Projet de loi de finances pour 2000 : Anciens combattants

B. LES INCIDENCES DIVERGENTES DE LA BAISSE DES CRÉDITS

1. Une politique de la réparation préservée

a) Une évolution contrastée des dépenses liées à la réparation

Les dépenses relatives à la réparation comprennent :

- les pensions d'invalidité et les allocations et indemnités rattachées (chapitre 46-20) ;

- la retraite du combattant (chapitre 46-21) ;

- les prestations de sécurité sociale remboursées par l'Etat au profit des pensionnés de guerre (chapitre 46-24) ;

- les soins médicaux gratuits (chapitre 46-27) ;

- l'appareillage des mutilés (chapitre 46-28).

Ces dépenses représenteront, en 1999, 87 % du budget du secrétariat des anciens combattants.

Evolution des dotations budgétaires au titre de la réparation

Chapitre	Intitulé	Loi de finances initiale pour 1999	Projet de loi de finances pour 2000	Evolution
46-20	Pensions d'invalidité	17.664	17.228	- 2,5 %
46-21	Retraite du combattant	2.229	2.599	+ 16,6 %
	Total dette viagère	19.893	19.877	-
46-24	Prestations de sécurité sociale	1.319	1.335	+ 1,2 %
46-27	Soins médicaux gratuits	906	779	- 14,1 %
46-28	Appareillage	61	61	-
	Total prise en charge des soins	2.286	2.175	- 4,9 %
	Total dépenses de réparation	22.179	22.002	- 0,1 %

(en millions de francs)

Cette stabilité des dépenses de réparation, qui succède à une diminution de 4,1 % en 1999, masque en réalité des évolutions contrastées.

Ainsi, on a vu que la forte progression du nombre de titulaires de la retraite du combattant compensait la diminution du nombre de pensionnés.

De même, les actions liées à la prise en charge des soins évoluent différemment.

Les prestations de sécurité sociale des invalides pensionnés à 85 %, que l'Etat prend à sa charge en application de la loi du 29 juillet 1950, augmentent de 1,2 % après une forte baisse de 9,2 % en 1999. Cette hausse correspond en réalité à une correction de la baisse précédente qui avait été trop importante compte tenu des dépenses réelles.

S'agissant de l'appareillage , les crédits sont stables, la diminution du nombre de bénéficiaires étant compensée par l'accroissement d'activité du Centre d'études et de recherche sur l'appareillage des handicapés (CERHA).

La baisse des crédits pour les soins médicaux gratuits (- 4,9 %) correspond, elle, à un ajustement à la baisse du nombre de bénéficiaires, mais aussi à une révision des procédures.

Au total, les crédits consacrés à la réparation devraient permettre en 2000 le respect du droit à réparation dans des conditions satisfaisantes.

b) L'application du rapport constant

L'application du rapport constant à la dette viagère, qui permet de revaloriser les pensions militaires d'invalidité et les retraites du combattant de manière à garantir une évolution parallèle à celle des traitements de la fonction publique, entraîne une majoration de 248 millions de francs des crédits , dont 218 millions de francs au titre des pensions d'invalidité et 30 millions de francs au titre de la retraite du combattant. Cette majoration intègre à la fois les revalorisations constatées en 1999 et des " provisions " (à hauteur de 16 millions de francs) pour 2000.

Votre commission observe que ce mécanisme a permis une revalorisation satisfaisante des pensions depuis sa mise en place en 1990.

Il n'en demeure pas moins que le rapport constant reste extrêmement complexe et peu lisible.

Une commission spécifique chargée de l'examen d'une simplification de ce calcul a été mise en place en 1996, mais ses travaux n'ont débouché sur aucune réforme.

A la suite d'un rapport de l'Inspection générale du secrétariat d'Etat aux anciens combattants, M. Jean-Pierre Masseret a soumis aux associations deux propositions de réforme du mode de calcul du rapport constant. Auditionné l'an passé par votre commission, il avait déclaré que la proposition la plus favorable se traduirait pas une revalorisation supplémentaire de 0,6 % des pensions d'invalidité la première année, mais que cette mesure ne pourrait pas s'appliquer en 1999. En l'état actuel, son application pour 2000 reste encore incertaine et nécessitera sans doute une intervention législative.

Votre commission souhaite que la concertation actuelle débouche rapidement sur une solution satisfaisante afin que le mode de calcul du rapport constant soit réformé dans le sens d'une plus grande transparence.

2. Une politique de la solidarité à redéfinir

Les crédits consacrés à la politique de solidarité comprennent :

- le fonds de solidarité pour les anciens combattants d'Afrique du Nord et d'Indochine (chapitre 46-10) ;

- les crédits d'action sociale dont la subvention aux dépenses sociales de l'ONAC (chapitres 46-03, 46-04, 46-31 ^{4( * )} et 46-51) ;

- la majoration des rentes mutualistes (chapitre 47-22).

Ces crédits diminuent de plus de 17 % en 2000, témoignant de la modification de la structure du budget des anciens combattants.

Evolution des dépenses de solidarité

Chapitre	Intitulé	LFI 1997	LFI 1998	LFI 1999	PLF 2000	Evolution 1999/2000 (en %)
46-10	Fonds de solidarité	1.535	1.574	1.577	1.127	- 28,6 %
46-03, 46-04, 46-31, 46-51	Action sociale	112	106	114	106	+ 7,0 %
47-22	Majoration des rentes mutualistes	360	-	403	492	+ 14,6 %
	Total	2.007	1.680	2.094	1.725	- 17,6 %

(en millions de francs)

a) L'extinction progressive du fonds de solidarité

Créé par la loi de finances pour 1992, le fonds de solidarité assure un rôle central pour l'action sociale en faveur des anciens combattants qui connaissent les situations les plus difficiles.

Mais, après être progressivement monté en charge, le fonds entre désormais dans une nouvelle phase d'extinction qui ira s'accélérant. Les allocations du fonds sont en effet versées jusqu'à ce que les bénéficiaires soient en mesure de faire valoir leurs droits à une retraite à taux plein ou atteignent l'âge de 65 ans. Or, l'âge moyen des anciens combattants d'Afrique du nord est en 1999 de près de 62 ans. Les bénéficiaires commencent donc à sortir massivement du fonds. Ce mouvement s'accentuera jusqu'en 2002, date à laquelle tous les anciens d'Afrique du nord seront à la retraite. Le fonds aura alors perdu sa signification.

Evolution du nombre d'allocataires du Fonds de solidarité

	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999 ^(1)
Nombre de bénéficiaires de l'AD	19.832	24.359	37.577	38.306	28.257	21.392	17.955
Nombre de bénéficiaires de l'APR	-	-	1.593	4.322	10.940	12.287	11.773
Total	19.832	24.359	39.170	42.628	39.197	33.679	29.728

(1) Chiffres au 31 décembre sauf pour 1999 (30 juin).

Face à cette extinction programmée du fonds de solidarité, votre commission insiste sur la nécessité d'utiliser les crédits jusqu'à présent affectés au financement du fonds de solidarité pour de nouvelles actions de solidarité.

Un tel redéploiement, d'ampleur d'ailleurs très modeste, a déjà été réalisé l'année passée sous deux formes.

L'article 124 de la loi de finances pour 1999 permet aux personnes susceptibles de bénéficier du fonds de solidarité et totalisant une durée d'assurance vieillesse de 160 trimestres d'accéder directement à l'allocation de préparation à la retraite (APR), sans avoir à passer par le " sas " de l'allocation différentielle (AD) pendant six mois.

Votre commission, qui avait été à l'origine d'une telle disposition, se félicite d'avoir été entendue, mais constate que ce dispositif reste modeste. Seules 192 personnes en auraient bénéficié au premier semestre 1999.

L'autre forme de redéploiement avait consisté en l'attribution automatique de l'allocation de remplacement pour l'emploi (ARPE) aux salariés titulaires de la carte du combattant au titre des opérations effectuées en Afrique du nord, lorsque l'employeur s'oppose à son attribution. Cette disposition, issue de l'article 121 de la loi de finances pour 1999, avait reçu l'avis favorable de votre commission qui avait, de surcroît, souhaité étendre cette mesure aux titulaires du Titre de reconnaissance de la Nation. Or, ce dispositif n'est toujours pas opérant et les 20 millions de francs inscrits en loi de finances initiale n'ont toujours pas été consommés.

Votre commission souhaiterait apporter plusieurs éclaircissements sur ce point.

D'une part, le dispositif proposé était, au moment de la dernière discussion budgétaire, tout à fait praticable. La difficulté est venue de ce que le régime de l'ARPE a été modifié postérieurement au vote du Parlement. Le 28 décembre 1998, les partenaires sociaux ont en effet modifié le financement de l'ARPE, mettant 20 % du coût à la charge de l'employeur. Or, l'accord sur l'ARPE étant conventionnel, l'application de l'article 121 de la loi de finances pour 1999 était subordonnée à la signature d'un avenant à cet accord pour les partenaires sociaux. Celui-ci n'a donc pu être signé que le 12 mai dernier.

D'autre part, contrairement à ce que l'on a pu entendre ici ou là, le retard dans l'application de cette mesure s'explique par l'absence non d'un accord entre les partenaires sociaux puisqu'il a été signé le 12 mai dernier, mais par l'absence d'agrément du ministre de l'emploi et de la solidarité à cet avenant. Votre commission observe donc que, depuis plus de six mois, le Gouvernement a pris la responsabilité de bloquer l'application de cette mesure.

Le fonds de solidarité

1) Les bénéficiaires

Initialement réservé au bénéfice des seuls anciens combattants d'Afrique du Nord en situation de chômage de longue durée et âgés de plus de 57 ans, le fonds est désormais ouvert à tout ancien combattant à quatre conditions :

- avoir participé aux opérations en Indochine ou en Afrique du Nord ;

- être privé d'emploi depuis plus d'un an ou être en situation de travail réduit ;

- disposer de ressources personnelles inférieures à 4.647 francs par mois ;

- résider en France métropolitaine ou dans les départements d'outre-mer.

Au 30 juin 1999, 30.000 personnes bénéficiaient du soutien du fonds de solidarité.

2) Les aides versées

Depuis le 1 ^er janvier 1995, le Fonds de solidarité assure, non pas de plein droit mais toujours sur demande de l'intéressé, le versement de deux types d'allocations non cumulables, mais aussi d'un capital décès pour les veuves :

- l'allocation différentielle (AD)

L'AD constitue un complément de ressources spécifiques. Elle assure à tout bénéficiaire un revenu mensuel minimum garanti de 4.647 francs par mois au 1 ^er janvier 1998.

L'article 109 de la loi de finances pour 1998 a institué une majoration spécifique de l'AD pour les chômeurs qui justifient d'une durée d'assurance vieillesse de 160 trimestres.

Cet article précise que " afin de leur permettre de bénéficier d'un revenu équivalent à une retraite anticipée de 5.600 francs net par mois et par dérogation aux dispositions précédentes, le montant de l'allocation différentielle est augmenté à due concurrence au 1 ^er janvier 1998 pour les chômeurs qui justifient d'une durée d'assurance vieillesse de 160 trimestres, y compris les périodes équivalentes et notamment le temps passé en Afrique du Nord ".

Au 30 juin 1999, 17.955 personnes percevaient l'AD pour un montant moyen de 1.981 francs par mois.

- l'allocation de préparation à la retraite (APR)

L'APR constitue un revenu complet servi à titre principal. A la différence de l'AD, elle est constitutive de droits en matière d'assurance sociale.

L'APR est attribuée aux personnes qui sont bénéficiaires de l'AD pendant six mois consécutifs et qui n'exercent aucune activité professionnelle. L'article 124 de la loi de finances pour 1999 a cependant permis aux personnes susceptibles de bénéficier du fonds de solidarité et qui totalisent 160 trimestres d'assurance vieillesse d'accéder directement à l'APR.

L'APR est égale à 65 % d'un revenu de référence (le plus souvent la moyenne des revenus mensuels d'activité professionnelle) et est plafonnée à 7.228 francs par mois au 1er janvier 1999.

L'article 127 de la loi de finances pour 1997 a également institué un plancher pour l'APR égal à 4.500 francs.

Au 30 juin 1999, 11.773 personnes touchaient l'APR pour un montant moyen de 5.978  francs par mois.

Les deux allocations sont indexées sur les bases mensuelles de calcul des prestations familiales et sont par conséquent automatiquement et périodiquement revalorisées.

- Le capital décès

Les veuves d'un bénéficiaire de l'APR peuvent bénéficier, depuis 1997, d'un capital décès d'un montant égal à quatre fois le montant mensuel brut de l'APR, le cas échéant majoré en fonction du nombre d'enfants à charge.

En 1997, 46 personnes ont bénéficié du capital décès pour un montant moyen de 26.195 francs.

Auditionné par votre commission, M. Jean-Pierre Masseret a déclaré que cet avenant du 12 mai dernier était actuellement en cours de renégociation et que la situation allait se débloquer dans " les jours à venir " . Votre commission y sera bien entendu très vigilante.

Ces deux exemples témoignent, au total, du faible effort de redéploiement des crédits en faveur de nouvelles actions de solidarité.

Dans ces conditions, il importe de redéfinir en profondeur les actions de solidarité menées par le fonds.

Cette redéfinition pourrait prendre deux formes :

- soit renforcer significativement les actions actuelles du fonds en faveur des anciens combattants n'ayant pas encore fait valoir leurs droits à la retraite,

- soit développer les actions de solidarité en faveur des retraités. A cet égard, votre commission constate que de nombreux anciens combattants connaissent à nouveau une situation critique à leur sortie du fonds, devant souvent se contenter du minimum vieillesse.

Votre commission ne peut alors que regretter que le présent projet de loi de finances ne s'engage pas dans cette voie.

b) La fragilité des autres actions de solidarité

Hormis le fonds de solidarité, les autres crédits de la politique de solidarité évoluent de manière divergente. Alors que les crédits relatifs à la rente mutualiste augmentent rapidement, les crédits d'action sociale diminuent.

La retraite mutualiste des anciens combattants, majorée par l'Etat, est une rente viagère accordée à une catégorie particulière de rentiers, les mutualistes anciens combattants. Elle ne peut être considérée comme un titre de réparation, puisqu'il s'agit d'une souscription individuelle effectuée à titre volontaire.

Tous les contribuables anciens combattants peuvent, chaque année, déduire de leur revenu imposable, dans la limite d'un plafond, les versements effectués en vue de la constitution d'une rente donnant lieu à majoration de l'Etat. En outre, la retraite mutualiste se cumule avec toutes les autres pensions et retraites et est exonérée d'impôt pour sa part inférieure au plafond légal. Au-delà de ce plafond, le régime fiscal est celui de l'assurance vie.

Le budget prévoit une augmentation significative de 90 millions de francs de cette rente.

80 millions de francs seront ainsi dégagés pour prendre en compte l'augmentation du nombre de bénéficiaires. Ceux-ci passeront en effet de 322.000 en 1999 à 341.000 en 2000 selon les prévisions budgétaires du fait des évolutions démographiques.

10 millions de francs supplémentaires permettront de financer le relèvement de 100 à 105 points l'indice du plafond majorable de la rente mutualiste, en application de l'article 66 du projet de loi de finances.

A l'inverse, les crédits en faveur de l'action sociale diminuent de 7 %.

Ces crédits recouvrent des actions de nature très diverses : réduction de tarifs ferroviaires, secours permanents ou occasionnels à des personnes démunies, subventions de fonctionnement aux associations, indemnisation spécifique de certaines catégories d'anciens combattants mais aussi la subvention à l'action sociale de l'ONAC.

Certes, les crédits sociaux de l'ONAC augmentent de 5 millions de francs pour atteindre 56,8 millions de francs.

Votre commission des Affaires sociales constate également que d'autres crédits budgétaires viennent abonder les crédits de l'ONAC. Ainsi, la subvention de fonctionnement augmente de près de 12 millions de francs, permettant notamment l'embauche de 20 assistantes sociales. De même, la subvention d'investissement augmente de 10 millions de francs, garantissant la poursuite de l'effort de mise aux normes des maisons de retraite de l'ONAC.

Pour autant, il n'est pas sûr que le montant de ces crédits sociaux soit suffisant. Votre commission exprime en effet la crainte d'une augmentation du nombre de demandes de secours individuels dans les prochaines années, du fait de l'extinction progressive du fonds de solidarité. En 1998, les crédits d'action sociale avaient ainsi permis de venir en aide à 19.470 ressortissants, dont 5.934 veuves.

Votre commission tient donc à rappeler que le rôle essentiel de l'ONAC ^{5( * )} dans l'exercice du devoir de solidarité de la Nation à l'égard des anciens combattants doit également se traduire sur le plan budgétaire.

3. Une politique de la mémoire redimensionnée

a) Une évolution satisfaisante des crédits

Les crédits en faveur de la mémoire progressent globalement de 5,6 % en 2000.

Evolution des crédits consacrés à la mémoire

(en millions de francs)

	LFI 1999	PLF 2000	Evolution (en %)
Chapitre 34-98	0,3	0,3	0
Délégation à la mémoire et à l'information historique
Chapitre 31-96	3,7	3,7	0
Personnels recrutés à l'étranger pour l'entretien des sépultures françaises
Chapitre 37-61	7	7	0
Entretien des nécropoles nationales
Chapitre 41-91	2,5	3,1	+ 24 %
Fêtes nationales et cérémonies publiques
Chapitre 43-02	11,6	11,8	+ 1,7 %
Interventions en faveur de l'information historique
Chapitre 57-91	3,2	4	+ 25 %
Remise en état des nécropoles nationales (crédits de paiement)
Total	28,3	29,5	+ 5,6 %

Tout en observant que ces crédits devraient permettre de mener une politique de la mémoire plus active, votre commission tient cependant à formuler trois observations :

L'analyse de l'évolution sur longue période des crédits relatifs à la mémoire qu'a menée la Cour des comptes ^{6( * )} met en évidence une " évolution erratique " , s'expliquant très largement par l'ouverture de crédits à titre non reconductible pour la commémoration d'événements historiques. Dans ces conditions, votre commission s'interroge sur la cohérence de la politique de mémoire, estimant que celle-ci ne peut se fonder sur de simples et aléatoires célébrations mais exige un enracinement dans la continuité.

Votre commission s'inquiète également du retard accumulé dans l'exécution du programme 1994-2000 de rénovation des nécropoles nationales. Alors que 2000 devait marquer la fin de ce programme, celui-ci n'aura été exécuté qu'à hauteur de 26 millions de francs sur les 50 millions prévus. Votre commission ne peut alors que souhaiter que ce programme se poursuive et soit achevé dans les meilleurs délais.

Enfin, au moment où le Parlement unanime, a reconnu la réalité de la guerre d'Algérie, votre commission observe que le projet de loi de finances, dans sa version initiale, ne prévoyait aucun crédit pour le mémorial de la guerre d'Algérie. Elle considère pourtant qu'il serait opportun de réaliser rapidement un tel mémorial qui permettrait de concrétiser la reconnaissance de la Nation à ceux qui sont morts pour la France durant cette guerre.

b) Les conséquences de la réorganisation ministérielle

La restructuration du secrétariat d'Etat aux anciens combattants s'est accompagnée d'une refonte de la politique de la mémoire.

Cette refonte concerne d'abord l'organisation ministérielle. Alors que la politique de la mémoire était jusqu'à présent menée par la délégation à la mémoire et à l'information historique, elle sera désormais menée par une nouvelle direction de la mémoire, du patrimoine et des archives.

Cette refonte concerne également la nomenclature budgétaire. L'ensemble des crédits relatifs à la mémoire ont ainsi été transférés vers le budget de la défense, à l'exception des subventions en faveur des actions de mémoire.

Votre commission s'interroge sur l'opportunité de ces évolutions. Elle exprime en effet la crainte qu'elles ne se traduisent par le relâchement du lien entre la mémoire et les anciens combattants, alors que ces derniers ont à l'évidence un rôle privilégié pour toute politique de mémoire.