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N° 319

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 avril 1999

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques,

Par M. Adrien GOUTEYRON,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Louis Carrère, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, Jean-Paul Bataille, Jean Bernard, André Bohl, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Michel Charzat, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, Franck Sérusclat, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.

Voir les numéros :

Sénat : 555
(1997-1998) et 324 (1998-1999).



Vente aux enchères.

Mesdames,

Messieurs,

Le projet de loi portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques qui nous est aujourd'hui soumis pour avis procède à une réforme qui n'a que trop tardé.

En effet, depuis le 22 janvier 1992, date à laquelle la société Sotheby's a sollicité du garde des Sceaux l'autorisation d'organiser en France des ventes publiques sur le fondement de l'article 59 du traité de Rome, se sont écoulées sept années pendant lesquelles les professionnels des ventes publiques n'ont pu se préparer à l'inévitable, à savoir l'ouverture du marché.

C'est incontestablement dans le domaine du marché de l'art, qui représente en France environ 60% du chiffre d'affaires des ventes publiques, que les conséquences économiques d'un tel retard ont été les plus préjudiciables.

Nul ne songe à contester que le marché de l'art est désormais devenu un marché international.

Les vendeurs comme les acheteurs d'objets d'art recherchent la place qui leur permettra de procéder aux transactions dans les conditions les plus avantageuses. A cet égard, la loi du 31 décembre 1992 en abrogeant la loi douanière de 1941 a grandement facilité les échanges de la France vers l'extérieur, les objets les plus prestigieux pouvant être vendus à l'étranger par les grandes maisons internationales.

Le marché français ne pouvait que pâtir de cette évolution imputable aux distorsions de concurrence résultant du niveau des prélèvements obligatoires mais également à l'inadaptation de la réglementation de la profession de commissaire-priseur.

Le statut d'officiers publics qui les a privé des capitaux nécessaires à une activité internationale et inséré les techniques de vente dans un cadre très strict n'était à l'évidence pas de nature à donner aux plus dynamiques d'entre eux les moyens de lutter à armes égales avec les grandes maisons de ventes anglo-saxonnes qui dominent le marché. Dans ce contexte, le monopole dont ils bénéficiaient apparaissait plus comme un handicap que comme une protection.

Le projet de loi répond donc à une double nécessité juridique et économique.

S'il opte pour l'ouverture du marché en confiant l'organisation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques à des sociétés de ventes à forme commerciale, il ne procède pas pour autant à une libéralisation de ce secteur.

Comme l'indique l'intitulé même du projet de loi, les ventes volontaires de meubles aux enchères publiques demeurent réglementées.

Conservant sur ce point la spécificité française selon laquelle " nul ne peut faire des enchères publiques un procédé habituel de son commerce1(*) ", le projet de loi tente de concilier l'impératif d'ouverture du marché et celui du maintien d'un encadrement juridique rigoureux de ce type spécifique de vente. Ce choix qui est apparu légitime à votre commission n'est pas exempt d'ambiguïté.

Avant de présenter ses dispositions, votre rapporteur s'attachera à analyser les raisons qui font de ce projet de loi une étape nécessaire de la modernisation du marché de l'art.

I. UNE RÉFORME NÉCESSAIRE

Le projet de loi soumis à l'examen du Sénat répond à une double nécessité juridique et économique.

En premier lieu, il vise à assurer la conformité de la réglementation actuelle des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques aux dispositions du Traité de Rome, et en particulier à son article 59 qui pose le principe de la libre circulation des services désormais devenu d'application directe et inconditionnelle.

Par ailleurs, il a pour ambition, dans le même temps, selon les termes de l'exposé des motifs du projet de loi, de " donner aux professionnels français les moyens de faire face efficacement à la concurrence de leurs homologues étrangers ".

A. RÉPONDRE AUX EXIGENCES DU TRAITÉ DE ROME...

L'obligation faite à la France de se mettre en conformité avec les dispositions du traité de Rome constitue la raison immédiate de cette réforme.

La non conformité de la réglementation française aux dispositions du traité de Rome a été soulevée dès 1992 à l'initiative de la société Sotheby's qui avait sollicité du garde des Sceaux l'autorisation d'organiser en France des ventes publiques sur le fondement de son article 59.

Il importe de souligner, pour le déplorer, le retard excessif pris par les gouvernements successifs pour apporter une réponse satisfaisante à cette difficulté juridique.

En effet, si la condition de nationalité française n'est plus exigée pour l'accès à cette profession depuis la transposition en droit français de la directive 89/48 CEE du 21 décembre 1988 relative à un système général de reconnaissance des diplômes d'enseignement supérieur qui sanctionnent des formations professionnelles d'une durée minimale de trois ans2(*), la réalisation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques sur le territoire national demeurait réservée aux commissaires-priseurs qui disposaient d'un monopole issu d'une longue tradition juridique et consacré par la loi du 27 ventôse an IX.

Ainsi, bien qu'il fut possible à un ressortissant européen de s'établir en France à condition qu'il remplisse les conditions pour exercer l'activité de commissaire-priseur, la législation française ne lui permettait pas s'il était établi dans un Etat membre et exerçait à titre permanent l'activité de ventes volontaires de meubles aux enchères publiques d'exercer la même activité à titre temporaire sur le territoire national.

On rappellera que selon la communication de la Commission européenne concernant la libre circulation transfrontière des services qui rappelle la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes, l'article 59 exige " non seulement l'élimination de toute discrimination à l'encontre du prestataire en raison de sa nationalité, mais également la suppression de toute restriction à la libre prestation des services imposée au motif que le prestataire est établi dans un Etat membre différent de celui où la prestation est fournie et la suppression de toute restriction, même si elle s'applique indistinctement aux prestataires nationaux et à ceux des autres Etats membres, lorsqu'elle est de nature à prohiber ou à gêner autrement les activités du prestataire établi dans un autre Etat membre où il fournit légalement des services analogues ".

Au regard des principes d'inspiration très libérale dégagés par la Cour de justice, plusieurs dispositions de la réglementation en vigueur étaient susceptibles d'être considérées comme non conformes aux dispositions du traité de Rome. Deux points étaient notamment en cause. L'obligation d'être nommé à un office par le garde des Sceaux ne pouvait être imposée à un ressortissant européen désireux d'organiser dans le cadre de la libre prestation de services des ventes aux enchères. Elle équivaut, en effet, à exiger un établissement permanent, ce qui vide de sa substance le principe de la libre prestation de services. Par ailleurs, le mode d'exercice libéral de l'activité de commissaire-priseur revient en pratique à interdire aux maisons de ventes étrangères constituées pour les plus importantes d'entre elles sous la forme de sociétés commerciales d'organiser des ventes en France.

Faute d'avoir reçu une réponse satisfaisante du gouvernement français, la société Sotheby's a saisi le 1er octobre 1992 la Commission européenne. Cette dernière, par une lettre du 8 septembre 1993, a invité la France à lui faire connaître les conditions devant permettre à Sotheby's d'" organiser en prestation de services des ventes volontaires aux enchères de collection d'objets d'art en France ".

Cette procédure a abouti le 10 mars 1995, après deux ans d'atermoiements, à une mise en demeure adressée à la France par la Commission.

Une première réponse fut alors proposée par le gouvernement français. Sans vouloir présenter en détail le système proposé par le gouvernement, on se bornera à rappeler qu'il étendait aux commissaires-priseurs l'action de concert prévue à l'article 5 de la directive n° 77/249 relative à la libre prestation de services des avocats. Celle-ci aurait permis à un prestataire de service européen d'organiser une vente à condition qu'il s'associe à un commissaire-priseur français qui aurait conservé le contrôle de l'origine des biens et la direction des opérations de vente. Cette solution contraignait les opérateurs européens à s'entendre avec un concurrent établi en France, ce qui dans le cas des maisons de ventes anglo-saxonnes n'était guère réaliste. Par ailleurs, elle maintenait le monopole des commissaires-priseurs et interdisait en fait aux sociétés commerciales de s'établir en France. Elle risquait à ce titre d'aboutir à un détournement du droit d'établissement susceptible d'être sanctionné par la Cour de justice des Communautés européennes si les prestataires de services européens recouraient trop fréquemment à cette possibilité, qui, par ailleurs, les dissuadait de s'installer en France. Sur ce point, le gouvernement fit une proposition destinée à permettre l'établissement d'une société européenne en prévoyant d'élargir les possibilités de prise de participation dans les sociétés d'exercice libéral de commissaires-priseurs. Là encore, cette solution qui sauvegardait le principe du monopole suscitait des interrogations sur l'intérêt susceptible d'être retiré par les investisseurs d'une telle formule qui ne permettait aux capitaux extérieurs que d'être minoritaires.

L'analyse de ces propositions qui furent transmises à la Commission européenne en novembre 1995 fit donc apparaître la nécessité, soulignée par le rapport3(*) remis au Premier ministre par M. Maurice Aicardi, membre du Conseil économique et social, d'" autoriser dans certaines conditions, de véritables sociétés commerciales à organiser des ventes publiques aux enchères à l'exclusion bien entendu des ventes placées d'une manière ou d'une autre sous la responsabilité de la justice ", ce qui impliquait la suppression du monopole confié en ce domaine aux commissaires-priseurs depuis la loi du 27 ventôse an IX.

Le gouvernement, se ralliant finalement à cette position, annonça sa décision d'ouvrir à la concurrence le secteur des ventes volontaires à la concurrence. A l'issue des travaux de la commission institué par le garde des Sceaux, présidée par M. Jean Léonnet, conseiller à la Cour de cassation, un premier projet de loi fut déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 9 avril 1997. Ce texte étant devenu caduc à la suite de la dissolution de l'Assemblée nationale, un nouveau projet de loi a été déposé, le 22 juillet 1998, sur le bureau du Sénat à la suite du rapport d'une nouvelle commission constituée à la demande du garde des Sceaux4(*).

Le projet de loi qui nous est soumis, s'il diffère pour certaines de ses dispositions de celui présenté par le précédent gouvernement, retient également le principe de l'ouverture du marché en confiant à des sociétés commerciales la réalisation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques et en prévoyant des dispositions destinées à garantir le principe de libre prestation de services.

Votre rapporteur a considéré que seules de telles dispositions sont de nature à garantir le respect des principes de liberté d'établissement et de libre circulation des services posés par les articles 52 et 59 du traité de Rome.

En outre, ces dispositions répondent à la nécessité, depuis trop longtemps soulignée, d'adapter le secteur des ventes publiques aux évolutions qui ont affecté le marché de l'art.

B. ... ET À DES IMPÉRATIFS ÉCONOMIQUES

La mise en demeure adressée par la Commission européenne au gouvernement français a eu le mérite d'imposer une réforme qui constitue une condition déterminante de la modernisation du marché de l'art français.

Le constat du déclin de la position française en ce domaine est désormais unanimement partagé.

Le marché français des ventes publiques qui, jusque dans les années cinquante, détenait la première place mondiale, est désormais loin derrière ses deux principaux concurrents ainsi que le montrent les chiffres recueillis en 1997. Le montant total des ventes s'élevait pour Christie's et Sotheby's, respectivement, à 12,2 milliards de francs et 11 milliards de francs, contre 8,5 milliards de francs pour la France entière, dont 3,8 pour Drouot. Si, depuis 1997, s'amorce une reprise des ventes publiques confirmée en 1998, l'écart entre les commissaires-priseurs français et leurs concurrents anglo-saxons demeure.

Plusieurs facteurs expliquent cette situation inquiétante à maints égards. Le marché de l'art français pâtit, d'une part, d'une législation et d'une fiscalité qui ne sont guère favorables à son développement et, d'autre part, du dynamisme des sociétés de ventes étrangères, ces deux facteurs étant à l'évidence liés.

Comme le souligne à nouveau le second rapport de l'Observatoire des mouvements internationaux d'oeuvres d'art publié en avril 19985(*), le marché de l'art est pour les objets d'une valeur supérieure à 500 000 francs, un " marché à caractère international très mouvant " dont la clientèle recherche les meilleurs lieux de valorisation.

La prospérité d'un marché est, en effet, liée à la capacité des vendeurs à découvrir, à attirer et à mettre en valeur les meilleurs objets -ou du moins les plus rares, donc les plus recherchés et les plus chers. Or, force est de constater le caractère peu international de notre marché ; en France, le montant unitaire des enchères demeure encore relativement faible et depuis plusieurs années, nos importations stagnent. Cela est d'autant plus inquiétant qu'à n'exploiter que son propre gisement, on court le risque de l'épuiser.

Dans ce contexte, tout différentiel de charges, fut-il faible, peut être un facteur de délocalisation. A cet égard, la France souffre de réelles distorsions de concurrence. Sans procéder à une analyse détaillée de celles-ci, nous soulignerons seulement que sur les cinq taxes qu'une vente est susceptible de supporter en France (TVA sur les ventes, taxe sur les plus-values, TVA à l'importation, droit de suite, droit de reproduction), la plupart d'entre elles constituent des facteurs discriminatoires.

Ce handicap est aggravé par l'inadaptation de l'organisation professionnelle des ventes publiques.

Les nouvelles caractéristiques du marché imposent à ses acteurs d'être présents dans le monde entier et donc de disposer d'une dimension financière suffisante pour développer les structures commerciales nécessaires. La réglementation française des ventes publiques qui a pour principale caractéristique de confier leur réalisation à des officiers publics a incontestablement entravé une évolution qu'ont pu opérer les sociétés étrangères favorisées par leur statut commercial.

Jusqu'à présent, les commissaires-priseurs exerçaient leur activité soit individuellement, soit dans le cadre de sociétés civiles professionnelles, soit, depuis 1992, dans le cadre de sociétés d'exercice libéral. Ces conditions d'exercice de la profession ne leur permettaient pas de réaliser dans des conditions satisfaisantes les investissements nécessaires pour acquérir une dimension commerciale internationale.

Les sociétés civiles professionnelles ne peuvent qu'être constituées entre professionnels, ce qui facilite les regroupements mais ne permet pas d'accroître significativement la dimension financière des offices.

La loi du 31 décembre 1990 relative à l'exercice sous forme de sociétés des professions libérales soumises à un statut législatif ou dont le titre est réglementé qui a contribué à assouplir les règles d'exercice en société de la profession de commissaire-priseur, a rendu possible sous certaines conditions l'ouverture du capital de ces sociétés dites d'exercice libéral, à forme commerciale et à objet civil, à des associés autres que les professionnels concernés.

Néanmoins, cette possibilité est demeurée limitée car la loi a réservé la détention de la majorité des droits sociaux aux professionnels exerçant en leur sein et a énuméré de manière limitative les autres personnes physiques ou morales pouvant détenir le complément du capital.

Par ailleurs, en dépit de mesures salutaires comme la suppression de la bourse commune de résidence ou l'instauration d'un tarif linéaire en 1993, la réglementation des ventes publiques elle-même s'est révélée pénalisante pour les commissaires-priseurs. Reposant sur le principe affirmé par le second alinéa de l'article premier de l'ordonnance n° 45-2593 du 2 novembre 1945 relative au statut des commissaires-priseurs selon lequel " le commissaire-priseur ne peut se livrer à aucun commerce en son nom, pour le compte d'autrui ou sous le nom d'autrui, ni servir directement ou indirectement d'intermédiaire pour des ventes amiables ", cette disposition leur interdisait de recourir à des pratiques commerciales qui ont contribué de manière déterminante au succès des grandes sociétés de ventes étrangères.

Les conséquences néfastes de l'inadaptation des structures et des pratiques professionnelles des commissaires-priseurs ont été encore accrues par les retards pris dans l'ouverture du marché. En effet, les vendeurs français ont été incités à recourir aux bons offices de sociétés étrangères pour obtenir le meilleur prix de leurs tableaux, meubles ou objets d'art.

L'interdiction faite aux opérateurs européens d'organiser des ventes sur le territoire national n'a laissé d'autres solutions aux premiers comme aux seconds que de vendre ces biens hors de France. A cet égard, la loi du 31 décembre 19926(*) en abrogeant la loi douanière du 23 juin 1941 a grandement facilité les échanges de France vers des places comme Monaco, Genève, Londres ou New-York.

Le marché français n'a donc pas pu bénéficier de l'incontestable effet d'entraînement qu'aurait permis une harmonisation européenne plus rapide. Cela était d'autant plus dommageable que le dynamisme du marché de l'art apparaît comme une condition nécessaire pour assurer la sauvegarde du patrimoine français. En effet, en raison de l'affaiblissement de la position du secteur des ventes publiques, des objets qui faisaient partie de notre patrimoine culturel et historique ont quitté le territoire national sans grand espoir de retour et l'Etat n'a pu exercer son droit de préemption que sur un volume réduit d'objets.

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