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AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Les aides publiques au logement devraient atteindre en 2000 192,7 milliards de francs. Mais les crédits budgétaires inscrits dans le " bleu budgétaire " ne s'élèvent qu'à 48,2 milliards de francs. Le budget du logement ne constitue donc que la " partie émergée " de l'effort de la Nation en faveur du logement.

Effort de la Nation en faveur du logement en 2000

(en milliards de francs)


Dépenses budgétaires

64,8

·  secrétariat d'Etat au logement

48,2

·  autres dépenses budgétaires

16,6

Dépenses fiscales

61,6

Dépenses publiques non financées par l'Etat

66,2

·  régimes sociaux

41,2

·  employeurs

25,0

Total

192,7

L'examen du budget du logement n'en reste pas moins fondamental. Il constitue pour le Parlement le moyen de se pencher sur la politique du logement et, pour votre commission, l'occasion d'examiner en particulier les aspects sociaux de cette politique.

Cette année, l'examen du projet de budget du logement pour 2000 intervient dans un contexte un peu particulier.

En premier lieu, le secteur du logement a vu sa situation se redresser très significativement en 1998, cette tendance se poursuivant en 1999. L'activité liée à la construction neuve et à l'entretien du bâtiment a augmenté de 1,6 % en 1998 après avoir diminué de 1,5 % en 1997. Ce retour à la croissance tient essentiellement à la reprise de la construction neuve (+ 2,8 % en 1998). Ainsi, les mises en chantier de logement ont progressé de 20.000 logements en 1998.

En second lieu, cette embellie ne profite pas au logement social. La crise de la construction de logements sociaux s'est encore aggravée en 1998, le nombre de logements sociaux mis en chantier n'ayant été que de 44.000.

Enfin, le Gouvernement a annoncé le dépôt, au 1er semestre 2000, d'un projet de loi " Urbanisme, habitat et déplacements ".

Dans ce contexte évolutif, le projet de budget du logement apparaît pourtant, à maints égards, comme un simple budget de reconduction.

En 2000, le budget du logement progresse en apparence, dans le " bleu budgétaire ", de 6 % pour atteindre 48,2 milliards de francs. Le secrétariat d'Etat au logement présente toutefois un budget " à structure constante " pour lequel les crédits n'augmentent que de 5,3 %.

Evolution du budget du logement 1999/2000
(selon le secrétariat d'Etat au logement)

(en millions de francs)


Urbanisme, habitat et construction

LFI 1999

PLF 2000

Evolution en %

Dépenses ordinaires (Titres III et IV)

35.532

35.360

- 0,48

Crédits de paiement (titres V et VI)

9.931

12.525

+ 29,24

Total moyens de paiement

45.463

47.885

+ 5,33

Autorisations de programme

13.212

12.795

- 3,16

Total moyens d'engagement

48.744

48.155

- 1,21

En réalité, cette forte progression tient de l'effet d'optique. Elle s'explique avant tout par une modification de la nomenclature budgétaire, la clôture de deux comptes d'affectation spéciale (" Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France " et " Fonds pour le financement de l'accession à la propriété ") se traduisant par la réintégration de près de 4 milliards de francs de crédits inscrits en 1999 au sein du budget du logement.

Evolution des crédits budgétaires en faveur du logement 1999/2000

(en millions de francs)

 

LFI 1999

PLF 2000

Evolution en %

Urbanisme et logement - Dépenses ordinaires

35.532

35.361

- 0,48

Urbanisme et logement - Dépenses en capital

9.931

12.835

+ 29,24

Total

45.463

48.196

+ 6,01

Fonds pour le financement de l'accession à la propriété - CAS n° 902-30

3.130

0

- 100

Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France - CAS n° 902-22

635

0

- 100

Charges communes " Aide aux villes nouvelles " - chap. 65-01

108

0

- 100

TOTAL GÉNÉRAL

49.336

48.196

- 2,31

(en dépenses ordinaires - crédits de paiement)

En définitive, à structure réellement constante, le budget du logement verra ses crédits diminuer de 2,3 % en 2000, après une augmentation de 6,4 % en 1998 et de 2,2 % en 1999.

Evolution du budget du logement 1999/2000 (à structure constante)

(en millions de francs)


 

LFI 1999

PLF 2000

Evolution en %

Total dépenses ordinaires

35.532

35.361

- 0,5

Total dépenses en capital

13.806

12.835

- 7,0

TOTAL

49.338

48.196

- 2,3

Cette diminution a deux causes principales.

Elle provient d'abord d'un renforcement de la " sincérité " des inscriptions budgétaires. Les crédits relatifs aux aides personnelles et ceux de la " ligne fongible " finançant le logement social ont en effet été redimensionnés pour tenir compte du taux de consommation réel des crédits.

Elle s'explique en outre par les premiers effets de l'amélioration de la conjoncture économique. Le mouvement de diminution des taux d'intérêt diminue le coût moyen du prêt à taux zéro, tandis que les aides personnelles progressent moins vite que les années passées.

Votre commission estime alors que cette diminution des crédits n'entravera pas la reconduction des programmes budgétaires. Elle observe néanmoins que ce projet de budget, en dépit de quelques mesures nouvelles plutôt positives, n'a pas choisi d'aborder certains des aspects les plus fondamentaux d'une rénovation de la politique du logement : la réforme des aides personnelles au logement, l'élargissement de l'accession à la propriété, la correction des retards en matière de logement des plus défavorisés, l'effort nécessaire en matière de logement social dont la situation reste préoccupante.

Dans ces conditions, votre commission a souhaité s'en remettre à la sagesse de la Haute Assemblée pour l'adoption des crédits relatifs au logement social dans le projet de budget pour 1999.

Le logement locatif social : vers une sortie de la crise ?

Le parc locatif social, avec près de 4 millions de logements, représentait en 1997 plus de 43 % du parc locatif total1(*).

Or, en dépit de ce rôle fondamental, la situation du logement social est toujours aussi préoccupante. Il n'est pas exagéré de parler de crise de la construction.

Dans ce contexte, les crédits budgétaires relatifs à la construction et à l'amélioration de l'habitat locatif ne s'élèveront qu'à 2,57 milliards de francs, soit 5 % du montant total du budget.

En cours d'année, le Gouvernement a certes annoncé une série de mesures en faveur de l'investissement locatif social. Il n'est toutefois pas certain qu'elles suffisent à elles seules à assurer une sortie de la crise.

A. LA CRISE DE LA CONSTRUCTION CONTRASTE AVEC LE DYNAMISME DE LA RÉHABILITATION

1. La crise persistante de la construction

Votre rapporteur avait tout particulièrement insisté l'année passée, dans son avis budgétaire, sur le " fléchissement de la construction dans le parc social ". Il est hélas obligé d'aborder à nouveau ce point cette année, la relance de la construction n'étant toujours pas, loin s'en faut, une réalité.

a) Une diminution inquiétante du nombre de logements sociaux construits

Depuis 1994, on assiste chaque année à une diminution à la fois continue et significative du nombre de logements sociaux mis en chantier. Alors qu'en 1971, 140.000 logements sociaux avaient été mis en chantier, ils ne furent que 44.000 en 1998.

Evolution de l'investissement locatif social financé par PLA depuis 1992

 

PLA budgétés

 
 

Proportion de PLA

 

PLA normaux

PLA-I et
PLA-TS
PLA-LM

Total

PLA
financés

PLA mis en chantier

effectivement mis en chantier par rapport aux PLA budgétés

1992

80.000

10.000 PLA-I

90.000

83.876

63.000

70 %

1993

88.000

13.000 PLA-I

101.000

92.868

72.000

71 %

1994

80.000

20.000 PLA-TS

100.000

89.324

72.500

73 %

1995

60.000

28.000 PLA-TS

88.000

66.440

60.000

68 %

1996

60.000

20.000 PLA-TS

80.000

59.879

54.000

68 %

1997

50.000

30.000 PLA-TS

80.000

59.911

45.600

57 %

1998

50.000

30.000 PLA-LM et PLA-I

80.000

51.415

44.000

55 %

1999

50.000

30.000 PLA-LM et PLA-I

80.000

-

-

-

2000

65.000

5.000 PLA-I

70.000

-

-

-

Source : secrétariat d'Etat au logement

Les premiers résultats connus pour 1999 font état d'une certaine stabilisation de l'effort de construction. Mais celle-ci se fait à un niveau très bas, comme en témoigne le tableau ci-dessous.

Nombre d'agréments délivrés au 31 août

 

30/08/97

30/08/98

30/08/99

Evolution
99/98

PLA ordinaire

16.621

7.483

7.475

- 0,1 %

PLA d'intégration

3.959

747

1.452

94,0 %

PLA à loyer minoré

 

2.831

3.5867

26,0 %

PLA CFF/PCLS

1.051

1.121

1.676

49,0%

PLA démolition

 
 

54

n.s.

Total

21.631

12.182

12.548

+ 3,0 %

Source : UNFOHLM

Cette situation est d'autant plus inquiétante que les besoins en logements restent importants.

Ainsi, l'INSEE2(*) estime que plus de 300.000 logements neufs, hors renouvellement du parc, seront nécessaires pour faire face aux besoins entre 2000 et 2005.

Comment évaluer les besoins en logement ?

La " demande potentielle de logements " qu'a évaluée l'INSEE et qui mesure le nombre de logements neufs à construire, est établie à partir de quatre éléments :

- la demande potentielle de résidences principales est égale à l'accroissement annuel du nombre de ménages, issu de la projection tendancielle du nombre de ménages réalisée par l'INSEE après chaque recensement. La projection actuelle date de 1993. Elle avait pour objectif d'effectuer une projection du nombre des ménages à l'horizon 2020. Les besoins en logements en découlent directement puisque le ménage s'identifie, en effet, à un groupe de personnes partageant le même toit (un ménage est égal à une résidence principale).

Si l'essentiel de l'augmentation du nombre des ménages découle des tendances démographiques " lourdes " et peut donc assez aisément être prévu, les comportements de " décohabitation " (départs de chez les parents, mises en couples et séparations), qui permettent de déduire, pour une population donnée, le nombre total de ménages, sont beaucoup plus difficiles à projeter car leurs évolutions sont imprévisibles.

- des conditions acceptables pour la fluidité du parc, ce qui implique un volant de logements vacants jugé suffisant, mais non excessif ;

- la variation du nombre de résidences secondaires et de logements occasionnels issue d'hypothèses sur le comportement des ménages ;

- le remplacement des logements lié au renouvellement du parc, solde entre les apparitions et les disparitions de logements.

Cette approche ne tient pas compte du niveau de solvabilité des ménages, d'où l'utilisation du terme de " demande potentielle " plutôt que celui de demande qui intègre des notions de prix et de revenus. Elle ne tient pas compte non plus d'un éventuel rattrapage nécessaire, dû à des situations de non-logement ou à de mauvaises conditions de logement : l'hypothèse implicite est qu'en début de période, tous les ménages sont convenablement logés.

Or, le projet de budget pour 2000 ne retient qu'un objectif de 70.000 logements sociaux à construire, en diminution de 10.000 par rapport à 1999.

La crise de la construction de logements sociaux prend donc une triple forme :

- diminution continue des logements sociaux mis en chantier ;

- insuffisance criante par rapport aux besoins ;

- manque d'ambition du Gouvernement dans sa programmation budgétaire.

b) Quelques éléments d'explication

Votre rapporteur avait analysé l'année passée les principales causes de cette crise de la construction. Il a en outre mené, au printemps dernier, un important programme d'auditions auprès de l'ensemble des parties prenantes du logement social. Ces auditions ont globalement conforté les analyses présentées l'an passé. Quatre facteurs d'explication apparaissent prépondérants.

·  Les difficultés à réaliser l'équilibre financier des opérations

La quasi-disparition de l'inflation, l'évolution ralentie des hausses de loyers, le niveau réel du taux des prêts de la Caisse des dépôts et consignations, en liaison avec une rémunération nette positive servie aux titulaires du livret A, sont autant de facteurs qui ont eu pour contrepartie de rendre progressivement plus difficile, structurellement, l'équilibre financier d'opérations nouvelles de PLA, pour des organismes HLM dont la situation financière reste souvent fragile.

·  La complexité des aides

Le régime des PLA se révèle excessivement complexe et opaque. Il existe ainsi une quinzaine de PLA différents, aux régimes distincts, qui coexistent le plus souvent dans les mêmes opérations.

La complexité est encore accrue par la lourdeur administrative présidant à la délivrance des agréments. Des délais de six mois ne sont pas rares.

·  Les nouvelles contraintes des organismes HLM

Face à l'apparition de phénomènes de vacances correspondant à un décalage entre l'offre et la demande, ou de crainte de l'apparition de telles vacances, face au risque d'impayés de loyers, un certain nombre de bailleurs sociaux se sont concentrés sur la gestion de leur patrimoine, excluant toute perspective d'augmentation de capacité. Les organismes HLM ont ainsi tendance à privilégier les opérations de réhabilitation de manière à mieux valoriser le parc existant.

·  Les réticences de certaines collectivités locales

Dans sa réponse au questionnaire budgétaire que lui a soumis votre rapporteur, le secrétaire d'Etat au logement estime qu'" un certain nombre de collectivités locales se montrent peu désireuses d'accueillir du logement social alors même qu'il existe des besoins reconnus dans leur bassin d'habitat d'appartenance, et qu'elles n'ont pas déjà sur leur territoire un stock de tels logements qui pourrait être considéré comme excessif ".

Votre rapporteur, tout en partageant largement ce constat, avance cependant d'autres explications aux réticences observées.

Dans les opérations de construction de logements sociaux, l'Etat assigne en effet un objectif de mixité sociale qui se traduit par une très forte rigidité de la programmation. L'accès aux crédits PLA est en effet conditionné par les PLA " très sociaux " dans la proportion de 4 PLA pour 2 PLA-LM et 1 PLA-I3(*). Or cette liaison entre les différents produits ne correspond pas forcément aux besoins locaux.

Par ailleurs, les collectivités locales ont à faire face à de nouvelles contraintes qu'elles ne peuvent ignorer. Ainsi doivent-elles intégrer avec prudence les risques que peuvent faire courir les garanties d'emprunts contractés par les organismes HLM. Elles se heurtent de plus, pour certaines, à la question du foncier qui peut être soit rare, soit cher.

Votre rapporteur observe en outre que les interventions à caractère social dans le logement réalisées par les collectivités locales sont considérables. Une récente étude de la Caisse des dépôts et consignations4(*) a ainsi montré qu'en 1997 les dépenses en faveur du logement social des régions, des départements et des 55 plus grandes agglomérations avaient dépassé 4,2 milliards de francs.

2. Le dynamisme durable de la réhabilitation

a) La poursuite de l'effort de réhabilitation

Le vieillissement progressif du parc social implique un effort de réhabilitation important.

Ainsi, les besoins à satisfaire à partir de 1995 en matière de réhabilitation du parc locatif social ont été estimés à 600.000 logements sur 5 ans, dont 250.000 dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, ce qui a fait l'objet de la convention signée le 17 janvier 1995 entre le Gouvernement et l'Union nationale des fédérations d'organismes d'HLM (UNFOHLM) pour la période 1995-1999.

Au total, ce devrait être 628.000 logements sociaux qui seraient réhabilités entre 1995 et 1999, le Gouvernement prévoyant 130.000 réhabilitations en 1999.

Le projet de budget pour 2000 retient, comme les années passées, un objectif de 120.000 réhabilitations PALULOS.

La réhabilitation du parc social depuis 1990

PALULOS

Crédits consommés (en millions de francs)

Nombre de logements réhabilités (1)

Coût moyen
(en francs)

1990

2.161,6

173.161

12.483

1991

2.222,3

161.148

13.790

1992

2.581,8

170.643

15.130

1993

2.704,8

167.391

16.159

1994

2.069,2

136.414

15.168

1995

1.423,3

94.086

15.128

1996

1.493,5

108.273

13.794

1997

2.109,7

156.073

13.517

1998(2)

1.091,3

139.531

7.821

(1) Le nombre de logements réhabilités concerne uniquement ceux dont le coût des travaux est supérieur à 15.000 francs

(2) La diminution des crédits et du coût moyen en 1998 s'explique par l'application du taux réduit de TVA sur les gros travaux.

Source : secrétariat d'Etat au logement

b) Quelques inquiétudes pour l'avenir cependant

Si l'effort budgétaire, puis fiscal consenti ces dernières années, a permis la poursuite du programme de réhabilitation du parc social, votre commission craint qu'un ralentissement du programme de réhabilitation n'intervienne dans les mois à venir.

On constate déjà une diminution sensible du nombre de réalisations, passant de 156.000 en 1997 à 130.000 sans doute en 1999.

Le programme de réhabilitation 1995-1999 arrive par ailleurs à échéance.

Or les besoins en réhabilitation restent importants comme en témoigne par exemple la progression continue de la vacance dans le parc social.

La vacance dans le parc social

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Nombre de logements vacants

65.592

67.708

76.820

85.136

102.125

119.896

Taux de vacance (%)

1,8

1,9

2,0

2,2

2,6

3,0

Source : compte du logement 1999

Face à ces menaces, le présent projet de loi de finances apporte quelques réponses.

D'abord, un objectif de 120.000 réhabilitations PALULOS est affiché pour 2000.

Ensuite, l'ensemble des travaux d'entretien courants réalisés par les organismes HLM sera désormais éligible à la TVA à taux réduit, mais par le biais de la livraison à soi-même. Déjà, depuis le 1er janvier 1998, les bailleurs sociaux bénéficiaient d'une TVA à taux réduit sur les gros travaux.

Votre rapporteur observe à ce propos que les critiques qu'il avait émises l'an passé sur la complexité de ce dispositif ont été entendues. Il semble en effet que la très lourde procédure du double agrément doive disparaître dans la mesure où la procédure de l'agrément préalable ne sera plus exigée. Votre rapporteur ne peut que s'en féliciter.

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