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CHAPITRE II -

LA LOI N° 99-933 DU 25 JUIN 1999 D'ORIENTATION POUR L'AMÉNAGEMENT ET LE DÉVELOPPEMENT
DURABLE DU TERRITOIRE

Votre rapporteur pour avis ne juge pas inutile de rappeler les grands axes de la nouvelle loi n° 99-933, ainsi que les positions respectives qui furent celles de l'Assemblée nationale et du Sénat.

La réforme a eu pour objet la révision de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, en donnant une traduction législative aux orientations retenues lors du comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 15 décembre 1997.

Celui-ci avait défini quatre priorités : réduire les inégalités entre les territoires, consolider les systèmes urbains à vocation internationale, jeter les bases du développement durable et affermir la décentralisation.

Dans le cadre de ces orientations, les auteurs du projet de loi ont affiché leur intention de " procéder à une refonte des instruments d'aménagement du territoire ".

Des schémas de services collectifs, élaborés en concertation avec les partenaires locaux dans le cadre de " choix stratégiques ", remplacent le schéma national.

Ils doivent servir de fondement aux engagements pris par l'Etat dans le cadre des programmes européens et pour la définition des politiques contractuelles intéressant l'aménagement du territoire, en particulier les contrats de plan conclus avec les régions.

Approuvés par décret, les huit nouveaux schémas porteront sur les services de l'enseignement supérieur et de la recherche, les services culturels, sanitaires, d'information et de communication, de l'énergie, des espaces naturels et ruraux, ainsi que sur les services multimodaux de transport de voyageurs et de transport de marchandises ; ce dernier schéma se substituera aux cinq schémas sectoriels et modaux de transport de la loi du 4 février 1995.

Les régions devront, quant à elles, élaborer des schémas régionaux d'aménagement et de développement du territoire (SRADT) comprenant une analyse prospective, une charte régionale (c'est-à-dire le projet de la région et des ses partenaires publics et privés) et un document cartographique qui traduira les grandes orientations spatiales du projet régional.

La loi conforte les pays et les agglomérations, qui pourront conclure des contrats particuliers en application des contrats de plan Etats-régions. A cette fin, les communes ou les groupements de communes intéressés devront former un syndicat mixte ou un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) .

Les agglomérations devront se constituer en EPICI à taxe professionnelle unique et élaborer un projet d'agglomération global concourant à un développement durable. La possibilité de conclure de tels contrats particuliers sera également ouverte aux parcs naturels régionaux.

Le texte renforce aussi le rôle du Conseil national d'aménagement et de développement du territoire, en confiant à sa commission permanente le soin de piloter l'évaluation des politiques d'aménagement du territoire.

Il consacre les conférences régionales d'aménagement et de développement du territoire, et prévoit la création de conseils de développement au niveau des pays et des agglomérations.

Il dote de crédits le fonds national de développement économique et créé, en complément du fonds de gestion des espaces ruraux, un fonds de gestion des milieux naturels destiné à soutenir la mise en oeuvre du schéma des espaces naturels et ruraux.

La réforme comporte enfin plusieurs dispositions particulières, telles que la création de " zones prioritaires ultra-périphériques " couvrant les DOM, la précision du schéma directeur de la région d'Ile-de-France, ou l'annulation du projet de canal à grand gabarit Rhin-Rhône.

L'Assemblée nationale a apporté plusieurs modifications au texte. Elle a prévu le dépôt, deux ans au plus tard avant l'échéance des contrats de plan Etats-régions, d'un projet de loi relatif aux orientations stratégiques de la politique d'aménagement du territoire et autorisé l'élaboration de schémas interrégionaux d'aménagement et de développement du territoire.

Dans ce cadre, les départements auront la possibilité, au même titre que les régions, de donner leur avis sur la constitution de pays. Quant à l'Etat et à la région, ils pourront conclure un contrat de ville avec le département, la commune ou le groupement de communes.

L'Assemblée nationale a également prévu la constitution, dans chacune des deux assemblées, d'une délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire et transposé en droit français la directive postale européenne du 15 décembre 1997.

Enfin, les députés ont adopté les dispositions facilitant la création des " maisons des services publics ".

Le Sénat a confié, pour sa part, l'examen du texte à une commission spéciale dotée de trois rapporteurs : MM. Gérard Larcher, Claude Belot et Charles Revet. Lors du débat en séance publique, M. Gérard Larcher a, pour sa part, déploré le recours à la procédure d'urgence pour débattre d'un texte destiné à s'appliquer pendant vingt ans.

Jugeant l'aménagement du territoire au coeur du débat républicain sur l'égalité, il a rappelé la diversité des attentes des territoires, compte tenu d'une densité de population très variée selon les régions et souscrit aux aspirations des Français à bénéficier de services publics dans des conditions égales sur tout le territoire, tout en convenant que les conditions de cet accès devaient être définies en fonction des réalités technologiques nouvelles.

Il a souligné la volonté du Sénat d'associer développement économique et protection de l'environnement, afin de favoriser l'activité humaine dans les territoires ruraux et les espaces naturels, la protection de l'environnement pouvant être facteur de développement.

A cet égard, M. Gérard Larcher a proposé un dispositif destiné à protéger les espaces soumis à une forte pression foncière, notamment à proximité des villes.

Il a également évoqué le " demi million de cadres citoyens que sont les élus locaux ", " véritables entrepreneurs du territoire ", avant d'inscrire la politique d'aménagement du territoire dans la perspective de l'intégration de l'économie française dans les courants d'échange transcontinentaux.

M. Claude Belot, quant à lui, a jugé souhaitable de parvenir en France à un dispositif de péréquation aussi efficace que celui qu'a mis en place l'Allemagne après son unification, pour faire bénéficier les Länder de l'Est d'un important effort d'équipement.

Soulignant l'intérêt présenté par la notion de pays, M. Claude Belot a douté de la pertinence de mesures telles que la définition de seuils de population susceptibles d'être trop exigeants dans des zones modérément peuplées.

Enfin, M. Charles Revet a, notamment, souligné l'importance, pour la politique de reconquête du territoire, des actions tendant à la réimplantation ou au maintien de services de proximité, ainsi qu'à la revitalisation des transports collectifs.

Après l'échec de la Commission mixte paritaire, M. Gérard Larcher a rappelé, lors de la nouvelle lecture du Sénat, le souci de la Haute-Assemblée de réaliser un équilibre entre les zones urbaines et les espaces ruraux, les services et les équipements, ainsi qu'entre l'environnement et les activités économiques.

Il a mis l'accent sur les innovations proposées par le Sénat à travers la création de la notion de collectivité " chef de file ", la protection des terroirs urbains et paysagers, la création d'un schéma d'équipements et de services sportifs, l'inscription dans le schéma de l'information et de la communication de toutes les technologies à haut débit, et, enfin, à travers l'élaboration d'un volet économique autour de la création de fonds communs de placement de proximité, de mesures fiscales sélectives et de la mise en place d'" incubateurs " territoriaux.

A cet égard, il convient de rendre un vif hommage au travail accompli par nos collègues Jean-Pierre Raffarin et Francis Grignon dont les propositions novatrices en la matière devraient être bientôt discutées au sein de la Haute-Assemblée à travers la proposition de loi n° 254 tendant à favoriser la création et le développement des entreprises sur les territoires.

Le rapporteur a déploré la " fin de non-recevoir " opposée à ces diverses propositions par le Gouvernement et par l'Assemblée nationale en relevant que le texte adopté en nouvelle lecture par les députés ne pourrait apparaître comme " constructif par rapport aux propositions et innovations de la Haute assemblée ".

La loi d'orientation a prévu dix décrets d'application et deux rapports dont le calendrier de publication envisagé est le suivant :

- à l'article 4, (conseil national d'aménagement et de développement du territoire) : révision du décret en Conseil d'Etat fixant la composition du conseil et précisant les modalités de fonctionnement de la commission permanente en décembre 1999) ;

- à l'article 5 (schéma régional d'aménagement et de développement du territoire) : révision du décret en Conseil d'Etat concernant le SRADT (décembre 1999) ;

- à l'article 7 (conférence régionale de l'aménagement et du développement du territoire) : révision du décret en Conseil d'Etat fixant la composition des conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire (décembre 1999) ;

- à l'article 11 (schémas de services collectifs) : décret simple approuvant les 9 schémas de services collectifs (31 décembre 1999) ;

- à l'article 25 (pays) : décret en Conseil d'Etat d'application de l'ensemble des dispositions de l'article et décret simple définissant les modalités d'attribution d'un label aux pays dont la charte vise en priorité à préserver et à requalifier le patrimoine naturel paysager et culturel (décembre 1999) ;

- à l'article 26 (agglomérations) : décret en Conseil d'Etat (décembre 1999) ;

- à l'article 30 (organisation des services publics) : un décret en Conseil d'Etat fixant la procédure d'élaboration des plans triennaux, globaux et intercommunaux et la liste des établissements, organismes publics et entreprises nationales concernées (décembre 1999) ;

- à l'article 34 (fonds régionaux pour l'emploi et le développement) : un rapport du Gouvernement, (juin 2000) ;

- à l'article 36 (régions ultra-périphériques) : un rapport d'évaluation sur la politique des zonages urbains (juin 2002) ;

- à l'article 52 (aliénation des chemins ruraux) : un décret simple concernant l'enquête publique (décembre 1999) ;

- à l'article 53 (système national de référence de coordonnées géographiques) : un décret simple (décembre 1999).

On s'étonnera qu'à la fin du mois d'octobre, le Gouvernement n'ait pas été en mesure de publier le moindre texte d'application de la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, alors d'une part que l'urgence avait été demandée sur le projet de loi et que, d'autre part, la réforme -en particulier les neufs schémas de services collectifs- est supposée " inspirer " les contrats de plan actuellement en cours de négociation au niveau des régions et qui doivent être signés avant le 31 décembre 1999 !

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