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B. LA RÉFORME EN COURS DOIT ÊTRE POURSUIVIE

1. Une réforme significative des aides à l'investissement locatif social

a) Une succession de réformes peu concluantes depuis 1996

Depuis 1996, les aides à l'investissement locatif social ont été régulièrement réformées. Cela n'a pourtant pas permis une relance de la construction. Bien au contraire, ces réformes n'ont fait que complexifier plus encore le dispositif existant.

Le 1er octobre 1996, l'aide à la construction de logements sociaux a été modifiée par application du taux réduit de TVA à 5,5 % aux opérations financées par un PLA. Ce taux réduit de TVA a été étendu aux PLA acquisition-amélioration (PLA-A-A) à compter du 1er janvier 1998, ces derniers continuant à bénéficier d'une subvention.

Créés le 1er janvier 1998, les PLA à loyer minoré (PLA-LM) -anciennement dénommé PLA à financement très social (PLA-TS)- ont été conçus pour rendre les logements locatifs sociaux accessibles aux ménages défavorisés. Les PLA-LM peuvent financer des constructions neuves ou des opérations d'acquisition-amélioration. La subvention dont bénéficient les PLA-LM en complément d'une TVA à taux réduit à 5,5 % permet de louer les logements à des niveaux de loyers dont le plafond ne doit pas dépasser 80 % du loyer maximum PLA. Le plafond de ressources des locataires à l'entrée dans les lieux est limité à 60 % de celui du PLA neuf.

Créés le 1er janvier 1998, les PLA d'intégration sociale (PLA-I) sont destinés à des ménages cumulant des ressources faibles (mêmes plafonds de ressources que les PLA-LM) et des difficultés sociales. Ces PLA bénéficient d'une subvention majorée ainsi que d'un taux de TVA réduit à 5,5 %.

Les PLA " construction-démolition " (PLA-CD), également créés en janvier 1998, visent à permettre le relogement des ménages occupant des logements sociaux destinés à être démolis. Ces PLA bénéficient d'une subvention en complément d'un taux réduit de TVA à 5,5 %.

Parallèlement, pour répondre à une demande des organismes HLM, étaient mis en place les PLA " expérimentaux ". Ceux-ci constituaient un premier pas vers une unification des produits, en regroupant les caractéristiques du PLA et du PLA-LM : le loyer plafond ne devait pas dépasser 90 % du loyer PLA.

Aussi, l'an passé, le Gouvernement avait-il considéré que, " en ce qui concerne les logements sociaux, la réforme de leur financement peut désormais être considéré comme achevée "5(*).

Votre commission ne partageait pas ce point de vue. Elle estimait au contraire urgent de réformer en profondeur les aides à l'investissement locatif social.
Elle proposait alors d'explorer trois pistes de réforme :

- la diminution du coût de la ressource ;

- la simplification des aides ;

- une plus grande décentralisation du financement du logement social.

b) Une nouvelle réforme intervenue en cours d'année

Revenant sur ses positions, le 21 juillet 1999, le Gouvernement a annoncé une importante réforme du financement du logement social.

Celle-ci a deux principaux volets.

·  La diminution du coût de la ressource et de la dette

Cette diminution proviendra de trois mesures :

- le coût de la dette des HLM bénéficiera d'une baisse des taux de 0,75 %, ce qui représente une aide actuarielle d'environ 25 milliards de francs, en contrepartie de la baisse de 0,75 % du taux du livret A ;

- le taux du réaménagement de 120 milliards de francs d'anciens prêts au logement social sera abaissé à 3,8 %, contre 5,7 % précédemment en moyenne, ce qui correspond à une aide actuarielle d'environ 20 milliards de francs ;

- l'allongement à 50 ans de la durée des prêts pour le foncier et l'acquisition-amélioration, particulièrement dans les zones de tension foncière contre 32 ans précédemment. Cette mesure vise à relancer les opérations là où les besoins sont les plus importants et correspond à une subvention de 2 % à 4 % du coût des opérations.

·  La simplification des aides

En construction neuve et en acquisition-amélioration, le PLA de droit commun et le PLA-LM sont fusionnés en un produit unique, dénommé prêt locatif à usage social (PLUS)6(*), permettant une plus grande mixité sociale. Les principales caractéristiques des opérations sont :

- une subvention de 5 % dans le neuf et de 10 % dans les opérations d'acquisition-amélioration ;

- le maintien d'un taux de TVA réduit à 5,5 % ;

- un taux du prêt de 3,45 %, au lieu de 4,3 % ;

- une modification des plafonds de loyers et des plafonds de ressources.

L'ancien et le nouveau dispositif coexisteront à titre transitoire jusqu'à la fin de l'année 1999. En 2000, seuls seront maintenus le PLUS, le PLA-I et le PLA-CD.

Les caractéristiques du PLUS


Subvention

5 % en neuf (pouvant être portée à 6,5 % par dérogation)

 

10 % en acquisition-réhabilitation

Taux du prêt

3,45 %

Durée

32 ans (50 ans pour la part foncière ou la part acquisition)

Plafonds de loyer

90 % du plafond PLA pour 90 % des logements

 

120 % du plafond PLA pour 10 % des logements

Plafonds de ressources

90 % du plafond PLA pour 90 % des logements

 

120 % du plafond PLA pour 10 % des logements

En contrepartie de ces mesures, le Gouvernement a demandé aux organismes HLM un gel des loyers pratiqués pendant deux ans et attend une relance de la construction locative sociale à hauteur de 15 à 20.000 logements supplémentaires dès 2000.

Votre commission ne peut que se féliciter de ces mesures. Elle observe d'ailleurs qu'elles correspondent aux propositions qu'elle avait formulées l'an passé.

L'unification des produits PLA dans le PLUS devrait notamment favoriser une plus grande mixité sociale et permettre d'améliorer l'équilibre financier des opérations.

2. Une réforme à approfondir

La réforme annoncée en juillet dernier a été plutôt bien accueillie par l'ensemble des parties prenantes au logement social. Il n'en reste pas moins que son succès n'est pas garanti.

Votre commission estime alors qu'elle doit s'accompagner d'autres mesures, mais aussi de certains correctifs.

a) Revenir sur certaines insuffisances du PLUS

Il est d'ores et déjà possible de relever certaines insuffisances du nouveau PLUS.

D'une part, les collectivités locales n'auront pas, en l'état actuel de la réglementation, accès au PLUS, ce qui ne sera pas sans poser de problèmes, notamment pour les montages de petites opérations de logement social en milieu rural.

D'autre part, il n'est pas sûr que la mise en place du PLUS règle définitivement la question de l'équilibre financier des opérations de construction. Déjà le contexte a évolué. On constate depuis quelques mois un nombre accru d'appels d'offres infructueux, soit que les entreprises n'y répondent pas, soit que les prix du bâtiment aient très significativement augmenté. De plus, le fait de retenir pour les loyers 90 % des loyers plafonds antérieurs rendra l'équilibre plus difficile à atteindre. En outre, le PLUS laissera à la charge directe des organismes 5 % du coût de la construction, ce qui rend alors nécessaire soit un financement sur fonds propres, soit une contribution des collectivités locales.

Enfin, votre rapporteur partage la crainte souvent exprimée que les ressources du 1 % logement soient moins utilisées en faveur du logement social. Il craint ainsi que les retards rencontrés dans la signature de la convention entre l'UNFOHLM et l'UESL ne témoigne de ces difficultés.

b) Renforcer la décentralisation

Ayant été entendue par le Gouvernement sur deux des trois réformes qu'elle avait proposées, votre commission s'en tiendra à rappeler sa troisième proposition.

" Il importe donc de développer une " territorialisation " de la politique du logement social. Plus à l'écoute du terrain, les acteurs locaux sont les plus à même de définir les besoins en matière de logement social et les produits les plus adaptés. On pourrait donc imaginer une nouvelle forme de contractualisation entre l'Etat et les acteurs locaux permettant à ceux-ci, avec l'accord du préfet, de définir les paramètres des produits -et notamment des PLA- en fonction du contexte local.

Votre commission considère que l'examen du prochain projet de loi relatif à l'habitat et à l'urbanisme devrait être l'occasion de valider dans la loi les expériences locales les plus innovantes et de permettre une plus grande souplesse des aides à l'investissement locatif social, dans le cadre d'une contractualisation locale plus étendue et plus approfondie.7(*) "

Mais il est à craindre que votre commission soit moins entendue sur ce point. Répondant à une question que lui avait posée votre rapporteur lors de son audition par la commission des affaires économiques du Sénat, le secrétaire d'Etat au logement a laissé entendre que le futur projet de loi " Urbanisme, habitat, déplacements " pourrait inclure une obligation de construction de logements sociaux au niveau local.

Votre commission ne partage pas une telle démarche. Elle considère en effet qu'une logique incitative est préférable.

c) Corriger certaines aberrations fiscales

La fiscalité locale applicable aux logements sociaux n'est pas sans poser de problèmes.

La valeur locative cadastrale, qui constitue la base de la taxe d'habitation et de la taxe foncière sur les propriétés bâties, est calculée en fonction de valeurs qui ont été fixées en 1971 et qui sont aujourd'hui désuètes. C'est tout particulièrement dommageable pour les logements HLM qui, pour la plupart, voient leur valeur locative surévaluée. Dès lors, les locataires et les organismes HLM doivent s'acquitter d'impôts locaux supérieurs à ceux qui seraient normalement exigibles si l'on prenait en compte l'état actuel du parc.

Cette situation est particulièrement déstabilisante, tant pour les locataires qui ont par définition des ressources modestes que pour les organismes dont on connaît les difficultés financières. M. Louis Besson précisait d'ailleurs récemment que " en moins de dix ans, le poids du foncier bâti sur les coûts des HLM a presque quadruplé "8(*).

Deux solutions sont alors envisageables pour échapper à cette contradiction.

Soit le Gouvernement effectue une révision des valeurs cadastrales. Mais celle-ci est sans cesse reportée.

Soit l'administration fiscale prend en compte les demandes de réexamen à la baisse de la valeur locative des logements sociaux. Mais ces demandes restent sans réponse, en violation manifeste de la loi.

Votre rapporteur estime indispensable d'avancer sur ce sujet dans les meilleurs délais, faute de quoi on peut douter que les mesures annoncées en faveur du logement social puissent jouer à plein.

Il semble d'ailleurs que le Gouvenement ait enfin pris conscience de cette difficulté. Interrogé par votre rapporteur à ce sujet le 9 novembre dernier, il avait évoqué l'intérêt d'une réflexion sur la mise en place d'un fonds de péréquation de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Le 10 novembre, il a à nouveau abordé cette question à l'Assemblée nationale, lors du débat en commission élargie.

Nous explorons la piste d'un correctif pour la taxe sur le foncier bâti, comme il en existe un pour la taxe professionnelle. Le foncier bâti est aujourd'hui la seule taxe locale qui n'ait pas de correctif (...). Il n'y a plus que le foncier bâti qui soit payé " plein pot " par tout le monde, et sur des bases injustes. Nous étudions donc la possibilité d'un correctif, que nous négocierons avec le ministère de l'intérieur et le ministère des finances. Il serait d'autant plus justifié que les communes qui ont beaucoup de logements sociaux sont souvent celles où le foncier bâti est le plus élevé. "

Le logement des plus défavorisés : un simple budget de continuité

Comme l'observe le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées9(*), " malgré la prise de conscience collective des évolutions de société et la multiplication des " outils " mis en place pour s'y ajuster, on ne peut que constater la persistance " enkystée " de l'exclusion et la montée de la précarisation ".

Votre commission considère que cette prégnance du " mal logement " résulte pour partie d'une mobilisation budgétaire imparfaite.

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