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Projet de loi de finance pour 1999

HOEFFEL (Daniel)

AVIS 71 (98-99), Tome I - COMMISSION DES LOIS


Table des matières





N° 71

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 19 novembre 1998.

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 1999, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME I

INTÉRIEUR :

DÉCENTRALISATION


Par M. Daniel HOEFFEL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jacques Larché, président ; René-Georges Laurin, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, Charles Jolibois, Georges Othily, Michel Duffour, vice-présidents ; Patrice Gélard, Jean-Pierre Schosteck, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; Nicolas About, Guy Allouche, Jean-Paul Amoudry, Robert Badinter, José Balarello, Jean-Pierre Bel, Christian Bonnet, Robert Bret, Guy-Pierre Cabanel, Charles Ceccaldi-Raynaud, Marcel Charmant, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Charles de Cuttoli, Luc Dejoie, Jean-Paul Delevoye, Gérard Deriot, Gaston Flosse, Yves Fréville, René Garrec, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Jean-François Humbert, Pierre Jarlier, Lucien Lanier, François Marc, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11ème législ.) : 1078, 1111 à 1116 et T.A. 193.

Sénat : 65 et 66 (annexe n° 31) (1998-1999).

Lois de finances.

LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS

Après avoir entendu M. Jean-Jack Queyranne, ministre de l'Intérieur par intérim, et M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, la commission des Lois, réunie le mercredi 24 novembre 1998, sous la présidence de M. Jacques Larché, président, a procédé, sur le rapport pour avis de M. Daniel Hoeffel, à l'examen des crédits relatifs à l'administration territoriale et à la décentralisation, inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.

La commission a décidé de donner un avis favorable à l'adoption de ces crédits sous le bénéfice des observations suivantes :

1/ les nouvelles règles proposées par le Gouvernement dans le cadre du " contrat de croissance et de solidarité " ne prennent pas en compte le problème essentiel de l'évolution des charges imposées aux collectivités locales, en particulier sous l'effet de décisions prises unilatéralement par l'Etat et de normes de sécurité dont la mise en oeuvre a trop souvent été prévue dans des délais irréalistes ;

2/ l'indexation des concours de l'Etat sur une partie très limitée de la croissance économique ne traduit pas la contribution majeure que les collectivités locales apportent à celle-ci ;

3/ la réforme fiscale voulue par le Gouvernement met en cause la définition d'un système de financement local qui soit conforme au principe de la décentralisation, fondée sur la libre administration des collectivités locales, et suscite de légitimes interrogations quant à sa conciliation avec la volonté d'encourager le développement d'une intercommunalité de projet fondée sur la taxe professionnelle d'agglomération ;

4/ dans un contexte marqué par une complexité croissante des conditions d'exercice des mandats locaux, le statut des élus locaux doit être adapté aux responsabilités accrues qui leur sont imposées dans le cadre de la décentralisation;

5/ la simplification nécessaire des conditions d'exercice des mandats locaux passe par la poursuite de la codification des textes applicables aux collectivités locales, tout particulièrement par l'achèvement de la partie réglementaire du code général des collectivités territoriales et par une plus grande stabilité des règles juridiques qui concernent ces collectivités ;

6/ les réformes annoncées par le Gouvernement en matière d'intercommunalité et d'aménagement du territoire appelleront une vigilance particulière du Sénat, notamment sur le maintien des nécessaires solidarités entre la ville et le milieu rural, la recherche d'une simplification et d'une souplesse effectives des règles applicables aux groupements de communes, le poids croissant de la DGF des groupements au sein de la DGF communale et le risque d'une complexité accrue de l'organisation territoriale par l'érection des pays en nouvel échelon administratif ;

7/ l'effort en faveur d'une modernisation des préfectures et de l'indispensable déconcentration des services de l'Etat doit être poursuivi et approfondi.

Mesdames, Messieurs,

Les concours de l'Etat aux collectivités locales évolueront en 1999 dans le cadre des nouvelles règles du " contrat de croissance et de solidarité " formalisé à l'article 40 du projet de loi de finances. Faisant suite au " pacte de stabilité " défini par l'article 32 de la loi de finances pour 1996, ces règles devraient régir les relations financières entre l'Etat et les collectivités locales pendant une période de trois ans.

Les concours de l'Etat s'élèveront à 279,465 milliards de francs dont 20,4 milliards de francs destinés à compenser les effets de la réforme fiscale. La fiscalité transférée atteindra 42,5 milliards de francs.

S'il convient de donner acte au Gouvernement d'avoir maintenu une approche globale et programmée sur trois ans des concours de l'Etat et d'avoir accepté d'intégrer une partie de la croissance économique dans l'évolution de ces concours, force est néanmoins de constater les limites de la démarche retenue. Pas plus que le précédent " pacte de stabilité " dont il reproduit certaines insuffisances, le nouveau " contrat de croissance et de solidarité " ne prend en considération l'évolution des charges imposées aux collectivités locales. En outre, l'indexation très limitée sur la croissance économique ne traduit pas la contribution majeure que lui apportent nos collectivités.

La réforme fiscale -qui pose le problème d'un système de financement local conforme aux principes de la décentralisation- de même que les réformes annoncées par le Gouvernement en matière d'intercommunalité ou d'aménagement du territoire, conduisent à s'interroger sur l'avenir de la décentralisation, grande réforme aujourd'hui à la croisée des chemins. Ainsi, les préoccupations excellemment exprimées au cours des exercices précédents par notre collègue André Bohl, auquel votre rapporteur pour avis tient à rendre hommage, trouvent-elles cette année un écho particulier.

I. L'ADMINISTRATION TERRITORIALE : UN EFFORT DE MODERNISATION QUI DOIT ÊTRE APPROFONDI

Les crédits consacrés à l'administration territoriale en 1999 s'élèvent à 6,3 milliards de francs, soit une progression de 2,6 % par rapport à 1998.

Votre rapporteur pour avis s'intéressera plus particulièrement aux actions menées en vue de la modernisation des préfectures et d'une déconcentration effective des services de l'Etat, objectif essentiel pour la réforme de l'Etat comme pour la mise en oeuvre efficace de la décentralisation.

A. LA MODERNISATION DES PRÉFECTURES

Les moyens de fonctionnement des préfectures sont stabilisés à 1,6 milliard de francs. On relèvera que leurs tâches se sont sensiblement alourdies avec l'opération de régularisation des étrangers en situation irrégulière, la délivrance des pastilles vertes ou encore celle du nouveau passeport.

Les effectifs réels du cadre national des préfectures seront néanmoins augmentés de 200 emplois au profit en particulier de la résorption de l'emploi précaire et par le recrutement d'agents contractuels d'" assistance technique " chargés de gérer les programmes européens.

Progressant en crédits de paiement (+ 41 %), les moyens réservés à l'investissement immobilier sont maintenus à hauteur de 250 millions de francs en autorisations de programme.

Le régime indemnitaire pour l'ensemble de l'administration territoriale bénéficiera d'une enveloppe en légère augmentation (+ 2,1 %), la priorité étant donnée à la requalification des emplois. En outre, au titre de l'accord salarial du mois de février 1997, certains emplois sont transformés.

Le régime indemnitaire du corps préfectoral devrait, par ailleurs, être refondu par une revalorisation de l'indemnité forfaitaire de représentation et la création d'une indemnité de responsabilité modulée en fonction de l'importance du poste territorial détenu. La Cour des comptes a, en effet, constaté -dès 1992- que les missions du corps préfectoral le plaçaient au sommet de la hiérarchie administrative déconcentrée alors que sa rémunération, et en particulier son régime indemnitaire, le situaient en dessous de beaucoup de chefs de services déconcentrés.

On rappellera qu'au 1er janvier 1998, on comptait 232 préfets dont 109 en poste territorial et 538 sous-préfets dont 428 en poste territorial.

Une réflexion est, en outre, engagée sur le problème des débouchés, compte tenu des difficultés de gestion liées, en particulier, au très petit nombre, voire à l'absence de départs à la retraite dans les prochaines années de préfets en poste territorial.

Enfin, la création de 34 postes de sous-préfets hors classe devraient répondre aux difficultés rencontrées pour assurer un déroulement de carrière normal, un sous-préfet n'accédant à la hors classe, en moyenne qu'après 14 ans de fonctions alors qu'un administrateur civil (corps homologue) y parvient en 9 ans.

La modernisation des préfectures a été engagée depuis le début des années 90, un fonds de modernisation ayant été créé à cette fin au chapitre 37-10 du ministère de l'intérieur.

Doté de 16,7 millions de francs en 1997, il a notamment permis de financer des dépenses liées à l'extension de certaines préfectures, à la prise en compte de charges ponctuelles ou d'achever certains équipements.

En 1998, 15,8 millions de francs ont été consacrés au fonds de modernisation. Ces crédits ont été plus particulièrement utilisés pour l'adaptation des préfectures aux nouvelles technologies de l'information et de communication. 6,7 millions de francs ont notamment été délégués à une vingtaine de préfectures ayant entrepris le câblage de leurs locaux en réalisant des réseaux avec les services déconcentrés.

Pour 1999, avec une enveloppe budgétaire comparable, cet effort en matière d'équipement informatique et de réseau devrait être poursuivi.

Parallèlement, le ministère de l'intérieur a mené un important programme d'investissement immobilier. La rénovation des halls d'accueil a ainsi mobilisé près de 580 millions de francs de 1990 à 1998. Cette opération s'est traduite tant par des restructurations que par des créations à l'issue de la " désimbrication " des locaux des préfectures et de ceux des départements.

Selon les précisions apportées à votre rapporteur pour avis, le ministère de l'intérieur envisagerait, en 1999, un audit du patrimoine immobilier des préfectures qui servirait de base à une programmation pluriannuelle des travaux à réaliser.

B. LA DÉCONCENTRATION : UN OBJECTIF ESSENTIEL TOUJOURS EN CHANTIER

Condition d'un dialogue efficace entre l'Etat et les collectivités locales, la déconcentration doit constituer un objectif essentiel de la réforme de l'Etat.

Sous la précédente législature, la circulaire du Premier Ministre du 26 juillet 1995 relative à la préparation et à la mise en oeuvre de la réforme de l'Etat et des services publics avait traduit une volonté dans ce sens. Plusieurs mesures ont été arrêtées dans ce cadre :

- la création d'un fonds pour la réforme de l'Etat (circulaires du 9 juillet 1996 et du 7 mars 1997) ;

- l'accentuation de la déconcentration de la gestion des personnels, la déconcentration de la procédure de mise à disposition des fonctionnaires (décret n° 97-695 du 31 mai 1997) ;

- un approfondissement de la déconcentration des crédits d'intervention et un engagement dans la voie de la globalisation des crédits par une réduction du nombre d'articles budgétaires et la réforme du contrôle financier local (décret du 16 juillet 1996) ;

- le renforcement de la capacité d'action du préfet dans le domaine immobilier, notamment par l'institution à son profit d'une procédure d'avis conforme pour les projets immobiliers des services de l'Etat dans son département (décret n° 97-142 du 13 février 1997) ;

- la simplification des régimes d'autorisations et de déclarations administratives préalables (décret n° 97-503 du 21 mai 1997).

- Par ailleurs, le décret n° 97-34 du 15 janvier 1997 a prévu qu'à compter du 1er janvier 1998, l'autorité de droit commun compétente pour prendre des décisions administratives individuelles, entrant dans le champ des compétences des administrations civiles de l'Etat, est le préfet.

La déconcentration de la gestion des crédits de l'Etat en matière d'emploi a par ailleurs été expérimentée, les préfets ayant pu disposer d'une enveloppe globale d'un milliard de francs de crédits déconcentrés. Six régions test (Lorraine, Nord-Pas de Calais, Poitou-Charentes, Bretagne, Auvergne, Limousin) ont bénéficié d'une déconcentration totale des crédits d'aide à l'emploi.

Sous la présente législature, plusieurs décrets en date des 19 et 24 décembre 1997 ont précisé les conditions d'application de la compétence de droit commun reconnue aux préfets, par le décret du 15 janvier 1997, pour les décisions administratives individuelles.

Depuis le 1er janvier 1998, seulement un quart des procédures donnant lieu à de telles décisions continuent à être gérées par des administrations centrales (contre la moitié auparavant). Au total, 600 procédures représentant plus de 500.000 décisions individuelles par an doivent être déconcentrées.

La circulaire du Premier ministre du 3 juin 1998 a par ailleurs demandé aux ministres de préparer un programme pluriannuel de modernisation de leurs administrations dont la mise en oeuvre pourra s'étendre sur une période de trois à cinq ans. Une annexe jointe à cette circulaire souligne notamment la nécessité pour chaque ministère de " contribuer activement à la cohérence et à l'unité de l'action de l'Etat dans les départements et les régions ". Le programme pluriannuel devra intégrer cette dimension " en prenant bien en compte le rôle imparti au préfet dans la direction des services déconcentrés placés sous son autorité et la nécessité, pour l'ensemble des services locaux de l'Etat, de se coordonner et de coopérer en vue d'une plus grande efficacité. " Ce programme devra, en outre, fixer les orientations ministérielles en vue d'un développement de la déconcentration et en décrire les objectifs et le calendrier.

Un décret du 9 mai 1997 a d'ores et déjà prévu, dans l'organisation des administrations civiles de l'Etat, l'existence de services à compétence nationale qui assurent des missions ne correspondant pas à la définition des tâches de l'administration centrale mais qui, par leur caractère national, ne peuvent être déconcentrées (fonctions de gestion, d'études techniques ou de formations ; activités de production de biens ou de prestation de services ou tout autre mission à caractère opérationnel présentant un caractère national).

Au mois de février dernier, le Gouvernement avait par ailleurs mis à l'étude des mesures destinées à améliorer l'organisation et le fonctionnement des services déconcentrés après avoir mis un terme à l'expérimentation d'une réorganisation des services déconcentrés lancée en 1997.

Des groupes de travail ont été créés dans différents domaines jugés prioritaires (insertion sociale et professionnelle des jeunes, lutte contre les exclusions, santé publique, emploi et développement économique, éducation et formation, aménagement du territoire). Leur mission a consisté à préciser les enjeux et les besoins dans ces différents domaines, un groupe de travail devant traiter de la coordination interministérielle et du rôle du préfet, un autre étant plus particulièrement chargé d'examiner les modalités de fonctionnement des services déconcentrés.

Effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales

 

1998 LFI révisée

1999 PLF

Évolution
en %

I. DOTATIONS SOUS ENVELOPPE

 
 
 

1-1 Dotation globale de fonctionnement

106.613

109.289

2,51

1-2 Majoration exceptionnelle de la DSU (1)

-

500

-

1-3 Dotation spéciale instituteurs

2.723

2.602

- 4,44

1-4 FNPTP

2.892

3.381

16,91

1-5 FNP

639

677

5,88

1-6 Dotation élu local

266

273

2,78

1-7 DGE des départements (AP)

2.641

2.741

3,80

1-8 DGE des communes (AP)

2.464

2.558

3,80

1-9 DRES (AP)

3.310

3.443

4.01

1-10 DDE des collèges (AP)

1.637

1.710

4.41

1-11 DGD (2)

14.593

15.422

5,68

1-12 DGD-Corse (2)

1.303

1.340

2,84

1-13 DGD-formation professionnelle

5.088

7.899

55,25

1-14 DCTP (hors REI)

13.543

12.038

- 11,12

TOTAL I

157.713

163.872

3,91

II. COMPENSATION DE LA RÉFORME FISCALE

 
 
 

2-1 Compensation de la suppression de la part salaires de

 
 
 

l'assiette de la taxe professionnelle

-

11.800

-

2-2 Compensation de la suppression de la part régionale

 
 
 

des droits de mutation à titre onéreux

-

5.300

-

2-3 Compensation de la diminution de la part

 
 
 

départementale des droits de mutation à titre onéreux (3)

-

3.300

-

TOTAL II

-

20.400

-

III. DOTATIONS HORS ENVELOPPE

 
 
 

3-1 FCTVA

20.000

20.500

2,50

3-2 Amendes de police

1.950

2.000

2,56

3-3 Subventions et comptes spéciaux du Trésor

 
 
 

- Subventions de fonctionnement (divers ministères )

6.540

7.062

7,98

- Subventions d'équipement de divers ministères (AP)

3.315

2.817

- 15,03

- Comptes spéciaux du Trésor (AP)

1.344

1.288

- 4,19

3-4 Compensations d'exonérations et de dégrèvements législatifs :

 
 
 

- REI

3.350

1.550

- 53,73

- Contrepartie de l'exonération de la taxe

 
 
 

foncière sur les propriétés bâties et non bâties

475

320

- 32,63

- Compensations de diverses exonérations relatives à la

 
 
 

fiscalité locale

(4) 11.933

(4) 11.990

0,48

- Contrepartie de divers dégrèvements législatifs

47.109

47.666

1,18

TOTAL III

96.017

95.193

- 0,86

TOTAL GÉNÉRAL

253.730

279.465

10,14

III - FISCALITE TRANSFEREE (POUR MÉMOIRE)

44.122

42.503

- 3,67

 

297.852

321.968

 

(1) hors enveloppe normée ; (2) dont crédits Culture ; (3) intégrée dans la DGD à compter de 1999 (sous enveloppe normée) ; (4) dont 153 MF en 1998 et 332 MF en 1999 à transférer en gestion au FNPTP, au titre de la part à la charge de l'Etat dans le cadre de la loi relative au pacte de relance pour la ville.

Source : Direction Générale des Collectivités locales

II. LES FINANCES LOCALES : UN NOUVEAU " CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ " DANS UN CONTEXTE MARQUÉ PAR DE FORTES CONTRAINTES PESANT SUR LES BUDGETS LOCAUX

A. L'ÉVOLUTION DES CONCOURS DE L'ÉTAT : UN NOUVEAU " CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ "

Défini par l'article 32 de la loi de finances pour 1996, le " pacte de stabilité " aura régi pendant trois ans (1996-1997-1998) le calcul des dotations de l'Etat aux collectivités locales.

La méthode retenue a cherché à concilier l'objectif de maîtrise de dépenses publiques avec la nécessaire stabilité des règles du jeu auxquelles les collectivités locales aspirent légitimement, s'agissant de l'évolution d'une partie significative de leurs recettes.

Elle a consisté à identifier des dotations dites " actives " au sein d'une enveloppe globale pour laquelle a été garantie -pendant la période triennale d'application du pacte de stabilité- une progression égale à l'évolution de l'indice des prix hors tabac.

Cette enveloppe globale a été constituée de la dotation globale de fonctionnement (DGF), de la dotation spéciale instituteurs (DSI), des dotations de l'Etat au Fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et au Fonds national de péréquation (FNP), de la dotation élu local, de la dotation globale d'équipement (DGE) et, enfin, de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) hors sa fraction " réduction pour embauche et investissement " (REI).

Au sein de cette enveloppe, les règles d'indexation des différentes dotations ont été maintenues. Ainsi, conformément à l'article L. 1613-1 du code général des collectivités territoriales, la DGF a continué à bénéficier d'une indexation sur une partie de la croissance économique (50 %).

Cependant, le maintien de ces règles d'indexation a eu pour contrepartie la suppression pure et simple de la première part de la DGE communale ainsi que l'utilisation de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) comme " variable d'ajustement ". L'évolution de cette dotation a, en conséquence, été déterminée par celle des autres dotations incluses dans l'enveloppe globale du pacte de stabilité.

L'article 32 de la loi de finances pour 1996 a par ailleurs défini un second périmètre de dotations " hors enveloppe " qui continuent à évoluer selon leur logique propre. Il a recouvert le fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA), le produit des amendes de police, les compensations d'exonérations et de dégrèvements fiscaux ainsi que les subventions spécifiques des différents ministères.

Ainsi conçu, ce dispositif a présenté le double avantage de retenir une approche globale des concours de l'Etat et d'offrir aux collectivités locales une certaine visibilité de l'évolution d'une part importante de leurs ressources.

Votre commission des Lois avait, en revanche, au cours des exercices précédents, tenu à souligner les insuffisances des règles du pacte de stabilité : l'utilisation de la DCTP comme " variable d'ajustement " conduisant à une baisse significative de cette dotation ; l'absence de prise en compte des charges des collectivités locales dans le champ d'application du pacte ; l'indexation de l'enveloppe du pacte de stabilité sur la seule évolution des prix (hors tabac) qui ne permettait pas la prise en compte du rôle économique des collectivités locales, lesquelles réalisent les trois quart de l'investissement public ; les effets cumulés du " recalage à la baisse " et de la régularisation négative de la DGF.

La commission des Lois avait, en outre, l'an passé, contesté les conclusions que le Gouvernement entendait tirer du maintien des règles du pacte de stabilité pour 1998, en estimant pouvoir leur faire supporter des efforts supplémentaires alors même que les concours que l'Etat leur verse connaissait une progression très limitée.

Conçu pour succéder au pacte de stabilité, le nouveau " contrat de croissance et de solidarité " défini par l'article 40 du projet de loi de finances -pas plus que son prédécesseur- ne peut être qualifié de " contrat ". Même s'il a pu faire l'objet de discussions avec les associations d'élus locaux, il s'agit d'une disposition unilatérale inscrite en loi de finances, que le Gouvernement s'engage à maintenir sur une période de trois ans.

Du pacte de stabilité, il reprend l'approche globale des concours de l'Etat ainsi que le principe d'une programmation pluriannuelle de l'évolution de ces concours. Les nouvelles règles seront donc en principe appliquées sur une période triennale, de 1999 à 2001. En outre, le périmètre de l'enveloppe normée tel que défini par le pacte de stabilité ne sera pas modifié. La DCTP -maintenue dans l'enveloppe normée- conservera sa fonction de variable d'ajustement. Enfin, les règles d'indexation des différentes dotations seront inchangées, à l'exception de la DCTP.

En revanche, le nouveau " contrat de croissance et de solidarité " comprend trois innovations. D'une part, répondant -certes très partiellement- à une demande formulée tout au long de l'application du pacte de stabilité, en particulier pour votre commission des Lois, le Gouvernement a accepté de modifier l'indexation de l'enveloppe normée afin d'y intégrer une partie de la croissance économique. Cette intégration sera néanmoins progressive et limitée à 15 % (20 % dans le texte adopté par l'Assemblée nationale) en 1999 ; 25 % en 2000 et 33 % en 2001.

D'autre part, soucieux de renforcer la péréquation financière, le Gouvernement a prévu de limiter la diminution de la DCTP que pourraient subir des collectivités par ailleurs éligibles à certaines dotations de solidarité.

Enfin, la dotation de solidarité urbaine (DSU) bénéficiera d'un abondement -hors contrat de croissance- de 500 millions de francs pendant trois ans (article 41 du projet de loi de finances).

1. L'évolution des dotations incluses dans l'" enveloppe " du " contrat de croissance et de solidarité "

Calculée dans les conditions rappelées ci-dessus, l'enveloppe normée progressait -après l'examen du texte par l'Assemblée nationale- de 4,05 % par rapport à la loi de finances initiale révisée pour 1998 (+ 1,82 % à structure constante) pour atteindre 164,116 milliards de francs.

a) La dotation globale de fonctionnement (DGF)

La DGF s'élève à 109,289 milliards de francs en 1999, soit une progression de 2,51 % par rapport au montant révisé de 1998 (106,613 milliards de francs) et de 2,78 % par rapport à la DGF inscrite dans la loi de finances initiale pour 1998 (106,333 milliards de francs).

Conformément à l'article L 1613-1 du code général des collectivités territoriales -qui a codifié les dispositions de l'article 52 de la loi de finances pour 1994-, la DGF progresse selon un indice égal à la somme du taux prévisionnel d'évolution de la moyenne annuelle des prix à la consommation des ménages (hors tabac) de l'année de versement et de la moitié du taux d'évolution du PIB en volume de l'année en cours.

Sur ces bases, la DGF devrait progresser de 2,75 % en 1999 (soit 1,2 % au titre de l'évolution des prix de la consommation des ménages, hors tabac, et 1,55 % correspondant à la moitié du taux de croissance du PIB).

Ce taux s'applique néanmoins -comme le prévoit l'article L 1613-1 précité- au montant de la DGF de l'année en cours (1998) recalculée en fonction des derniers indices économiques connus appliqués au montant définitif de la DGF de l'année précédente (1997). Or le taux d'évolution du prix à la consommation des ménages est moins élevé (+ 0,8 %) que celui (+ 1,3 %) prévu en loi de finances initiale. Au total, l'indice de progression de la DGF pour 1998 s'établit à 1,9 % contre 2,4 % initialement prévu en loi de finances initiale.

En conséquence, le montant révisé de la DGF pour 1998 s'élève à 106,613 milliards de francs contre 107,083 milliards de francs inscrits en loi de finances initiale.

Compte tenu de ce " recalage " à la baisse du montant de la DGF de référence, la DGF pour 1999 devrait s'établir à 109,545 milliards de francs.

Cependant, la DGF pour 1999 doit également subir les effets d'une régularisation négative de la DGF pour 1997 qui s'élève à 256,53 millions de francs, l'indice des prix ayant en définitive atteint 1,1 % et non 1,3 % comme il avait été prévu dans la loi de finances initiale pour 1997. La DGF définitive pour 1997 s'élève, en effet, à 104,625 milliards de francs contre 103,881 milliards de francs prévus en loi de finances initiale.

Le montant de la régularisation doit s'imputer sur la DGF pour 1999 qui, dans ces conditions, atteint 109,289 milliards de francs.

La dotation forfaitaire des communes pourra, en conséquence, augmenter d'un taux compris entre 1,39 % et 1,529 %.

Tout en donnant acte au Gouvernement d'une application exacte des dispositions légales, votre commission des Lois constate que, cette année encore, la DGF doit subir les effets d'un " recalage " à la baisse de sa base de calcul et d'une régularisation négative.

 Bilan de la répartition de la DGF en 1998


La DGF à répartir s'est élevée à 106,301 milliards de francs en 1998 (+ 1,382 % par rapport à 1997), soit un montant de 88,346 milliards de francs pour les communes et leurs groupements et de 17,955 milliards de francs pour les départements.

Conformément à la faculté que lui a ouvert la loi du 26 mars 1996, le comité des finances locales a décidé de porter le taux de croissance de la dotation forfaitaire à 53 % du taux de croissance des ressources totales de la DGF (après 55 % en 1996 et 52 % en 1997). Dans ces conditions, la dotation forfaitaire s'est élevée à 79,365 milliards de francs, soit une progression de 0,73345 %.

La dotation d'aménagement a, pour sa part, atteint 8,949 milliards de francs (+ 1,382 %) répartis entre la DGF des groupements, la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR).

La DGF des groupements a représenté 5,334 milliards de francs (+ 6,29 %) dont 145 millions de francs affectés à la garantie. Le comité des finances locales a fixé l'augmentation de la dotation moyenne par habitant, hors garantie, à + 1,02 %. Comme les années précédentes, 1998 a été marquée par une forte augmentation du nombre de groupements à fiscalité propre (+ 9 % par rapport à 1997) même si elle est inférieure à celle de 1997 (+ 17 %).

L'augmentation de la population regroupée due à la création d'établissements publics de coopération intercommunale mais aussi l'adhésion de 180 communes aux groupements existants ont entraîné une croissance de l'enveloppe versée aux groupements, avant toute augmentation de la dotation par habitant ou de la garantie provisionnée, de 301,7 millions de francs et de 316 millions de francs, une fois prise en compte la croissance de la dotation par habitant et de la garantie. Rappelons que cette enveloppe avait déjà progressé de 492 millions de francs en 1996 et de 357 millions de francs en 1997.

Au 1er janvier 1998, on dénombrait 1 577 établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, qui regroupaient 17 760 communes et représentaient plus de 33 millions d'habitants, dont 1 551 communautés de communes et districts, 12 communautés urbaines, 5 communautés de villes et 9 syndicats d'agglomération nouvelle.

Les crédits réservés aux communautés des communes et aux districts à fiscalité additionnelle ont atteint 2,446 milliards de francs hors garantie, contre 2,215 milliards de francs en 1997. Le besoin de garantie a pour sa part été évalué à 30 millions de francs contre 65 millions de francs en 1997. La dotation par habitant (hors garantie) peut être évaluée en moyenne à 104,53 francs. La répartition pour 1998 s'est de nouveau traduite par des variations individuelles importantes, puisque sur les 1 347 groupements de plus de deux ans, 716 ont subi une diminution de leur dotation, 631 groupements enregistrant au contraire une progression. Ces variations s'expliquent notamment par les variations individuelles de population ou d'intégration fiscale par rapport à la moyenne, l'intégration fiscale moyenne étant passée de 15,81 % à 16,58 %.

Les communautés urbaines -qui sont désormais douze à la suite de la transformation du district d'Arras- se sont partagées 2,16 milliards de francs. Le besoin de garantie s'est élevé à 101,8 millions de francs, 9 groupements en bénéficiant contre 2 en 1997. Le coefficient d'intégration fiscale, bien que légèrement moins fort qu'en 1997 où il atteignait 43,97 %, continue néanmoins de traduire la forte intégration de cette catégorie en s'élevant à 43,704 %.

S'agissant des communautés de villes et des groupements assimilés, 83 groupements de cette nature se sont partagés 384,31 millions de francs hors garantie, laquelle s'est élevée à 12,6 millions de francs. On notera que, comme les années précédentes, le nombre de groupements ayant ainsi opté pour le régime de la taxe professionnelle d'agglomération a fortement augmenté (on en dénombrait 68 en 1997 et 46 en 1996). 38 communautés de villes et assimilées bénéficient de la garantie minimale d'attribution.

Enfin, les syndicats d'agglomération nouvelle ont bénéficié de 193 millions de francs hors garantie, le besoin de garantie atteignant 9,7 millions de francs.

Les crédits alloués à la dotation de solidarité urbaine (DSU) en 1998 se sont élevés à 2,274 milliards de francs, dont 2,188 milliards de francs pour la métropole, et ce compte tenu de l'abondement de la DGF de la région d'Ile-de-France qui, en application de l'article L 4414-6 du code général des collectivités territoriales, diminue chaque année de 120 millions de francs, ce montant étant versé pour un tiers à la DSU, pour un tiers à la dotation de solidarité rurale (DSR) et pour un tiers à la dotation de fonctionnement minimale des départements. On relèvera que, conformément à la faculté qui lui est ouverte par l'article L 2334-13 du code général des collectivités territoriales, le comité des finances locales a fixé à 55 % la part de la croissance de la dotation d'aménagement -hors DGF des groupements- réservée à la DSU.

679 communes de plus de 10 000 habitants (soit 4 de plus qu'en 1997), représentant 22,224 millions d'habitants (contre 21,8 l'an passé) se sont partagées 2,116 milliards de francs. La dotation par habitant s'est élevée à 95,22 francs, hors garantie (contre 92,53 francs en 1997 et 90,75 francs en 1996). Parmi ces communes, 16 ont été éligibles pour la première fois. En revanche, 11 communes ont perdu le bénéfice de la DSU mais ont pu prétendre à la garantie d'attribution qui représente 50 % de leur dotation 1997.

Comme en 1996 et en 1997, l'indice synthétique de ressources et de charges -issu de la loi du 26 mars 1996- semble avoir pleinement joué son rôle discriminant. Pour une dotation moyenne qui s'est établie à 95,22 francs, la dotation la plus élevée atteint 385,62 francs et la plus faible 17,21 francs. De fortes variations -à la hausse comme à la baisse- peuvent être observées cette année encore. Elles semblent s'expliquer par les changements intervenus dans la situation propre des communes.

En ce qui concerne les communes de 5 000 à 9 999 habitants, comme en 1997, 101 d'entre elles ont été éligibles. Représentant 706 960 habitants, elles ont bénéficié d'un montant de 67,317 millions de francs. Conformément à la loi, l'attribution moyenne par habitant est égale à celle constatée pour les communes de 10 000 habitants et plus. 7 communes devenues inéligibles à la DSU ont bénéficié d'une garantie d'attribution correspondant à 50 % de leur dotation 1997.

La dotation de solidarité rurale (DSR), à la suite de la décision du comité des finances locales, a bénéficié de 45 % du solde de la dotation d'aménagement. Elle s'est élevée à 1,77 milliard de francs dont 1,702 milliard de francs répartis en métropole.

Le comité des finances locales a décidé -comme en 1996 et en 1997- de faire bénéficier la fraction bourgs-centre de 20 % (maximum autorisé par la loi) de la croissance de la DSR par rapport à 1997.

Au total, 509,290 millions de francs, y compris la garantie, ont été mis en répartition en métropole en 1998 contre 484,645 millions de francs en 1997 (+ 5,08 %) au titre de la fraction bourgs-centre.

4 067 communes en ont bénéficié (contre 4 061 en 1997), soit une population de 10,438 millions d'habitants. D'une année sur l'autre, la répartition paraît stable. 24 communes ont bénéficié de cette fraction pour la première fois en 1998 (contre 11 en 1997). 18 communes n'ont plus été éligibles et ont bénéficié d'une attribution au titre de la garantie (soit la moitié de la dotation 1997).

L'attribution moyenne par habitant s'est élevée à 48,68 francs (contre 46,61 francs en 1997, soit + 4,4 %). Le plus grand nombre (30 %) de communes éligibles appartient à la strate des communes de 1 000 à 2 000 habitants (soit 1 216 communes).

Le montant des crédits mis en répartition au titre de la fraction péréquation a atteint, en 1998, 1,193 milliard de francs contre 1,094 milliard de francs en 1997 (+ 9,06 %), après prélèvement de 47,348 millions de francs pour les communes d'outre-mer.

33 639 communes ont bénéficié en 1998 d'une attribution au titre de cette fraction (contre 33 627 en 1997), soit une population de 29,260 millions d'habitants. La dotation moyenne par habitant s'est élevée à 40,78 francs (contre 37,55 francs en 1997, soit + 8,6 %). 127 communes ont bénéficié pour la première fois en 1998 de cette fraction (contre 125 en 1997) tandis que 115 communes ont cessé d'en bénéficier (contre 131 en 1997).

En 1998, 3 971 communes ont bénéficié d'une attribution au titre des deux fractions de la DSR (contre 3 969 en 1997).

La DGF des départements s'est établie à 17,955 milliards de francs (+ 1,382 %).

23 départements de métropole ont bénéficié d'une garantie de progression minimale pour un montant de 18,933 millions de francs. 11 départements ont contribué au mécanisme de solidarité financière pour un montant de 407,6 millions de francs.

Au total, l'ensemble mis en répartition pour la DFM et sa majoration s'est élevé à 725,071 millions de francs (+ 9,31 % par rapport à 1997) au profit de 24 départements.

b) La dotation spéciale instituteurs (DSI)

Destinée à compenser les charges supportées par les communes dans le cadre du droit au logement des instituteurs, la DSI doit évoluer comme la DGF (soit + 2,78 % en 1999). Cependant, elle s'établit à 2,602 milliards de francs en 1999, soit une baisse de 4,4 %, qui s'explique par la prise en compte de l'intégration des instituteurs dans le corps des professeurs des écoles.

c) Le fonds national de péréquation de la taxe professionnelle (FNPTP) et le fonds national de péréquation (FNP)

Le FNPTP devrait être alimenté en 1999 par quatre ressources : les deux dotations de l'Etat qui évoluent chaque année comme les recettes fiscales nettes de celui-ci (soit + 5,88 % en 1999) ; le produit de la cotisation nationale de péréquation de la taxe professionnelle (dont le montant n'est pas encore connu) ; les excédents de fiscalité locale de la Poste et de France Telecom (en application de l'article 21 de la loi du 2 juillet 1990).

Au total, hors cotisation de péréquation, les ressources du FNPTP atteindront 3,381 milliards de francs contre 2,892 milliards de francs en 1998, soit une progression de 16,9 % en grande partie liée à l'abondement provenant de l'excédent de fiscalité locale de la Poste et de France Telecom. Cet excédent s'élève, en effet, à 1,733 milliard de francs en 1999.

Cependant, comme en 1997 et en 1998, les exonérations de taxe professionnelle des entreprises implantées au 1er janvier 1999 dans les zones franches prévues par la loi du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville seront compensées par un préciput sur le FNPTP. Comme l'avait voulu le Sénat, cette compensation par le FNPTP a été limitée à la croissance annuelle du produit de fiscalité de la Poste et de France Telecom, soit 397 millions de francs en 1999.

 Bilan de la répartition du FNPTP en 1998

Première fraction du FNPTP, la dotation de développement rural (DDR) s'est élevée à 693,702 millions de francs pour les collectivités éligibles de métropole.

Depuis 1992, principalement en raison de l'augmentation du nombre de communautés de communes, le nombre de groupements éligibles a sensiblement progressé (719 en 1994, 1 376 en 1998). Entre 1997 et 1998, cette progression atteint 9,82 %.

Les 1 376 groupements éligibles à la DDR regroupent 15 240 communes et représentent une population (selon les critères propres à la DGF) de 12,802 millions d'habitants. Cependant, comme l'an passé, une forte dispersion de ces groupements sur le territoire peut être constatée : 24 départements comptent plus de 20 groupements éligibles alors que 33 d'entre eux en ont moins de 10.

31 535 communes ont, par ailleurs, été éligibles à la DDR (soit 4 de moins qu'en 1997). Une grande disparité peut là encore être observée dans la répartition des communes éligibles par département : 4 départements comptant moins de 100 communes éligibles alors que 17 en comptent plus de 500.

Pour ce qui est de la seconde fraction du FNTP, sa première part -qui est destinée à compenser les pertes de bases de taxe professionnelle et qui, depuis la loi de finances rectificative n° 97-1239 du 29 décembre 1997, ne peut excéder 27 % des ressources de la seconde fraction (contre 25 % les années précédentes)- a atteint 953,448 millions de francs.

La loi du 29 décembre 1997 a par ailleurs modifié les modalités de versement de la compensation financière. Pour les communes bénéficiaires de la première part à compter du 1er janvier 1998, la compensation est opérée de manière dégressive sur trois ans (et non plus sur quatre ans).

4 143 collectivités ont enregistré, entre 1997 et 1998, une perte de produit de taxe professionnelle pour un montant de 508,197 millions de francs compensés à 90 %.

Enfin, la dernière part, dite " part résiduelle ", qui est attribuée à des communes en difficultés financières et dont le budget en déséquilibre a été transmis à la chambre régionale des comptes (son montant ne peut excéder 5 % des ressources de la seconde fraction), a été fixée à 3 millions de francs par le comité des finances locales.

Quant au Fonds national de péréquation (FNP), sa première part -qui est destinée à assurer une péréquation de la richesse fiscale entre les collectivités locales en fonction de leur potentiel fiscal et de leur effort fiscal et qui est alimentée par le solde de la seconde fraction du FNPTP- s'est élevée à 2,705 milliards de francs.

18 120 communes ont bénéficié de cette part principale (contre 17 806 en 1997).

La seconde part dite " majoration " est réservée aux communes de moins de 20.000 habitants éligibles à la part principale et ayant un potentiel fiscal par habitant, calculé à partir de la seule taxe professionnelle, inférieur de 20 % à la moyenne de la strate démographique correspondante. Elle est financée par une dotation de l'Etat -qui est la seule à apparaître dans le tableau retraçant l'effort financer de l'Etat en fonction des collectivités locales- qui s'est élevée à 619,096 millions de francs. En 1998, 15.499 communes y ont été éligibles contre 15.528 en 1997.

15.414 communes ont été éligibles aux deux fractions, soit une dotation moyenne de 127,273 francs par habitant (contre 109,318 francs) en 1997.

d) La dotation élu local

Destinée à aider les petites communes rurales à faire face aux charges résultant des dispositions relatives aux conditions d'exercice des mandats locaux, issues de la loi n° 92-108 du 3 février 1992, désormais codifiée dans le code général des collectivités territoriales, la dotation élu local est indexée comme la DGF. Elle s'élève à 273 millions de francs en 1999 (contre 266 millions de francs en 1998) soit une progression de 2,78 %.

e) La dotation globale d'équipement (DGE)

La DGE des communes -qui est indexée sur la formation brute du capital fixe des administrations publiques (FBCF)- atteint en 1999, 2,558 milliards de francs, soit + 3,8 %.

Cette dotation a été profondément modifiée par la loi de finances pour 1996 et par la loi n° 96-241 du 26 mars 1996. Les crédits correspondants forment désormais une part unique, répartie par les préfets, sous forme de subvention par opération, régime semblable à celui de l'ancienne deuxième part.

Les premiers bilans chiffrés de ces dispositions portant sur l'utilisation des crédits délégués en 1996 et 1997 confirment, notamment pour les communes et les groupements de moins de 2.000 habitants, une légère croissance du taux moyen de subvention qui s'établit respectivement à 29,81 % et 30,17 %. Pour l'ensemble des communes et groupements éligibles, les taux moyens de subvention de la DGE s'élèvent, pour 1996, à 28,77 % et à 29,09 % pour 1997. Les trois premières catégories d'opérations retenues ont été le patrimoine bâti et l'urbanisme (37,45 %), la voirie (21,39 %) et les constructions scolaires (17,65 %).

En 1997, sur 34.631 opérations présentées, 25.548 ont été subventionnées, représentant un montant d'investissement de 8,384 milliards de francs.

La DGE des départements -également indexée sur la FBCF des administrations publiques- s'élèvera à 2,741 milliards de francs en autorisations de programme et à 2,672 milliards de francs en crédits de paiement.

f) Les dotations de compensation financière des transferts de compétence

- La dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) et la dotation départementale d'équipement scolaire (DDEC) évoluent en fonction du taux prévisionnel d'évolution de la FBCF des administrations publiques (soit + 3,8 %). Elles s'élèveront ainsi respectivement à 3,443 milliards de francs pour la DRES et à 1,710 milliard de francs pour la DDEC, en autorisations de programme.

- La dotation générale de décentralisation (DGD), inscrite au chapitre 41-56 du ministère de l'intérieur, assure la couverture des charges résultant des compétences transférées qui ne sont pas compensées par de la fiscalité transférée. Conformément à l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales, elle évolue en principe comme la DGF. Son montant pour 1999 qui atteint 15,422 milliards de francs traduit en réalité une progression plus sensible (+ 5,68 %) que celle qui résulterait de cette indexation.

En application de l'article 87 de la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, la DGD des départements bénéficie, en effet, d'un abondement de 380 millions de francs qui compense la perte de recettes fiscales résultant de l'extension de la taxe à l'essieu aux véhicules de 12 tonnes et plus (jusqu'alors redevables de la vignette automobile).

En outre, un crédit de 3,3 milliards de francs a été inscrit au chapitre 41-56 du ministère de l'intérieur, au titre de la compensation aux départements de la diminution des droits de mutation à titre onéreux pour les immeubles à usage professionnel, prévue par l'article 27 du projet de loi de finances.

En revanche, la compensation aux régions de la suppression, par le même article du projet de loi de finances, de la taxe régionale additionnelle aux droits de mutation fait l'objet d'un chapitre nouveau 41-55 doté de 5,3 milliards de francs. Cette taxe n'étant pas à l'origine un impôt transféré aux régions, sa suppression ne pouvait être compensée dans le cadre de la DGD.

- La DGD spécifique à la collectivité territoriale de Corse -indexée sur l'évolution de la DGF- atteindra 1,34 milliard de francs.

- La DGD formation professionnelle passe de 5,088 milliards de francs en 1998 à 7,899 milliards de francs en 1999, soit +55,26%. Cette forte progression s'explique par le transfert aux régions au 1er janvier 1999 - en application de la loi du 20 décembre 1993- des actions pré-qualifiantes de formation.

g) La dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP)

Comme les années précédentes, le taux d'évolution de la DCTP est déterminé par le respect de la norme globale qui tient compte désormais d'une fraction croissante du PIB. Dans ces conditions, la DCTP devait en principe régresser de 11,12 % pour s'établir à 12,03 milliards de francs.

Le relèvement opéré par l'Assemblée nationale de 15 % à 20 % de la fraction du PIB prise en compte pour l'indexation de l'enveloppe normée devrait permettre de majorer la DCTP de 244 millions de francs, soit un total de 12,282 milliards de francs, sa baisse étant réduite à -9,3 %.

Le projet de loi de finances prévoit, par ailleurs de moduler la réduction de la DCTP en faveur des communes éligibles à la DSU, des départements attributaires de la dotation de fonctionnement minimale et des régions bénéficiant du fonds de correction des déséquilibres régionaux. Ces collectivités devaient, dans le projet de loi initial, ne supporter qu'une diminution égale aux deux tiers de la diminution moyenne.

L'Assemblée nationale a apporté au dispositif plusieurs modifications : d'une part, elle a pris en compte les communes bénéficiaires de la fraction bourgs-centre de la dotation de solidarité rurale ; d'autre part ces collectivités ne subiront qu'une diminution égale à la moitié de la diminution moyenne ; enfin, les communes éligibles à la fonction bourgs-centres ou à la dotation de solidarité urbaine bénéficieront des attributions d'une nouvelle part de la seconde fraction du FNPTP, leur permettant de maintenir le niveau de DCTP perçu en 1998 (article 40 bis du projet de loi de finances).

2. L'évolution des dotations exclues de l'" enveloppe " du " contrat de croissance et de solidarité

Ces dotations qui évoluent de manière autonome atteindront 95,193 milliards de francs en 1999, hors fiscalité transférée, soit une diminution de 0,86 % par rapport à 1998.

a) Le fonds de compensation de la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)

Le FCTVA s'élèverait à 20,5 milliards de francs en 1999, soit une légère progression par rapport au montant révisé pour 1998 (20 milliards de francs). Le montant inscrit en loi de finances ne constitue néanmoins qu'une simple prévision.

Sur l'initiative du Sénat, l'article 33 de la loi de finances pour 1997 avait permis aux groupements de communes compétents de bénéficier d'attributions du FCTVA aux lieu et place des communes propriétaires pour les dépenses d'investissement réalisées en matière de voirie. L'article 30 de la loi de finances pour 1998 a ultérieurement permis de verser ces attributions aux groupements intéressés pour les investissements qu'ils réalisent dans l'exercice de leurs compétences sur le patrimoine des communes adhérentes.

La loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a par ailleurs apporté trois précisions au régime du FCTVA. D'une part, elle a autorisé les SDIS à percevoir directement le FCTVA, au titre des dépenses qu'ils réalisent sur les biens mis à leur disposition (article 83) ; d'autre part, elle a permis, notamment pour liquider le FCTVA, l'utilisation du projet de compte administratif rejeté par l'assemblée délibérante s'il est conforme au compte de gestion, et après avis de la chambre régionale des comptes (article 109) ; enfin, elle a habilité  les établissements publics de coopération intercommunale à exercer des compétences en matière d'édifices cultuels, leur ouvrant ainsi la faculté d'engager les dépenses nécessaires pour l'entretien et la conservation des édifices du culte (article 94).

En première lecture du projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a élargi l'éligibilité au FCTVA aux travaux réalisés par les collectivités locales en raison de l'intérêt général ou de considérations de sécurité publique, sur des biens dont elles n'ont pas la propriété (article 41 bis).

b) Le prélèvement au titre des amendes de police relatives à la circulation routière

Le produit des amendes de police devrait atteindre 2 milliards de francs en 1999, soit une progression de 2,5 %.

c) Les subventions et comptes spéciaux du Trésor

Les subventions de fonctionnement des ministères s'élèvent à 7,062 milliards de francs en 1998 contre 6,54 milliards de francs en 1998, soit une hausse de 7,98 %.

Les comptes spéciaux du Trésor s'établissent à 1,288 milliard de francs, soit une baisse de 4,19 % en raison principalement de la réduction des crédits ouverts au titre du Fonds national de développement du sport (FNDS).

d) La compensation d'exonérations et de divers dégrèvements législatifs

- La réduction pour embauche ou investissement (REI) de la DCTP s'établirait à 1,55 milliard de francs, soit une diminution de 53,73 % imputable à la décision de supprimer progressivement sur deux ans la REI, en contrepartie de la suppression de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle.

- La contrepartie de l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties s'élèverait à 320 millions de francs, soit une baisse de 32,63 % qui semble s'expliquer par la diminution du nombre de bénéficiaires de l'exonération.

- La compensation des exonérations relatives à la fiscalité locale atteindrait 11,99 milliards de francs, soit une hausse de 0,48 % par rapport à 1998.

3. La compensation de la réforme fiscale

Faisant l'objet d'une présentation spécifique dans le tableau retraçant l'effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales, cette compensation s'élève à 20,4 milliards de francs.

Elle correspond, d'une part, à la suppression de la part des salaires dans les bases de la taxe professionnelle (article 29 du projet de loi de finances) pour un montant de 11,8 milliards de francs, d'autre part, à la suppression de la part régionale des droits de mutation à titre onéreux (article 27) pour un montant de 5,3 milliards de francs et, enfin, à la diminution de la part départementale de la même taxe pour un montant de 3,3 milliards de francs (intégrés dans la DGD à compter de 1999).

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Votre commission des Lois ne peut que constater avec satisfaction le maintien d'une approche globale des concours de l'Etat et d'une programmation pluriannuelle, seule à même de donner à ces dernières une certaine visibilité de l'évolution de leurs ressources. De même, l'abondement spécifique sur trois ans de la dotation de solidarité urbaine à raison de 500 millions de francs par an mérite d'être souligné.

On devrait, en outre, pouvoir se réjouir de la nouvelle indexation des concours de l'Etat sur une partie de la croissance économique, mesure demandée au cours des dernières années par votre commission des Lois. Pourtant, force est de constater que l'indexation retenue par le projet de Loi de finances est insuffisante. Elle ne rend pas compte de la contribution majeure des collectivités locales à l'effort de croissance. Faut-il rappeler qu'elles réalisent 75 % de l'investissement public ?

La baisse brutale de la DCTP -variable d'ajustement de l'enveloppe normée- doit en outre être soulignée. Les collectivités qui ne sont pas éligibles à une dotation de solidarité subiront une réduction de 23,6 % de leurs attributions. C'est bien la finalité même de cette dotation -compenser une perte de recettes- qui est ainsi mise en cause.

Les nouvelles règles du " contrat de croissance et de solidarité " ne prennent, par ailleurs, pas en compte les charges des collectivités locales, contrairement à ce qu'avait souhaité les années précédentes votre commission des Lois -en particulier dans le cadre du groupe de travail sur la décentralisation présidé par M. Jean-Paul Delevoye1(*).

Or, les collectivités locales ne disposent toujours pas d'une vision claire de l'évolution de leurs charges. Elles doivent en particulier assumer les conséquences financières très lourdes de l'application des politiques gouvernementales, que l'on songe, par exemple, à la loi sur les exclusions ou à la loi sur les 35 heures. Elles supportent le poids de normes toujours plus nombreuses, dont la mise en oeuvre est trop souvent prévue dans des délais irréalistes.

Le coût du protocole salarial signé le 10 février dernier peut être estimé -selon le rapport de l'observatoire des finances locales établi par notre collègue Joël Bourdin- à 9,5 milliards de francs sur trois ans. Les départements, pour leur part, doivent supporter des dépenses sociales qui s'élèvent à 87,2 milliards de francs, en dépit des efforts mis en oeuvre pour mieux les maîtriser.

Bien qu'aucune augmentation des cotisations des collectivités locales à la CNRACL ne soit envisagée pour 1999, l'avenir de cette caisse continue à susciter de nombreuses interrogations.

Ce contexte suscite beaucoup d'incertitudes sur l'évolution des budgets locaux.

B. UNE ADAPTATION DES BUDGETS LOCAUX AU CONTEXTE ÉCONOMIQUE, FRAGILISÉE PAR DE TROP GRANDES INCERTITUDES SUR L'ÉVOLUTION DES CHARGES IMPOSÉES AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

1. La situation d'ensemble

Le rapport établi par M. Joël Bourdin, au nom de l'Observatoire des finances locales, sur l'état des finances locales en 1998 souligne les efforts menés par les collectivités locales pour s'adapter à un contexte économique difficile et pour faire face aux contraintes, souvent externes, qui s'imposent à elles.

Les dépenses de personnel -qui avaient connu jusqu'en 1995 des croissances annuelles très fortes liées aux effets des accords Durafour et au relèvement successif (1991 et 1995) des taux de cotisations à la CNRACL- ont augmenté de manière moins soutenue en 1996 (+ 4 %) et 1997 (+ 3,6 %).

L'évolution de ces dépenses reste néanmoins subordonnée à deux facteurs dont les effets peuvent être très lourds : le protocole salarial signé le 10 février dernier dont le coût peut être estimé à 9,5 milliards de francs sur trois ans ; la situation financière de la CNRACL qui peut avoir une incidence directe sur les taux de cotisation.

La note de conjoncture établie par le Crédit local de France au mois de juillet dernier envisageait une accélération sensible de ces dépenses en raison notamment de l'implication des collectivités locales dans la mise en oeuvre des emplois jeunes (17 000 projets déposés représentant un potentiel de 50 000 emplois).

Les transferts versés (135 milliards de francs en 1997) par les collectivités locales représentent la principale dépense pour les régions (3/4 de dépenses réelles de fonctionnement) et les départements (1/3 de ces dépenses).

Ils ont connu de fortes progressions dans les premières en 1995 (+ 18 %) et 1996 (+ 11 %) en liaison étroite avec l'élargissement des compétences en matière de formation professionnelle. La hausse très soutenue enregistrée en 1997 (+ 14 %) résulte de l'expérimentation dans six régions du transfert des compétences en matière ferroviaire. Selon la note de conjoncture du crédit local de France, elle devrait être plus modérée en 1998, seule la région Limousin s'associant à l'expérimentation.

Quant aux départements, leur effort de maîtrise des dépenses sociales -qui ont connu une progression supérieure à 6,5 % entre 1990 et 1996- s'est traduit par une augmentation plus limitée de ces dépenses en 1997 (environ 4 %).

En 1998, elle pourrait être de 3,7 %, soit la croissance la plus faible depuis 1989.

Les dépenses de gestion -autres que les dépenses de personnel- ont pu par ailleurs connaître une croissance plus soutenue dans certaines collectivités (départements et communes) où la " départementalisation " des services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) s'est traduite par une augmentation de leur contribution.

Mais au total, les dépenses de gestion courante (dépenses réelles de fonctionnement hors intérêts) ont progressé plus faiblement en 1997 (+ 4,7 %). Les premières estimations pour 1998 confirment cette tendance (+ 4,5 % en 1998) qui traduit la volonté des collectivités locales de dégager de nouvelles marges de manoeuvre financières pour le financement de l'investissement.

Les collectivités locales doivent néanmoins faire face à une évolution modérée de leurs recettes de fonctionnement.

Le produit des quatre taxes directes locales s'est nettement ralenti depuis 1995 : il ne progresse que de 5 % en 1997 alors qu'il augmentait chaque année de plus de 8 % entre 1990 et 1994. Cette situation est liée à une croissance modérée des taux et surtout à une réduction de la croissance des bases (à peine 3 % pour les bases de taxe professionnelle depuis 1995 alors qu'elle était en moyenne de 7,6 % entre 1988 et 1994).

Quant à la fiscalité indirecte, les départements et les régions ont subi l'exonération de 75 % du droit départemental d'enregistrement et de la taxe régionale additionnelle aux droits de mutation sur les acquisitions d'immeubles à usage d'habitation, qui a été appliquée du 1er juillet 1995 au 31 janvier 1997. La perte de recettes s'est élevée à 7,8 milliards de francs pour les départements et à 2,1 milliards de francs pour les régions sur les deux années 1995 et 1996. La compensation versée par l'Etat (5,1 milliards de francs pour les départements et 1,6 milliard de francs pour les régions) n'a pas comblé la totalité de ce manque à gagner. En 1997, en revanche, la fin de l'exonération a permis à ces collectivités de retrouver un montant de droits légèrement supérieur à celui de 1994.

S'agissant de la vignette et de la taxe sur les cartes grises -très soumises aux fluctuations du marché automobile-, les départements et les régions ont cherché à limiter leurs tarifs d'imposition (+ 1,1 % pour la vignette, + 1,2 % pour la taxe sur les cartes grises en 1997) qui sont restés stables en 1998.

Enfin, sous l'effet des règles du pacte de stabilité, les concours financiers de l'Etat ont connu une évolution très modérée au cours des trois dernières années.

L'épargne de gestion (qui correspond à l'excédent des recettes de fonctionnement sur les dépenses avant règlement des intérêts de la dette) -qui avait augmenté sensiblement (+ 8,5 %) en 1996- a continué à progresser de manière moins soutenue en 1997 (+ 3 %). Selon le Crédit local de France, cette progression devrait se confirmer en 1998 (+ 2,5 %) à un rythme plus limité.

Les collectivités locales ont par ailleurs maîtrisé les charges de la dette, sous l'effet de la baisse des taux d'intérêt. En conséquence, en dépit d'une croissance moins soutenue de l'épargne de gestion, l'épargne brute (qui résulte de la soustraction du montant des intérêts de la dette à l'épargne de gestion) a crû rapidement (+ 12 % en 1997 et + 6,5 % en 1998 d'après le Crédit local de France). Cette épargne brute permet aux collectivités locales de financer des remboursements de dettes (+ 12 % en 1997).

Le rapport de M. Joël Bourdin observe qu'après une période (1993-1998) d'accélération de la chute des dépenses d'équipement brut, les collectivités locales ont mis un " coup de frein " en 1997 à cette tendance, leurs dépenses d'investissement direct se stabilisant aux alentours de 123 milliards de francs.

Le rapport reste néanmoins prudent sur la confirmation d'une tendance à la reprise de l'investissement en 1998. Il note, en outre, que le cycle électoral municipal -qui avait une influence majeure les années passées- n'a plus la même influence sur le niveau des investissements.

La note de conjoncture du Crédit local de France parie sur une amélioration de l'investissement des collectivités -plus particulièrement celui des communes et des groupements de communes- en 1998 (+ 4,5 %). Estimant pour sa part que le cycle communal d'investissement devrait se vérifier en 1998, elle énonce des dépenses d'investissement qui vont concerner les communes et leurs groupements : dans le domaine des transports urbains, le groupement des autorités responsables de transport (GART) a estimé à 62 milliards de francs les projets devant aboutir d'ici 2005 (hors Ile de France) ; en matière de gestion des déchets ménagers, l'estimation initiale de 50 milliards de francs d'investissements à réaliser d'ici 2002 devrait se confirmer ; l'investissement devrait progresser dans le secteur de l'informatique et des télécommunications.

2. La situation par collectivité

a) Les budgets des communes

Selon le Crédit local de France, le produit voté par les communes a moins progressé en 1998 (+ 3,4 %) qu'en 1997 (+ 4,1 %).

Comme en 1997, les dotations de fonctionnement de l'Etat ont évolué à un rythme très proche de l'inflation (+ 0,9 %).

Les dépenses de personnel ont davantage progressé en 1998 (+ 4,1 %) qu'en 1997 (+ 3,3 %). En revanche, confirmant l'effort de maîtrise engagé, les autres dépenses de gestion ont augmenté à un rythme moins soutenu (+ 2,4 % en 1998 contre + 2,9 % en 1997). Au total, l'évolution des dépenses de gestion est à peu près constante (+ 3,2 % en 1998 après + 3,1 % en 1997). L'épargne de gestion devrait augmenter légèrement en 1998 (+ 0,9 %).

En 1998, les intérêts de la dette devraient baisser pour la cinquième année consécutive (- 9,7 % après - 14,2 % en 1997) permettant ainsi une croissance de l'épargne brute (+ 5,4 % en 1998).

Les communes ont parallèlement augmenté fortement leurs remboursements de dettes (+ 10,3 % en 1998), ce qui provoque un léger repli de l'épargne disponible (- 2,5 % en 1998) après une progression importante en 1997 (+ 15 %).

Après deux ans de fort recul (- 5,5 % en 1995 et - 12,6 % en 1996), le léger redémarrage de l'investissement observé en 1997 (+ 1,3 %) s'intensifie en 1998 (+ 5,4 %).

Enfin, il convient de relever le poids croissant des budgets des groupements à fiscalité propre qui progressent de 7 % en moyenne annuelle depuis 1995 (contre + 2 % pour les budgets des communes). Le produit voté des quatre taxes de ces groupements est, d'après le Crédit local de France, passé de 11 milliards de francs en 1992 à près de 28 milliards de francs en 1998, soit une évolution moyenne annuelle de 16,5 %. Les dépenses d'investissement des groupements, hors remboursement de la dette, devraient s'établir à environ 18 milliards de francs en 1998, soit l'équivalent de 20 % de l'investissement des communes et de 35 % de l'investissement des départements.

b) Les budgets des départements

L'analyse des budgets primitifs des départements en 1998, réalisée par la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur, souligne l'effort d'assainissement entrepris par les départements, après une période marquée par un " effet de ciseaux ", entre des recettes se tarissant sous l'effet de la conjoncture économique et des dépenses continuant à croître à un rythme élevé. Cet assainissement s'est traduit dans les budgets de 1997 par une reprise de l'investissement.

En 1998, cette tendance se confirme, les dépenses de fonctionnement devant connaître une croissance modérée (+ 3,8 % en francs courants), soit une augmentation voisine de celle de l'an passé et la plus faible depuis dix ans.

Les dépenses de transfert -qui représentent 70,7 % des dépenses de gestion- ont fait l'objet d'une gestion rigoureuse au cours des dernières années. Elles progressent de 3,5 % en 1998.

Les dépenses sociales -qui atteignent 87,2 milliards de francs- augmentent de 2,9 %.

A l'inverse des deux dernières années, les dépenses de personnel croissent à un rythme plus élevé (+ 5,7 %), essentiellement en raison des augmentations générales et de l'avancement dont les agents bénéficient au sein de la pyramide indiciaire. A ces deux facteurs s'ajoutent diverses dispositions relatives aux bas salaires (dans le cadre du protocole salarial du 10 février 1998).

Parallèlement à cette modération des dépenses de gestion, les recettes de fonctionnement connaissent une croissance modérée (+ 3,2 %). Le produit des contributions directes progresse de 4,1 %, soit la progression la plus faible jamais enregistrée. On relèvera que le ralentissement de la progression du produit fiscal amorcé en 1994 -qui s'était essentiellement expliqué pendant deux ans par un tassement des bases alors que les taux continuaient à augmenter en moyenne de 3 à 3,5 %- est désormais également imputable à la rigueur fiscale des conseils généraux.

55 d'entre eux ont ainsi reconduit en 1998 les taux votés en 1997, 6 conseils généraux choisissant même de baisser leurs taux. Parallèlement, les bases de taxe professionnelle ont connu la progression la plus faible depuis vingt ans. Le produit des impôts indirects (droits de mutation, vignette automobile) augmente pour sa part de 3,2 %.

L'épargne de gestion -qui atteint plus de 40 milliards de francs- est en légère progression (+ 1,4 %). Le repli, pour la deuxième année consécutive, des intérêts de la dette permet un accroissement significatif de l'épargne brute (+ 5,3 %). La stagnation des remboursements de la dette entraîne une hausse de plus de 10 % de l'épargne nette qui bénéficie à l'investissement. Celui-ci progresse de 4,1 % en francs courants pour atteindre 56,1 milliards de francs. Cette évolution confirme la tendance qui s'était manifestée l'an passé, après quatre années consécutives de baisse ou de stagnation.

c) Les budgets des régions

L'analyse des budgets primitifs des régions met en évidence leur volonté de modération budgétaire. Hors l'expérimentation du transfert de compétences en matière ferroviaire dans six régions (Alsace, Centre, Nord-Pas-de-Calais, Pays de la Loire, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Rhône-Alpes) et les opérations concernant la dette, les dépenses totales diminuent de 0,8 % en raison de la baisse des dépenses réelles d'investissement (- 4,8 %).

Les dépenses de personnel croissent (+ 6,2 %) à un rythme plus élevé que dans les autres collectivités territoriales mais évoluent moins vite que les années passées (+ 10 à 20 % jusqu'en 1996, + 8,1 % en 1997).

La diminution (- 5 %) des intérêts de la dette -grâce à une gestion active de la dette, à la baisse générale des taux d'intérêt et à un moindre recours à l'emprunt- contribue largement à la modération des dépenses courantes.

Les transferts versés -qui traduisent notamment l'exercice des compétences transférées (4,5 milliards de francs au titre de la participation aux charges des établissements publics locaux d'enseignement ; plus de 11 milliards de francs représentant les participations aux centres de formation professionnelle et à la rémunération des stagiaires ; 2,5 milliards de francs pour l'expérimentation ferroviaire)- croissent de 6,1 % pour atteindre 25,739 milliards de francs.

Les dépenses d'investissement devraient, en revanche, diminuer de 1,2 % en 1998. Les dépenses d'équipement -devenues importantes depuis le transfert des lycées- se sont sensiblement ralenties depuis 1992 et ont même diminué de 1993 et 1995. Elles diminuent de 8,5 % en 1998. On rappellera qu'un fonds exceptionnel d'aménagement des lycées sera créé afin d'accorder, en quatre ans, 4 milliards de francs de prêts à taux zéro aux régions.

Le produit des impôts directs augmente de 3,9 % par rapport à 1997. On relève que pour la deuxième année consécutive, les taux moyens d'imposition sont en baisse. La fiscalité indirecte reste étroitement dépendante de l'activité économique. La taxe sur les droits de mutation est estimée à 5,085 milliards de francs, soit + 3,2 % par rapport au budget primitif de 1997. Les ressources procurées par la taxe sur les cartes grises (7,759 milliards de francs) sont en recul de 4,1 %.

Malgré cette modération budgétaire, les soldes d'épargne diminuent : - 1,7 % pour l'épargne de gestion ; - 1,1 % pour l'épargne brute (qui finance à hauteur de 18 % des remboursements de dettes, eux-mêmes en progression de 2,2 %) ; - 1,8 % pour l'épargne nette.

III. LA DÉCENTRALISATION : UNE GRANDE REFORME À LA CROISÉE DES CHEMINS

La décentralisation est une grande réforme qui apparaît malheureusement aujourd'hui à bien des égards à la croisée des chemins.

La gestion décentralisée a pourtant très largement fait la preuve de son efficacité. Contrairement à certaines prédictions pessimistes qui avaient pu être faites à l'origine, la gestion financière locale a été globalement très saine. Les collectivités locales ont ainsi apporté une contribution majeure au respect des critères du Traité de Maastricht pour le passage à la monnaie unique. Elles ont, par ailleurs, mis en oeuvre un effort considérable en faveur des équipements, réalisant près des trois quarts de l'investissement public national. Enfin, la décentralisation -ce n'est pas le moindre de ses mérites- a rapproché le processus de décision des citoyens.

Elle apparaît désormais -les solutions mises en oeuvre dans les Etats européens voisins en portent témoignage- comme une réponse adaptée aux nouveaux défis de notre société face auxquels une gestion de proximité est la mieux à même de promouvoir la nécessaire cohésion sociale et territoriale.

Pourtant, force est de constater la persistance de certains obstacles à la décentralisation, dus en particulier à la trop lente adaptation de l'Etat aux conséquences de cette grande réforme, notamment quant à la redéfinition de ses missions et à la déconcentration indispensable de ses moyens. Bien plus, les signes d'une volonté de recentralisation apparaissent, en particulier quant aux ressources des collectivités locales.

Ainsi, réaffirmer une grande ambition pour la décentralisation apparaît plus que jamais nécessaire, alors que la complexité croissante des mandats locaux pèse sur beaucoup de maires et que les réformes proposées par le Gouvernement suscitent de fortes interrogations tant sur l'évolution du système de financement local que sur l'organisation territoriale.

A. UN ENJEU MAJEUR POUR LA DÉMOCRATIE LOCALE : SIMPLIFIER LES CONDITIONS D'EXERCICE DES MANDATS LOCAUX

Alors que l'Association des maires de France a opportunément choisi pour thème de son congrès de 1998 " les maires et le lien social ", les difficultés croissantes du mandat de maire constituent une préoccupation majeure.

Les élections municipales de 1995 avaient déjà été marquées par la forte proportion de maires qui avaient décidé de ne pas se représenter.

Une enquête récente2(*) met en lumière que cette situation pourrait se reproduire en 2001, près d'un maire sur deux (45 %) ne souhaitant pas voir leur mandat renouvelé à cette date.

Ce risque d'un tarissement des vocations municipales constitue un enjeu majeur pour la démocratie locale.

Comme l'a admis devant votre commission des Lois, M. Jean-Jack Queyranne, ministre de l'Intérieur par intérim, il justifie une réflexion approfondie sur le statut de l'élu, dont les insuffisances doivent être soulignées. Ce statut doit être adapté aux responsabilités accrues qu'assument les élus locaux dans le cadre de la décentralisation. Une telle exigence apparaît d'autant plus forte au moment où le Gouvernement propose au Parlement de renforcer les incompatibilités entre les mandats.

Les symptômes des charges croissantes pesant sur les maires ont été identifiés, depuis plusieurs années, par votre commission des Lois, notamment dans son avis annuel sur le projet de loi de finances et dans le cadre des groupes de travail qu'elle a constitués sous la présidence de M. Jean-Paul Delevoye, président de l'Association des maires de France, sur la responsabilité pénale des élus locaux 3(*) et sur la décentralisation 4(*). Plus récemment, le groupe de travail -commun à la commission des Finances et à la commission des Lois, présidé par M. Jean-Paul Amoudry- sur les chambres régionales des comptes 5(*)a mis en évidence le bilan contrasté du contrôle financier.

La complexité croissante des réglementations et des normes constitue la principale difficulté rencontrée par les maires dans l'exercice de leurs fonctions. Comme l'écrivait notre collègue Pierre Fauchon (rapport précité) " pour tout citoyen, l'adage " Nul n'est censé ignorer la loi " perd de son sens face à la prolifération et à la complexité croissante des normes. Les élus locaux -auxquels sont confiées des missions spécifiques dans l'application des réglementations- sont également en droit d'attendre que celles-ci soient claires dans leur formulation et facilement accessibles ".

En dépit de l'avancée indéniable qu'a constitué la promulgation en 1996 de la partie législative du code général des collectivités territoriales, force est de constater que de grands progrès restent à accomplir.

Près de trois ans après la publication de la partie législative, la codification de la partie réglementaire est toujours en chantier. Si la difficulté de la tâche est incontestable (600 textes réglementaires d'application et leurs modifications, dont le code des communes, ont été recensés ; 2 600 articles sont actuellement concernés), votre commission des Lois souhaite qu'elle puisse désormais être achevée rapidement.

En outre, la codification n'est pas synonyme de stabilité juridique : depuis la publication de la loi du 21 février 1996, la partie législative du code général des collectivités territoriales a déjà fait l'objet de 18 lois modifiant, créant ou abrogeant 131 articles du code. Celui-ci, qui comptait 1 710 articles à sa publication, en comptait 1 790 à la fin de 1996 et 1 798 en juillet 1998.

En outre, quel que soit l'intérêt réel de cette codification, force est de constater que les normes applicables aux collectivités locales restent éparpillées dans des textes épars et que leur contenu -comme l'avait relevé le groupe de travail sur la responsabilité pénale des élus locaux- est trop souvent marqué soit par une très grande imprécision soit, au contraire, par une trop grande technicité.

Enfin, les normes techniques qui s'imposent de plus en plus aux collectivités locales -en particulier dans le domaine de l'environnement- suscitent des charges financières et une instabilité juridique qui préoccupent légitimement les élus locaux.

Le Gouvernement a décidé de confier à l'inspection générale de l'administration une mission visant à recenser les procédures actuelles et de faire des propositions pour améliorer les modalités d'établissement des normes techniques. Il a, par ailleurs, souhaité que les associations d'élus locaux soient davantage consultées sur les dispositions réglementaires rendant obligatoires des normes concernant les collectivités locales.

Les études d'impact accompagnant les projets de lois et les projets de décrets au Conseil d'Etat devraient prendre en compte les incidences des dispositions envisagées sur les collectivités locales. Enfin, un groupe de travail sur les normes a été mis en place au sein du comité des finances locales.

Votre commission des Lois souhaite que cette démarche soit approfondie. La loi du 2 mars 1982 avait prévu que les prescriptions et procédures techniques opposables aux collectivités locales devaient être réunies dans un code spécifique qui n'a jamais vu le jour. A la demande du Sénat, ces dispositions de la loi du 2 mars 1982 ont été codifiées aux articles L.111-5 et L.1111-6 du code général des collectivités territoriales.

La responsabilité croissante à laquelle les maires sont exposés au plan juridique constitue un second facteur majeur qui justifie l'inquiétude légitime de beaucoup d'entre eux.

A la suite des réflexions approfondies menées par le groupe de travail sur la responsabilité pénale des élus locaux, la loi du 13 mai 1996, issue d'une proposition de loi dont les premiers signataires étaient le président Jacques Larché, M. Jean-Paul Delevoye et M. Pierre Fauchon, a apporté une réponse législative à cette préoccupation en ce qui concerne la mise en cause pénale d'élus locaux pour des faits d'imprudence ou de négligence.

Cette responsabilité ne peut être désormais engagée que s'il est établi que l'élu " n'a pas accompli les diligences normales compte tenu de ses compétences, du pouvoir et des moyens dont il disposait ainsi que des difficultés propres aux missions que la loi lui confie. "

Il reste que l'insécurité juridique ressentie par beaucoup d'élus appelle des mesures complémentaires, déjà soulignées par le groupe de travail sur la responsabilité pénale des élus locaux, notamment pour mieux définir le rôle des différents acteurs dans la vie publique locale, mieux assurer l'information des élus locaux ou encore prévenir le procès pénal. Le groupe de travail sur les chambres régionales des comptes -qui a lui-même souligné l'insécurité juridique des actes des collectivités locales- a formulé des propositions équilibrées tendant à clarifier certains aspects de la législation, à améliorer le contrôle de légalité notamment pour veiller à sa complémentarité avec le contrôle financier, à renforcer les procédures de contrôle interne aux collectivités locales.

Le manque de moyens financiers et humains est également souvent difficilement ressenti, en particulier par les maires des communes rurales.

Dans le respect des principes d'unité et de parité, la fonction publique territoriale doit être adaptée aux besoins spécifiques des collectivités locales. Votre commission des Lois sera très attentive aux suites que le Gouvernement réservera aux conclusions de la mission qu'il a confiée à M. Rémy Schwartz sur les modifications éventuelles à apporter dans le domaine du recrutement, de la formation et du déroulement de carrière des fonctionnaires territoriaux.

Soulignant une double exigence de professionnalisation et de transparence, ce rapport a formulé une série de propositions en vue d'une gestion statutaire plus efficace, notamment par une meilleure coordination de la gestion des personnels, un recrutement facilité, une valorisation et une simplification des concours, un assouplissement des quotas pour donner plus de souplesse aux déroulements de carrière et un renforcement de la formation.

Lors du débat sur la décentralisation du 3 novembre dernier, M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation, a indiqué au Sénat qu'il avait engagé une concertation sur les suites à réserver à ce rapport. Il s'est montré favorable à un certain assouplissement des seuils, notamment en abaissant à 3.500 habitants le seuil aujourd'hui fixé à 5.000 habitants pour le recrutement de secrétaires généraux et en ouvrant aux villes de 40.000 habitants le droit de recruter des administrateurs territoriaux. Il a en outre écarté le principe d'une obligation de recrutement sur liste d'aptitude en cas de déclaration de vacances d'emploi.

B. LES FORTES INCERTITUDES PESANT SUR L'AVENIR DU SYSTÈME DE FINANCEMENT LOCAL

Il n'est pas de bonne décentralisation sans un système de financement adapté qui garantisse l'autonomie effective des collectivités locales. Or, les mesures contenues dans le présent projet de loi de finances font peser de très fortes incertitudes sur l'avenir du système de financement local.

Votre rapporteur pour avis a déjà souligné les lacunes du nouveau " contrat de croissance et de solidarité " régissant les concours de l'Etat, qui ne tient pas véritablement compte du rôle majeur des collectivités locales dans la croissance économique et ignore la question essentielle de l'évolution des charges imposées à nos collectivités.

La réforme fiscale voulue par le Gouvernement s'éloigne des principes mêmes de la décentralisation. Couplée avec la baisse des droits de mutation à titre onéreux, la suppression de la part " salaires " -laquelle constitue 35 % de l'assiette globale de la taxe professionnelle- risque de porter en germe la disparition de cet impôt qui représente 50 % des ressources fiscales des collectivités locales. Quel pourra, en effet, être l'avenir d'un impôt ne reposant plus que sur les seuls investissements ?

C'est donc bien l'autonomie fiscale des collectivités locales qui est ainsi mise en cause.

En choisissant un système de compensation plutôt que le dégrèvement, le Gouvernement prive les collectivités locales à la fois du bénéfice du dynamisme des bases et de la liberté de fixer les taux, pour ce qui est de la part " salaires ". Les modalités retenues pour la compensation -en prenant en compte les bases de 1999 (c'est-à-dire en pratique les salaires versés en 1997) et les taux de 1998- figeront les situations économiques tout au long de l'application de la réforme et, en définitive, décourageront les initiatives locales en faveur du développement économique. En outre, l'intégration de la compensation dans la DGF à compter de 2004 ne peut être regardée comme une garantie : ainsi la prévision de croissance de la masse salariale (+ 4,3%) retenue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 apparaît plus élevée que l'évolution de la DGF (+2,5% par rapport à la DGF 1998 " recalée ").

Enfin, le versement au budget de l'Etat et non aux fonds de péréquation existants du produit de la majoration de la cotisation de péréquation et de la cotisation minimale de taxe professionnelle, dont les taux sont augmentés, paraît choquant.

Au total, la double crainte d'une étatisation progressive de la fiscalité locale et d'un retour à un système de subventionnement des collectivités locales par l'Etat paraît malheureusement fondée. Ce sont bien les principes fondateurs de la décentralisation qui sont en cause.

Ce faisant, le Gouvernement -s'éloignant des orientations qui avaient présidé à l'adoption de la loi d'orientation du 4 février 1995 relative à l'aménagement et au développement du territoire- s'inscrit, en effet, dans une logique recentralisatrice qui avait inspiré les suggestions du Conseil des impôts dans son quinzième rapport au Président de la République.

Le Conseil des impôts avait préconisé de transformer la taxe professionnelle en un impôt national redistribué aux collectivités locales sous forme de dotation. Cette solution, selon le rapport précité, s'appuierait sur le constat des expériences étrangères et permettrait de répondre à l'ensemble des questions posées par la taxe professionnelle : un taux national remplacerait la multiplicité des taux existants ; l'assiette pourrait être modernisée par la prise en compte des valeurs nettes comptables ; l'impôt serait considérablement simplifié ; le coût de la taxe professionnelle pour le budget de l'Etat pourrait être maîtrisé ; la péréquation pourrait être plus ambitieuse.

Votre commission des Lois ne peut que rappeler la position adoptée par le groupe de travail sur la décentralisation qui avait -en ces termes- entendu " récuser fermement toute solution qui aboutirait à une étatisation des impôts locaux par l'uniformisation des taux de taxe professionnelle au niveau national, faisant ainsi dépendre une ressource fiscale locale essentielle non plus du libre choix des collectivités locales mais de décisions de l'Etat et démotivant l'esprit d'initiative des collectivités locales.

" Il ne peut y avoir de décentralisation sans un impôt localisé et librement fixé par les collectivités locales dans le cadre prévu par la loi ".


Le groupe de travail avait, en outre, ouvert des pistes de réflexion qui prennent une actualité particulière avec les réformes voulues par le Gouvernement : la superposition des dispositifs de péréquation financière rendant très difficile toute évaluation de leur efficacité ; l'avenir de la DGF à laquelle les réformes successives ont fait prendre en compte des objectifs de plus en plus variés et qui supportent le poids croissant du financement de l'intercommunalité ; la révision des valeurs cadastrales désormais en profond décalage avec la réalité (le Gouvernement a en définitive reporté au moins provisoirement cette réforme, examinée dès 1996 par le comité des finances locales qui avait formulé plusieurs suggestions susceptibles d'en améliorer le contenu) ; l'adaptation de la fiscalité locale aux évolutions économiques.

C. DES RÉFORMES INSTITUTIONNELLES QUI SUSCITENT DE NOMBREUSES INTERROGATIONS

Dans ce contexte particulièrement incertain pour les finances locales, les réformes institutionnelles envisagées par le Gouvernement suscitent de nombreuses interrogations.

Le projet de loi relatif à l'organisation urbaine et à la simplification de la coopération intercommunale poursuit l'objectif de promouvoir l'agglomération avec la création de communautés d'agglomération obligatoirement dotées de la taxe professionnelle.

Sans préjuger des débats à venir, votre commission des Lois souhaite d'ores et déjà appeler l'attention du Sénat sur la démarche ainsi engagée.

En premier lieu, la cohérence des différents projets soumis au Parlement peut être mise en doute. Au moment même où l'on entend promouvoir l'intercommunalité au moyen de la taxe professionnelle d'agglomération, cette taxe est amputée d'une bonne partie de sa base (35 %).

En second lieu, votre commission des Lois entend rester vigilante sur le maintien des nécessaires solidarités entre la ville et le milieu rural.

Cette solidarité a jusqu'à présent été mise en oeuvre avec efficacité par les départements. Qu'en sera-t-il demain si les agglomérations sont érigées en structures autonomes coupées de leur environnement ? C'est aux élus que doit revenir le soin de décider librement des solidarités à promouvoir en fonction des réalités locales et non pas de schémas prédéfinis au niveau national.

Si le souci de simplification exprimé par le Gouvernement répond à la préoccupation manifestée par le groupe de travail sur la décentralisation, sa traduction paraît incertaine dès lors qu'à la suppression de certaines structures répond la création de nouvelles structures. L'harmonisation des règles applicables aux différentes catégories de groupements de communes doit par ailleurs être recherchée dans un cadre juridique assoupli.

De même, la promotion de ces nouvelles structures par le moyen de la DGF pose tout le problème de l'évolution et de la pérennité de cette dotation qui -il n'est pas inutile de le rappeler- a compensé la suppression d'une taxe locale et qui a pour vocation d'assurer la prise en charge du fonctionnement des collectivités locales. La croissance de la DGF des groupements ne doit donc pas continuer à peser sur la DGF des communes.

En outre, des incitations financières versées par la DGF suscitent des interrogations sur l'écart entre les attributions qui seront versées aux nouvelles communautés d'agglomération et celles dont bénéficient les groupements en zones rurales.

Le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire est lui-même marqué par la volonté de renforcer les pays et les agglomérations. Les pays et les agglomérations constitueront le cadre des politiques contractuelles de l'Etat et des dotations qui en résultent, qu'il s'agisse des dotations des contrats du plan ou des fonds européens. Les pays élaboreraient une charte, seraient dotés d'un conseil en développement et pourrait passer des contrats avec l'Etat ou la région pour l'application des contrats de plan. C'est au niveau régional et au sein de la conférence régionale d'aménagement du territoire -coprésidée par le préfet et par le président du conseil régional, dont la composition serait paritaire (élus-socioprofessionnels)- que la pertinence des pays sera appréciée.

Ce projet suscite la perplexité : la volonté clairement exprimée par le législateur en 1995 a été d'éviter que les pays ne constituent un nouveau niveau institutionnel -qui ne ferait qu'ajouter à la complexité actuelle- mais au contraire qu'ils favorisent une synergie des initiatives locales dans un espace géographique cohérent. Il est à craindre que les dispositions proposées s'éloignent ainsi de cet objectif.

Votre commission des Lois ne peut, en outre, qu'exprimer de fortes réserves à l'égard de toute tentative de réorganisation à marche forcée du territoire allant de pair avec une tentative de recentralisation dont les signes sont malheureusement trop nombreux, qu'il s'agisse de la redéfinition des zonages nationaux et européens, de l'action sociale ou encore de l'environnement avec la nouvelle taxe sur les activités polluantes.

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Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission des Lois a décidé de donner un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs à l'administration territoriale et à la décentralisation inscrits dans le projet de loi de finances pour 1999.



1 Rapport de M. Daniel Hoeffel (n° 239, 1996-1997), " La décentralisation : Messieurs de l'Etat, encore un effort! ".

2 Enquête IPSOS - Le Courrier des Maires et des élus locaux, n° 108, novembre 1998.

3 Rapport de M. Pierre Fauchon " 
Démocratie locale et responsabilité ", n° 328, 1994-1995.

4 Rapport de M. Daniel Hoeffel, précité

5 Rapport de M. Jacques Oudin, " 
Chambres régionales des comptes et élus locaux : un dialogue indispensable au service de la démocratie locale, n° 520, 1997-1998.)