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II. LA SITUATION DE CHAQUE COLLECTIVITÉ

Compte tenu des compétences dévolues à votre commission des Lois, les développements qui suivent proposeront une analyse de la situation de chaque collectivité centrée sur les aspects institutionnels, policiers et judiciaires.

A. LA NOUVELLE-CALÉDONIE

Avec la réforme statutaire intervenue au printemps 1999 en application de la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998 et traduisant en termes juridiques l'Accord de Nouméa du 5 mai 1998, la Nouvelle-Calédonie, devenue collectivité sui generis, prend un nouveau départ. L'année 1999 aura été l'année de mise en place des nouvelles institutions, le soutien financier de l'État devant l'accompagner et continuer à soutenir la politique de rééquilibrage entre les provinces. Outre ce panorama de l'évolution institutionnelle, votre commission des Lois vous présentera un bilan de l'évolution de la délinquance et de l'activité des juridictions en Nouvelle-Calédonie.

1. La mise en place du nouveau dispositif institutionnel

a) Les assemblées de province et le congrès

A la suite de la promulgation de la loi organique et de la loi ordinaire relatives à la Nouvelle-Calédonie du 19 mars 1999, la mise en place du nouveau dispositif institutionnel a naturellement commencé par l'élection des membres des assemblées délibérantes locales, les trois assemblées de province et le congrès de la Nouvelle-Calédonie, étant précisé que désormais tous les membres des assemblées provinciales ne sont pas membres du congrès 1(*).

Le taux de participation pour les élections du 9 mai 1999 s'est élevé à près de 75 %, ce qui témoigne de l'intérêt porté par les calédoniens à l'évolution statutaire. Rappelons que le corps électoral admis à participer à ces élections était un corps électoral restreint, la condition de dix ans de résidence ayant conduit à écarter 8.738 personnes sur un corps électoral global de 117.183 électeurs.

Ces élections ont donné au RPCR une majorité relative de 24 sièges sur 54 au congrès, les trente autres sièges étant répartis entre le FLNKS (18), le Front national (4), la FCCI (fédération des comités de coordination indépendantistes, 4), l'Alliance (ancien UNCT, dissident du RPCR, 3) et le LKS (1). M. Simon Loueckhote (RPCR), sénateur, a été réélu président, la première vice-présidence revenant à Mme Marie-Noëlle Thémereau (RPCR) et la deuxième à M. Roch Wamytan (FLNKS). Notons que onze femmes contre 3 précédemment siègent désormais au congrès. Quatre des six autres vice-présidence reviennent au RPCR et deux au FLNKS.

Concernant les élections aux assemblées de province, le RPCR a emporté la majorité absolue des sièges en province Sud (25 sur 40, 6 au FLNKS, 5 au Front national et 4 à l'Alliance), M. Jacques Lafleur étant reconduit à sa présidence. A l'assemblée de la province Nord, une majorité indépendantiste s'est dégagée avec 8 sièges pour l'Union pour l'indépendance (Palika - FLNKS) et 6 pour l'Union calédonienne (FLNKS), soit 14 sièges sur les 22 composant l'assemblée, 4 sièges revenant respectivement au RPCR et à la FCCI. M. Paul Néaoutyine (Palika - FLNKS) a succédé à M. Léopold Jorédié (FCCI) à la présidence de cette assemblée. Enfin, à l'assemblée de la province des Iles, les 14 sièges se sont répartis de la façon suivante : 6 pour l'Union calédonienne (FLNKS) et respectivement 2 pour le RPCR, le LKS, la FCCI et le Palika (FLNKS). M. Robert Xowie (Union calédonienne) y a été élu président en remplacement de M. Nidoish Naisseline (LKS).

b) Le gouvernement collégial

L'exécutif ayant été transféré par la loi organique du 19 mars 1999 du haut-commissaire à un gouvernement collégial, ce gouvernement a été élu à la représentation proportionnelle par le congrès le 28 mai 1999. Il comprend onze membres, nombre correspondant au plafond fixé par l'article 109 de la loi précitée, dont 6 représentants du RPCR, 1 de la FCCI et 4 du FLNKS. M. Jean Lèques (RPCR), maire de Nouméa et élu de l'assemblée de la province Sud, a été désigné président du gouvernement et M. Léopold Jorédié (FCCI), membre de l'assemblée de la province Nord, a été nommé vice-président, chargé de l'enseignement. Cette dernière nomination a suscité de vives réactions de la part du FLNKS qui a estimé que le principe de collégialité gouvernementale résultant de l'Accord de Nouméa n'était pas respecté.

Les membres RPCR ont en charge les portefeuilles suivants : affaires économiques et relations avec le conseil économique et social ; finances et budget, recherche, politique monétaire et crédit ; agriculture et élevage ; travail, formation professionnelle et fonction publique ; communication audiovisuelle. Les membres FLNKS détiennent les autres portefeuilles : affaires coutumières et relations avec le congrès et le sénat coutumier ; culture, jeunesse et sports ; équipement ; protection sociale et santé.

Le gouvernement a décidé la création d'un cabinet et d'un secrétariat général, ainsi que d'une direction des affaires administratives et juridiques de la Nouvelle-Calédonie, dans la perspective du transfert progressif des compétences à compter du 1er janvier 2000.

Après une période de rodage, le fonctionnement du gouvernement semble sur la voie de la normalisation, les présidents du FLNKS, M. Roch Wamytan, et du RPCR, M. Jacques Lafleur, ayant décidé lors d'une entrevue à Paris à la mi-octobre de mettre en place " une structure permanente de concertation " afin de faciliter la mise en oeuvre de l'Accord de Nouméa.

c) Le sénat coutumier

Le sénat coutumier a été officiellement installé à la fin du mois d'août.

Composé de seize membres - deux pour chacune des huit aires coutumières - nommés pour six ans, il aura à délibérer sur tout projet ou proposition de loi du pays relatif aux signes identitaires, au statut civil coutumier, au régime des terres coutumières, à la définition des baux destinés à régir les relations entre les propriétaires coutumiers et exploitants sur ces terres et au régime des palabres coutumiers, aux limites des aires coutumières ainsi qu'aux modalités d'élection au sénat coutumier et aux conseils coutumiers. Le sénat coutumier sera aussi consulté sur les projets ou propositions de délibération intéressant l'identité kanak, domaine dans lequel il est lui-même compétent pour formuler des propositions.

Pour sa première année d'exercice, il est présidé par M. André Thean-Hiouen, grand chef d'Arama, dans l'aire de Hoot Ma Waap, la plus au Nord de la Grande Terre.

d) Les dispositifs novateurs du nouveau statut

Plusieurs dispositifs novateurs du récent statut ont par ailleurs connu un début de mise en oeuvre :

- La première loi du pays (articles 99 à 107 de la loi organique du 19 mars 1999) a été adoptée à l'unanimité le 19 octobre 1999 par le congrès2(*). Elle porte sur la reconduction, pour une durée de deux ans, de la régulation du conventionnement des médecins, des chirurgiens-dentistes, des masseurs-kinésithérapeutes et des infirmiers libéraux avec les organismes de protection sociale. Comme le prévoit l'article 155 de la loi organique susvisée, le conseil économique et social de la Nouvelle-Calédonie a été consulté. Présenté par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, le projet de loi du pays avait reçu le 7 octobre un avis favorable du Conseil d'État.

Deux autres projets de loi du pays sont actuellement en préparation, l'un concernant la réforme de la fiscalité douanière pour supprimer, créer ou modifier l'assiette de certaines taxes, l'autre relatif à la déduction fiscale du coût des travaux effectués sur les immeubles d'habitation.

- En application de l'article 31 de la loi organique du 19 mars 1999, la Nouvelle-Calédonie a obtenu le statut d'observateur au sein du Forum du Pacifique Sud, à l'occasion de la trentième réunion annuelle de cette organisation qui s'est tenue à Palau (Micronésie) les 4 et 5 octobre 1999. Cette organisation de coopération régionale et politique rassemble seize pays dont l'Australie, la Nouvelle-Zélande et les îles Fidji.

2. Le soutien financier de l'État relatif à la mise en oeuvre du nouveau statut et à la poursuite du rééquilibrage économique entre les provinces

a) La compensation financière corrélative des transferts de compétences

En application de l'article 77 de la Constitution, l'article 55 de la loi organique du 19 mars 1999 dispose que " L'État compense les charges correspondant à l'exercice des compétences nouvelles que la Nouvelle-Calédonie et les provinces tiennent de la présente loi " en précisant que " Tout accroissement net de charges résultant pour la Nouvelle-Calédonie ou pour les provinces des compétences transférées est accompagné du versement concomitant par l'État d'une compensation financière permettant l'exercice normal de ces compétences ". Sont également spécifiées les modalités de l'évaluation et de l'évolution de cette compensation financière.

A cet effet, le projet de loi de finances pour 2000 crée un nouveau chapitre 41-56 (dotations globales pour la Nouvelle-Calédonie) avec un article 10 (dotation globale de compensation) doté de plus de 11,7 millions de francs, et un article 20 (dotation globale de fonctionnement) doté de près de 394 millions de francs.

La dotation globale de compensation regroupe des crédits provenant de plusieurs ministères pour permettre à la Nouvelle-Calédonie d'exercer ses compétences nouvelles en matière de commerce extérieur (706.651 F), de droit du travail (284.423 F), d'enseignement scolaire (9.189.877 F), de jeunesse et de sport (1.325.217 F) et de mines et d'énergie (211.255 F). La dotation globale de fonctionnement destinée aux provinces devant leur donner les moyens nécessaires à leur action en matière sanitaire et sociale et dans le domaine de l'enseignement se décompose de la façon suivante : enseignement primaire public (253.639.262 F), santé (42.452.153 F), aide aux personnes âgées (23.774.379 F), aide aux personnes handicapées (4.023.901 F), fonctionnement des collèges (9.533.924 F), indemnité compensatrice en matière de santé et d'enseignement primaire (58.550.573 F) et secours aux enfants (1.148.291 F). Ainsi, l'indemnité compensatrice santé-enseignement et la dotation spécifique pour les collèges, qui faisaient l'objet jusqu'à présent d'une répartition sur le budget des provinces, sont désormais intégrées à la dotation globale de fonctionnement.

b) La poursuite de la politique contractuelle en faveur du développement et du rééquilibrage

En application de la loi référendaire du 9 novembre 1988, trois types d'accords de développement avaient été conclu pour la période 1993-1997, succédant à ceux couvrant la période 1990-1992 : une convention entre l'État et le territoire de la Nouvelle-Calédonie en date du 8 juin 1993, trois contrats de développement entre l'État et chacune des trois provinces signées le 4 février 1993 et un contrat de ville du 18 février 1993. Ce dispositif a été complété par des avenants correspondant chacun à une année supplémentaire de financement en 1998 et 1999. Le montant contractualisé pour 1993-1997 s'est élevé à 3,9 milliards de francs auquel s'est ajouté 1,152 milliard de francs au titre du contrat de ville. Les avenants de 1998 et 1999 ont successivement augmenté ce total de 322 puis 321 milliards de francs.

En vertu de l'article 210 de la loi organique du 19 mars 1999, les nouveaux contrats de développement obéiront désormais à une périodicité quinquennale. Pour la période 2000-2004, aucun montant n'a encore été arrêté. Il conviendra de veiller à ce que la répartition des sommes ainsi allouées permettent de poursuivre le rééquilibrage entre les trois provinces amorcé en application des Accords de Matignon.

3. L'évolution de la délinquance et l'activité des juridictions

a) L'évolution de la délinquance

Les crimes et délits constatés par les services de police (4593 en 1998) et de gendarmerie (2130 en 1998) en Nouvelle-Calédonie ont régulièrement progressé depuis 1993, la hausse moyenne avoisinant 36 %. Sur les dix dernières années, la progression moyenne s'établit à 40 %. Plus de 68 % des crimes et délits sont constatés à Nouméa.

En particulier, augmentent régulièrement le nombre des infractions constatées liées aux moeurs (viols et agressions sexuelles sur mineurs ou majeurs : 35 procédures en 1989, 72 en 1997 et 108 en 1998) et celui des infractions contre la famille et l'enfant (problèmes de garde, versement de pensions alimentaires, mauvais traitements) : 64 procédures en 1997, 124 en 1998). L'absorption d'alcool en quantité importante, en particulier en fin de semaine, facilite le passage à l'acte (rixes, dégradations de biens, agressions sexuelles, cambriolages pour dérober de l'alcool). La délinquance de voie publique, qui représente 29,4 % de la délinquance générale pour 1998, connaît une faible progression (+ 7,4 % depuis 1989) grâce à une cartographie des infractions établie chaque quinzaine, permettant à une cellule de coordination de l'activité judiciaire de déterminer les tendances et un plan d'occupation du terrain par les unités. La part de la délinquance des mineurs dans la délinquance générale a quasiment doublé en dix ans (essentiellement vols simples et à l'étalage, vols à la roulotte et cambriolages) de même que les interpellations pour trafic ou usage de stupéfiants.

En fin de compte, si la hausse de la délinquance est réelle, elle ne concerne pas principalement les domaines susceptibles de créer un sentiment d'insécurité car la population calédonienne est prompte à signaler la moindre incivilité, ce qui se traduit par de nombreuses plaintes concernant des infractions oubliées en métropole.

Concernant la population carcérale, elle s'élevait au 1er octobre 1999 au centre pénitentiaire de Nouméa, seul établissement de la Nouvelle-Calédonie, à 378 personnes pour une capacité opérationnelle de 230 places, soit un taux d'occupation supérieur à 164 % (contre 118 % pour la moyenne de l'ensemble des établissements de métropole au 1er juillet 1999). Cette population carcérale est répartie entre trois quartiers : 205 détenus pour la maison d'arrêt, 106 condamnés pour le centre de détention et 67 condamnés pour la maison centrale. Cet établissement dispose d'un effectif de 104 agents, dont 83 agents de surveillance. Des travaux de construction d'un quartier réservé aux femmes sont sur le point d'être entrepris (coût prévisionnel : 4 millions de francs).

b) L'activité des juridictions

La Nouvelle-Calédonie est dotée pour l'ordre judiciaire d'un tribunal de première instance et d'une cour d'appel, disposant d'un effectif de 26 magistrats et de 69 fonctionnaires (57 postes seulement étant actuellement pourvus).

Selon les informations délivrées à votre rapporteur en réponse au questionnaire budgétaire, la dernière année statistique disponible à la Chancellerie concernait l'exercice 1995. Des éléments complémentaires ont cependant pu être obtenus depuis. Le contentieux civil paraît ainsi en forte hausse puisque le nombre d'affaires nouvelles dont le tribunal de première instance (y compris les sections détachées de Lifou et de Koné) a été saisi est passé de 1810 en 1995 à 2428 en 1998, soit une progression de 34 % sur trois ans. Le contentieux pénal est sur la même période en augmentation de 28 %, le tribunal correctionnel ayant rendu 3003 jugements en 1995 et 3853 en 1998.

Le tribunal administratif de Nouméa est doté, outre le président, de 3 conseillers et de 4 agents de greffe. Selon les données fournies à votre rapporteur, le nombre d'affaires nouvelles depuis 1994 oscille d'une année sur l'autre entre 347 et 482 et le nombre d'affaires traitées entre 322 et 428. En 1998, le stock s'élevait à 126, seulement 7 dossiers attendant depuis plus de deux ans.

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