfaction sur le plan opérationnel. Elle aurait nécessité soit la poursuite de l'adaptation du Foch au Rafale, qui impliquait une dépense conséquente pour une durée d'utilisation relativement brève, soit de renoncer à utiliser le Rafale sur le Foch, ce qui, combiné à l'impossibilité d'embarquer le Hawkeye aurait fortement limité les capacités opérationnelles du porte-avions.

Si la décision prise possède sa logique, sur le plan économique, et si la solution retenue par la loi de programmation manquait de crédibilité, il n'en demeure pas moins que la France sera privée de sa capacité de projection aéromaritime pendant les dix-huit mois d'indisponibilité du Charles de Gaulle, en 2004-2005. La Marine se trouvera ainsi dépourvue pour une période relativement longue, de l'une de ses capacités majeures, alors qu'aujourd'hui la projection de force et de puissance constitue, avec la dissuasion, sa mission principale. Une telle situation se reproduira pour la seconde période d'entretien, en 2010-2011.

Cette situation ne peut manquer de faire resurgir la question de la commande d'un second porte-avions après 2002, afin de garantir à partir de 2012 la permanence du groupe aéronaval. Selon les informations dont dispose votre rapporteur, la réalisation d'un second porte-avions nucléaire représenterait un coût aujourd'hui estimé à 11,5 milliards de francs, ce coût pouvant être réduit de 1 milliard de francs en cas de recours à une propulsion classique. Par ailleurs, la possibilité d'une synergie avec la Marine britannique, qui vient d'engager des études pour la constitution d'un groupe aéronaval de deux porte-avions, est également en cours d'examen. En effet, les bâtiments envisagés pour la Royal Navy, à propulsion classique, seraient de conception voisine du Charles de Gaulle par leur tonnage (40 000 tonnes) et surtout par leur capacité à emporter des avions à long rayon d'action, de l'ordre de 500 nautiques, grâce aux moyens de catapultage et aux brins d'arrêt, et non plus des avions à décollage vertical dont le rayon d'action est beaucoup plus limité (de l'ordre de 100 nautiques).

Même si le lancement éventuel de la construction d'un second porte-avions ne peut intervenir qu'à partir de 2003, dans le cadre de la prochaine loi de programmation militaire, il est évident que les réflexions doivent désormais être sérieusement menées.

2. Un impact sur la disponibilité des bâtiments et des aéronefs

En dehors de la permanence opérationnelle du groupe aéronaval, les décisions prises dans le cadre de la "revue de programmes" pourraient avoir un impact sur la disponibilité des matériels.

Alors que les crédits de fonctionnement du titre III sont extrêmement contraints et n'autorisent guère de marge de manoeuvre, sauf à trancher dans les crédits relatifs aux combustibles, l'abattement opéré sur les crédits d'entretien programmé des matériels, qui avait dépassé 500 millions de francs en 1998, dépassera 1,1 milliard de francs sur les quatre années 1999-2002.

La compression des moyens de fonctionnement et des crédits d'entretien pourrait se traduire par des réductions d'activité, voire par le report d'entretien majeur d'unités opérationnelles, ce qui entraînerait leur maintien à quai, comme on a pu l'observer pour certains bâtiments dès 1998.

II. L'ÉVOLUTION DES CAPACITÉS DE LA MARINE

L'année 1999 sera marquée par la poursuite de la réduction de format de la flotte et de l'aéronautique navale et la mise en oeuvre d'un deuxième train de restructurations. La compression des crédits d'entretien programmé des matériels, de fonctionnement et d'infrastructure constitue une contrainte supplémentaire qui réduira les marges de manoeuvre de la Marine pour la conduite de ses activités.

A. UNE RÉDUCTION DE FORMAT QUI SE POURSUIT

Moins nombreux en 1998 qu'en 1997, les retraits de service de bâtiments reprennent un rythme significatif en 1999 afin de rallier au plus vite le modèle prévu pour 2002.

1. La flotte

Au cours de l'année 1998, la Marine n'a reçu livraison que d'un seul bâtiment important, le transport de chalands de débarquement SIROCO alors qu'elle a retiré du service actif deux sous-marins diesel, un chasseur de mines, un remorqueur de haute mer ainsi que cinq autres petits bâtiments.

L'année 1999 verra le retrait de 14 bâtiments dont le SNLE Le Tonnant, la frégate anti-sous-marins Duguay-Trouin, les avisos (type A 69), D'Estienne d'Orves, Jean Moulin et Amyot d'Inville, et deux bâtiments d'expérimentation, d'essais et de mesures, l'Ile d'Oléron et le Berry.

Parallèlement, devraient être admis en service actif le porte-avions Charles de Gaulle, le deuxième SNLE-NG Le Téméraire et la quatrième frégate de type La Fayette, l'Aconit.

Une incertitude demeure cependant sur la date de l'admission au service actif du Charles de Gaulle, prévue fin 1999 mais qui pourrait glisser en 2000 pour des raisons techniques liées à d'ultimes mises au point sur les circuits de récupération de vapeur.

Le tableau suivant récapitule l'évolution de la flotte sur les années 1999 et 2000.

Évolution de la flotte en 1997 et 1998

 

1/1/1998

1/1/1999

1/1/2000

SNLE

4

4

4

Sous-marins d'attaque

8

8

8

Porte-avions

1

1

1

Transports de chaland de débarquement*

5

5

5

Frégates antiaériennes

4

4

4

Frégates anti-sous-marins

10

10

9

Frégates de 2e rang

19

20

17

Bâtiments antimines

15

14

14

Bâtiments logistiques

7

7

6

Bâtiments de souveraineté

22

22

22

Petites unités

7

7

7

Service public

5

5

5

TOTAL

107

107

102

* dont porte-hélicoptères Jeanne d'Arc

 
 
 

On observera qu'à la fin de l'année 1999, la Marine aura pratiquement rallié son format prévu pour 2002 et opéré l'essentiel de la réduction de son format. Ne resteront à opérer au cours des années 2001 et 2002 que les retraits des deux derniers sous-marins diesel (le La Praya étant cependant conservé comme bâtiment d'expérimentation et d'essais) et de trois frégates de deuxième rang.

Le tableau ci-dessous rappelle l'évolution de la flotte d'ici 2002 et 2015 pour les principaux bâtiments de combat et de soutien, telle qu'elle résulte de la loi de programmation 1997-2002.

Évolution de la flotte jusqu'en 2015

(rapport annexé à la loi de programmation 1997-2002)


Bâtiments de combat et de soutien

1996

2002

2015

SNLE

5

4

4

Sous-marins nucléaires d'attaque

6

6

6

Sous-marins diesel

6

-

-

Porte-avions

2

1

2*

Frégates antiaériennes

4

4

4

Frégates anti-sous-marins

11

8

8

Frégates de 2e rang et avisos

17 **

14

14

Bâtiments antimines

16

14

16

TCD

4 ***

4

4

* Le second porte-avions est planifié pour 2015, sous réserve que les conditions économiques le permettent

** non comprises 2 frégates type " La Fayette " livrées fin 1996

*** dont le porte-hélicoptères Jeanne d'Arc

2. L'aéronautique navale

L'aéronautique navale est, elle aussi, affectée par une réduction de format.

En ce qui concerne l'aviation embarquée, plusieurs évolutions sont intervenues en 1998 et se poursuivront en 1999 :

- la Marine recevra livraison de 8 Super-Etendard modernisés supplémentaires en 1998, la livraison des deux derniers avions modernisés étant prévue en 2001 ; le Super-Etendard, qui continuera à faire l'objet d'améliorations, restera la pièce principale du groupe aérien embarqué jusqu'à la montée en puissance du Rafale, après 2005,

- les 11 Crusader de la flottille 12 F seront retirés à l'automne 1999, cette flottille n'étant réactivée qu'en 2001, avec 6 Rafale (la flottille complète, avec 10 appareils, étant prévue pour 2002),

- la "mise en sommeil" de la flottille 4 F à Lann Bihoué au cours de l'année 1998 entraînera le retrait de 6 Alizé ; les neuf derniers appareils, conservés pour assurer une capacité d'éclairage au profit du groupe aéronaval, seront retirés en même temps que le Foch, c'est-à-dire fin 1999 ou début 2000,

- enfin, la Marine a reçu livraison en 1998 des deux avions de guet aérien embarqué Hawkeye qui constitueront désormais la flottille 4 F, réactivée début 1999.

Votre rapporteur tient à rappeler que le retrait, à partir de l'an prochain, des Crusader, provoquera un "trou" dans la défense antiaérienne du porte-avions Charles de Gaulle jusqu'à la constitution de la première formation de Rafale en 2001. Cette relative faiblesse ne sera que partiellement compensée par les capacités de combat des Super-Etendard modernisés, qui demeurent limitées aux basses et moyennes altitudes. Aussi les possibilités d'emploi du porte-avions seront-elles moins larges en cas de menace aérienne importante.

S'agissant de l'aviation de patrouille maritime, elle a reçu livraison au début de l'année 1998 de son 28e Atlantique 2, mais 6 appareils seront "mis sous cocon" lors de la dissolution de la flottille 24 F de Lann Bihoué. Ces appareils seront tenus en réserve, soit pour une vente éventuelle, soit pour compenser l'attrition. La flottille 24 F sera réactivée en 1999, lorsqu'elle aura reçu 2 appareils Falcon 50 sur un total de 4 appareils prévus en 2002. Ces appareils permettront d'assurer à un moindre coût des missions actuellement effectuées par des Atlantique 2 outre-mer.

Précisons enfin qu'aucune modification n'est prévue en 1999 sur le parc d'hélicoptères.

La profonde évolution des formations de l'aéronautique navale s'accompagne d'une réorganisation entamée dès l'an passé avec la création d'une division de l'aéronautique navale qui constitue désormais la quatrième division au sein de l'état-major de la Marine. En outre, depuis le mois de juin 1998, les deux forces de l'aéronautique navale (aviation embarquée et aviation de patrouille maritime) ont été réunies au sein d'un même commandement organique de l'aviation navale (ALAVIA) qui rassemble toutes les formations d'avions et d'hélicoptères de la Marine.

3. La deuxième série de restructurations

Conformément au dispositif arrêté en 1996, après une première phase touchant essentiellement les forces elles-mêmes, une deuxième phase de restructurations s'ouvre en 2000 en direction des structures territoriales, des centres de formation, de l'environnement et du soutien des forces.

Au cours de l'année 1998, l'établissement principal de l'aéronautique navale de Quimper a été transféré à Lann-Bihoué. L'Ecole de chasse embarquée située sur la base aéronavale de Landivisiau a été dissoute le 1er mars et transférée vers l'Armée de l'air, au sein d'une section Marine de la base aérienne 120 à Cazaux.

Les restructurations reprendront à partir de 2000 avec la suppression de l'arrondissement maritime de Lorient en 2001, la dissolution de la dernière flottille d'Alizé stationnée à Nîmes-Garons, le transfert de Rochefort vers le Centre d'instruction naval de Querqueville de l'école des fourriers, la dissolution des antennes de la direction des travaux maritimes, du service technique des transmissions, de la direction du commissariat de la Marine à Rochefort et, enfin, le transfert à Hyères de l'établissement de l'aéronautique navale de Cuers-Pierrefeu.

Au terme de cette période d'adaptation, la Marine aura concentré tous ses soutiens dans les ports de Brest (qui prendra en charge le soutien du port de Lorient), Toulon et Cherbourg. L'aéronautique navale sera réorganisée dans un dispositif plus concentré, réparti sur six bases aéronavales, dont trois sur la façade atlantique, Lann-Bihoué (patrouille et surveillance maritimes, Hawkeye), Lanvéoc-Poulmic (hélicoptères) et Landivisiau (chasse embarquée) et trois sur la façade méditerranéenne, Nîmes Garons (patrouille et surveillance maritimes), Saint-Mandrier (hélicoptères) et Hyères. L'achèvement de la professionnalisation entraînera la fermeture du centre de formation maritime d'Hourtin (Gironde), actuellement chargé de l'incorporation des appelés de la Marine.

B. UNE CONTRAINTE ACCRUE SUR LES DOTATIONS D'ENTRETIEN, DE FONCTIONNEMENT ET D'INFRASTRUCTURE

Alors que les crédits de fonctionnement courant continuent de diminuer , la forte baisse des dotations d'entretien programmé des matériels et d'infrastructure, qui avait conduit à reporter certaines opérations, ne sera que partiellement compensée en 1999.

1. La diminution des crédits de fonctionnement courant

Les crédits de fonctionnement courant de la Marine, regroupés au chapitre 34-05, passent de 1,740 milliard de francs en 1998 à 1,620 milliard de francs en 1999, soit une diminution de 6,9 %.

Votre rapporteur a souligné à plusieurs reprises que ce chapitre connaissait depuis plusieurs années une insuffisance structurelle de l'ordre de 150 millions de francs qui en rendait la gestion particulièrement tendue, tout particulièrement sur les postes relatifs aux frais de déplacement, qui recouvre notamment la participation d'officiers à des réunions, de plus en plus nombreuses, de niveau international (OTAN, UEO, coopération avec les marines étrangères), mais aussi les prises de bail pour le personnel outre-mer et l'entretien immobilier.

Au cours de l'année 1998, une conjoncture particulièrement favorable quant au cours du dollar et du baril, ainsi que des mesures de déstockage prises par le service des essences, ont permis de dégager des excédents sur les crédits relatifs aux produits pétrolier et de les réaffecter pour couvrir ces insuffisances.

Pour 1999, les crédits consacrés aux produits pétroliers (combustibles de la flotte et carburant de l'aéronautique navale), passent de 401,2 millions de francs à 339,3 millions de francs, soit une diminution de 18,3 %. Cette réduction importante correspond pour partie à la réduction du format de la flotte, y compris le désarmement du porte-avions Foch, et pour près des deux tiers à la révision des hypothèses économiques (dollar à 6 F) et à la réactualisation du cours du pétrole (13,99 dollars le baril). Dans ces conditions l'abattement imposé aux crédits relatifs aux produits pétroliers ne devrait pas avoir d'effet sensible sur les activités des unités.

S'agissant des dépenses de fonctionnement hors produits pétroliers, elles subiront pour leur part une diminution de 4,3 % qui rendra leur gestion plus difficile. Ici encore, la réduction du format de la Marine entraîne une baisse mécanique de 39,6 millions de francs de ces dépenses. Par ailleurs, un transfert de 17,1 millions de francs sera opéré au profit de la Direction centrale du service national au titre de la participation de la Marine au financement de l'appel de préparation à la défense. Enfin, deux mesures supplémentaires sont imposées à la Marine, l'une sur les coûts de formation (12 millions de francs) et l'autre sur les coûts des services centraux et territoriaux (9 millions de francs).

Parallèlement, le budget de la Marine bénéficiera en 1999 d'une mesure nouvelle de 8,8 millions de francs pour permettre le financement d'actions de sous-traitance, de reconversion et de convocation du personnel des réserves.

Enfin, on remarquera que les crédits d'alimentation enregistreront une diminution de 16,8 % (557 millions de francs en 1998 et 464 millions de francs en 1999) qui va très au-delà des effets mécaniques de la baisse des effectifs et qui intègre une mesure d'économie supplémentaire de 50 millions de francs susceptible, elle aussi, de provoquer des difficultés de gestion.

Les crédits de fonctionnement courants ont désormais atteint un niveau qui laisse peu de marge de manoeuvre, sauf à réduire les dotations en carburants et à limiter l'activité des forces.

2. Des crédits d'entretien programmé des matériels qui ne retrouveront que partiellement le niveau attendu

Alors que tous chapitres budgétaires confondus, les crédits d'entretien programmé des matériels avaient diminué de 12,8 % en 1998, ils augmenteront de 2,9 % en 1999. Cette légère progression ne permet de résorber que très partiellement "l'encoche" opérée en 1998 et sa relative modération résulte de la décision prise à l'issue de la "revue de programmes" d'opérer une réduction forfaitaire de 5 % sur les dépenses d'entretien programmé des matériels.

Le tableau ci-dessous récapitule l'évolution de l'ensemble des crédits d'entretien programmé des matériels, en distinguant d'une part le titre III et le titre V et d'autre part les crédits de la flotte classique, ceux de l'aéronautique navale et ceux de la FOST.

Evolution des crédits d'entretien programmé des matériels


 

T. III

1998

T. V

1998

Total

1998

T. III

1999

T. V

1999

Total

1999

%

EPM flotte classique

639

1 894

2 533

505

2 446

2 951

+ 16,5

EPM aéronautique navale

59

1 667

1 726

41

1 426

1 467

- 15,0

Total hors FOST

698

3 561

4 259

546

3 872

4 418

+ 3,7

EPM FOST

-

1 188

1 188

-

1 188

1 188

-

TOTAL EPM

698

4 749

5 447

546

5 060

5 606

+ 2,9

Ce tableau appelle une première remarque. Un nouveau transfert de 150 millions de francs sera opéré en 1999 du titre III au titre V dans les crédits d'entretien programmé de la flotte classique. Après un transfert de même type d'un montant de 500 millions de francs en 1997, puis, en 1998, d'un transfert de 190 millions de francs vers la DGA dans le cadre de la séparation des activités étatiques et industrielles de la DCN, cette opération tend à donner aux crédits d'entretien programmé du titre III une part de plus en plus résiduelle.

Une distinction a certes été établie entre les dépenses qui doivent relever du titre III (énergie électrique, fluides, rechanges courants, charges logistiques de stockage, entretien des services militaires à terre, maintien en condition opérationnelle des armes d'infanterie, frais étatiques) et celles inscrites au titre V (essentiellement entretien majeur des sous-marins et des bâtiments de surface). Mais votre rapporteur observe que les transferts opérés au cours des dernières années trouvent principalement leur motivation dans la montée des dépenses de rémunération et charges sociales qui absorbent une part croissante des ressources du titre III, les crédits d'entretien programmé des matériels jouant le rôle de variable d'ajustement. En fin de compte, ces transferts successifs vers le titre V n'ont eu d'autres effets que de réduire les ressources disponibles pour la réalisation des programmes d'équipement. Force est de constater qu'au niveau désormais atteint par les crédits d'entretien programmé du titre III, il ne sera plus guère possible de jouer sur de telles opérations de transfert.

En ce qui concerne la variation des dotations pour 1999, celles consacrées à la FOST resteront inchangées alors que celles de la flotte classique augmenteront de 16,5 % et celles de l'aéronautique navale diminueront de 15 %. Ces évolutions différenciées, qui sont liées aux calendriers d'entretien, ne doivent pas masquer une tendance générale à la diminution des ressources au regard des exigences de l'entretien des bâtiments et des aéronefs.

La Marine doit en effet faire face à des coûts d'entretien élevés, tant en raison de l'utilisation de bâtiments anciens au-delà de leur durée de vie initialement prévue, que de la complexité des bâtiments les plus récents. A défaut d'évolution des ressources à un niveau suffisant, elle est amenée à allonger la durée séparant deux grands carénages, à diminuer le volume des travaux effectués lors de ceux-ci ou à abandonner des opérations d'entretien préventif. Tout en permettant des économies immédiates, ces solutions peuvent engendrer des surcoûts lors d'interventions inopinées ou d'avaries plus fréquentes.

Au cours de l'année 1998 plusieurs opérations d'entretien majeur qui étaient programmées ont été retardées, voire supprimées. Le bâtiment école Jeanne d'Arc ainsi que la frégate lance-missiles Duquesne ont dû être maintenus à quai.

Plusieurs autres opérations d'entretien majeur prévues en 1999 vont également être reportées ou annulées, ce qui risque d'accroître le taux d'indisponibilité des unités dans un contexte de réduction du format de la flotte.

En ce qui concerne l'aéronautique navale, la réduction des ressources s'est déjà traduite par une augmentation des délais de remise en état des aéronefs et une diminution continue des stocks de rechanges.

Une partie des difficultés générées par les contraintes budgétaires est actuellement subordonnée à l'adaptation de la Direction des constructions navales et à la contractualisation de ses relations avec la Marine, comme l'a montré la décision du ministre de la défense de confier à un chantier civil la réparation du pétrolier-ravitailleur Var.

3. Les crédits d'infrastructures

Après une diminution de 4 % en 1998, les crédits consacrés aux infrastructures passent de 714 à 758 millions de francs, soit une progression de 6,2 %. Ici encore, une réduction forfaitaire de 5 % a été décidée par rapport au niveau prévu en programmation.

Au cours de l'année 1998 ont été achevées deux importantes opérations sur la base aéronavale de Lann-Bihoué, avec la construction d'un entrepôt liée au transfert de l'établissement principal de l'aéronautique navale de Quimper (50 millions de francs ) et des installations liées à l'accueil du Hawkeye (18,3 millions de francs). Les principaux travaux en cours concernaient :

. à Brest, la réfection du quai-est de la Pyrotechnie Saint-Nicolas (32,1 millions de francs) et la construction d'un centre de production alimentaire (33,8 millions de francs),

. à la base aéronavale de Landivisiau, la construction d'un atelier de maintenance électronique (23,1 millions de francs) et la rénovation des réseaux électriques et filaires (33,4 millions de francs),

. à Toulon, l'aménagement du quai Milhaud 6 pour le porte-avions Charles de Gaulle (82,1 millions de francs).

Pour 1999, les principaux financements envisagés concerneront :

. à la base aéronavale de Landivisiau, la poursuite de la rénovation des réseaux, la construction d'un bâtiment pour la première flottille de Rafale (58 millions de francs), la construction de chaussées aéronautiques (20 millions de francs) et le réaménagement des ateliers aéronautiques (16,4 millions de francs),

. à La Réunion, la création d'ateliers de soutien à terre en remplacement du bâtiment de soutien mobile qui sera retiré du service,

. à Toulon, d'importants travaux de restructuration sur la presqu'île de Saint-Mandrier (40 millions de francs), la remise à niveau de l'appontement du Lazaret (34,4 millions de francs) et la modernisation du centre d'entraînement sécurité et de l'école de sécurité (47,3 millions de francs).

III. LES PROGRAMMES D'ÉQUIPEMENT

Le tableau ci-dessous récapitule la répartition des autorisations de programme et des crédits de paiement entre les différents grands programmes d'équipement pour la Marine en 1999.

En ce qui concerne les crédits de paiement, on observera la part prépondérante prise par les programmes SNLE-NG et Rafale, ainsi que par l'achèvement du porte-avions Charles de Gaulle, et la commande du 3e avion de guet aérien Hawkeye.

S'agissant des autorisations de programme, la dotation la plus importante sera affectée au programme de frégates antiaériennes Horizon, conduit en coopération avec le Royaume-Uni et l'Italie.

REPARTITION DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME

ET DES CREDITS DE PAIEMENT

GRANDS PROGRAMMES

PROGRAMMES

AP

CP

SNLE-NG

1105

2199

Sous-marin d'attaque futur

0

168

PAN CHARLES DE GAULLE

497

1313

Frégates antiaériennes HORIZON

4107

510

Frégates type LA FAYETTE

367

664

Nouveaux transports de chalands de débarquement

0

0

RAFALE Marine

1545

1873

Avion de guet embarqué HAWKEYE

537

993

Modernisation SUPER ETENDARD

Capacités complémentaires du SUPER ETENDARD

0

1

63

188

Hélicoptère NH 90

336

161

Anti-navires futur

292

161

Torpille MU 90

111

238

Famille sol air futur (FSAF)

65

374

Principal anti-air missile system (PAAMS)

482

360

A. LES BATIMENTS

1. La force océanique stratégique

La dissuasion demeure l'élément fondamental de la stratégie de défense de la France. Dans ce domaine, la marine a la responsabilité de mettre en oeuvre la composante maritime constituée par la force océanique stratégique.

Pour remplir cette mission, le programme des sous-marins nucléaires lanceurs d'engins est en cours de réalisation.

A la date du lancement du programme en 1987, la réalisation de six SNLE était envisagée. Ce nombre a été limité, par la loi de programmation à quatre exemplaires, minimum requis pour pouvoir maintenir un et, si nécessaire, deux SNLE en permanence à la mer.

Le premier bâtiment de la série, le Triomphant, a été admis au service actif en mars 1997, puis inclus dans le cycle opérationnel. La deuxième unité de la série, le Téméraire, a entamé ses essais en 1998 et devrait être admis au service actif en 1999.

A la suite de la "revue de programmes" les mesures suivantes ont été décidées :

- décalage supplémentaire de six mois de l'admission au service actif du Vigilant (SNLE-NG n° 3), désormais prévue à l'été 2004 ;

- décalage d'un an, jusqu'à l'été 2008, de l'admission au service actif du SNLE-NG n° 4 qui sera directement armé de missiles M 51.

2. Le porte-avions nucléaire (PAN)

Elément essentiel du groupe aéronaval, le porte-avions nucléaire contribuera à maintenir la capacité de projection sur laquelle s'appuie la France pour conduire sa politique d'action. Libre de se déplacer sans entraves dans les eaux internationales, le porte-avions et son groupe aéronaval constituent un instrument privilégié de gestion et de prévention des crises.

Il participe aussi à la stratégie de dissuasion par sa capacité à mettre en oeuvre des avions aptes à tirer le missile air-sol moyenne portée (ASMP).

Ayant débuté ses essais avec quelques mois de retard, le porte-avions nucléaire Charles de Gaulle doit être admis au service actif à la fin de 1999 et prendre le relais du porte-avions FOCH qui, conformément à la décision de la "revue de programmes", sera retiré du service à cette date.

3. Les sous-marins d'attaque

A l'horizon 2015, la Marine doit disposer de six sous-marins nucléaires d'attaque dont les missions sont d'apporter leur soutien à la FOST et au groupe aéronaval, de mener des actions de contrôle ou d'interdiction de zone seuls ou en coopération avec d'autres unités aéronavales et, enfin, de participer aux opérations spéciales.

Pour remplacer les sous-marins nucléaires d'attaque en service actuellement, le programme "sous-marin d'attaque futur " (SMAF) est en phase de faisabilité. Ce programme dénommé Barracuda, comprendra six sous-marins à propulsion nucléaire. L'admission au service actif de la première unité est prévue en 2010.

4. Les frégates antiaériennes de type Horizon

Réalisées en coopération avec l'Italie et le Royaume Uni, les frégates Horizon auront pour mission d'assurer la défense aérienne du groupe aéronaval ou de toute autre force navale.

Le système de combat comprendra un système d'exploitation de l'information et un système d'armes antiaérien développé autour des missiles Aster 15 et Aster 30.

La France a prévu l'acquisition de quatre unités qui remplaceront à partir de 2005 les frégates antiaériennes type Suffren, respectivement admises au service actif en 1967 et en 1970.

Le calendrier de ce programme ambitieux, bien que serré, se déroule conformément aux prévisions. L'arrangement technique qui va lancer le développement et la construction des premières unités de séries, une par nation, devrait être signé fin 1998. La deuxième commande pour la France devrait intervenir en 2000 pour une livraison en 2007.

5. Les frégates type La Fayette

Destinées à participer, hors d'Europe, au contrôle des espaces maritimes et au règlement de crises limitées, ces frégates devaient, à l'origine du programme, être au nombre de six.

Ce nombre a été limité à cinq par la loi de programmation.

Ces frégates ont déjà été commandées. Trois d'entre elles ont été admises au service actif : le La Fayette en 1996, le Surcouf en 1997 et le Courbet en 1997. L'Aconit a commencé ses essais en mai 1998 et sera admise au service actif en 1999.

Le Guepratte, cinquième et dernière frégate de la série, sera admise au service actif au 2ème trimestre 2002.

6. Les nouveaux transports de chalands de débarquement (NTCD)

Conformément à la loi de programmation, le modèle de marine 2015 prévoit quatre bâtiments de transports de chalands de débarquement (TCD). Deux des quatre TCD dont elle dispose actuellement, l'Ouragan et l'Orage, seront retirés du service actif respectivement en 2004 et 2006. Ils seront remplacés par deux bâtiments du programme NTCD, dont la phase de faisabilité devrait être lancée début 1999.

Afin de respecter les dispositions de la nouvelle politique d'acquisition des équipements, la réalisation du programme se fera sous la contrainte d'un coût objectif fixé à l'issue d'une démarche comparative, nationale et européenne.

B. LES AERONEFS

1. Le Rafale Marine

Avion de combat embarqué polyvalent, le Rafale a pour mission la supériorité aérienne au profit de la force navale, l'assaut contre la terre ou à la mer avec un armement conventionnel ou nucléaire et la reconnaissance.

Il est destiné à remplacer les Crusader qui seront retirés du service en 1999 puis les Super Etendard au milieu de la prochaine décennie.

Le nombre de Rafale Marine prévu par la loi de programmation, et confirmé par la "revue de programmes", est de 60.

Une commande groupée devrait intervenir en 1999. La première flottille comprenant 10 avions au standard F1 (version air-air) sera constituée en 2002 comme prévu antérieurement.

En revanche, la livraison du premier Rafale au standard F2 (avec capacité air-sol) est retardée au-delà de 2005.

2. L'avion de guet embarqué Hawkeye (E.2C)

Grâce à des moyens de détection lointaine et des liaisons de transmission automatique de données particulièrement performantes, le Hawkeye apportera au groupe aéronaval une capacité de sûreté sans commune mesure avec celle existant aujourd'hui.

Le nombre d'avions initialement de quatre a été ramené à trois exemplaires. Les deux premiers Hawkeye seront opérationnels dès 1999. Le troisième avion sera livré en 2003.

Le coût total du programme s'élève à 5 921 millions de francs de 1998. Outre l'acquisition des avions selon la procédure " foreign military sales ", il comprend notamment l'approvisionnement des rechanges, la formation du personnel volant et technique et la fourniture d'un simulateur de mission et d'un simulateur de pilotage.

3. La modernisation des Super Etendard

Le programme de modernisation des Super Etendard a pour but de rendre l'avion plus performant dans l'accomplissement de ses missions d'assaut contre des objectifs en mer ou terrestres et de frappe nucléaire.

Les modifications portent principalement sur le remplacement du radar, la modernisation du calculateur et du système d'attaque.

Le parc de Super Etendard modernisés comprendra 52 avions, lorsque les derniers exemplaires auront été livrés au deuxième semestre 2001.

Le coût du programme est de 2 856 millions de francs de 1998.

Parallèlement, la marine développe un programme d'acquisition de capacités complémentaires du Super Etendard modernisé. Il a pour objet d'améliorer les possibilités d'attaque d'objectifs terrestres par armement guidé laser, de reconnaissance grâce à un nouveau châssis équipé d'une caméra panoramique et les capacités d'autoprotection. Les livraisons qui ont débuté en 1997 se poursuivront jusqu'en 2005.

4. L'hélicoptère NH 90

Système d'arme essentiel des bâtiments de combat, le NH 90 en version marine est destiné à remplacer le Lynx dans ses missions de lutte anti-sous-marins et de lutte anti-navires.

Il a également été choisi pour remplacer le Super Frelon dans ses missions de transport logistique et de service public.

La cible de ce programme, développé sous l'égide de l'OTAN en coopération avec l'Italie, l'Allemagne et les Pays-Bas, initialement de 60 appareils pour la marine française, a été limitée à 27 appareils dont 14 en version lutte anti-sous-marins et anti-navires et 13 en version transport logistique et service public.

Les livraisons devraient s'étaler entre 2005 et 2011.

L'ensemble du programme représente pour la France les coûts suivants (en francs 1998)

- développement : 5 124 millions de francs, dont 2 024 millions de francs pour la Marine, soit environ 40% ;

- industrialisation : 1 546 millions de francs, dont 618 millions de francs pour la Marine ;

- coût unitaire : 195 millions de francs.

C. LES SYSTEMES D'ARMES

1. Le missile anti-navires futur (ANF)

Appelé à remplacer les missiles de la famille Exocet, le système anti-navires futur doit équiper l'ensemble des unités de combat de la marine, bâtiments de surface, sous-marins, aéronefs.

D'une portée accrue par rapport à celle de l'Exocet, ce missile supersonique, possédant d'excellentes capacités de pénétration et de manoeuvrabilité sera propulsé par un statoréacteur.

Ce programme est directement lié au programme de développement du missile ASMP amélioré d'un vecteur à statoréacteur (Vesta).

Le lancement du programme, initialement prévu en 1996, a été retardé en raison du retrait de l'Allemagne de ce programme en coopération.

Le dossier d'orientation, élaboré dans un cadre purement national, a été signé par le ministre de la défense en juillet 1998. Le contrat pour la définition du missile a été notifié à l'industriel à la fin du mois d'octobre.

La version embarquée sur les bâtiments de surface doit entrer en service en 2005.

Ultérieurement seront développées les versions aéroportée et, sous réserve de faisabilité, celle lancée à partir de sous-marins.

Le Rafale et l'Atlantique 2 devraient en être dotés en 2008 ainsi que, ultérieurement, le sous-marin d'attaque futur.

2. La torpille MU 90

Arme de destruction des sous-marins nucléaires et conventionnels quelles que soient les zones dans lesquelles ils évoluent, la torpille MU 90 a été développée en coopération par la France et l'Italie. Elle peut être lancée par les différents types de porteurs suivants : avions de patrouille maritime, hélicoptères, frégates anti-sous-marins et missiles porte-torpille Milas.

Les essais militaires ont débuté en 1997. Déjà réalisés à 50 %, ils doivent se poursuivre jusqu'en 1999.

Le lancement de la production a débuté en décembre 1997 avec une première commande groupée de 300 torpilles pour la France, 200 pour l'Italie et 285 pour l'Allemagne.

Les premières livraisons à la France devraient intervenir en 2001.

3. Le missile porte-torpille Milas

Successeur du missile Malafon, le Milas, missile porteur de la torpille MU 90, est développé en coopération par la France et l'Italie.

Considérant l'évolution de la menace sous-marine dans le monde, la France a décidé, lors de la "revue de programmes", de se retirer du programme Milas à l'issue de son développement, laissant aux hélicoptères embarqués la mission de conduire les attaques contre les sous-marins ennemis détectés à grande distance.

Le montant cumulé prévisionnel des dépenses de développement est évalué à 676 millions de francs 1997.

4. Le programme " famille sol air futur " (FSAF)

La France et l'Italie sont associées depuis 1988 pour conduire ce programme destiné à doter les forces armées des deux pays d'un système de défense aérienne adapté à la menace missiles des années 2000-2010.

Il s'agit de fournir aux marines françaises et italiennes un système d'autodéfense contre les attaques aériennes et les missiles anti-navires.

Ce système d'armes courte portée multicible doit équiper le Charles de Gaulle et 8 frégates.

Ce programme, dont la maîtrise industrielle est assurée par le groupement d'intérêt économique EUROSAM, est appelé à être géré en temps utile par l'organisme conjoint de coopération en matière d'armement (OCCAR).

Seul le système d'armes du Charles de Gaulle a été commandé, les autres bâtiments devraient recevoir leur équipement à partir de 2009.

Le coût de développement pour la Marine est estimé à 2 481 millions de francs de 1998.

Le besoin naval de défense de zone, initialement inclus dans ce programme, a été pris en compte par un programme séparé le PAAMS (Principal Anti Air Missile System) auquel le Royaume Uni est associé.

5. Le PAAMS (Principal Anti Air Missile System)

Le PAAMS a pour objectif de doter les frégates antiaériennes type Horizon d'un système de défense antiaérienne de zone face à des missiles aérodynamiques supersoniques. Ce système élargit les capacités du FSAF à la défense locale.

Le PAAMS comprend une conduite de tir équipé d'un radar multifonctions, 6 lanceurs verticaux et 48 missiles ASTER 15 et 30.

La France et l'Italie ont choisi le radar multifonctions issu du programme " Famille Sol Air Futur " (FASF), alors que le Royaume Uni a obtenu de développer son propre radar de conduite de tir, le SAMPSON de Siemens-Plessey.

Les besoins de la marine visent à équiper, à court terme, les deux premières frégates HORIZON puis, ultérieurement, les deux dernières.

Enfin, une étude est en cours pour vérifier si des éléments du PAAMS peuvent équiper les frégates Cassard et Jean Bart, à l'occasion de leur refonte à mi-vie.

CONCLUSION

Après l'inquiétude suscitée en 1998 par "l'encoche" opérée dans ses crédits d'équipement, la Marine va retrouver en 1999 des ressources beaucoup plus proches, quoique encore inférieures, de celles qui avaient été définies par la loi de programmation.

Les nouvelles réductions de crédits issues de la "revue de programmes" n'affectent que très ponctuellement la marche vers le nouveau modèle de Marine. Pour partie, elles ont pu être obtenues par des aménagements de programmes, sans incidence notable sur les capacités opérationnelles.

Mais des difficultés, qui ne sont pas toutes d'ordre budgétaire, apparaissent.

La plus importante résulte incontestablement de l'incapacité à fournir tous les postes créés au profit de personnels civils en raison du choix délibéré de privilégier leur recrutement par mutations internes à la Défense et de l'insuffisance des volontaires.

Le nombre de postes vacants, qui s'est considérablement accru, ne saurait perdurer et a fortiori s'aggraver sans compromettre la bonne marche de la professionnalisation. Seul un élargissement des recrutements externes peut inverser la tendance, d'autant que le recours à la sous-traitance pour des tâches jusqu'à présent confiées aux appelés dispose de moyens très réduits et ne pourra, à court terme, constituer une solution palliative.

Au travers des difficultés à réaliser les objectifs de recrutement de personnels civils, apparaît tout l'enjeu que représente pour la Marine, le processus d'adaptation de la Direction des constructions navales. Au-delà des transferts de personnels, qui ont semble-t-il, atteint leurs limites, cette adaptation est indispensable à l'allégement des contraintes financières qui pèsent actuellement sur le renouvellement de la flotte et sur son entretien.

Autre sujet de préoccupation, qui ne découle pas uniquement de la "revue de programmes", puisque la loi de programmation comportait sur ce point une faiblesse, la question de la permanence du groupe aéronaval se pose avec une acuité particulière.

Enfin, le postulat d'un titre III doté de moyens constants de 1997 à 2002 se heurte à l'inévitable apparition de charges nouvelles ou imprévues, qui ne peuvent être absorbées qu'au prix d'une compression des moyens de fonctionnement dont le niveau n'autorise plus guère de marge de manoeuvre.

*

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a examiné le présent avis lors de sa réunion du mercredi 4 novembre 1998.

A l'issue de l'exposé du rapporteur pour avis, un débat s'est engagé avec les commissaires.

M. Charles-Henri de Cossé Brissac a interrogé le rapporteur sur l'état des contacts établis avec les Britanniques en vue d'une éventuelle coopération pour la construction d'un second porte-avions.

M. Philippe de Gaulle a souhaité obtenir des précisions sur la situation du bâtiment école Jeanne d'Arc.

M. Christian de La Malène a demandé si le porte-avions Foch serait définitivement désarmé et il a vivement déploré que, si tel était le cas, le France ne soit plus en mesure de disposer d'un groupe aéronaval opérationnel en permanence.

M. André Boyer, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- les Britanniques vont mettre à l'étude la construction de deux porte-avions à propulsion classique proches, par leurs caractéristiques, notamment leur tonnage et leur capacité d'embarquer des avions à long rayon d'action, des porte-avions français : dans ces conditions, la question de la construction d'un second porte-avions français pourrait être éventuellement abordée dans une perspective de coopération franco-britannique,

- la "mise en sommeil" du Foch, prévue par la loi de programmation en vue d'une réactivation lors du "grand carénage" du Charles de Gaulle, est apparue comme une solution coûteuse, à la fois au titre du maintien à quai du bâtiment et des adaptations qui auraient été nécessaires pour accueillir, le moment venu, les avions de guet aérien Hawkeye et le Rafale ; aussi la décision a-t-elle été prise de désarmer le porte-avions Foch dès l'admission au service actif du Charles de Gaulle,

- après une indisponibilité due à des avaries, le Jeanne d'Arc a repris son activité au cours de l'été 1998.

M. Xavier de Villepin, président, a enfin formulé une observation sur les succès enregistrés à l'exportation par la construction navale française, notamment pour la vente de sous-marins Scorpène au Chili. Il a considéré que la question de l'adaptation de la DCN conditionnait pour une large part l'avenir de la marine nationale.

M. Xavier de Villepin, président, a alors rappelé que la commission ne voterait sur l'ensemble des crédits de la défense pour 1999 qu'après avoir entendu tous ses rapporteurs pour avis.

*

La commission a ensuite examiné l'ensemble des crédits du ministère de la défense pour 1998, au cours de sa réunion du mercredi 18 novembre 1998.

M. Xavier de Villepin, président, a rappelé que tous les rapporteurs pour avis qui s'étaient exprimés devant la commission avaient relevé que le projet de budget pour 1999 marquait le retour à une orientation plus positive par rapport au budget voté de 1998, en raison de la hausse significative des crédits d'équipement, et qu'ils avaient conclu à l'approbation des crédits, tout en émettant de fortes réserves, particulièrement en ce qui concerne la réduction des crédits de fonctionnement courant.

M. Christian de La Malène a considéré que le projet de budget de la défense pour 1999 s'inscrivait dans une orientation générale déjà perceptible l'an passé et consistant à opérer des prélèvements sur les moyens dévolus à la défense nationale. Il a rappelé son attachement à la réforme des armées et à la loi de programmation militaire, qui définissait les moyens permettant de la mener à bien. Il a vivement déploré que les engagements pris lors de cette loi de programmation aient été remis en cause dès ses premières années d'application. Evoquant le niveau des commandes de Rafale, limité à un seul appareil dans le projet de budget pour 1999, et les conséquences de la limitation de nos capacités aéronavales à un seul porte-avions, il a estimé que notre pays n'assumait plus, comme il convenait, les exigences de sa défense nationale. Rappelant que jusqu'à l'an passé, il avait toujours voté les crédits militaires durant près de quarante années de vie parlementaire, il a indiqué qu'avec regret il n'approuverait pas le budget de la défense pour 1999, ne voulant pas s'associer à un déclin de notre effort militaire qui atteint désormais, à ses yeux, un niveau inacceptable.

M. Michel Caldaguès, tout en se félicitant de la hausse des crédits d'équipement après "l'encoche" de 1998, a indiqué qu'il ne pourrait approuver le budget de la défense pour 1999. Il a déploré les orientations générales dans lesquelles s'inscrit l'affectation des moyens dévolus à la défense qui, à ses yeux, privilégient des dépenses liées à des actions internationales aux retombées incertaines, aux dépens de programmes qui donnent sa spécificité à la défense française, tels que le nucléaire ou la capacité aéronavale.

M. Xavier de Villepin, président, a souligné l'importance du rôle de la France dans la résolution de conflits tels que ceux de l'Irak ou des Balkans, et s'est félicité de son action en faveur du maintien de la paix dans le monde.

M. Michel Caldaguès a alors précisé que sa critique ne visait pas de telles actions, mais plutôt une dispersion de l'effort de défense dans des directions qui ne conduisent pas à des bénéfices concrets pour notre pays.

M. Paul Masson, limitant son intervention aux problèmes de la gendarmerie, a rappelé l'importance qui s'attachait à l'organisation d'un débat au Sénat sur le problème du redéploiement des forces de gendarmerie et de police, dont l'écho dans le pays est particulièrement sensible.

M. Serge Vinçon a considéré que le projet de budget pour 1999 ne pouvait donner entièrement satisfaction puisqu'il s'écartait de la loi de programmation, qu'il entérinait la "revue de programmes" dont les conclusions n'avaient pas été avalisées par le Parlement et qu'il créait de fortes tensions sur le titre III. Il a toutefois estimé qu'il convenait de prendre acte d'évolutions positives, puisque "l'encoche" était en partie résorbée et que les économies décidées à l'issue de la "revue de programmes" avaient été définies en étroite liaison avec les états-majors. Estimant que le Gouvernement avait tenu compte des observations du Chef de l'Etat en relevant significativement les crédits d'équipement, il a indiqué qu'il approuverait le projet de budget proposé pour 1999, comme la grande majorité des membres de son groupe.

M. Jean-Luc Bécart a constaté qu'avec le projet de budget pour 1999, l'étau avait été desserré sur les crédits d'équipement. Il a fait part de ses interrogations sur certaines orientations de notre politique de défense, en particulier le programme nucléaire et les fortes réductions d'effectifs dans l'industrie d'armement. Il a relevé les contraintes pesant sur le titre III du fait d'un coût de la professionnalisation plus élevé que prévu. Il a déclaré qu'à ce stade, il s'abstiendrait sur ce projet de budget.

Après que M. Xavier de Villepin, président, eut rappelé les conclusions des différents rapporteurs pour avis, préconisant l'adoption des crédits proposés mais émettant de fortes réserves en particulier sur la réduction des dépenses de fonctionnement courant, la commission a émis un avis favorable à l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère de la défense pour 1999.







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