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C. UNE QUESTION TOUJOURS AUSSI DOULOUREUSE

1. Des " mal logés " toujours aussi nombreux

Votre commission s'était l'an passé inquiétée des difficultés à évaluer le nombre de " mal logés ". Force est de constater que l'information statistique ne s'est guère améliorée depuis.

Il n'existe pas en effet d'évaluation nationale exhaustive du nombre de personnes privées de domicile. L'INSEE prévoit de réaliser durant l'hiver 2000-2001 une enquête nationale qui devrait permettre pour la première fois un chiffrage fiable du nombre de sans-abri en zone urbaine.

Le Haut comité pour le logement des personnes défavorisées a cependant cherché à actualiser les données disponibles en se fondant sur l'enquête logement 1996 de l'INSEE. Il aboutit à une population de 730.000 personnes sans perspective d'accès à court terme à un habitat autonome.

Ces 730.000 personnes se répartissent entre :

- 35.000 personnes en centre d'accueil ou en centre d'hébergement ;

- 550.000 personnes (dont 50.000 enfants) habitant dans des hôtels, des meublés ou qui sont sous-locataires ;

- 100.000 personnes hébergées par des tiers ;

- 45.000 personnes en " abri de fortune ".

A ces 730.000 personnes, il faut également ajouter les quelque 300.000 ménages en situation d'impayé de loyers, dont les deux-tiers sont locataires dans le parc social. Ces ménages comptent environ 1 million de personnes, dont 350.000 enfants. Leurs perspectives de maintien dans le logement apparaissent alors souvent précaires.

2. Une offre de logements toujours insuffisante

A l'effort important qui a permis une augmentation sensible de l'offre de logement en faveur des plus défavorisés, s'oppose la persistance d'un " marché des taudis ".

a) Un effort significatif d'accroissement de l'offre de logements

Les politiques successives, menées en faveur des populations défavorisées depuis 1990, ont permis l'émergence d'un parc d'hébergement d'urgence et de logements d'insertion destinés à l'accueil de ces personnes défavorisées.

C'est ainsi qu'au cours des années 1990-1998, l'offre supplémentaire en matière d'hébergement d'urgence ou de logements d'insertion est estimée à environ 150.000 places au logement.

L'offre de logements en faveur des plus démunis 1990-1998

 

Logements

Places d'hébergement

PLA-I/PLA-TS

90.608

 

ANAH

 
 

Programmes sociaux thématiques

29.150

 

Anah " social "

6.078

 

Primes de remise sur le marché

7.826

 

Ligne d'urgence

 
 

juin 1993 à juin 1995

 

5.000

juillet 1995 à décembre 1996 (plan d'urgence)

 

7.580

janvier 1997 à décembre 1998

601

2.371

Total

134.263

14.951

Source : secrétariat d'Etat au logement

D'autres structures, non comptabilisées dans le tableau ci-dessus, concourent aussi à l'hébergement des personnes défavorisées. C'est le cas :

- des résidences sociales (environ 8.000 logements ou chambres) ;

- des centres d'hébergement et de réadaptation sociale (environ 30.000 places) ;

- des centres d'accueil (environ 10.000 places) ;

- des chambres ou logements loués aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées et bénéficiant à ce titre de l'ALT (environ 25.000 places).

Il n'en reste pas moins que cette offre reste bien inférieure à la demande.

Votre commission a déjà souligné l'année passée l'insuffisance de l'offre. Elle avait alors estimé que cette insuffisance tenait avant tout à l'insuffisance de logements d'insertion. Certes, on constate un manque de place pour l'hébergement d'urgence. Mais celui-ci tient avant tout à une inadaptation de l'offre. C'est en effet souvent l'hébergement d'urgence qui est sollicité par les familles simplement confrontées à des difficultés financières au risque de les précariser davantage en l'absence de logements d'insertion qui seraient pour elles mieux adaptés. C'est donc la faiblesse du nombre de logements d'insertion qui explique la forte pression sur les logements d'urgence.

Logements d'urgence et logements d'insertion

Les dénominations de " logements d'urgence " et de " logements d'insertion " ne correspondent ni à de nouveaux produits financiers, ni à des produits physiques spécifiques.

·  Les logements d'urgence sont destinés à accueillir des personnes ou des familles sans domicile fixe ou brutalement confrontées à une absence de logement. Ils doivent leur permettre de séjourner, selon les cas, quelques semaines ou quelques mois dans un véritable logement meublé pour répondre aux besoins essentiels des familles. Ce court séjour doit être complété par un accompagnement social, voire sanitaire, de nature à permettre la définition d'un projet d'insertion.

Ces logements ont généralement le statut de meublé ou de résidence sociale. Il peut s'agir de logements mis à disposition par l'Etat, par les entreprises publiques ou par d'autres partenaires.

·  Les logements d'insertion ont vocation à recevoir, pour quelques mois ou quelques semestres, des ménages ayant besoin d'un accompagnement social pour retrouver une situation et un logement plus stables. Ces logements pourront notamment servir à faciliter la sortie d'hébergements collectifs ou de logements d'urgence.

Sauf dans le cas des résidences sociales dans lesquelles les occupants disposent d'un titre de résident, les logements d'insertion sont en général loués à une association, à un centre communal d'action sociale (CCAS) ou à un organisme intermédiaire ayant en charge de les sous-louer.

Dans les deux types de logement, une offre de relogement définitif, correspondant aux besoins et aux possibilités des familles, doit être proposée aux locataires dans un délai qui est fonction du projet d'insertion préalablement défini et de l'évolution de la situation familiale.

Le 28 octobre 1999, M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a annoncé un plan de création, à l'horizon 2003, de quelque 10.000 résidences sociales en Ile-de-France, regroupées dans 150 à 200 structures " dont la taille et les caractéristiques seront largement fonction des opportunités immobilières et des projets associatifs ".

Créées en 1994, à mi-chemin entre le foyer d'hébergement et le logement social de droit commun, les résidences sociales devront, dans ce plan, répondre à deux objectifs :

- reloger les personnes contraintes de vivre dans des taudis ou des hôtels meublés, parfois dangereux ou insalubres ;

- assurer l'hébergement des personnes se retrouvant dans des situations très diverses, de la femme isolée, avec ou sans enfant, en rupture familiale, à l'apprenti éloigné pour des raisons professionnelles du domicile de ses parents.

Votre commission ne peut que partager cette préoccupation, même si elle observe que ce plan ne se traduira pas par un effort budgétaire supplémentaire.

b) La persistance préoccupante d'un " marché des taudis "

L'enquête logement de 1996 a montré que 1,6 million de personnes vivent dans des logements auxquels manque le confort sanitaire de base. Cela représente 934.000 logements, soit plus de 3 % du parc total.

Or, comme l'a constaté un récent rapport de l'Inspection générale de l'équipement10(*), ces logements peuvent constituer un véritable " marché des taudis " destiné à héberger les plus démunis.

Ce " marché des taudis " est en partie un marché " noir " clandestin, difficile à réguler par nature et abritant des locataires étrangers, fragiles, en situation plus ou moins régulière. Mais ce marché locatif est aussi un marché officiel, dont les bailleurs sont connus, les baux de location convenables, les allocations logement perçues régulièrement et légalement, marché d'où les agences immobilières ne sont pas absentes. Dans tous les cas, c'est un marché hautement rentable car les valeurs immobilières de ces sous-logements sont très basses. Les loyers des logements anciens inconfortables ont augmenté de 97 % entre 1984 et 1996, pour 83 % sur le marché libre, 72 % pour les HLM et 28 % pour le coût de la vie. "

Cette situation est d'autant plus choquante que la collectivité participe à sa prospérité. Ainsi, l'octroi de l'allocation de logement n'est pas subordonné à des conditions de salubrité, mais à de simples " conditions de confort " fixées au lendemain de la guerre qui sont excessivement peu exigeantes : il suffit d'avoir un moyen de chauffage, une prise d'eau, un moyen d'évacuation des eaux usés et un WC qui peut se situer sur le pallier.

Votre commission ne peut que souhaiter que le prochain projet de loi relatif à l'urbanisme, l'habitat et les déplacements moralise cette situation inacceptable.

Elle observe cependant qu'il faudra légiférer avec la plus extrême prudence pour que la nécessaire moralisation ne se traduise pas par une situation aussi grave qui serait l'exclusion du logement des personnes vivant dans ces taudis.

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