Projet de loi de finances pour 2000 : Logement social

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Les aides publiques au logement devraient atteindre en 2000 192,7 milliards de francs. Mais les crédits budgétaires inscrits dans le " bleu budgétaire " ne s'élèvent qu'à 48,2 milliards de francs. Le budget du logement ne constitue donc que la " partie émergée " de l'effort de la Nation en faveur du logement.

Effort de la Nation en faveur du logement en 2000

(en milliards de francs)

Dépenses budgétaires	64,8
• secrétariat d'Etat au logement	48,2
• autres dépenses budgétaires	16,6
Dépenses fiscales	61,6
Dépenses publiques non financées par l'Etat	66,2
• régimes sociaux	41,2
• employeurs	25,0
Total	192,7

L'examen du budget du logement n'en reste pas moins fondamental. Il constitue pour le Parlement le moyen de se pencher sur la politique du logement et, pour votre commission, l'occasion d'examiner en particulier les aspects sociaux de cette politique.

Cette année, l'examen du projet de budget du logement pour 2000 intervient dans un contexte un peu particulier.

En premier lieu, le secteur du logement a vu sa situation se redresser très significativement en 1998, cette tendance se poursuivant en 1999. L'activité liée à la construction neuve et à l'entretien du bâtiment a augmenté de 1,6 % en 1998 après avoir diminué de 1,5 % en 1997. Ce retour à la croissance tient essentiellement à la reprise de la construction neuve (+ 2,8 % en 1998). Ainsi, les mises en chantier de logement ont progressé de 20.000 logements en 1998.

En second lieu, cette embellie ne profite pas au logement social. La crise de la construction de logements sociaux s'est encore aggravée en 1998, le nombre de logements sociaux mis en chantier n'ayant été que de 44.000.

Enfin, le Gouvernement a annoncé le dépôt, au 1 ^er semestre 2000, d'un projet de loi " Urbanisme, habitat et déplacements ".

Dans ce contexte évolutif, le projet de budget du logement apparaît pourtant, à maints égards, comme un simple budget de reconduction .

En 2000, le budget du logement progresse en apparence, dans le " bleu budgétaire ", de 6 % pour atteindre 48,2 milliards de francs. Le secrétariat d'Etat au logement présente toutefois un budget " à structure constante " pour lequel les crédits n'augmentent que de 5,3 %.

Evolution du budget du logement 1999/2000
(selon le secrétariat d'Etat au logement)

(en millions de francs)

Urbanisme, habitat et construction	LFI 1999	PLF 2000	Evolution en %
Dépenses ordinaires (Titres III et IV)	35.532	35.360	- 0,48
Crédits de paiement (titres V et VI)	9.931	12.525	+ 29,24
Total moyens de paiement	45.463	47.885	+ 5,33
Autorisations de programme	13.212	12.795	- 3,16
Total moyens d'engagement	48.744	48.155	- 1,21

En réalité, cette forte progression tient de l'effet d'optique. Elle s'explique avant tout par une modification de la nomenclature budgétaire, la clôture de deux comptes d'affectation spéciale (" Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France " et " Fonds pour le financement de l'accession à la propriété ") se traduisant par la réintégration de près de 4 milliards de francs de crédits inscrits en 1999 au sein du budget du logement.

Evolution des crédits budgétaires en faveur du logement 1999/2000

(en millions de francs)

	LFI 1999	PLF 2000	Evolution en %
Urbanisme et logement - Dépenses ordinaires	35.532	35.361	- 0,48
Urbanisme et logement - Dépenses en capital	9.931	12.835	+ 29,24
Total	45.463	48.196	+ 6,01
Fonds pour le financement de l'accession à la propriété - CAS n° 902-30	3.130	0	- 100
Fonds pour l'aménagement de l'Ile-de-France - CAS n° 902-22	635	0	- 100
Charges communes " Aide aux villes nouvelles " - chap. 65-01	108	0	- 100
TOTAL GÉNÉRAL	49.336	48.196	- 2,31

(en dépenses ordinaires - crédits de paiement)

En définitive, à structure réellement constante, le budget du logement verra ses crédits diminuer de 2,3 % en 2000, après une augmentation de 6,4 % en 1998 et de 2,2 % en 1999.

Evolution du budget du logement 1999/2000 (à structure constante)

(en millions de francs)

	LFI 1999	PLF 2000	Evolution en %
Total dépenses ordinaires	35.532	35.361	- 0,5
Total dépenses en capital	13.806	12.835	- 7,0
TOTAL	49.338	48.196	- 2,3

Cette diminution a deux causes principales.

Elle provient d'abord d'un renforcement de la " sincérité " des inscriptions budgétaires. Les crédits relatifs aux aides personnelles et ceux de la " ligne fongible " finançant le logement social ont en effet été redimensionnés pour tenir compte du taux de consommation réel des crédits.

Elle s'explique en outre par les premiers effets de l'amélioration de la conjoncture économique. Le mouvement de diminution des taux d'intérêt diminue le coût moyen du prêt à taux zéro, tandis que les aides personnelles progressent moins vite que les années passées.

Votre commission estime alors que cette diminution des crédits n'entravera pas la reconduction des programmes budgétaires. Elle observe néanmoins que ce projet de budget, en dépit de quelques mesures nouvelles plutôt positives, n'a pas choisi d'aborder certains des aspects les plus fondamentaux d'une rénovation de la politique du logement : la réforme des aides personnelles au logement, l'élargissement de l'accession à la propriété, la correction des retards en matière de logement des plus défavorisés, l'effort nécessaire en matière de logement social dont la situation reste préoccupante.

Dans ces conditions, votre commission a souhaité s'en remettre à la sagesse de la Haute Assemblée pour l'adoption des crédits relatifs au logement social dans le projet de budget pour 1999.

Le logement locatif social : vers une sortie de la crise ?

Le parc locatif social, avec près de 4 millions de logements, représentait en 1997 plus de 43 % du parc locatif total ^{1( * )} .

Or, en dépit de ce rôle fondamental, la situation du logement social est toujours aussi préoccupante. Il n'est pas exagéré de parler de crise de la construction.

Dans ce contexte, les crédits budgétaires relatifs à la construction et à l'amélioration de l'habitat locatif ne s'élèveront qu'à 2,57 milliards de francs, soit 5 % du montant total du budget.

En cours d'année, le Gouvernement a certes annoncé une série de mesures en faveur de l'investissement locatif social. Il n'est toutefois pas certain qu'elles suffisent à elles seules à assurer une sortie de la crise.

A. LA CRISE DE LA CONSTRUCTION CONTRASTE AVEC LE DYNAMISME DE LA RÉHABILITATION

1. La crise persistante de la construction

Votre rapporteur avait tout particulièrement insisté l'année passée, dans son avis budgétaire, sur le " fléchissement de la construction dans le parc social ". Il est hélas obligé d'aborder à nouveau ce point cette année, la relance de la construction n'étant toujours pas, loin s'en faut, une réalité.

a) Une diminution inquiétante du nombre de logements sociaux construits

Depuis 1994, on assiste chaque année à une diminution à la fois continue et significative du nombre de logements sociaux mis en chantier. Alors qu'en 1971, 140.000 logements sociaux avaient été mis en chantier, ils ne furent que 44.000 en 1998.

Evolution de l'investissement locatif social financé par PLA depuis 1992

	PLA budgétés								Proportion de PLA
		PLA normaux	PLA-I et PLA-TS PLA-LM	Total		PLA financés		PLA mis en chantier		effectivement mis en chantier par rapport aux PLA budgétés
1992		80.000	10.000 PLA-I	90.000		83.876		63.000		70 %
1993		88.000	13.000 PLA-I	101.000		92.868		72.000		71 %
1994		80.000	20.000 PLA-TS	100.000		89.324		72.500		73 %
1995		60.000	28.000 PLA-TS	88.000		66.440		60.000		68 %
1996		60.000	20.000 PLA-TS	80.000		59.879		54.000		68 %
1997		50.000	30.000 PLA-TS	80.000		59.911		45.600		57 %
1998		50.000	30.000 PLA-LM et PLA-I	80.000		51.415		44.000		55 %
1999		50.000	30.000 PLA-LM et PLA-I	80.000		-		-		-
2000		65.000	5.000 PLA-I	70.000		-		-		-

Source : secrétariat d'Etat au logement

Les premiers résultats connus pour 1999 font état d'une certaine stabilisation de l'effort de construction. Mais celle-ci se fait à un niveau très bas, comme en témoigne le tableau ci-dessous.

Nombre d'agréments délivrés au 31 août

	30/08/97	30/08/98	30/08/99	Evolution 99/98
PLA ordinaire	16.621	7.483	7.475	- 0,1 %
PLA d'intégration	3.959	747	1.452	94,0 %
PLA à loyer minoré		2.831	3.5867	26,0 %
PLA CFF/PCLS	1.051	1.121	1.676	49,0%
PLA démolition			54	n.s.
Total	21.631	12.182	12.548	+ 3,0 %

Source : UNFOHLM

Cette situation est d'autant plus inquiétante que les besoins en logements restent importants.

Ainsi, l'INSEE ^{2( * )} estime que plus de 300.000 logements neufs, hors renouvellement du parc, seront nécessaires pour faire face aux besoins entre 2000 et 2005.

Comment évaluer les besoins en logement ?

La " demande potentielle de logements " qu'a évaluée l'INSEE et qui mesure le nombre de logements neufs à construire, est établie à partir de quatre éléments :

- la demande potentielle de résidences principales est égale à l'accroissement annuel du nombre de ménages, issu de la projection tendancielle du nombre de ménages réalisée par l'INSEE après chaque recensement. La projection actuelle date de 1993. Elle avait pour objectif d'effectuer une projection du nombre des ménages à l'horizon 2020. Les besoins en logements en découlent directement puisque le ménage s'identifie, en effet, à un groupe de personnes partageant le même toit (un ménage est égal à une résidence principale).

Si l'essentiel de l'augmentation du nombre des ménages découle des tendances démographiques " lourdes " et peut donc assez aisément être prévu, les comportements de " décohabitation " (départs de chez les parents, mises en couples et séparations), qui permettent de déduire, pour une population donnée, le nombre total de ménages, sont beaucoup plus difficiles à projeter car leurs évolutions sont imprévisibles.

- des conditions acceptables pour la fluidité du parc, ce qui implique un volant de logements vacants jugé suffisant, mais non excessif ;

- la variation du nombre de résidences secondaires et de logements occasionnels issue d'hypothèses sur le comportement des ménages ;

- le remplacement des logements lié au renouvellement du parc, solde entre les apparitions et les disparitions de logements.

Cette approche ne tient pas compte du niveau de solvabilité des ménages, d'où l'utilisation du terme de " demande potentielle " plutôt que celui de demande qui intègre des notions de prix et de revenus. Elle ne tient pas compte non plus d'un éventuel rattrapage nécessaire, dû à des situations de non-logement ou à de mauvaises conditions de logement : l'hypothèse implicite est qu'en début de période, tous les ménages sont convenablement logés.

Or, le projet de budget pour 2000 ne retient qu'un objectif de 70.000 logements sociaux à construire, en diminution de 10.000 par rapport à 1999.

La crise de la construction de logements sociaux prend donc une triple forme :

- diminution continue des logements sociaux mis en chantier ;

- insuffisance criante par rapport aux besoins ;

- manque d'ambition du Gouvernement dans sa programmation budgétaire.

b) Quelques éléments d'explication

Votre rapporteur avait analysé l'année passée les principales causes de cette crise de la construction. Il a en outre mené, au printemps dernier, un important programme d'auditions auprès de l'ensemble des parties prenantes du logement social. Ces auditions ont globalement conforté les analyses présentées l'an passé. Quatre facteurs d'explication apparaissent prépondérants.

• Les difficultés à réaliser l'équilibre financier des opérations

La quasi-disparition de l'inflation, l'évolution ralentie des hausses de loyers, le niveau réel du taux des prêts de la Caisse des dépôts et consignations, en liaison avec une rémunération nette positive servie aux titulaires du livret A, sont autant de facteurs qui ont eu pour contrepartie de rendre progressivement plus difficile, structurellement, l'équilibre financier d'opérations nouvelles de PLA, pour des organismes HLM dont la situation financière reste souvent fragile.

• La complexité des aides

Le régime des PLA se révèle excessivement complexe et opaque. Il existe ainsi une quinzaine de PLA différents, aux régimes distincts, qui coexistent le plus souvent dans les mêmes opérations.

La complexité est encore accrue par la lourdeur administrative présidant à la délivrance des agréments. Des délais de six mois ne sont pas rares.

• Les nouvelles contraintes des organismes HLM

Face à l'apparition de phénomènes de vacances correspondant à un décalage entre l'offre et la demande, ou de crainte de l'apparition de telles vacances, face au risque d'impayés de loyers, un certain nombre de bailleurs sociaux se sont concentrés sur la gestion de leur patrimoine, excluant toute perspective d'augmentation de capacité. Les organismes HLM ont ainsi tendance à privilégier les opérations de réhabilitation de manière à mieux valoriser le parc existant.

• Les réticences de certaines collectivités locales

Dans sa réponse au questionnaire budgétaire que lui a soumis votre rapporteur, le secrétaire d'Etat au logement estime qu'" un certain nombre de collectivités locales se montrent peu désireuses d'accueillir du logement social alors même qu'il existe des besoins reconnus dans leur bassin d'habitat d'appartenance, et qu'elles n'ont pas déjà sur leur territoire un stock de tels logements qui pourrait être considéré comme excessif ".

Votre rapporteur, tout en partageant largement ce constat, avance cependant d'autres explications aux réticences observées.

Dans les opérations de construction de logements sociaux, l'Etat assigne en effet un objectif de mixité sociale qui se traduit par une très forte rigidité de la programmation. L'accès aux crédits PLA est en effet conditionné par les PLA " très sociaux " dans la proportion de 4 PLA pour 2 PLA-LM et 1 PLA-I ^{3( * )} . Or cette liaison entre les différents produits ne correspond pas forcément aux besoins locaux.

Par ailleurs, les collectivités locales ont à faire face à de nouvelles contraintes qu'elles ne peuvent ignorer. Ainsi doivent-elles intégrer avec prudence les risques que peuvent faire courir les garanties d'emprunts contractés par les organismes HLM. Elles se heurtent de plus, pour certaines, à la question du foncier qui peut être soit rare, soit cher.

Votre rapporteur observe en outre que les interventions à caractère social dans le logement réalisées par les collectivités locales sont considérables. Une récente étude de la Caisse des dépôts et consignations ^{4( * )} a ainsi montré qu'en 1997 les dépenses en faveur du logement social des régions, des départements et des 55 plus grandes agglomérations avaient dépassé 4,2 milliards de francs.

2. Le dynamisme durable de la réhabilitation

a) La poursuite de l'effort de réhabilitation

Le vieillissement progressif du parc social implique un effort de réhabilitation important.

Ainsi, les besoins à satisfaire à partir de 1995 en matière de réhabilitation du parc locatif social ont été estimés à 600.000 logements sur 5 ans, dont 250.000 dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, ce qui a fait l'objet de la convention signée le 17 janvier 1995 entre le Gouvernement et l'Union nationale des fédérations d'organismes d'HLM (UNFOHLM) pour la période 1995-1999.

Au total, ce devrait être 628.000 logements sociaux qui seraient réhabilités entre 1995 et 1999, le Gouvernement prévoyant 130.000 réhabilitations en 1999.

Le projet de budget pour 2000 retient, comme les années passées, un objectif de 120.000 réhabilitations PALULOS.

La réhabilitation du parc social depuis 1990

PALULOS	Crédits consommés (en millions de francs)	Nombre de logements réhabilités ^(1)	Coût moyen (en francs)
1990	2.161,6	173.161	12.483
1991	2.222,3	161.148	13.790
1992	2.581,8	170.643	15.130
1993	2.704,8	167.391	16.159
1994	2.069,2	136.414	15.168
1995	1.423,3	94.086	15.128
1996	1.493,5	108.273	13.794
1997	2.109,7	156.073	13.517
1998 ^(2)	1.091,3	139.531	7.821

(1) Le nombre de logements réhabilités concerne uniquement ceux dont le coût des travaux est supérieur à 15.000 francs

(2) La diminution des crédits et du coût moyen en 1998 s'explique par l'application du taux réduit de TVA sur les gros travaux.

Source : secrétariat d'Etat au logement

b) Quelques inquiétudes pour l'avenir cependant

Si l'effort budgétaire, puis fiscal consenti ces dernières années, a permis la poursuite du programme de réhabilitation du parc social, votre commission craint qu'un ralentissement du programme de réhabilitation n'intervienne dans les mois à venir.

On constate déjà une diminution sensible du nombre de réalisations, passant de 156.000 en 1997 à 130.000 sans doute en 1999.

Le programme de réhabilitation 1995-1999 arrive par ailleurs à échéance.

Or les besoins en réhabilitation restent importants comme en témoigne par exemple la progression continue de la vacance dans le parc social.

La vacance dans le parc social

	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Nombre de logements vacants	65.592	67.708	76.820	85.136	102.125	119.896
Taux de vacance (%)	1,8	1,9	2,0	2,2	2,6	3,0

Source : compte du logement 1999

Face à ces menaces, le présent projet de loi de finances apporte quelques réponses.

D'abord, un objectif de 120.000 réhabilitations PALULOS est affiché pour 2000.

Ensuite, l'ensemble des travaux d'entretien courants réalisés par les organismes HLM sera désormais éligible à la TVA à taux réduit, mais par le biais de la livraison à soi-même. Déjà, depuis le 1 ^er janvier 1998, les bailleurs sociaux bénéficiaient d'une TVA à taux réduit sur les gros travaux.

Votre rapporteur observe à ce propos que les critiques qu'il avait émises l'an passé sur la complexité de ce dispositif ont été entendues. Il semble en effet que la très lourde procédure du double agrément doive disparaître dans la mesure où la procédure de l'agrément préalable ne sera plus exigée. Votre rapporteur ne peut que s'en féliciter.