Projet de loi de finance pour 1999
HOEFFEL (Daniel)
AVIS 71 (98-99), Tome I - COMMISSION DES LOIS
Table des matières
-
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
- I. L'ADMINISTRATION TERRITORIALE : UN EFFORT DE MODERNISATION QUI DOIT ÊTRE APPROFONDI
-
II. LES FINANCES LOCALES : UN NOUVEAU " CONTRAT DE CROISSANCE ET DE
SOLIDARITÉ " DANS UN CONTEXTE MARQUÉ PAR DE FORTES
CONTRAINTES PESANT SUR LES BUDGETS LOCAUX
-
A. L'ÉVOLUTION DES CONCOURS DE L'ÉTAT : UN NOUVEAU
" CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ "
-
1. L'évolution des dotations incluses dans l'" enveloppe " du
" contrat de croissance et de solidarité "
- a) La dotation globale de fonctionnement (DGF)
- b) La dotation spéciale instituteurs (DSI)
- c) Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et le fonds national de péréquation (FNP)
- d) La dotation élu local
- e) La dotation globale d'équipement (DGE)
- f) Les dotations de compensation financière des transferts de compétence
- g) La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP)
- 2. L'évolution des dotations exclues de l'" enveloppe " du " contrat de croissance et de solidarité
- 3. La compensation de la réforme fiscale
-
1. L'évolution des dotations incluses dans l'" enveloppe " du
" contrat de croissance et de solidarité "
- B. UNE ADAPTATION DES BUDGETS LOCAUX AU CONTEXTE ÉCONOMIQUE, FRAGILISÉE PAR DE TROP GRANDES INCERTITUDES SUR L'ÉVOLUTION DES CHARGES IMPOSÉES AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
-
A. L'ÉVOLUTION DES CONCOURS DE L'ÉTAT : UN NOUVEAU
" CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ "
- III. LA DÉCENTRALISATION : UNE GRANDE REFORME À LA CROISÉE DES CHEMINS
N° 71
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999
Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 1999 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME I
INTÉRIEUR :
DÉCENTRALISATION
Par M. Daniel HOEFFEL,
Sénateur.
(1)
Cette commission est composée de :
MM.
Jacques
Larché,
président
; René-Georges Laurin, Mme Dinah
Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour,
vice-présidents
; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck,
Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest,
secrétaires
;
Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José
Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel,
Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière,
Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye,
Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec,
Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier,
Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques
Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex
Türk, Maurice Ulrich.
Voir les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème législ.) :
1078
,
1111
à
1116
et T.A.
193
.
Sénat
:
65
et
66
(annexe n°
31
)
(1998-1999).
Lois de finances.
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
Après avoir entendu M. Jean-Jack Queyranne, ministre de
l'Intérieur par intérim, et M. Emile Zuccarelli, ministre de la
fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la
décentralisation, la commission des Lois, réunie le mercredi 24
novembre 1998, sous la présidence de M. Jacques Larché,
président, a procédé, sur le rapport pour avis de
M. Daniel Hoeffel, à l'examen des crédits relatifs à
l'administration territoriale et à la décentralisation, inscrits
dans le projet de loi de finances pour 1999.
La commission a décidé de donner un avis favorable à
l'adoption de ces crédits sous le bénéfice des
observations suivantes :
1/ les nouvelles règles proposées par le Gouvernement dans le
cadre du " contrat de croissance et de solidarité " ne
prennent pas en compte le problème essentiel de l'évolution des
charges imposées aux collectivités locales, en particulier sous
l'effet de décisions prises unilatéralement par l'Etat et de
normes de sécurité dont la mise en oeuvre a trop souvent
été prévue dans des délais irréalistes ;
2/ l'indexation des concours de l'Etat sur une partie très
limitée de la croissance économique ne traduit pas la
contribution majeure que les collectivités locales apportent à
celle-ci ;
3/ la réforme fiscale voulue par le Gouvernement met en cause la
définition d'un système de financement local qui soit conforme au
principe de la décentralisation, fondée sur la libre
administration des collectivités locales, et suscite de légitimes
interrogations quant à sa conciliation avec la volonté
d'encourager le développement d'une intercommunalité de projet
fondée sur la taxe professionnelle d'agglomération ;
4/ dans un contexte marqué par une complexité croissante des
conditions d'exercice des mandats locaux, le statut des élus locaux doit
être adapté aux responsabilités accrues qui leur sont
imposées dans le cadre de la décentralisation;
5/ la simplification nécessaire des conditions d'exercice des mandats
locaux passe par la poursuite de la codification des textes applicables aux
collectivités locales, tout particulièrement par
l'achèvement de la partie réglementaire du code
général des collectivités territoriales et par une plus
grande stabilité des règles juridiques qui concernent ces
collectivités ;
6/ les réformes annoncées par le Gouvernement en matière
d'intercommunalité et d'aménagement du territoire appelleront une
vigilance particulière du Sénat, notamment sur le maintien des
nécessaires solidarités entre la ville et le milieu rural, la
recherche d'une simplification et d'une souplesse effectives des règles
applicables aux groupements de communes, le poids croissant de la DGF des
groupements au sein de la DGF communale et le risque d'une complexité
accrue de l'organisation territoriale par l'érection des pays en nouvel
échelon administratif ;
7/ l'effort en faveur d'une modernisation des préfectures et de
l'indispensable déconcentration des services de l'Etat doit être
poursuivi et approfondi.
Mesdames, Messieurs,
Les concours de l'Etat aux collectivités locales évolueront en
1999 dans le cadre des nouvelles règles du " contrat de croissance
et de solidarité " formalisé à l'article 40 du
projet de loi de finances. Faisant suite au " pacte de
stabilité " défini par l'article 32 de la loi de finances
pour 1996, ces règles devraient régir les relations
financières entre l'Etat et les collectivités locales pendant une
période de trois ans.
Les concours de l'Etat s'élèveront à
279,465 milliards de francs dont 20,4 milliards de francs
destinés à compenser les effets de la réforme fiscale. La
fiscalité transférée atteindra 42,5 milliards de
francs.
S'il convient de donner acte au Gouvernement d'avoir maintenu une approche
globale et programmée sur trois ans des concours de l'Etat et d'avoir
accepté d'intégrer une partie de la croissance économique
dans l'évolution de ces concours, force est néanmoins de
constater les limites de la démarche retenue. Pas plus que le
précédent " pacte de stabilité " dont il
reproduit certaines insuffisances, le nouveau " contrat de croissance et
de solidarité " ne prend en considération l'évolution
des charges imposées aux collectivités locales. En outre,
l'indexation très limitée sur la croissance économique ne
traduit pas la contribution majeure que lui apportent nos collectivités.
La réforme fiscale -qui pose le problème d'un système de
financement local conforme aux principes de la décentralisation- de
même que les réformes annoncées par le Gouvernement en
matière d'intercommunalité ou d'aménagement du territoire,
conduisent à s'interroger sur l'avenir de la décentralisation,
grande réforme aujourd'hui à la croisée des chemins.
Ainsi, les préoccupations excellemment exprimées au cours des
exercices précédents par notre collègue
André Bohl, auquel votre rapporteur pour avis tient à rendre
hommage, trouvent-elles cette année un écho
particulier.
I. L'ADMINISTRATION TERRITORIALE : UN EFFORT DE MODERNISATION QUI DOIT ÊTRE APPROFONDI
Les
crédits consacrés à l'administration territoriale en 1999
s'élèvent à
6,3 milliards de francs
, soit une
progression de 2,6 % par rapport à 1998.
Votre rapporteur pour avis s'intéressera plus particulièrement
aux actions menées en vue de la modernisation des préfectures et
d'une déconcentration effective des services de l'Etat, objectif
essentiel pour la réforme de l'Etat comme pour la mise en oeuvre
efficace de la décentralisation.
A. LA MODERNISATION DES PRÉFECTURES
Les
moyens de fonctionnement des préfectures sont stabilisés à
1,6 milliard de francs. On relèvera que leurs tâches se sont
sensiblement alourdies avec l'opération de régularisation des
étrangers en situation irrégulière, la délivrance
des pastilles vertes ou encore celle du nouveau passeport.
Les effectifs réels du cadre national des préfectures seront
néanmoins augmentés de 200 emplois au profit en particulier
de la résorption de l'emploi précaire et par le recrutement
d'agents contractuels d'" assistance technique " chargés de
gérer les programmes européens.
Progressant en crédits de paiement (+ 41 %), les moyens
réservés à l'investissement immobilier sont maintenus
à hauteur de 250 millions de francs en autorisations de programme.
Le régime indemnitaire pour l'ensemble de l'administration territoriale
bénéficiera d'une enveloppe en légère augmentation
(+ 2,1 %), la priorité étant donnée à la
requalification des emplois. En outre, au titre de l'accord salarial du mois de
février 1997, certains emplois sont transformés.
Le
régime indemnitaire du corps préfectoral
devrait, par
ailleurs, être refondu par une revalorisation de l'indemnité
forfaitaire de représentation et la création d'une
indemnité de responsabilité modulée en fonction de
l'importance du poste territorial détenu. La Cour des comptes a, en
effet, constaté -dès 1992- que les missions du corps
préfectoral le plaçaient au sommet de la hiérarchie
administrative déconcentrée alors que sa
rémunération, et en particulier son régime indemnitaire,
le situaient en dessous de beaucoup de chefs de services
déconcentrés.
On rappellera qu'au 1er janvier 1998, on comptait
232
préfets dont
109
en poste territorial et
538
sous-préfets dont
428
en poste territorial.
Une réflexion est, en outre, engagée sur le problème des
débouchés, compte tenu des difficultés de gestion
liées, en particulier, au très petit nombre, voire à
l'absence de départs à la retraite dans les prochaines
années de préfets en poste territorial.
Enfin, la création de 34 postes de sous-préfets hors classe
devraient répondre aux difficultés rencontrées pour
assurer un déroulement de carrière normal, un sous-préfet
n'accédant à la hors classe, en moyenne qu'après
14 ans de fonctions alors qu'un administrateur civil (corps homologue) y
parvient en 9 ans.
La modernisation des préfectures a été engagée
depuis le début des années 90, un
fonds de
modernisation
ayant été créé à cette fin
au chapitre 37-10 du ministère de l'intérieur.
Doté de 16,7 millions de francs en 1997, il a notamment permis de
financer des dépenses liées à l'extension de certaines
préfectures, à la prise en compte de charges ponctuelles ou
d'achever certains équipements.
En 1998, 15,8 millions de francs ont été consacrés au
fonds de modernisation. Ces crédits ont été plus
particulièrement utilisés pour l'adaptation des
préfectures aux nouvelles technologies de l'information et de
communication. 6,7 millions de francs ont notamment été
délégués à une vingtaine de préfectures
ayant entrepris le câblage de leurs locaux en réalisant des
réseaux avec les services déconcentrés.
Pour 1999, avec une enveloppe budgétaire comparable, cet effort en
matière d'équipement informatique et de réseau devrait
être poursuivi.
Parallèlement, le ministère de l'intérieur a mené
un important programme d'
investissement immobilier
. La rénovation
des halls d'accueil a ainsi mobilisé près de 580 millions de
francs de 1990 à 1998. Cette opération s'est traduite tant par
des restructurations que par des créations à l'issue de la
" désimbrication " des locaux des préfectures et de
ceux des départements.
Selon les précisions apportées à votre rapporteur pour
avis, le ministère de l'intérieur envisagerait, en 1999, un audit
du patrimoine immobilier des préfectures qui servirait de base à
une programmation pluriannuelle des travaux à réaliser.
B. LA DÉCONCENTRATION : UN OBJECTIF ESSENTIEL TOUJOURS EN CHANTIER
Condition d'un dialogue efficace entre l'Etat et les
collectivités locales, la déconcentration doit constituer un
objectif essentiel de la réforme de l'Etat
.
Sous la précédente législature,
la circulaire du
Premier Ministre du 26 juillet 1995
relative à la
préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l'Etat
et des services publics avait traduit une volonté dans ce sens.
Plusieurs mesures ont été arrêtées dans ce
cadre :
- la création d'un fonds pour la réforme de l'Etat (circulaires
du 9 juillet 1996 et du 7 mars 1997) ;
- l'accentuation de la déconcentration de la gestion des personnels, la
déconcentration de la procédure de mise à disposition des
fonctionnaires (décret n° 97-695 du 31 mai 1997) ;
- un approfondissement de la déconcentration des crédits
d'intervention et un engagement dans la voie de la globalisation des
crédits par une réduction du nombre d'articles budgétaires
et la réforme du contrôle financier local (décret du
16 juillet 1996) ;
- le renforcement de la capacité d'action du préfet dans le
domaine immobilier, notamment par l'institution à son profit d'une
procédure d'avis conforme pour les projets immobiliers des services de
l'Etat dans son département (décret n° 97-142 du
13 février 1997) ;
- la simplification des régimes d'autorisations et de
déclarations administratives préalables
(décret n° 97-503 du 21 mai 1997).
- Par ailleurs, le décret n° 97-34 du
15 janvier 1997 a prévu qu'à compter du
1er janvier 1998, l'autorité de droit commun compétente
pour prendre des décisions administratives individuelles, entrant dans
le champ des compétences des administrations civiles de l'Etat, est le
préfet.
La déconcentration de la
gestion des crédits de l'Etat en
matière d'emploi
a par ailleurs été
expérimentée, les préfets ayant pu disposer d'une
enveloppe globale d'un milliard de francs de crédits
déconcentrés. Six régions test (Lorraine, Nord-Pas de
Calais, Poitou-Charentes, Bretagne, Auvergne, Limousin) ont
bénéficié d'une déconcentration totale des
crédits d'aide à l'emploi.
Sous la présente législature, plusieurs décrets en date
des 19 et 24 décembre 1997 ont précisé les
conditions d'application de la compétence de droit commun reconnue aux
préfets, par le décret du 15 janvier 1997, pour les
décisions administratives individuelles.
Depuis le 1er janvier 1998, seulement
un quart
des
procédures donnant lieu à de telles décisions continuent
à être gérées par des administrations centrales
(contre la moitié auparavant). Au total,
600
procédures représentant plus de
500.000
décisions individuelles par an doivent être
déconcentrées.
La
circulaire du Premier ministre du 3 juin 1998
a par
ailleurs demandé aux ministres de préparer un programme
pluriannuel de modernisation de leurs administrations dont la mise en oeuvre
pourra s'étendre sur une période de trois à cinq ans. Une
annexe jointe à cette circulaire souligne notamment la
nécessité pour chaque ministère de
" contribuer
activement à la cohérence et à l'unité de l'action
de l'Etat dans les départements et les régions ".
Le
programme pluriannuel devra intégrer cette dimension "
en
prenant bien en compte le rôle imparti au préfet dans la direction
des services déconcentrés placés sous son autorité
et la nécessité, pour l'ensemble des services locaux de l'Etat,
de se coordonner et de coopérer en vue d'une plus grande
efficacité. "
Ce programme devra, en outre, fixer les
orientations ministérielles en vue d'un développement de la
déconcentration et en décrire les objectifs et le calendrier.
Un
décret du 9 mai 1997
a d'ores et déjà
prévu, dans l'organisation des administrations civiles de l'Etat,
l'existence de services à compétence nationale qui assurent des
missions ne correspondant pas à la définition des tâches de
l'administration centrale mais qui, par leur caractère national, ne
peuvent être déconcentrées (fonctions de gestion,
d'études techniques ou de formations ; activités de production de
biens ou de prestation de services ou tout autre mission à
caractère opérationnel présentant un caractère
national).
Au mois de février dernier, le Gouvernement avait par ailleurs mis
à l'étude des mesures destinées
à
améliorer l'organisation et le fonctionnement des services
déconcentrés
après avoir mis un terme à
l'expérimentation d'une réorganisation des services
déconcentrés lancée en 1997.
Des groupes de travail ont été créés dans
différents domaines jugés prioritaires (insertion sociale et
professionnelle des jeunes, lutte contre les exclusions, santé publique,
emploi et développement économique, éducation et
formation, aménagement du territoire). Leur mission a consisté
à préciser les enjeux et les besoins dans ces différents
domaines, un groupe de travail devant traiter de la coordination
interministérielle et du rôle du préfet, un autre
étant plus particulièrement chargé d'examiner les
modalités de fonctionnement des services déconcentrés.
Effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales
|
|
1998 LFI révisée |
1999 PLF |
Évolution
|
|
I. DOTATIONS SOUS ENVELOPPE |
|
|
|
|
1-1 Dotation globale de fonctionnement |
106.613 |
109.289 |
2,51 |
|
1-2 Majoration exceptionnelle de la DSU (1) |
- |
500 |
- |
|
1-3 Dotation spéciale instituteurs |
2.723 |
2.602 |
- 4,44 |
|
1-4 FNPTP |
2.892 |
3.381 |
16,91 |
|
1-5 FNP |
639 |
677 |
5,88 |
|
1-6 Dotation élu local |
266 |
273 |
2,78 |
|
1-7 DGE des départements (AP) |
2.641 |
2.741 |
3,80 |
|
1-8 DGE des communes (AP) |
2.464 |
2.558 |
3,80 |
|
1-9 DRES (AP) |
3.310 |
3.443 |
4.01 |
|
1-10 DDE des collèges (AP) |
1.637 |
1.710 |
4.41 |
|
1-11 DGD (2) |
14.593 |
15.422 |
5,68 |
|
1-12 DGD-Corse (2) |
1.303 |
1.340 |
2,84 |
|
1-13 DGD-formation professionnelle |
5.088 |
7.899 |
55,25 |
|
1-14 DCTP (hors REI) |
13.543 |
12.038 |
- 11,12 |
|
TOTAL I |
157.713 |
163.872 |
3,91 |
|
II. COMPENSATION DE LA RÉFORME FISCALE |
|
|
|
|
2-1 Compensation de la suppression de la part salaires de |
|
|
|
|
l'assiette de la taxe professionnelle |
- |
11.800 |
- |
|
2-2 Compensation de la suppression de la part régionale |
|
|
|
|
des droits de mutation à titre onéreux |
- |
5.300 |
- |
|
2-3 Compensation de la diminution de la part |
|
|
|
|
départementale des droits de mutation à titre onéreux (3) |
- |
3.300 |
- |
|
TOTAL II |
- |
20.400 |
- |
|
III. DOTATIONS HORS ENVELOPPE |
|
|
|
|
3-1 FCTVA |
20.000 |
20.500 |
2,50 |
|
3-2 Amendes de police |
1.950 |
2.000 |
2,56 |
|
3-3 Subventions et comptes spéciaux du Trésor |
|
|
|
|
- Subventions de fonctionnement (divers ministères ) |
6.540 |
7.062 |
7,98 |
|
- Subventions d'équipement de divers ministères (AP) |
3.315 |
2.817 |
- 15,03 |
|
- Comptes spéciaux du Trésor (AP) |
1.344 |
1.288 |
- 4,19 |
|
3-4 Compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs : |
|
|
|
|
- REI |
3.350 |
1.550 |
- 53,73 |
|
- Contrepartie de l'exonération de la taxe |
|
|
|
|
foncière sur les propriétés bâties et non bâties |
475 |
320 |
- 32,63 |
|
- Compensations de diverses exonérations relatives à la |
|
|
|
|
fiscalité locale |
(4) 11.933 |
(4) 11.990 |
0,48 |
|
- Contrepartie de divers dégrèvements législatifs |
47.109 |
47.666 |
1,18 |
|
TOTAL III |
96.017 |
95.193 |
- 0,86 |
|
TOTAL GÉNÉRAL |
253.730 |
279.465 |
10,14 |
|
III - FISCALITE TRANSFEREE (POUR MÉMOIRE) |
44.122 |
42.503 |
- 3,67 |
|
|
297.852 |
321.968 |
|
(1) hors
enveloppe normée ; (2) dont crédits Culture ; (3)
intégrée dans la DGD à compter de 1999 (sous enveloppe
normée) ; (4) dont 153 MF en 1998 et 332 MF en 1999 à
transférer en gestion au FNPTP, au titre de la part à la charge
de l'Etat dans le cadre de la loi relative au pacte de relance pour la ville.
Source : Direction Générale des Collectivités
locales
II. LES FINANCES LOCALES : UN NOUVEAU " CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ " DANS UN CONTEXTE MARQUÉ PAR DE FORTES CONTRAINTES PESANT SUR LES BUDGETS LOCAUX
A. L'ÉVOLUTION DES CONCOURS DE L'ÉTAT : UN NOUVEAU " CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ "
Défini par l'article 32 de la loi de finances pour
1996, le
" pacte de stabilité " aura régi pendant trois ans
(1996-1997-1998) le calcul des dotations de l'Etat aux collectivités
locales.
La méthode retenue a cherché à concilier l'objectif de
maîtrise de dépenses publiques avec la nécessaire
stabilité des règles du jeu auxquelles les collectivités
locales aspirent légitimement, s'agissant de l'évolution d'une
partie significative de leurs recettes.
Elle a consisté à identifier des dotations dites
" actives " au sein d'une enveloppe globale pour laquelle a
été garantie -pendant la période triennale d'application
du pacte de stabilité- une progression égale à
l'évolution de l'indice des prix hors tabac.
Cette enveloppe globale a été constituée de la dotation
globale de fonctionnement (DGF), de la dotation spéciale instituteurs
(DSI), des dotations de l'Etat au Fonds national de péréquation
de la taxe professionnelle (FNPTP) et au Fonds national de
péréquation (FNP), de la dotation élu local, de la
dotation globale d'équipement (DGE) et, enfin, de la dotation de
compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors sa fraction
" réduction pour embauche et investissement " (REI).
Au sein de cette enveloppe, les règles d'indexation des
différentes dotations ont été maintenues. Ainsi,
conformément à l'
article L. 1613-1
du code
général des collectivités territoriales, la DGF a
continué à bénéficier d'une indexation sur une
partie de la croissance économique (50 %).
Cependant, le maintien de ces règles d'indexation a eu pour contrepartie
la suppression pure et simple de la première part de la DGE communale
ainsi que l'utilisation de la dotation de compensation de la taxe
professionnelle (DCTP) comme " variable d'ajustement ".
L'évolution de cette dotation a, en conséquence,
été déterminée par celle des autres dotations
incluses dans l'enveloppe globale du pacte de stabilité.
L'article 32 de la loi de finances pour 1996 a par ailleurs défini un
second périmètre de dotations " hors enveloppe " qui
continuent à évoluer selon leur logique propre. Il a recouvert le
fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), le
produit des amendes de police, les compensations d'exonérations et de
dégrèvements fiscaux ainsi que les subventions spécifiques
des différents ministères.
Ainsi conçu, ce dispositif a présenté le double avantage
de retenir une
approche globale
des concours de l'Etat et d'offrir aux
collectivités locales une certaine visibilité de
l'évolution d'une part importante de leurs ressources.
Votre commission des Lois avait, en revanche, au cours des exercices
précédents, tenu à souligner les
insuffisances
des
règles du pacte de stabilité : l'utilisation de la DCTP
comme " variable d'ajustement " conduisant à une baisse
significative de cette dotation ; l'absence de prise en compte des
charges
des collectivités locales dans le champ d'application du
pacte ; l'indexation de l'enveloppe du pacte de stabilité sur la seule
évolution des prix (hors tabac) qui ne permettait pas la prise en compte
du rôle économique des collectivités locales, lesquelles
réalisent les trois quart de l'investissement public ; les effets
cumulés du " recalage à la baisse " et de la
régularisation négative de la DGF.
La commission des Lois avait, en outre, l'an passé,
contesté
les conclusions que le Gouvernement entendait tirer du
maintien des règles du pacte de stabilité pour 1998, en estimant
pouvoir leur faire supporter des efforts supplémentaires alors
même que les concours que l'Etat leur verse connaissait une progression
très limitée.
Conçu pour succéder au pacte de stabilité, le nouveau
" contrat de croissance et de solidarité " défini par
l'article 40 du projet de loi de finances -pas plus que son
prédécesseur- ne peut être qualifié de
" contrat ". Même s'il a pu faire l'objet de discussions avec
les associations d'élus locaux, il s'agit d'une disposition
unilatérale inscrite en loi de finances, que le Gouvernement s'engage
à maintenir sur une période de trois ans.
Du pacte de stabilité, il reprend l'
approche globale
des concours
de l'Etat ainsi que le principe d'une
programmation pluriannuelle
de
l'évolution de ces concours. Les nouvelles règles seront donc en
principe appliquées sur une période triennale, de 1999 à
2001. En outre, le périmètre de l'enveloppe normée tel que
défini par le pacte de stabilité ne sera pas modifié. La
DCTP -maintenue dans l'enveloppe normée- conservera sa fonction de
variable d'ajustement. Enfin, les règles d'indexation des
différentes dotations seront inchangées, à l'exception de
la DCTP.
En revanche, le nouveau " contrat de croissance et de
solidarité " comprend
trois innovations
. D'une part,
répondant -certes très partiellement- à une demande
formulée tout au long de l'application du pacte de stabilité, en
particulier pour votre commission des Lois, le Gouvernement a accepté de
modifier l'indexation de l'enveloppe normée afin d'y
intégrer
une partie de la croissance économique
. Cette intégration
sera néanmoins progressive et limitée à 15 %
(20 % dans le texte adopté par l'Assemblée nationale) en
1999 ; 25 % en 2000 et 33 % en 2001.
D'autre part, soucieux de renforcer la
péréquation
financière
, le Gouvernement a prévu de limiter la diminution
de la DCTP que pourraient subir des collectivités par ailleurs
éligibles à certaines dotations de solidarité.
Enfin, la dotation de solidarité urbaine (DSU) bénéficiera
d'un abondement -hors contrat de croissance- de
500 millions de
francs
pendant trois ans (article 41 du projet de loi de
finances).
1. L'évolution des dotations incluses dans l'" enveloppe " du " contrat de croissance et de solidarité "
Calculée dans les conditions rappelées ci-dessus, l'enveloppe normée progressait -après l'examen du texte par l'Assemblée nationale- de 4,05 % par rapport à la loi de finances initiale révisée pour 1998 ( + 1,82 % à structure constante ) pour atteindre 164,116 milliards de francs.
a) La dotation globale de fonctionnement (DGF)
La DGF
s'élève à
109,289 milliards de francs
en 1999,
soit une progression de 2,51 % par rapport au montant révisé
de 1998 (106,613 milliards de francs) et de 2,78 % par rapport
à la DGF inscrite dans la loi de finances initiale pour 1998 (106,333
milliards de francs).
Conformément à l'
article L 1613-1
du code
général des collectivités territoriales -qui a
codifié les dispositions de l'article 52 de la loi de finances pour
1994-, la DGF progresse selon un indice égal à la somme du taux
prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle des prix à
la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement
et de la moitié du taux d'évolution du PIB en volume de
l'année en cours.
Sur ces bases, la DGF devrait progresser de 2,75 % en 1999 (soit
1,2 % au titre de l'évolution des prix de la consommation des
ménages, hors tabac, et 1,55 % correspondant à la
moitié du taux de croissance du PIB).
Ce taux s'applique néanmoins -comme le prévoit
l'article L 1613-1 précité- au montant de la DGF de
l'année en cours (1998)
recalculée
en fonction des
derniers indices économiques connus appliqués au montant
définitif de la DGF de l'année précédente (1997).
Or le taux d'évolution du prix à la consommation des
ménages est moins élevé (+ 0,8 %) que celui
(+ 1,3 %) prévu en loi de finances initiale. Au total,
l'indice de progression de la DGF pour 1998 s'établit à
1,9 % contre 2,4 % initialement prévu en loi de finances
initiale.
En conséquence, le montant révisé de la DGF pour 1998
s'élève à 106,613 milliards de francs contre
107,083 milliards de francs inscrits en loi de finances initiale.
Compte tenu de ce
" recalage " à la baisse
du montant
de la DGF de référence, la DGF pour 1999 devrait s'établir
à 109,545 milliards de francs.
Cependant, la DGF pour 1999 doit également subir les effets d'une
régularisation négative
de la DGF pour 1997 qui
s'élève à
256,53 millions de francs
, l'indice
des prix ayant en définitive atteint 1,1 % et non 1,3 % comme
il avait été prévu dans la loi de finances initiale pour
1997. La DGF définitive pour 1997 s'élève, en effet,
à 104,625 milliards de francs contre 103,881 milliards de
francs prévus en loi de finances initiale.
Le montant de la régularisation doit s'imputer sur la DGF pour 1999 qui,
dans ces conditions, atteint
109,289 milliards de francs
.
La dotation forfaitaire des communes pourra, en conséquence, augmenter
d'un taux compris entre 1,39 % et 1,529 %.
Tout en donnant acte au Gouvernement d'une application exacte des
dispositions légales, votre commission des Lois constate que, cette
année encore, la DGF doit subir les effets d'un " recalage "
à la baisse de sa base de calcul et d'une régularisation
négative.
Bilan de la répartition de la DGF en 1998
La DGF à répartir s'est élevée à
106,301 milliards de francs en 1998 (+ 1,382 % par rapport
à 1997), soit un montant de 88,346 milliards de francs pour les
communes et leurs groupements et de 17,955 milliards de francs pour les
départements.
Conformément à la faculté que lui a ouvert la loi du
26 mars 1996, le comité des finances locales a
décidé de porter le taux de croissance de la dotation forfaitaire
à 53 % du taux de croissance des ressources totales de la DGF
(après 55 % en 1996 et 52 % en 1997). Dans ces conditions, la
dotation forfaitaire
s'est élevée à
79,365 milliards de francs
, soit une progression de 0,73345 %.
La
dotation d'aménagement
a, pour sa part, atteint
8,949 milliards de francs
(+ 1,382 %) répartis
entre la DGF des groupements, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et
la dotation de solidarité rurale (DSR).
La DGF des groupements a représenté
5,334 milliards de
francs
(+ 6,29 %) dont 145 millions de francs
affectés à la garantie. Le comité des finances locales a
fixé l'augmentation de la dotation moyenne par habitant, hors garantie,
à + 1,02 %. Comme les années précédentes,
1998 a été marquée par une forte augmentation du nombre de
groupements à fiscalité propre (+ 9 % par rapport
à 1997) même si elle est inférieure à celle de 1997
(+ 17 %).
L'augmentation de la population regroupée due à la
création d'établissements publics de coopération
intercommunale mais aussi l'adhésion de 180 communes aux
groupements existants ont entraîné une croissance de l'enveloppe
versée aux groupements, avant toute augmentation de la dotation par
habitant ou de la garantie provisionnée, de 301,7 millions de
francs et de 316 millions de francs, une fois prise en compte la
croissance de la dotation par habitant et de la garantie. Rappelons que cette
enveloppe avait déjà progressé de 492 millions de
francs en 1996 et de 357 millions de francs en 1997.
Au 1er janvier 1998
, on dénombrait
1 577
établissements publics de coopération
intercommunale à fiscalité propre, qui regroupaient
17 760
communes et représentaient plus de
33 millions
d'habitants, dont
1 551
communautés de communes et districts,
12
communautés urbaines,
5
communautés de
villes et
9
syndicats d'agglomération nouvelle.
Les crédits réservés aux
communautés des
communes
et aux
districts
à fiscalité additionnelle
ont atteint 2,446 milliards de francs hors garantie, contre
2,215 milliards de francs en 1997. Le besoin de garantie a pour sa part
été évalué à 30 millions de francs
contre 65 millions de francs en 1997. La dotation par habitant (hors
garantie) peut être évaluée en moyenne à
104,53 francs
. La répartition pour 1998 s'est de nouveau
traduite par des variations individuelles importantes, puisque sur les
1 347 groupements de plus de deux ans,
716
ont subi une
diminution de leur dotation,
631
groupements enregistrant au
contraire une progression. Ces variations s'expliquent notamment par les
variations individuelles de population ou d'intégration fiscale par
rapport à la moyenne, l'intégration fiscale moyenne étant
passée de 15,81 % à 16,58 %.
Les communautés urbaines
-qui sont désormais douze
à la suite de la transformation du district d'Arras- se sont
partagées 2,16 milliards de francs. Le besoin de garantie s'est
élevé à 101,8 millions de francs, 9 groupements
en bénéficiant contre 2 en 1997. Le coefficient
d'intégration fiscale, bien que légèrement moins fort
qu'en 1997 où il atteignait 43,97 %, continue néanmoins de
traduire la forte intégration de cette catégorie en
s'élevant à 43,704 %.
S'agissant des
communautés de villes
et des groupements
assimilés, 83 groupements de cette nature se sont partagés
384,31 millions de francs hors garantie, laquelle s'est
élevée à 12,6 millions de francs. On notera que,
comme les années précédentes, le nombre de groupements
ayant ainsi opté pour le régime de la taxe professionnelle
d'agglomération a fortement augmenté (on en dénombrait 68
en 1997 et 46 en 1996). 38 communautés de villes et
assimilées bénéficient de la garantie minimale
d'attribution.
Enfin, les
syndicats d'agglomération nouvelle
ont
bénéficié de 193 millions de francs hors garantie, le
besoin de garantie atteignant 9,7 millions de francs.
Les crédits alloués à la
dotation de solidarité
urbaine
(DSU) en 1998 se sont élevés à
2,274 milliards de francs
, dont 2,188 milliards de francs pour
la métropole, et ce compte tenu de l'abondement de la DGF de la
région d'Ile-de-France qui, en application de
l'
article L 4414-6
du code général des
collectivités territoriales, diminue chaque année de
120 millions de francs, ce montant étant versé pour un tiers
à la DSU, pour un tiers à la dotation de solidarité rurale
(DSR) et pour un tiers à la dotation de fonctionnement minimale des
départements. On relèvera que, conformément à la
faculté qui lui est ouverte par l'
article L 2334-13
du
code général des collectivités territoriales, le
comité des finances locales a fixé à 55 % la part de
la croissance de la dotation d'aménagement -hors DGF des groupements-
réservée à la DSU.
679
communes de
plus de 10 000 habitants
(soit 4
de plus qu'en 1997), représentant 22,224 millions d'habitants
(contre 21,8 l'an passé) se sont partagées 2,116 milliards
de francs. La dotation par habitant s'est élevée à
95,22 francs, hors garantie (contre 92,53 francs en 1997 et
90,75 francs en 1996). Parmi ces communes,
16
ont été
éligibles pour la première fois. En revanche,
11
communes ont perdu le bénéfice de la DSU mais ont
pu prétendre à la garantie d'attribution qui représente
50 % de leur dotation 1997.
Comme en 1996 et en 1997,
l'indice synthétique de ressources et de
charges
-issu de la loi du 26 mars 1996- semble avoir pleinement
joué son rôle
discriminant
. Pour une dotation moyenne qui
s'est établie à 95,22 francs, la dotation la plus
élevée atteint 385,62 francs et la plus faible
17,21 francs. De fortes variations -à la hausse comme à la
baisse- peuvent être observées cette année encore. Elles
semblent s'expliquer par les changements intervenus dans la situation propre
des communes.
En ce qui concerne les communes
de 5 000 à
9 999 habitants
, comme en 1997,
101
d'entre elles ont
été éligibles. Représentant
706 960 habitants, elles ont bénéficié d'un
montant de 67,317 millions de francs. Conformément à la loi,
l'attribution moyenne par habitant est égale à celle
constatée pour les communes de 10 000 habitants et plus.
7
communes devenues inéligibles à la DSU ont
bénéficié d'une garantie d'attribution correspondant
à 50 % de leur dotation 1997.
La
dotation de solidarité rurale (DSR)
, à la suite de la
décision du comité des finances locales, a
bénéficié de 45 % du solde de la dotation
d'aménagement. Elle s'est élevée à
1,77 milliard de francs
dont 1,702 milliard de francs
répartis en métropole.
Le comité des finances locales a décidé -comme en 1996 et
en 1997- de faire bénéficier la fraction bourgs-centre de
20 %
(maximum autorisé par la loi) de la croissance de la
DSR par rapport à 1997.
Au total, 509,290 millions de francs, y compris la garantie, ont
été mis en répartition en métropole en 1998 contre
484,645 millions de francs en 1997 (+ 5,08 %) au titre de la
fraction bourgs-centre
.
4 067
communes en ont bénéficié (contre
4 061 en 1997), soit une population de 10,438 millions d'habitants.
D'une année sur l'autre, la répartition paraît stable.
24
communes ont bénéficié de cette fraction
pour la première fois en 1998 (contre 11 en 1997).
18
communes n'ont plus été éligibles et ont
bénéficié d'une attribution au titre de la garantie (soit
la moitié de la dotation 1997).
L'attribution moyenne par habitant s'est élevée à
48,68 francs (contre 46,61 francs en 1997, soit + 4,4 %).
Le plus grand nombre (30 %) de communes éligibles appartient
à la strate des communes de 1 000 à
2 000 habitants (soit 1 216 communes).
Le montant des crédits mis en répartition au titre de la
fraction péréquation
a atteint, en 1998,
1,193 milliard de francs contre 1,094 milliard de francs en 1997
(+ 9,06 %), après prélèvement de
47,348 millions de francs pour les communes d'outre-mer.
33 639
communes ont bénéficié en 1998
d'une attribution au titre de cette fraction (contre 33 627 en 1997), soit
une population de 29,260 millions d'habitants. La dotation moyenne par
habitant s'est élevée à
40,78 francs
(contre
37,55 francs en 1997, soit + 8,6 %).
127
communes
ont bénéficié pour la première fois en 1998 de
cette fraction (contre 125 en 1997) tandis que
115
communes ont
cessé d'en bénéficier (contre 131 en 1997).
En 1998,
3 971
communes ont bénéficié
d'une attribution au titre des deux fractions de la DSR (contre 3 969 en
1997).
La
DGF des départements
s'est établie à
17,955
milliards de francs
(+ 1,382 %).
23
départements de métropole ont
bénéficié d'une garantie de progression minimale pour un
montant de 18,933 millions de francs.
11
départements
ont contribué au mécanisme de solidarité financière
pour un montant de 407,6 millions de francs.
Au total, l'ensemble mis en répartition pour la DFM et sa majoration
s'est élevé à 725,071 millions de francs
(+ 9,31 % par rapport à 1997) au profit de
24
départements.
b) La dotation spéciale instituteurs (DSI)
Destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement des instituteurs, la DSI doit évoluer comme la DGF (soit + 2,78 % en 1999). Cependant, elle s'établit à 2,602 milliards de francs en 1999, soit une baisse de 4,4 %, qui s'explique par la prise en compte de l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles.
c) Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et le fonds national de péréquation (FNP)
Le FNPTP
devrait être alimenté en 1999 par quatre ressources : les
deux dotations de l'Etat qui évoluent chaque année comme les
recettes fiscales nettes de celui-ci (soit + 5,88 % en 1999) ;
le produit de la cotisation nationale de péréquation de la taxe
professionnelle (dont le montant n'est pas encore connu) ; les
excédents de fiscalité locale de la Poste et de France Telecom
(en application de l'article 21 de la loi du 2 juillet 1990).
Au total, hors cotisation de péréquation, les ressources du FNPTP
atteindront 3,381 milliards de francs contre 2,892 milliards de
francs en 1998, soit une progression de 16,9 % en grande partie
liée à l'abondement provenant de l'excédent de
fiscalité locale de la Poste et de France Telecom. Cet excédent
s'élève, en effet, à 1,733 milliard de francs en 1999.
Cependant, comme en 1997 et en 1998, les exonérations de taxe
professionnelle des entreprises implantées au 1er janvier 1999 dans
les zones franches prévues par la
loi du 14 novembre 1996
relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville
seront compensées par un préciput sur le FNPTP. Comme l'avait
voulu le Sénat, cette compensation par le FNPTP a été
limitée à la croissance annuelle du produit de fiscalité
de la Poste et de France Telecom, soit 397 millions de francs en 1999.
Bilan de la répartition du FNPTP en 1998
Première fraction du FNPTP, la
dotation de développement
rural
(DDR) s'est élevée à 693,702 millions de
francs pour les collectivités éligibles de métropole.
Depuis 1992, principalement en raison de l'augmentation du nombre de
communautés de communes, le nombre de groupements éligibles a
sensiblement
progressé
(
719
en 1994,
1 376
en
1998). Entre 1997 et 1998, cette progression atteint 9,82 %.
Les
1 376
groupements éligibles à la DDR
regroupent
15 240
communes et représentent une
population (selon les critères propres à la DGF) de
12,802
millions d'habitants. Cependant, comme l'an passé,
une forte dispersion de ces groupements sur le territoire peut être
constatée :
24
départements comptent plus de
20 groupements éligibles alors que
33
d'entre eux en ont
moins de 10.
31 535
communes ont, par ailleurs, été
éligibles à la DDR (soit 4 de moins qu'en 1997). Une grande
disparité peut là encore être observée dans la
répartition des communes éligibles par département :
4
départements comptant moins de 100 communes
éligibles alors que
17
en comptent plus de 500.
Pour ce qui est de la
seconde fraction du FNTP
, sa première part
-qui est destinée à compenser les pertes de bases de taxe
professionnelle et qui, depuis la loi de finances
rectificative n° 97-1239 du 29 décembre 1997, ne
peut excéder
27 %
des ressources de la seconde fraction
(contre 25 % les années précédentes)- a atteint
953,448 millions de francs.
La loi du 29 décembre 1997 a par ailleurs modifié les
modalités de versement de la compensation financière. Pour les
communes bénéficiaires de la première part à
compter du 1er janvier 1998, la compensation est opérée de
manière dégressive sur trois ans (et non plus sur quatre ans).
4 143
collectivités ont enregistré, entre 1997
et 1998, une perte de produit de taxe professionnelle pour un montant de
508,197 millions de francs compensés à 90 %.
Enfin, la dernière part, dite "
part
résiduelle
", qui est attribuée à des communes en
difficultés financières et dont le budget en
déséquilibre a été transmis à la chambre
régionale des comptes (son montant ne peut excéder 5 % des
ressources de la seconde fraction), a été fixée à
3 millions de francs par le comité des finances locales.
Quant au
Fonds national de péréquation
(FNP), sa
première part -qui est destinée à assurer une
péréquation de la richesse fiscale entre les collectivités
locales en fonction de leur potentiel fiscal et de leur effort fiscal et qui
est alimentée par le solde de la seconde fraction du FNPTP- s'est
élevée à
2,705 milliards de francs
.
18 120
communes ont bénéficié de cette
part principale (contre 17 806 en 1997).
La seconde part dite "
majoration
" est réservée
aux communes de
moins de 20.000 habitants
éligibles à
la part principale et ayant un potentiel fiscal par habitant, calculé
à partir de la seule taxe professionnelle, inférieur de 20 %
à la moyenne de la strate démographique correspondante. Elle est
financée par une dotation de l'Etat -qui est la seule à
apparaître dans le tableau retraçant l'effort financer de l'Etat
en fonction des collectivités locales- qui s'est élevée
à
619,096 millions de francs
. En 1998,
15.499
communes y ont été éligibles contre
15.528 en 1997.
15.414
communes ont été éligibles aux deux
fractions, soit une dotation moyenne de
127,273
francs par habitant
(contre 109,318 francs) en 1997.
d) La dotation élu local
Destinée à aider les petites communes rurales à faire face aux charges résultant des dispositions relatives aux conditions d'exercice des mandats locaux, issues de la loi n° 92-108 du 3 février 1992, désormais codifiée dans le code général des collectivités territoriales, la dotation élu local est indexée comme la DGF. Elle s'élève à 273 millions de francs en 1999 (contre 266 millions de francs en 1998) soit une progression de 2,78 %.
e) La dotation globale d'équipement (DGE)
La
DGE des communes
-qui est indexée sur la formation brute du capital
fixe des administrations publiques (FBCF)- atteint en 1999,
2,558 milliards de francs
, soit + 3,8 %.
Cette dotation a été profondément modifiée par la
loi de finances pour 1996 et par la loi n° 96-241 du
26 mars 1996. Les crédits correspondants forment désormais
une part unique, répartie par les préfets, sous forme de
subvention par opération, régime semblable à celui de
l'ancienne deuxième part.
Les premiers bilans chiffrés de ces dispositions portant sur
l'utilisation des crédits délégués en 1996 et 1997
confirment, notamment pour les communes et les groupements de
moins de
2.000 habitants
, une légère croissance du taux moyen de
subvention qui s'établit respectivement à 29,81 % et 30,17
%. Pour l'ensemble des communes et groupements éligibles, les taux
moyens de subvention de la DGE s'élèvent, pour 1996, à
28,77 % et à 29,09 % pour 1997. Les trois premières
catégories d'opérations retenues ont été le
patrimoine bâti et l'urbanisme (37,45 %), la voirie (21,39 %)
et les constructions scolaires (17,65 %).
En 1997, sur
34.631
opérations présentées,
25.548
ont été subventionnées,
représentant un montant d'investissement de 8,384 milliards de
francs.
La
DGE des départements
-également indexée sur la
FBCF des administrations publiques- s'élèvera à
2,741 milliards de francs
en autorisations de programme et à
2,672 milliards de francs
en crédits de paiement.
f) Les dotations de compensation financière des transferts de compétence
-
La
dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation
départementale d'équipement scolaire (DDEC)
évoluent
en fonction du taux prévisionnel d'évolution de la FBCF des
administrations publiques (soit + 3,8 %). Elles
s'élèveront ainsi respectivement à
3,443 milliards
de francs
pour la DRES et à
1,710 milliard de francs
pour la DDEC, en autorisations de programme.
-
La dotation générale de décentralisation (DGD)
,
inscrite au chapitre 41-56 du ministère de l'intérieur,
assure la couverture des charges résultant des compétences
transférées qui ne sont pas compensées par de la
fiscalité transférée. Conformément à
l'article L. 1614-1
du code général des
collectivités territoriales, elle évolue en principe comme la
DGF. Son montant pour 1999 qui atteint
15,422 milliards de francs
traduit en réalité une progression plus sensible
(+ 5,68 %) que celle qui résulterait de cette indexation.
En application de l'article 87 de la loi n° 98-546 du
2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et
financier, la DGD des départements bénéficie, en effet,
d'un abondement de
380 millions de francs
qui compense la perte de
recettes fiscales résultant de l'extension de la taxe à l'essieu
aux véhicules de 12 tonnes et plus (jusqu'alors redevables de la
vignette automobile).
En outre, un crédit de
3,3 milliards de francs
a
été inscrit au chapitre 41-56 du ministère de
l'intérieur, au titre de la compensation aux départements de la
diminution des droits de mutation à titre onéreux pour les
immeubles à usage professionnel, prévue par l'article 27 du
projet de loi de finances.
En revanche, la compensation aux régions de la suppression, par le
même article du projet de loi de finances, de la taxe régionale
additionnelle aux droits de mutation fait l'objet d'un chapitre nouveau 41-55
doté de
5,3 milliards de francs
. Cette taxe n'étant
pas à l'origine un impôt transféré aux
régions, sa suppression ne pouvait être compensée dans le
cadre de la DGD.
- La DGD
spécifique à la collectivité territoriale de
Corse
-indexée sur l'évolution de la DGF- atteindra
1,34
milliard de francs.
- La DGD
formation professionnelle
passe de 5,088 milliards de francs en
1998 à
7,899 milliards de francs
en 1999, soit +55,26%. Cette
forte progression s'explique par le transfert aux régions
au
1er janvier 1999
- en application de la loi du
20 décembre 1993- des actions pré-qualifiantes de
formation.
g) La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP)
Comme
les années précédentes, le taux d'évolution de la
DCTP est déterminé par le respect de la norme globale qui tient
compte désormais d'une fraction croissante du PIB. Dans ces conditions,
la DCTP devait en principe régresser de 11,12 % pour
s'établir à 12,03 milliards de francs.
Le relèvement opéré par l'Assemblée nationale de
15 % à 20 % de la fraction du PIB prise en compte pour
l'indexation de l'enveloppe normée devrait permettre de majorer la DCTP
de 244 millions de francs, soit un total de
12,282 milliards de
francs
, sa baisse étant réduite à -9,3 %.
Le projet de loi de finances prévoit, par ailleurs de moduler la
réduction de la DCTP en faveur des communes éligibles à la
DSU, des départements attributaires de la dotation de fonctionnement
minimale et des régions bénéficiant du fonds de correction
des déséquilibres régionaux. Ces collectivités
devaient, dans le projet de loi initial, ne supporter qu'une diminution
égale aux
deux tiers
de la diminution moyenne.
L'Assemblée nationale a apporté au dispositif plusieurs
modifications : d'une part, elle a pris en compte les communes
bénéficiaires de la fraction bourgs-centre de la dotation de
solidarité rurale ; d'autre part ces collectivités ne subiront
qu'une diminution égale à la
moitié
de la
diminution moyenne ; enfin, les communes éligibles à la
fonction bourgs-centres ou à la dotation de solidarité urbaine
bénéficieront des attributions d'une nouvelle part de la seconde
fraction du FNPTP, leur permettant de
maintenir
le niveau de DCTP
perçu en 1998 (article 40 bis du projet de loi de finances).
2. L'évolution des dotations exclues de l'" enveloppe " du " contrat de croissance et de solidarité
Ces dotations qui évoluent de manière autonome atteindront 95,193 milliards de francs en 1999, hors fiscalité transférée, soit une diminution de 0,86 % par rapport à 1998.
a) Le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)
Le FCTVA
s'élèverait à
20,5 milliards de francs en
1999
, soit une légère progression par rapport au montant
révisé pour 1998 (20 milliards de francs). Le montant
inscrit en loi de finances ne constitue néanmoins qu'une simple
prévision.
Sur l'initiative du Sénat, l'article 33 de la loi de finances pour
1997 avait permis aux groupements de communes compétents de
bénéficier d'attributions du FCTVA aux lieu et place des communes
propriétaires pour les dépenses d'investissement
réalisées en matière de voirie. L'article 30 de la
loi de finances pour 1998 a ultérieurement permis de verser ces
attributions aux groupements intéressés pour les investissements
qu'ils réalisent dans l'exercice de leurs compétences sur le
patrimoine des communes adhérentes.
La loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses
dispositions d'ordre économique et financier a par ailleurs
apporté
trois précisions
au régime du FCTVA. D'une
part, elle a autorisé les SDIS à percevoir directement le FCTVA,
au titre des dépenses qu'ils réalisent sur les biens mis à
leur disposition (article 83) ; d'autre part, elle a permis, notamment pour
liquider le FCTVA, l'utilisation du projet de compte administratif
rejeté par l'assemblée délibérante s'il est
conforme au compte de gestion, et après avis de la chambre
régionale des comptes (article 109) ; enfin, elle a
habilité les établissements publics de coopération
intercommunale à exercer des compétences en matière
d'édifices cultuels, leur ouvrant ainsi la faculté d'engager les
dépenses nécessaires pour l'entretien et la conservation des
édifices du culte (article 94).
En première lecture du projet de loi de finances, l'Assemblée
nationale a élargi l'éligibilité au FCTVA aux travaux
réalisés par les collectivités locales en raison de
l'intérêt général ou de considérations de
sécurité publique, sur des biens dont elles n'ont pas la
propriété (article 41 bis).
b) Le prélèvement au titre des amendes de police relatives à la circulation routière
Le produit des amendes de police devrait atteindre 2 milliards de francs en 1999, soit une progression de 2,5 %.
c) Les subventions et comptes spéciaux du Trésor
Les
subventions de fonctionnement des ministères
s'élèvent à
7,062 milliards de francs
en 1998
contre 6,54 milliards de francs en 1998, soit une hausse de 7,98 %.
Les
comptes spéciaux du Trésor
s'établissent
à
1,288 milliard de francs
, soit une baisse de 4,19 %
en raison principalement de la réduction des crédits ouverts au
titre du Fonds national de développement du sport (FNDS).
d) La compensation d'exonérations et de divers dégrèvements législatifs
- La
réduction pour embauche ou investissement
(REI)
de la DCTP s'établirait à 1,55 milliard de francs,
soit une diminution de 53,73 % imputable à la décision de
supprimer progressivement sur deux ans la REI, en contrepartie de la
suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle.
- La
contrepartie de l'exonération de la taxe foncière
sur les propriétés bâties et non bâties
s'élèverait à
320 millions de francs
, soit une
baisse de 32,63 % qui semble s'expliquer par la diminution du nombre de
bénéficiaires de l'exonération.
- La
compensation des exonérations relatives à la
fiscalité locale
atteindrait
11,99 milliards de francs
,
soit une hausse de 0,48 % par rapport à 1998.
3. La compensation de la réforme fiscale
Faisant
l'objet d'une présentation spécifique dans le tableau
retraçant l'effort financier de l'Etat en faveur des
collectivités locales, cette compensation s'élève à
20,4 milliards de francs
.
Elle correspond, d'une part, à la suppression de la part des salaires
dans les bases de la taxe professionnelle (article 29 du projet de loi de
finances) pour un montant de
11,8 milliards de francs
, d'autre
part, à la suppression de la part régionale des droits de
mutation à titre onéreux (article 27) pour un montant de
5,3 milliards de francs
et, enfin, à la diminution de la
part départementale de la même taxe pour un montant de
3,3 milliards de francs
(intégrés dans la DGD
à compter de 1999).
*
* *
Votre
commission des Lois ne peut que constater avec satisfaction le maintien d'une
approche globale
des concours de l'Etat et d'une
programmation
pluriannuelle
, seule à même de donner à ces
dernières une certaine visibilité de l'évolution de leurs
ressources. De même, l'abondement spécifique sur trois ans de la
dotation de solidarité urbaine à raison de 500 millions de
francs par an mérite d'être souligné.
On devrait, en outre, pouvoir se réjouir de la
nouvelle
indexation
des concours de l'Etat sur
une partie de la croissance
économique
, mesure demandée au cours des dernières
années par votre commission des Lois. Pourtant, force est de constater
que l'indexation retenue par le projet de Loi de finances est
insuffisante
. Elle ne rend pas compte de la contribution majeure des
collectivités locales à l'effort de croissance. Faut-il rappeler
qu'elles réalisent 75 % de l'investissement public ?
La
baisse brutale
de la
DCTP
-variable d'ajustement de
l'enveloppe normée- doit en outre être
soulignée
.
Les collectivités qui ne sont pas éligibles à une dotation
de solidarité subiront une réduction de 23,6 % de leurs
attributions. C'est bien la finalité même de cette dotation
-
compenser
une perte de recettes- qui est ainsi mise en cause.
Les nouvelles règles du
" contrat de croissance et de
solidarité "
ne prennent, par ailleurs, pas en compte les
charges
des collectivités locales, contrairement à ce
qu'avait souhaité les années précédentes votre
commission des Lois -en particulier dans le cadre du groupe de travail sur la
décentralisation présidé par M. Jean-Paul
Delevoye
1(
*
)
.
Or, les collectivités locales ne disposent toujours pas d'une
vision
claire
de l'évolution de leurs charges. Elles doivent en particulier
assumer les conséquences financières très lourdes de
l'application des
politiques gouvernementales
, que l'on songe, par
exemple, à la loi sur les exclusions ou à la loi sur les
35 heures. Elles supportent le poids de
normes toujours plus
nombreuses
, dont la mise en oeuvre est trop souvent prévue dans des
délais irréalistes.
Le coût du protocole salarial signé le 10 février
dernier peut être estimé -selon le rapport de l'observatoire des
finances locales établi par notre collègue
Joël Bourdin- à
9,5 milliards de francs
sur trois
ans. Les départements, pour leur part, doivent supporter des
dépenses sociales qui s'élèvent à
87,2 milliards de francs, en dépit des efforts mis en oeuvre pour
mieux les maîtriser.
Bien qu'aucune augmentation des cotisations des collectivités locales
à la CNRACL ne soit envisagée pour 1999, l'avenir de cette caisse
continue à susciter de nombreuses interrogations.
Ce contexte suscite beaucoup
d'incertitudes
sur l'évolution des
budgets locaux.
B. UNE ADAPTATION DES BUDGETS LOCAUX AU CONTEXTE ÉCONOMIQUE, FRAGILISÉE PAR DE TROP GRANDES INCERTITUDES SUR L'ÉVOLUTION DES CHARGES IMPOSÉES AUX COLLECTIVITÉS LOCALES
1. La situation d'ensemble
Le
rapport établi par M. Joël Bourdin, au nom de
l'Observatoire des finances locales, sur l'état des finances locales en
1998 souligne les efforts menés par les collectivités locales
pour
s'adapter
à un contexte économique difficile et pour
faire face aux
contraintes
, souvent externes, qui s'imposent à
elles.
Les
dépenses de personnel
-qui avaient connu jusqu'en 1995 des
croissances annuelles très fortes liées aux effets des accords
Durafour et au relèvement successif (1991 et 1995) des taux de
cotisations à la CNRACL- ont augmenté de manière moins
soutenue en 1996 (+ 4 %) et 1997 (+ 3,6 %).
L'évolution de ces dépenses reste néanmoins
subordonnée à deux facteurs dont les effets peuvent être
très lourds : le protocole salarial signé le
10 février dernier dont le coût peut être estimé
à
9,5 milliards de francs
sur trois ans ; la situation
financière de la CNRACL qui peut avoir une incidence directe sur les
taux de cotisation.
La note de conjoncture établie par le Crédit local de France au
mois de juillet dernier envisageait une accélération sensible de
ces dépenses en raison notamment de l'implication des
collectivités locales dans la mise en oeuvre des emplois jeunes
(17 000 projets déposés représentant un potentiel de
50 000 emplois).
Les
transferts versés
(135 milliards de francs en 1997) par
les collectivités locales représentent la principale
dépense pour les régions (3/4 de dépenses réelles
de fonctionnement) et les départements (1/3 de ces dépenses).
Ils ont connu de fortes progressions dans les premières en 1995
(+ 18 %) et 1996 (+ 11 %) en liaison étroite avec
l'élargissement des compétences en matière de formation
professionnelle. La hausse très soutenue enregistrée en 1997
(+ 14 %) résulte de l'expérimentation dans six
régions du transfert des compétences en matière
ferroviaire. Selon la note de conjoncture du crédit local de France,
elle devrait être plus modérée en 1998, seule la
région Limousin s'associant à l'expérimentation.
Quant aux départements, leur effort de maîtrise des
dépenses sociales
-qui ont connu une progression
supérieure à 6,5 % entre 1990 et 1996- s'est traduit par une
augmentation plus limitée de ces dépenses en 1997 (environ
4 %).
En 1998, elle pourrait être de 3,7 %, soit la croissance la plus
faible depuis 1989.
Les dépenses de gestion -autres que les dépenses de personnel-
ont pu par ailleurs connaître une croissance plus soutenue dans certaines
collectivités (départements et communes) où la
" départementalisation "
des services
départementaux d'incendie et de secours (SDIS) s'est traduite par une
augmentation de leur contribution.
Mais au total, les
dépenses de gestion courante
(dépenses
réelles de fonctionnement hors intérêts) ont
progressé plus faiblement en 1997 (+ 4,7 %). Les
premières estimations pour 1998 confirment cette tendance
(+ 4,5 % en 1998) qui traduit la volonté des
collectivités locales de dégager de nouvelles marges de manoeuvre
financières pour le financement de l'investissement.
Les collectivités locales doivent néanmoins faire face à
une évolution modérée de leurs recettes de fonctionnement.
Le produit des
quatre taxes directes locales
s'est nettement ralenti
depuis 1995 : il ne progresse que de 5 % en 1997 alors qu'il augmentait
chaque année de plus de 8 % entre 1990 et 1994. Cette situation est
liée à une croissance modérée des taux et surtout
à une réduction de la croissance des bases (à peine
3 % pour les bases de taxe professionnelle depuis 1995 alors qu'elle
était en moyenne de 7,6 % entre 1988 et 1994).
Quant à la
fiscalité indirecte
, les départements et
les régions ont subi l'exonération de 75 % du droit
départemental d'enregistrement et de la taxe régionale
additionnelle aux droits de mutation sur les acquisitions d'immeubles à
usage d'habitation, qui a été appliquée du
1er juillet 1995 au 31 janvier 1997. La perte de recettes s'est
élevée à 7,8 milliards de francs pour les
départements et à 2,1 milliards de francs pour les
régions sur les deux années 1995 et 1996. La compensation
versée par l'Etat (5,1 milliards de francs pour les
départements et 1,6 milliard de francs pour les régions)
n'a pas comblé la totalité de ce manque à gagner
.
En 1997, en revanche, la fin de l'exonération a permis à ces
collectivités de retrouver un montant de droits légèrement
supérieur à celui de 1994.
S'agissant de la
vignette
et de la
taxe sur les cartes grises
-très soumises aux fluctuations du marché automobile-, les
départements et les régions ont cherché à limiter
leurs tarifs d'imposition (+ 1,1 % pour la vignette,
+ 1,2 % pour la taxe sur les cartes grises en 1997) qui sont
restés stables en 1998.
Enfin, sous l'effet des règles du pacte de stabilité, les
concours financiers de l'Etat ont connu une évolution très
modérée au cours des trois dernières années.
L'épargne de gestion
(qui correspond à l'excédent
des recettes de fonctionnement sur les dépenses avant règlement
des intérêts de la dette) -qui avait augmenté sensiblement
(+ 8,5 %) en 1996- a continué à progresser de
manière moins soutenue en 1997 (+ 3 %). Selon le Crédit
local de France, cette progression devrait se confirmer en 1998
(+ 2,5 %) à un rythme plus limité.
Les collectivités locales ont par ailleurs maîtrisé les
charges de la dette
, sous l'effet de la baisse des taux
d'intérêt. En conséquence, en dépit d'une croissance
moins soutenue de l'épargne de gestion,
l'épargne brute
(qui résulte de la soustraction du montant des intérêts de
la dette à l'épargne de gestion) a crû rapidement
(+ 12 % en 1997 et + 6,5 % en 1998 d'après le
Crédit local de France). Cette épargne brute permet aux
collectivités locales de financer des
remboursements de dettes
(+ 12 % en 1997).
Le rapport de M. Joël Bourdin observe qu'après une
période (1993-1998) d'accélération de la chute des
dépenses d'équipement brut
, les collectivités
locales ont mis un " coup de frein " en 1997 à cette tendance,
leurs dépenses d'investissement direct se stabilisant aux alentours de
123 milliards de francs.
Le rapport reste néanmoins prudent sur la confirmation d'une tendance
à la reprise de l'investissement en 1998. Il note, en outre, que le
cycle électoral municipal -qui avait une influence majeure les
années passées- n'a plus la même influence sur le niveau
des investissements.
La note de conjoncture du Crédit local de France parie sur une
amélioration de l'investissement des collectivités -plus
particulièrement celui des communes et des groupements de communes- en
1998 (+ 4,5 %). Estimant pour sa part que le cycle communal
d'investissement devrait se vérifier en 1998, elle énonce des
dépenses d'investissement qui vont concerner les communes et leurs
groupements : dans le domaine des
transports urbains
, le groupement
des autorités responsables de transport (GART) a estimé à
62 milliards de francs les projets devant aboutir d'ici 2005 (hors Ile de
France) ; en matière de gestion des
déchets
ménagers
, l'estimation initiale de 50 milliards de francs
d'investissements à réaliser d'ici 2002 devrait se
confirmer ; l'investissement devrait progresser dans le secteur de
l'informatique
et des
télécommunications
.
2. La situation par collectivité
a) Les budgets des communes
Selon le
Crédit local de France, le produit voté par les communes a moins
progressé en 1998 (+ 3,4 %) qu'en 1997 (+ 4,1 %).
Comme en 1997, les dotations de fonctionnement de l'Etat ont
évolué à un rythme très proche de l'inflation
(+ 0,9 %).
Les
dépenses de personnel
ont davantage progressé en 1998
(+ 4,1 %) qu'en 1997 (+ 3,3 %). En revanche, confirmant
l'effort de maîtrise engagé, les autres dépenses de gestion
ont augmenté à un rythme moins soutenu (+ 2,4 % en 1998
contre + 2,9 % en 1997). Au total, l'évolution des
dépenses de gestion est à peu près constante
(+ 3,2 % en 1998 après + 3,1 % en 1997).
L'épargne de gestion
devrait augmenter légèrement
en 1998 (+ 0,9 %).
En 1998, les
intérêts de la dette
devraient baisser pour la
cinquième année consécutive (- 9,7 %
après - 14,2 % en 1997) permettant ainsi une croissance de
l'épargne brute (+ 5,4 % en 1998).
Les communes ont parallèlement augmenté fortement leurs
remboursements de dettes
(+ 10,3 % en 1998), ce qui provoque
un léger repli de l'épargne disponible (- 2,5 % en
1998) après une progression importante en 1997 (+ 15 %).
Après deux ans de fort recul (- 5,5 % en 1995 et
- 12,6 % en 1996), le léger redémarrage de
l'investissement observé en 1997 (+ 1,3 %) s'intensifie en
1998 (+ 5,4 %).
Enfin, il convient de relever le
poids croissant des budgets des groupements
à fiscalité propre
qui progressent de 7 % en moyenne
annuelle depuis 1995 (contre + 2 % pour les budgets des communes). Le
produit voté des quatre taxes de ces groupements est, d'après le
Crédit local de France, passé de 11 milliards de francs en
1992 à près de 28 milliards de francs en 1998, soit une
évolution moyenne annuelle de 16,5 %. Les dépenses
d'investissement des groupements, hors remboursement de la dette, devraient
s'établir à environ 18 milliards de francs en 1998, soit
l'équivalent de 20 % de l'investissement des communes et de
35 % de l'investissement des départements.
b) Les budgets des départements
L'analyse des budgets primitifs des départements en
1998,
réalisée par la direction générale des
collectivités locales du ministère de l'intérieur,
souligne l'effort d'assainissement entrepris par les départements,
après une période marquée par un
" effet de
ciseaux ",
entre des recettes se tarissant sous l'effet de la
conjoncture économique et des dépenses continuant à
croître à un rythme élevé. Cet assainissement s'est
traduit dans les budgets de 1997 par une
reprise de l'investissement
.
En 1998, cette tendance se confirme, les dépenses de fonctionnement
devant connaître une croissance modérée (+ 3,8 %
en francs courants), soit une augmentation voisine de celle de l'an
passé et la plus faible depuis dix ans.
Les
dépenses de transfert
-qui représentent 70,7 %
des dépenses de gestion- ont fait l'objet d'une gestion rigoureuse au
cours des dernières années. Elles progressent de 3,5 % en
1998.
Les dépenses sociales -qui atteignent 87,2 milliards de francs-
augmentent de 2,9 %.
A l'inverse des deux dernières années, les
dépenses de
personnel
croissent à un rythme plus élevé
(+ 5,7 %), essentiellement en raison des augmentations
générales et de l'avancement dont les agents
bénéficient au sein de la pyramide indiciaire. A ces deux
facteurs s'ajoutent diverses dispositions relatives aux bas salaires (dans le
cadre du protocole salarial du 10 février 1998).
Parallèlement à cette modération des dépenses de
gestion, les recettes de fonctionnement connaissent une croissance
modérée (+ 3,2 %). Le produit des contributions
directes progresse de 4,1 %, soit la progression la plus faible jamais
enregistrée. On relèvera que le ralentissement de la progression
du produit fiscal amorcé en 1994 -qui s'était essentiellement
expliqué pendant deux ans par un tassement des bases alors que les taux
continuaient à augmenter en moyenne de 3 à 3,5 %- est
désormais également imputable à la rigueur fiscale des
conseils généraux.
55
d'entre eux ont ainsi reconduit en 1998 les taux votés en
1997,
6
conseils généraux choisissant même de
baisser leurs taux. Parallèlement, les bases de taxe professionnelle ont
connu la progression la plus faible depuis vingt ans. Le produit des
impôts indirects (droits de mutation, vignette automobile) augmente pour
sa part de 3,2 %.
L'
épargne de gestion
-qui atteint plus de 40 milliards de
francs- est en légère progression (+ 1,4 %). Le repli,
pour la deuxième année consécutive, des
intérêts de la dette permet un accroissement significatif de
l'épargne brute (+ 5,3 %). La stagnation des remboursements de
la dette entraîne une hausse de plus de 10 % de l'épargne
nette qui bénéficie à l'investissement. Celui-ci progresse
de 4,1 % en francs courants pour atteindre 56,1 milliards de francs.
Cette évolution confirme la tendance qui s'était
manifestée l'an passé, après quatre années
consécutives de baisse ou de stagnation.
c) Les budgets des régions
L'analyse des budgets primitifs des régions met en
évidence leur volonté de modération budgétaire.
Hors l'expérimentation du transfert de compétences en
matière ferroviaire dans six régions (Alsace, Centre,
Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte d'Azur et
Rhône-Alpes) et les opérations concernant la dette, les
dépenses totales diminuent de 0,8 % en raison de la baisse des
dépenses réelles d'investissement (- 4,8 %).
Les
dépenses de personnel
croissent (+ 6,2 %) à
un rythme plus élevé que dans les autres collectivités
territoriales mais évoluent moins vite que les années
passées (+ 10 à 20 % jusqu'en 1996, + 8,1 %
en 1997).
La diminution (- 5 %) des
intérêts de la dette
-grâce à une gestion active de la dette, à la baisse
générale des taux d'intérêt et à un moindre
recours à l'emprunt- contribue largement à la modération
des dépenses courantes.
Les
transferts versés
-qui traduisent notamment l'exercice des
compétences transférées (4,5 milliards de francs au
titre de la participation aux charges des établissements publics locaux
d'enseignement ; plus de 11 milliards de francs représentant
les participations aux centres de formation professionnelle et à la
rémunération des stagiaires ; 2,5 milliards de francs
pour l'expérimentation ferroviaire)- croissent de 6,1 % pour
atteindre 25,739 milliards de francs.
Les
dépenses d'investissement
devraient, en revanche, diminuer de
1,2 % en 1998. Les dépenses d'équipement -devenues
importantes depuis le transfert des lycées- se sont sensiblement
ralenties depuis 1992 et ont même diminué de 1993 et 1995. Elles
diminuent de 8,5 % en 1998. On rappellera qu'un fonds exceptionnel
d'aménagement des lycées sera créé afin d'accorder,
en quatre ans, 4 milliards de francs de prêts à taux
zéro aux régions.
Le
produit des impôts directs
augmente de 3,9 % par rapport
à 1997. On relève que pour la deuxième année
consécutive, les taux moyens d'imposition sont en baisse. La
fiscalité indirecte
reste étroitement dépendante de
l'activité économique. La taxe sur les droits de mutation est
estimée à 5,085 milliards de francs, soit + 3,2 %
par rapport au budget primitif de 1997. Les ressources procurées par la
taxe sur les cartes grises (7,759 milliards de francs) sont en recul de
4,1 %.
Malgré cette modération budgétaire, les
soldes
d'épargne
diminuent : - 1,7 % pour l'épargne
de gestion ; - 1,1 % pour l'épargne brute (qui finance
à hauteur de 18 % des remboursements de dettes, eux-mêmes en
progression de 2,2 %) ; - 1,8 % pour l'épargne
nette.
III. LA DÉCENTRALISATION : UNE GRANDE REFORME À LA CROISÉE DES CHEMINS
La
décentralisation est une grande réforme qui apparaît
malheureusement aujourd'hui à bien des égards à la
croisée des chemins
.
La gestion décentralisée a pourtant très largement fait la
preuve de son
efficacité
. Contrairement à certaines
prédictions pessimistes qui avaient pu être faites à
l'origine, la gestion financière locale a été globalement
très saine
. Les collectivités locales ont ainsi
apporté une contribution majeure au respect des critères du
Traité de Maastricht pour le passage à la monnaie unique. Elles
ont, par ailleurs, mis en oeuvre un effort considérable en faveur des
équipements
, réalisant près des trois quarts de
l'investissement public national. Enfin, la décentralisation -ce n'est
pas le moindre de ses mérites- a
rapproché le processus de
décision des citoyens
.
Elle apparaît désormais -les solutions mises en oeuvre dans les
Etats européens voisins en portent témoignage- comme une
réponse adaptée
aux nouveaux défis de notre
société face auxquels une
gestion de proximité
est
la mieux à même de promouvoir la nécessaire
cohésion sociale et territoriale
.
Pourtant, force est de constater la persistance de
certains obstacles
à la décentralisation, dus en particulier à la trop lente
adaptation de l'Etat aux conséquences de cette grande réforme,
notamment quant à la
redéfinition de ses missions
et
à la
déconcentration
indispensable de ses moyens. Bien
plus, les signes d'une volonté de
recentralisation
apparaissent,
en particulier quant aux ressources des collectivités locales.
Ainsi, réaffirmer une
grande ambition
pour la
décentralisation apparaît plus que jamais nécessaire, alors
que la complexité croissante des mandats locaux pèse sur beaucoup
de maires et que les réformes proposées par le Gouvernement
suscitent de fortes interrogations tant sur l'évolution du
système de financement local que sur l'organisation
territoriale.
A. UN ENJEU MAJEUR POUR LA DÉMOCRATIE LOCALE : SIMPLIFIER LES CONDITIONS D'EXERCICE DES MANDATS LOCAUX
Alors
que l'Association des maires de France a opportunément choisi pour
thème de son congrès de 1998
" les maires et le lien
social ",
les
difficultés croissantes
du mandat de maire
constituent une préoccupation majeure.
Les élections municipales de 1995 avaient déjà
été marquées par la forte proportion de maires qui avaient
décidé de ne pas se représenter.
Une enquête récente
2(
*
)
met en
lumière que cette situation pourrait se reproduire en 2001, près
d'un maire sur deux (45 %) ne souhaitant pas voir leur mandat
renouvelé à cette date.
Ce risque d'un
tarissement
des vocations municipales constitue un
enjeu majeur
pour la démocratie locale.
Comme l'a admis devant votre commission des Lois, M. Jean-Jack Queyranne,
ministre de l'Intérieur par intérim, il justifie une
réflexion approfondie sur le
statut de l'élu
, dont les
insuffisances doivent être soulignées. Ce statut doit être
adapté aux
responsabilités accrues
qu'assument les
élus locaux dans le cadre de la décentralisation. Une telle
exigence apparaît d'autant plus forte au moment où le Gouvernement
propose au Parlement de renforcer les incompatibilités entre les mandats.
Les
symptômes des charges croissantes
pesant sur les maires ont
été identifiés, depuis plusieurs années, par votre
commission des Lois, notamment dans son avis annuel sur le projet de loi de
finances et dans le cadre des groupes de travail qu'elle a constitués
sous la présidence de M. Jean-Paul Delevoye, président
de l'Association des maires de France, sur la responsabilité
pénale des élus locaux
3(
*
)
et sur
la décentralisation
4(
*
)
. Plus
récemment, le groupe de travail -commun à la commission des
Finances et à la commission des Lois, présidé par
M. Jean-Paul Amoudry- sur les chambres régionales des comptes
5(
*
)
a mis en évidence le bilan
contrasté du contrôle financier.
La
complexité croissante
des
réglementations
et des
normes
constitue la principale difficulté rencontrée par
les maires dans l'exercice de leurs fonctions. Comme l'écrivait notre
collègue Pierre Fauchon (rapport précité)
"
pour tout citoyen, l'adage " Nul n'est censé ignorer la
loi " perd de son sens face à la prolifération et à
la complexité croissante des normes. Les élus locaux -auxquels
sont confiées des missions spécifiques dans l'application des
réglementations- sont également en droit d'attendre que celles-ci
soient claires dans leur formulation et facilement accessibles ".
En dépit de l'avancée indéniable qu'a constitué la
promulgation en 1996 de la
partie législative du code
général des collectivités territoriales
, force est de
constater que de grands progrès restent à accomplir.
Près de trois ans après la publication de la partie
législative, la codification de la
partie réglementaire
est toujours
en chantier
. Si la difficulté de la tâche est
incontestable (
600
textes réglementaires d'application et
leurs modifications, dont le code des communes, ont été
recensés ;
2 600
articles sont actuellement
concernés), votre commission des Lois souhaite qu'elle puisse
désormais être achevée rapidement.
En outre, la codification n'est pas synonyme de
stabilité
juridique
: depuis la publication de la loi du
21 février 1996, la partie législative du code
général des collectivités territoriales a
déjà fait l'objet de
18 lois
modifiant, créant
ou abrogeant
131 articles
du code. Celui-ci, qui comptait 1 710
articles à sa publication, en comptait
1 790
à la fin
de 1996 et
1 798
en juillet 1998.
En outre, quel que soit l'intérêt réel de cette
codification, force est de constater que les
normes
applicables aux
collectivités locales restent éparpillées dans des textes
épars et que leur contenu -comme l'avait relevé le groupe de
travail sur la responsabilité pénale des élus locaux- est
trop souvent marqué soit par une
très grande
imprécision
soit, au contraire, par une
trop grande
technicité
.
Enfin, les
normes techniques
qui s'imposent de plus en plus aux
collectivités locales -en particulier dans le domaine de
l'environnement- suscitent des charges financières et une
instabilité juridique qui préoccupent légitimement les
élus locaux.
Le Gouvernement a décidé de confier à l'inspection
générale de l'administration une mission visant à recenser
les procédures actuelles et de faire des propositions pour
améliorer les modalités d'établissement des normes
techniques. Il a, par ailleurs, souhaité que les associations
d'élus locaux soient davantage consultées sur les dispositions
réglementaires rendant obligatoires des normes concernant les
collectivités locales.
Les études d'impact accompagnant les projets de lois et les projets de
décrets au Conseil d'Etat devraient prendre en compte les incidences des
dispositions envisagées sur les collectivités locales. Enfin, un
groupe de travail sur les normes a été mis en place au sein du
comité des finances locales.
Votre commission des Lois souhaite que cette démarche soit
approfondie
. La loi du 2 mars 1982 avait prévu que les
prescriptions et procédures techniques opposables aux
collectivités locales devaient être réunies dans un code
spécifique qui n'a jamais vu le jour. A la demande du Sénat, ces
dispositions de la loi du 2 mars 1982 ont été
codifiées aux
articles L.111-5
et
L.1111-6
du code
général des collectivités territoriales.
La
responsabilité croissante
à laquelle les maires sont
exposés
au plan juridique
constitue un second facteur majeur qui
justifie l'inquiétude légitime de beaucoup d'entre eux.
A la suite des réflexions approfondies menées par le groupe de
travail sur la responsabilité pénale des élus locaux, la
loi du 13 mai 1996, issue d'une proposition de loi dont les premiers
signataires étaient le président Jacques Larché,
M. Jean-Paul Delevoye et M. Pierre Fauchon, a
apporté une réponse législative à cette
préoccupation en ce qui concerne la mise en cause pénale
d'élus locaux pour des faits d'imprudence ou de négligence.
Cette responsabilité ne peut être désormais engagée
que s'il est établi que l'élu "
n'a pas accompli les
diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des
moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions
que la loi lui confie. "
Il reste que l'insécurité juridique ressentie par beaucoup
d'élus appelle des
mesures complémentaires
,
déjà soulignées par le groupe de travail sur la
responsabilité pénale des élus locaux, notamment pour
mieux définir le rôle des différents acteurs dans la vie
publique locale, mieux assurer l'information des élus locaux ou encore
prévenir le procès pénal. Le groupe de travail sur les
chambres régionales des comptes -qui a lui-même souligné
l'insécurité juridique des actes des collectivités
locales- a formulé des
propositions équilibrées
tendant à clarifier certains aspects de la législation, à
améliorer le contrôle de légalité notamment pour
veiller à sa complémentarité avec le contrôle
financier, à renforcer les procédures de contrôle interne
aux collectivités locales.
Le manque de
moyens financiers et humains
est également souvent
difficilement ressenti, en particulier par les maires des communes rurales.
Dans le respect des principes d'unité et de parité,
la
fonction publique territoriale doit être adaptée aux besoins
spécifiques
des collectivités locales. Votre commission des
Lois sera très attentive aux suites que le Gouvernement réservera
aux conclusions de la mission qu'il a confiée à
M. Rémy Schwartz sur les modifications éventuelles
à apporter dans le domaine du recrutement, de la formation et du
déroulement de carrière des fonctionnaires territoriaux.
Soulignant une double exigence de professionnalisation et de transparence, ce
rapport a formulé une série de propositions en vue d'une gestion
statutaire plus efficace, notamment par une meilleure coordination de la
gestion des personnels, un recrutement facilité, une valorisation et une
simplification des concours, un assouplissement des quotas pour donner plus de
souplesse aux déroulements de carrière et un renforcement de la
formation.
Lors du débat sur la décentralisation du 3 novembre dernier,
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la
réforme de l'Etat et de la décentralisation, a indiqué au
Sénat qu'il avait engagé une concertation sur les suites à
réserver à ce rapport. Il s'est montré favorable à
un certain assouplissement des seuils, notamment en abaissant à
3.500 habitants le seuil aujourd'hui fixé à
5.000 habitants pour le recrutement de secrétaires
généraux et en ouvrant aux villes de 40.000 habitants le
droit de recruter des administrateurs territoriaux. Il a en outre
écarté le principe d'une obligation de recrutement sur liste
d'aptitude en cas de déclaration de vacances d'emploi.
B. LES FORTES INCERTITUDES PESANT SUR L'AVENIR DU SYSTÈME DE FINANCEMENT LOCAL
Il n'est
pas de bonne décentralisation sans un système de financement
adapté qui garantisse
l'autonomie effective
des
collectivités locales. Or, les mesures contenues dans le présent
projet de loi de finances font peser de
très fortes incertitudes
sur l'avenir du système de financement local.
Votre rapporteur pour avis a déjà souligné les
lacunes
du nouveau
" contrat de croissance et de
solidarité
"
régissant les concours de l'Etat,
qui ne tient pas véritablement compte du rôle majeur des
collectivités locales dans la croissance économique et ignore la
question essentielle de l'évolution des charges imposées à
nos collectivités.
La
réforme fiscale
voulue par le Gouvernement s'éloigne
des principes mêmes de la décentralisation. Couplée avec la
baisse des droits de mutation à titre onéreux, la suppression de
la part " salaires " -laquelle constitue 35 % de l'assiette
globale de la taxe professionnelle- risque de porter en germe la disparition de
cet impôt qui représente 50 % des ressources fiscales des
collectivités locales. Quel pourra, en effet, être l'avenir d'un
impôt ne reposant plus que sur les seuls investissements ?
C'est donc bien
l'autonomie fiscale
des collectivités locales qui
est ainsi mise en cause.
En choisissant un système de
compensation
plutôt que le
dégrèvement, le Gouvernement prive les collectivités
locales à la fois du bénéfice du dynamisme des bases et de
la liberté de fixer les taux, pour ce qui est de la part
" salaires ". Les modalités retenues pour la compensation -en
prenant en compte les bases de 1999 (c'est-à-dire en pratique les
salaires versés en 1997) et les taux de 1998- figeront les situations
économiques tout au long de l'application de la réforme et, en
définitive,
décourageront les initiatives locales
en
faveur du développement économique. En outre,
l'intégration de la compensation dans la DGF à compter de 2004 ne
peut être regardée comme une garantie : ainsi la prévision
de croissance de la masse salariale (+ 4,3%) retenue par le projet de loi de
financement de la sécurité sociale pour 1999 apparaît plus
élevée que l'évolution de la DGF (+2,5% par rapport
à la DGF 1998 " recalée ").
Enfin, le versement au budget de l'Etat et non aux fonds de
péréquation existants du produit de la majoration de la
cotisation de péréquation et de la cotisation minimale de taxe
professionnelle, dont les taux sont augmentés, paraît choquant.
Au total, la double crainte d'une
étatisation progressive
de la
fiscalité locale et d'un retour à un système de
subventionnement
des collectivités locales par l'Etat
paraît malheureusement fondée. Ce sont bien les principes
fondateurs de la décentralisation qui sont en cause.
Ce faisant, le Gouvernement -s'éloignant des orientations qui avaient
présidé à l'adoption de la loi d'orientation du
4 février 1995 relative à l'aménagement et au
développement du territoire- s'inscrit, en effet, dans une
logique
recentralisatrice
qui avait inspiré les suggestions du Conseil des
impôts dans son quinzième rapport au Président de la
République.
Le Conseil des impôts avait préconisé de transformer la
taxe professionnelle en un
impôt national
redistribué aux
collectivités locales sous forme de dotation. Cette solution, selon le
rapport précité, s'appuierait sur le constat des
expériences étrangères et permettrait de répondre
à l'ensemble des questions posées par la taxe professionnelle :
un taux national remplacerait la multiplicité des taux existants ;
l'assiette pourrait être modernisée par la prise en compte des
valeurs nettes comptables ; l'impôt serait considérablement
simplifié ; le coût de la taxe professionnelle pour le budget de
l'Etat pourrait être maîtrisé ; la péréquation
pourrait être plus ambitieuse.
Votre commission des Lois ne peut que rappeler la position adoptée par
le groupe de travail sur la décentralisation qui avait -en ces termes-
entendu
" récuser fermement toute solution qui aboutirait
à une étatisation des impôts locaux par l'uniformisation
des taux de taxe professionnelle au niveau national, faisant ainsi
dépendre une ressource fiscale locale essentielle non plus du libre
choix des collectivités locales mais de
décisions de
l'Etat
et
démotivant l'esprit d'initiative
des
collectivités locales.
"
Il ne peut y avoir de décentralisation sans un impôt
localisé et librement fixé par les collectivités locales
dans le cadre prévu par la loi
".
Le groupe de travail avait, en outre, ouvert des pistes de réflexion qui
prennent une actualité particulière avec les réformes
voulues par le Gouvernement : la superposition des dispositifs de
péréquation financière rendant très difficile toute
évaluation de leur efficacité ; l'avenir de la DGF à
laquelle les réformes successives ont fait prendre en compte des
objectifs de plus en plus variés et qui supportent le poids croissant du
financement de l'intercommunalité ; la révision des valeurs
cadastrales désormais en profond décalage avec la
réalité (le Gouvernement a en définitive reporté au
moins provisoirement cette réforme, examinée dès 1996 par
le comité des finances locales qui avait formulé plusieurs
suggestions susceptibles d'en améliorer le contenu) ; l'adaptation de la
fiscalité locale aux évolutions économiques.
C. DES RÉFORMES INSTITUTIONNELLES QUI SUSCITENT DE NOMBREUSES INTERROGATIONS
Dans ce
contexte particulièrement incertain pour les finances locales, les
réformes institutionnelles envisagées par le Gouvernement
suscitent de
nombreuses interrogations
.
Le
projet de loi relatif à l'organisation urbaine et à la
simplification de la coopération intercommunale
poursuit l'objectif
de promouvoir l'agglomération avec la création de
communautés d'agglomération obligatoirement dotées de la
taxe professionnelle.
Sans préjuger des débats à venir, votre commission des
Lois souhaite d'ores et déjà appeler l'attention du Sénat
sur la démarche ainsi engagée.
En premier lieu, la
cohérence
des différents projets
soumis au Parlement peut être
mise en doute
. Au moment même
où l'on entend promouvoir l'intercommunalité au moyen de la taxe
professionnelle d'agglomération, cette taxe est amputée d'une
bonne partie de sa base (35 %).
En second lieu, votre commission des Lois entend rester vigilante sur le
maintien des
nécessaires solidarités
entre la ville et le
milieu rural.
Cette solidarité a jusqu'à présent été mise
en oeuvre avec efficacité par les départements. Qu'en sera-t-il
demain si les agglomérations sont érigées en
structures
autonomes
coupées de leur environnement ? C'est aux élus que
doit revenir le soin de
décider librement
des solidarités
à promouvoir en fonction des
réalités locales
et
non pas de schémas prédéfinis au niveau national.
Si le souci de
simplification
exprimé par le Gouvernement
répond à la préoccupation manifestée par le groupe
de travail sur la décentralisation, sa traduction paraît
incertaine dès lors qu'à la suppression de certaines structures
répond la création de nouvelles structures. L'harmonisation des
règles applicables aux différentes catégories de
groupements de communes doit par ailleurs être recherchée dans un
cadre juridique
assoupli
.
De même, la promotion de ces nouvelles structures par le
moyen de la
DGF
pose tout le problème de l'
évolution
et de la
pérennité
de cette dotation qui -il n'est pas inutile de
le rappeler- a compensé la
suppression d'une taxe locale
et qui a
pour vocation d'assurer la prise en charge du
fonctionnement
des
collectivités locales. La croissance de la DGF des groupements ne doit
donc pas continuer à peser sur la DGF des communes.
En outre, des incitations financières versées par la DGF
suscitent des interrogations sur
l'écart
entre les attributions
qui seront versées aux nouvelles communautés
d'agglomération et celles dont bénéficient les groupements
en zones rurales.
Le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le
développement durable du territoire est lui-même marqué par
la volonté de renforcer les
pays
et les
agglomérations
. Les pays et les agglomérations
constitueront le cadre des
politiques contractuelles
de l'Etat et des
dotations qui en résultent, qu'il s'agisse des dotations des contrats du
plan ou des fonds européens. Les pays élaboreraient une charte,
seraient dotés d'un conseil en développement et pourrait passer
des contrats avec l'Etat ou la région pour l'application des contrats de
plan. C'est au niveau régional et au sein de la conférence
régionale d'aménagement du territoire -coprésidée
par le préfet et par le président du conseil régional,
dont la composition serait paritaire (élus-socioprofessionnels)- que la
pertinence des pays sera appréciée.
Ce projet suscite la perplexité : la volonté clairement
exprimée par le législateur en 1995 a été
d'éviter que les pays ne constituent un
nouveau niveau
institutionnel
-qui ne ferait qu'ajouter à la complexité
actuelle- mais au contraire qu'ils favorisent une
synergie des initiatives
locales
dans un espace géographique cohérent. Il est à
craindre que les dispositions proposées s'éloignent ainsi de cet
objectif.
Votre commission des Lois ne peut, en outre, qu'exprimer de fortes
réserves à l'égard de toute tentative de
réorganisation à marche forcée
du territoire allant
de pair avec une tentative de
recentralisation
dont les signes sont
malheureusement trop nombreux, qu'il s'agisse de la redéfinition des
zonages nationaux et européens, de l'action sociale ou encore de
l'environnement avec la nouvelle taxe sur les activités polluantes.
*
* *
Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission des Lois a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à l'administration territoriale et à la décentralisation inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.
1
Rapport de M. Daniel Hoeffel
(n° 239, 1996-1997), " La décentralisation : Messieurs de
l'Etat, encore un effort! ".
2
Enquête IPSOS - Le Courrier des Maires et des élus
locaux, n° 108, novembre 1998.
3
Rapport de M. Pierre Fauchon
"
Démocratie locale et responsabilité ",
n° 328, 1994-1995.
4
Rapport de M. Daniel Hoeffel, précité
5
Rapport de M. Jacques Oudin, "
Chambres
régionales des comptes et élus locaux : un dialogue indispensable
au service de la démocratie locale,
n° 520,
1997-1998.)