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6 avril 2000 : Solidarité et renouvellement urbains ( avis - première lecture )

 

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EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Votre commission a demandé à être saisie pour avis du projet de loi relatif à la solidarité et au renouvellement urbains pour ses dispositions concernant le logement social.

Elle n'a donc pas examiné l'ensemble des dispositions des 157 articles du projet de loi tel qu'il a été adopté par l'Assemblée nationale le 21 mars dernier, et notamment l'ensemble des articles relatifs à la réforme du droit de l'urbanisme et ceux relatifs aux politiques de transports et de déplacements en milieu urbain.

La commission a examiné les dispositions du titre IV relatif à l'habitat lorsqu'elles avaient pour conséquence de modifier le droit du logement, les rapports entre organismes de logement et les procédures applicables aux immeubles insalubres et aux immeubles menaçant ruine.

 La commission des Affaires économiques, saisie au fond, ayant souhaité lui déléguer tout le volet insalubrité, elle a porté une attention particulière aux articles 72 à 80 du projet de loi.

Votre commission s'est également saisie des articles concernant le logement social et l'organisation d'une " solidarité " entre organismes de logement social, ce qui comprend l'essentiel des articles 60 à 71.

Enfin, votre commission a examiné de concert avec la commission des Affaires économiques et la commission des Lois, saisie pour avis, l'article 25 du projet de loi. Cet article du titre II, relatif à la politique de la ville, se propose d'amener l'ensemble des communes à porter à 20 % la part des logements sociaux dans le total du nombre des logements.

Avant de revenir sur ces articles et de détailler les amendements, votre rapporteur souhaiterait au préalable évoquer le contexte général qui a caractérisé l'examen de ce projet de loi.

Votre rapporteur a en effet été étonné de constater, au cours des nombreuses auditions auxquelles il a participé, qu'il s'agisse des associations d'élus, de l'Union nationale des fédérations d'organismes HLM ou des différentes organisations professionnelles, que le projet de loi n'avait fait l'objet d'aucune véritable concertation préalable. Ceci alors même que ce texte modifie sensiblement les compétences et les instruments à la disposition des collectivités territoriales ou des organisations HLM.

Cette absence de concertation s'est accompagnée d'une déclaration d'urgence de la part du Gouvernement que de nombreux commissaires ont déplorée comme a pu s'en rendre compte M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, lors de son audition par votre commission.

Par ailleurs, il convient d'observer que l'étude d'impact déposée en annexe du projet de loi à l'Assemblée nationale était lacunaire et inachevée.

Absence de concertation, examen en urgence, documents préparatoires inaboutis... Le contexte de l'examen de ce projet de loi n'était donc pas favorable. Voilà peut-être qui explique que le texte adopté par l'Assemblée nationale présente de nombreuses incohérences, comme l'a d'ailleurs reconnu le Gouvernement.

En fait, les difficultés qui viennent d'être mentionnées, et qui compliquent la tâche du législateur, caractérisent bien l'esprit de ce texte qui illustre la formule " la fin " -en l'espèce, la construction de logements sociaux- " justifie les moyens " -dans le cas présent, le recours à des dispositions contraignantes imposées au collectivités locales.

Le Gouvernement a souhaité promouvoir la mixité sociale, c'est-à-dire une meilleure répartition des différentes catégories d'habitat sur le territoire afin de lutter contre la concentration des problèmes urbains dans certaines communes et d'augmenter l'offre globale de logements.

Chacun, naturellement, est favorable à une plus grande mixité sociale. Nombre de sénateurs mesurent d'ailleurs quotidiennement, dans le cadre de leurs fonctions locales, les difficultés que peut poser l'héritage d'une politique du logement mise en oeuvre dans les années 1950 et 1960 et qui privilégiait, compte tenu des besoins importants et immédiats de l'époque, la quantité de logements sur leur qualité ou plus encore leur résistance à l'épreuve du temps.

Afin d'inciter les collectivités territoriales à construire des logements sociaux, le Gouvernement prévoit de mettre en oeuvre à travers l'article 25 un dispositif complexe consistant à pénaliser financièrement les communes dont le parc de logements ne serait pas composé pour au moins 20 % de logements sociaux. On peut rappeler que cet objectif de 20 % de logements sociaux était déjà mentionné dans la loi du 13 juillet 1991 d'orientation sur la ville.

Le présent texte se veut plus contraignant en revenant sur la définition du logement social retenue dans la loi du 14 novembre 1996 et en mettant en place un système de pénalisation financière assorti d'un pouvoir donné au préfet de se substituer à la collectivité défaillante.

Votre commission vous propose d'adopter plusieurs amendements à cet article 25.

Ces amendements ont fait l'objet d'une étroite concertation avec les rapporteurs de la commission des Affaires économiques et de la commission des Lois. Ils mettent l'accent sur le niveau intercommunal pour le calcul des 20 % et réintroduisent l'accession sociale à la propriété dans le périmètre du logement social. Ce faisant, ces amendements préservent les compétences des acteurs locaux et les incitent à développer une véritable politique de mixité sociale au niveau intercommunal.

Concernant les autres articles, votre commission vous propose d'adopter plusieurs amendements à caractère technique sur les articles 60 à 71 quelquefois communs avec ceux de la commission des Affaires économiques.

Il s'agit souvent de précisions rédactionnelles ou de suppressions de dispositions qui ne trouvaient pas leur place dans le texte. Votre commission vous propose également une nouvelle rédaction pour des dispositions introduites à l'Assemblée nationale et concernant les modalités de participation des salariés aux conseils d'administration des organismes HLM.

De même, les amendements concernant le volet relatif à l'insalubrité ont également davantage pour objet d'améliorer la rédaction du texte qui nous est transmis que d'en bouleverser l'économie.

Le Parlement a déjà été récemment amené à traiter la question de l'insalubrité. Il s'agissait d'apporter des réponses au problèmes du saturnisme.

L'article 123 de la loi du 29 juillet 1988 relative à la lutte contre l'exclusion, qui était rapporté par notre excellent collègue Bernard Seillier, a prévu une déclaration obligatoire et des mesures coercitives à l'égard des propriétaires du logement pour faire des travaux. Plus de 18 mois après le vote de cette loi et alors que les mesures d'urgence montrent leurs limites, c'est la question plus générale de l'accès à un logement décent qui se trouve posée. Le Gouvernement a souhaité renforcer les moyens d'intervention à sa disposition en procédant à une réforme du droit applicable aux immeubles insalubres et aux immeubles menaçant ruine.

Votre commission ne peut qu'être favorable à l'intention du Gouvernement. Elle souligne seulement que cette adaptation du droit intervient plusieurs années après la prise de conscience de la nécessité de lutter contre l'insalubrité. Il était donc devenu urgent de renforcer le cadre juridique de l'intervention des collectivités locales qui se sont impliquées fortement dans cette politique de lutte contre l'insalubrité.

On peut rappeler que le Gouvernement s'est appuyé sur le rapport demandé à Mme Nancy Bouché, inspecteur général de l'équipement, pour préparer cette réforme des procédures relatives à l'insalubrité et au péril.

Dans son rapport rendu le 6 novembre 1998 et intitulé " Expertise concernant les édifices menaçant ruine et les immeubles et îlots insalubres ", Mme Nancy Bouché a proposé notamment de :

- rapprocher les procédures applicables aux immeubles menaçant ruine et aux immeubles insalubres ;

- renforcer les droits des occupants et leur droit à relogement ;

- limiter l'offre de logements manifestement impropres à l'habitation, de prévenir l'insalubrité et la ruine ;

- mieux protéger les locataires de meublés.

Votre commission a observé que de nombreux amendements adoptés par l'Assemblée nationale s'inspiraient également de propositions faites dans ce rapport. Toutefois, il s'agissait souvent de dispositions qui n'avaient pas été retenues par le Gouvernement au motif qu'elles ne s'intégraient pas dans la logique du texte ou rallongeaient les procédures.

Votre commission a essayé de rétablir la cohérence du texte en tenant compte à la fois du projet de loi et des apports de l'Assemblée nationale.

Elle vous propose notamment un important amendement sur l'article 72, qui propose une synthèse entre les articles L. 26 et L. 26-1 relatifs aux procédures de constat de l'insalubrité dans les immeubles d'une part et dans les groupes d'immeubles, îlots et groupes d'îlots d'autre part.

Telles sont les principales modifications que votre commission des Affaires sociales vous propose d'apporter au projet de loi.

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