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CHAPITRE PREMIER -

LE FINANCEMENT DES AIDES À LA PERSONNE

Dans le projet de loi de finances pour 2000, la dotation budgétaire prévue pour le financement des aides personnelles au logement s'élève à 34,3 milliards de francs contre 34,62 milliards de francs en 1999, soit une diminution de 0,80 %.

Cette diminution est exclusivement liée aux effets de l'amélioration de la conjoncture économique. En effet, la baisse du chômage réduit les besoins d'aide des ménages les plus modestes et les ressources affectées par les employeurs au financement des aides personnelles au logement sont accrues. Cet effet a justifié, en 1998 et 1999, deux mesures d'annulation de crédits portant respectivement sur 846 et 600 millions de francs.

La dotation budgétaire demandée pour 2000 se décompose ainsi :

- la contribution au Fonds national de l'habitat (FNH) qui finance l'aide personnalisée au logement est fixée à 15,8 milliards de francs ;

- la contribution au Fonds national d'aide au logement (FNAL) qui finance l'allocation de logement sociale progresse légèrement pour atteindre 18,54 milliards de francs.

Compte tenu des reports de crédits non consommés en 1999, les dépenses réelles au titre des aides à la personne en 2000 seront supérieures au montant des crédits consommés en 1999.

I. RAPPEL DU MODE DE FINANCEMENT DES AIDES À LA PERSONNE

·  Les aides personnelles au logement se composent de trois aides distinctes, versées sous conditions de ressources :

- l'allocation de logement à caractère familiale (ALF), créée par la loi du 1er septembre 1948, intégralement financée par les cotisations allocations familiales des employeurs ;

- l'allocation de logement sociale (ALS), créée par la loi du 16 juillet 1971, financée par le FNAL qui est alimenté par une contribution de l'Etat et une cotisation des employeurs. Cette allocation est attribuée, depuis le 1er janvier 1993, à toute personne, sous seule condition de ressources, qui n'entre pas dans les conditions fixées pour bénéficier de l'ALF ou de l'APL ;

- l'aide personnalisée au logement (APL) créée par la loi du 3 janvier -1977 s'applique à un parc de logements déterminés, quelles que soient les caractéristiques familiales des occupants.

Le champ d'application de l'APL comprend :

- en accession à la propriété : les logements financés avec des prêts aidés par l'Etat (prêts d'accession à la propriété ou prêts conventionnés) ;

- en secteur locatif : les logements conventionnés, financés avec des PLA ou des PC locatifs, ou conventionnés avec des subventions à l'amélioration (PALULOS ou ANAH), ainsi que les logements existants, conventionnés sans travaux, appartenant à des organismes d'habitation à loyer modéré ou des sociétés d'économie mixte ou appartenant à d'autres bailleurs lorsque les logements ont bénéficié avant 1977 des anciennes aides de l'Etat.

Ces trois aides sont versées sous condition de ressources aux personnes qui s'acquittent d'un minimum de loyer ou de mensualité et sous réserve que le logement constitue leur résidence principale.

Le barème des aides tient compte de la situation familiale du demandeur, du montant du loyer dans la limite d'un plafond, et de ses ressources calculées sur l'année n - 1 ainsi que, s'il y a lieu, de celles de son conjoint et des personnes vivant habituellement à son foyer.



La participation de l'Etat au financement des aides à la personne se fait à travers le FNAL, pour ce qui est de l'allocation de logement social et le FNH, pour ce qui est de l'aide personnalisée au logement.

Ces fonds, outre les dotations budgétaires sont également alimentés par le produit de cotisations provenant des régimes de prestation familiales et le produit de cotisations à la charge des employeurs.

S'agissant du FNAL, une première cotisation, à la charge de tous les employeurs, s'élève à 0,10 % du salaire plafonné. La seconde, concernant les seuls employeurs de plus de neuf salariés, à l'exception de l'Etat et des collectivités locales, est calculée sur la totalité du salaire. Son taux, fixé à 0,10 % jusqu'en 1986, a été régulièrement augmenté et depuis la loi du 26 juillet 1991, il est de 0,40 %. Les contributions des employeurs sont ainsi passées, entre 1991 et 1998, de 6,03 millions de francs à 9,05 milliards de francs. On peut également rappeler que le FNH est alimenté par une contribution du FNAL, représentant les allocations de logement (familiales ou sociales) qui auraient été financées par les régimes de prestations familiales en l'absence d'APL. En 1998, la contribution du FNAL est estimée à 4,46 milliards de francs.

En ce qui concerne la nomenclature budgétaire, ceci amène à s'interroger, comme le souligne le rapport de la Cour des Comptes sur l'exécution de la loi de finances pour 1998, sur la pertinence de deux articles budgétaires au chapitre 46-40 finançant chacun un fonds, puisque l'un d'entre eux verse une contribution à l'autre.



·  Les prestations versées en 1997 s'élèvent à 77 milliards de francs et se décomposent ainsi :

(en milliards de francs)


 

APL

ALS

ALF

TOTAL

Locatif

30,63

21,25

13,54

65,42

Accession

8,03

0,53

3,27

11,83

TOTAL

38,66

21,78

16,81

77,25

Source : balances comptables 1997 CNAF et CCMSA (chiffres provisoires)



Les 77,25 milliards de francs d'aides versées se partagent à parts sensiblement égales entre APL et allocations logement (ALF + ALS). Les aides au secteur locatif, très nettement majoritaires, représentent 84,68 % des prestations.

Les aides servies aux étudiants peuvent être estimées à 6,1 milliards de francs (dont 4,7 milliards de francs en ALS). Après une très relative stabilisation du nombre des bénéficiaires à l'issue de la montée en charge du " bouclage " de l'ALS, on constate une nouvelle augmentation du nombre d'étudiants bénéficiaires entre 1997 et 1998, qui s'élève désormais à 690.000 pour l'ensemble des allocations, soit 12,9 % du total des bénéficiaires.



·  Le nombre des bénéficiaires des aides au logement au 31 décembre 1998 s'élève à 6 millions de personnes et se répartit ainsi :

(en milliers)



 

Location

Accession

TOTAL

Aide personnelle au logement (APL)

2 292

575

2 867

Allocation de logement sociale (ALS)

2 167

68

2 235

Allocation de logement familiale (ALF)

901

300

1 201

TOTAL

5 360

943

6 303

Source : Statistiques de bénéficiaires CNAF et CCMSA
Chiffres non définitifs

En ce qui concerne les bénéficiaires de l'APL-accession, on peut remarquer que leur nombre diminue régulièrement depuis 1991, puisqu'il est passé de 852.000 à 575.000 au 31 décembre 1998. Cette diminution n'est d'ailleurs pas totalement compensée par l'augmentation des bénéficiaires de l'ALS-accession (+42.000 personnes entre 1991 et 1998). Au total, le nombre des bénéficiaires des aides personnelles au logement en accession a diminué de 13 % et s'élève à 943.000 personnes.

Ce mouvement s'explique d'une part, par la " sortie " des bénéficiaires d'APL dont la situation financière s'est améliorée ou qui ont remboursé par anticipation leur prêts ouvrant droit à l'APL (prêts d'accession à la propriété ou prêts conventionnés), d'autre part, par les différentes mesures de maîtrise des dépenses d'APL (taux d'effort minimal) qui ont été prises depuis plusieurs années, et qui n'ont pas été prises pour les autres allocations logement.

Cependant, à l'occasion de l'actualisation des barèmes au 1er juillet 1999, il a été décidé que la même règle du taux d'effort minimal serait appliquée en APL et en AL. En l'occurrence, la mensualité acquittée, majorée du montant des charges forfaitaires du barème, doit correspondre à au moins 25 % des revenus mensuels, sinon elle est réduite d'autant pour que ce taux d'effort, calculé avec charges, soit atteint. Le fait de calculer le taux d'effort avec charges assouplit la règle qui était appliquée en APL puisque le calcul s'effectuait auparavant sans les charges.

II. L'ACTUALISATION DES BARÈMES DES AIDES AU LOGEMENT

Comme en 1997 et 1998, le Gouvernement a poursuivi sa politique d'actualisation et de revalorisation des barèmes des aides personnelles au logement.

Au 1er juillet 1999, un montant de 1,1 milliard de francs en année pleine a été consacré à l'actualisation du barème des aides personnelles au logement.

Celle-ci a permis d'augmenter les loyers plafonds des " petits ménages " (isolés et couples sans enfant) en APL et en AL et de commencer l'alignement progressif -prévu sur trois ans- des loyers plafonds des familles du parc privé sur ceux de l'APL comme cela a été décidé lors de la Conférence familiale du 12 juin 1998.

Les différents paramètres ont été actualisés selon des taux variables tenant compte, pour le calcul des loyers plafonds, des charges de famille. Par ailleurs, le forfait charge a été revalorisé de 1,3 %.

Outre l'actualisation proprement dite, plusieurs mesures ont été décidées :

- en ce qui concerne les accédants à la propriété, pour tenir compte des renégociations des prêts conventionnels (PC) et à l'instar de la mesure prise au 1er juillet 1998 pour les bénéficiaires de PAP, la progression annuelle automatique des mensualités plafonds des bénéficiaires de PC à taux fixes et à mensualités progressives souscrits entre 1er juillet 1981 et le 31 décembre 1991 a été supprimée et les mensualités plafonds maintenues au niveau atteint au 1er juillet 1998 ; on peut rappeler également que le taux d'effort minimal des nouveaux accédants en APL et en AL, calculé avec le forfait de charge du barème, est fixé à 25 % ;

- en ce qui concerne les étudiants, ceux-ci se verront appliquer un revenu minimum différent selon leur statut de boursier ou de non boursier, soit respectivement 24.000 F ou 25.000 F. Le nouveau revenu minimum des non boursiers est applicable à compter du 1er juillet 1999 pour les nouveaux demandeurs et le sera au 1er juillet 2000 pour l'ensemble des non boursiers ;

- pour ce qui est de l'évaluation forfaitaire des ressources, au premier renouvellement du droit d'un ménage dont les ressources ont été évaluées forfaitairement en ouverture de droit, il sera procédé à une nouvelle évaluation forfaitaire sur la base des revenus du mois de mai précédant le renouvellement et non sur la base des revenus retenus pour l'ouverture de droit. Par ailleurs, le montant de ressources forfaitaire appliqué aux employeurs et travailleurs indépendants, actuellement fixé à 82.000 francs a été ramené à 60.500 francs au 1er juillet 1999 et le sera à 48.500 francs au 1er juillet 2000, ce qui correspond à la base ressources d'une personne percevant le SMIC ;

- enfin, pour les DOM, les références de loyers plafonds pour le calcul de l'AL ont été réduites de quatre à trois, les logements construits avant le 1er janvier 1976 bénéficiant du barème actuellement applicable aux logements construits entre le 1er janvier 1976 et le 31 décembre 1985.

Il convient de signaler que le Gouvernement cherche à accélérer les procédures d'actualisation des barèmes, malgré la multiplicité des consultations obligatoires, afin que les organismes payeurs puissent mettre en oeuvre le dispositif dès le 1er juillet de façon effective, sans application rétroactive.

En outre, en 2000, le Gouvernement poursuivra cette politique de revalorisation et d'actualisation des barèmes afin de ne pas porter atteinte aux ressources des personnes les plus modestes.

Par ailleurs, tenant compte des conclusions d'un rapport d'étape élaboré en avril 1999 par un groupe de travail constitué au sein de la CNAF depuis mai 1997, le Gouvernement a décidé de mettre en oeuvre à compter du 1er janvier 2000, deux mesures favorables aux jeunes de moins de 25 ans, en situation précaire, c'est-à-dire non fonctionnaires, et ne bénéficiant pas d'un contrat à durée indéterminée :

- la première consiste, à l'ouverture du droit, à évaluer les ressources prises en compte pour le calcul des aides personnelles au logement sur la base d'un revenu annuel reconstitué en multipliant par 9 (au lieu de 12 dans la réglementation actuelle) le revenu perçu le mois d'entrée dans les lieux ;

- la deuxième a pour objet de permettre aux mêmes catégories de jeunes qui en feront la demande, de voir réviser à la hausse le montant de leur aide en cours de période de paiement lorsque leurs ressources diminuent de manière significative, notamment dans des cas actuellement non prévus par la réglementation, comme l'acceptation d'un emploi à temps partiel ou moins bien rémunéré.

III. LES ORIENTATIONS DU GOUVERNEMENT EN MATIÈRE D'AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT

Globalement, chacun s'accorde à reconnaître le caractère éminemment social du système des aides personnelles au logement, car le mode de calcul du dispositif permet non seulement de s'adapter aux ressources de la famille mais aussi de tenir compte de la charge financière représentée par le logement.

En revanche, ce système souffre d'une trop grande complexité qui est le résultat d'une stratification progressive, au cours des 40 dernières années, de différentes mesures, comme la généralisation progressive de ces aides à de nouvelles catégories de logements et de bénéficiaires ou celles résultant de la nécessaire maîtrise des dépenses. C'est ainsi que coexistent plusieurs barèmes tant en locatif ordinaire que pour les logements foyers ou encore, en accession à la propriété, ce qui ne favorise pas l'équité sociale puisque, pour des charges de logement, à ressources et à situations familiales égales, les ménages ne perçoivent pas le même montant d'aide.

Le dispositif actuel souffre également d'un dysfonctionnement important dû au fait que les ressources prises en compte pour le calcul des aides sont les ressources imposables. En conséquence, les bénéficiaires de minima sociaux, non soumis à l'impôt, reçoivent des aides d'un montant plus élevé que les personnes qui perçoivent de petits revenus d'activité. Il est clair que cette situation n'est pas satisfaisante sur le plan de l'équité sociale, et qu'elle n'incite pas à la reprise d'une activité déclarée. Enfin, la réglementation actuelle ne tient pas suffisamment compte du nouveau contexte de précarité du travail qui touche particulièrement les bénéficiaires d'aides personnelles. Ces derniers sont, en définitive, pénalisés s'ils acceptent de prendre un emploi moins bien rémunéré.

A l'inverse, et dans certains cas exceptionnels, le mode de calcul de l'aide personnelle, s'il laisse toujours une partie de la dépense à la charge du bénéficiaire conformément à l'article L.301-1 du code de la construction et de l'habitation, peut être biaisé s'agissant de la prise en compte des charges locatives.

En effet, l'aide est calculée sur la base d'un forfait de charges ajouté au loyer proprement dit, qui peut être supérieur aux charges effectivement quittancées par le propriétaire. Cette situation se rencontre parfois quand le ménage paye directement certaines dépenses telles que le chauffage ; dans un nombre très réduit de cas, cela peut conduire à une aide supérieure à la quittance totale, incluant les charges. Néanmoins, cela ne signifie pas pour autant que l'aide est supérieure à la dépense réelle de logement puisque, indépendamment des sommes versées au propriétaire, le bénéficiaire doit payer directement certaines charges.

Enfin, il faut mentionner les effets pervers, dénoncés par le rapport Bouché1(*), du versement par tiers payant des allocations logements, permettant de maintenir une offre de logements insalubres, en assurant des revenus à leur propriétaire.

Les premières mesures adoptées sur la base des propositions du groupe de travail, mis en place par convention avec l'Etat, au sein de la CNAF, sont appliquées depuis le 1er janvier 1999 ou le seront à compter du 1er janvier 2000.

De plus, le Gouvernement a crée un groupe de travail interministériel sous l'égide du secrétariat d'Etat au logement, avec pour mission de faire des propositions chiffrées et programmées afin d'améliorer la cohérence du système des aides personnelles en poursuivant les objectifs suivants : mise en cohérence de l'APL et de l'AL avec une préoccupation de justice sociale ; alignement de l'aide des salariés disposant de faibles revenus d'activité sur celle actuellement perçue par les bénéficiaires de minima sociaux, avec reprofilage des barèmes, qui devront être également alignés entre parc public et parc privé, sans que cela se fasse au détriment de la situation des autres bénéficiaires d'aides ;

Les propositions de ce groupe de travail, ainsi que celles du groupe constitué au sein de la CNAF, devraient donner lieu à des mesures annoncées lors de la Conférence sur la famille de 2000 et se traduisant dans le projet de loi de finances pour 2001.

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