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6 avril 2000 : Solidarité et renouvellement urbains ( avis - première lecture )

 

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EXAMEN DES ARTICLES
TITRE II
-
CONFORTER LA POLITIQUE DE LA VILLE
Section 1
-
Dispositions relatives à la solidarité
entre les communes en matière d'habitat

Art. 25
Instauration d'un quota de logements sociaux de 20 %
assorti d'un mécanisme de pénalisation financière

(art. L. 302-5 à L. 362-10
du code de la construction et de l'habitation)

I - Le texte proposé par le Gouvernement

·  L'article 25 du projet de loi constitue la disposition la plus emblématique du texte. Elle doit permettre, dans la logique du Gouvernement, de " réussir la mixité urbaine " en partant du principe qu'" il n'y aura pas de mixité sociale et urbaine et d'équilibre social de l'habitat sans réalisation de logements sociaux là où il y en a peu ou pas du tout "1(*). Pour ce faire, le Gouvernement propose de " revenir à la logique initiale affirmée par la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville et (de) sortir d'un système dans lequel certaines communes peuvent continuer à refuser la construction de logements sociaux "2(*).

Cet article propose donc de revenir sur l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation issu de la loi du 13 juillet 1991. Cet article stipulait que les communes de plus de 1.500 habitants en Ile-de-France et de plus de 3.500 habitants dans les autres régions, situées dans les agglomérations de plus de 200.000 habitants et n'ayant pas 20 % de logements sociaux et 18 % de bénéficiaires d'aides à la personne, à défaut d'avoir adopté un programme local de l'habitat prévoyant la réalisation de logements locatifs sociaux en nombre suffisant, devaient verser une contribution financière annuelle affectée à la réalisation de logements sociaux. Cette contribution était égale, chaque année, à 1 % de la valeur locative des immeubles imposés dans les rôles généraux de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties de la commune. Cette disposition concernait potentiellement 209 communes, dont la moitié en Ile-de-France, dans 29 agglomérations.

L'article 25 propose d'étendre le champ géographique du dispositif prévu par la loi du 13 juillet 1991 à l'ensemble des agglomérations de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants. Cette mesure porterait le nombre des agglomérations concernées à 114, le nombre de communes concernées, c'est-à-dire ne disposant pas de 20 % de logements locatifs sociaux étant de 113 dont 78 en Ile-de-France.

Le Gouvernement propose également de " renverser en quelque sorte la charge de la preuve, en matière de contribution financière substitutive, en la remplaçant par un prélèvement automatique, sur les recettes des communes ayant moins de 20 % de logements sociaux, proportionnel au nombre de logements manquant par rapport à ce seuil (1.000 francs par logement manquant), et en permettant à ces communes de déduire les dépenses ayant réellement contribué à la réalisation de logements sociaux "3(*).

Par ailleurs, en matière d'obligation de réalisation de logements sociaux, le projet de loi propose de mieux préciser les obligations imposées aux collectivités locales par la loi, et de permettre à l'Etat de se substituer à la commune en cas de carence de cette dernière.

L'étude d'impact déposée en annexe du projet de loi se limite dans son estimation des conséquences budgétaires pour les collectivités locales à évaluer le montant de la contribution exigée, ceci alors que la construction de logements sociaux en grand nombre ne manquerait pas de créer une forte demande d'équipements nouveaux (crèches, écoles, voirie, équipements sportifs et culturels, ...).

Cette dépense prévisible n'est pas prise en compte par le Gouvernement dans l'élaboration de son projet de loi.

·  L'article 25 propose une nouvelle rédaction de la section 2 du chapitre II " Programme local de l'habitat " du titre préliminaire " Politique d'aide au logement " du livre troisième " Aides diverses à la construction d'habitations et à l'amélioration de l'habitat, aide personnalisée au logement ". Cette section serait composée de six articles numérotés de 302-5 à 302-10.

·  La nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation prévoit, dans un premier alinéa, que les nouvelles dispositions s'appliqueront aux communes dont la population est au moins égale à 1.500 habitants qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de la pénultième année précédente, moins de 20 % des résidences principales au sens du I de l'article 1411 du code général des impôts.

L'article L. 1411 du code général des impôts est relatif à l'assiette de la taxe d'habitation. Son paragraphe I dispose que " la valeur locative afférente à l'habitation principale de chaque contribuable est diminuée d'un abattement obligatoire pour charge de famille. Elle peut également être diminuée d'abattements facultatifs à la base ".

Dans son rapport4(*), M. Patrick Rimbert s'est interrogé sur la pertinence de ce renvoi aux dispositions de l'article 1411 du code général des impôts en observant que la définition de la résidence principale sur laquelle l'ensemble de cette section du code de la construction et de l'habitation s'appuyait était explicitement mentionnée au dernier alinéa de l'article L. 302-5 nouveau comme étant celles " qui figurent au rôle établi pour la perception de la taxe d'habitation ".

La notion d'" agglomération " à laquelle il est fait mention dans le présent alinéa fait référence à la nomenclature de l'INSEE.

Les logements sociaux retenus par le projet de loi pour l'application de cet article sont :

- les logements locatifs appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré (HLM) ;

- les logements conventionnés dans les conditions définies à l'article L. 351-2 appartenant aux sociétés d'économie mixte et aux filiales de la société centrale immobilière de la caisse des dépôts et consignations ;

- les logements appartenant aux sociétés d'économie mixte d'outre-mer ;

- les logements appartenant à l'entreprise minière et chimique et aux sociétés à participation majoritaire de l'entreprise minière et chimique ;

- les logements appartenant aux houillères de bassin et aux sociétés à participation majoritaire de Charbonnages de France ;

- les logements-foyers dénommés résidences sociales.

Parc social au sens du projet de loi

(en milliers de logements)

Au 1er janvier 1998

Organismes d'habitations à loyer modéré

3.604.0

Sociétés d'économie mixte (conventionnés)

182.0

SCIC et filiales (conventionnés)

30.0

Entreprise minière et chimique (EMC)

2.7

Charbonnages de France

91.5

Houillères Centre-Midi

9.8

Houillères Lorraine

21.6

TOTAL

3.941.6

Source : Secrétariat d'Etat au logement

Le dernier alinéa du texte proposé pour l'article L. 302-5 nouveau prévoit que les résidences principales retenues pour l'application de la présente loi sont celles qui figurent au rôle établi pour la perception de la taxe d'habitation.

Comme le souligne M. Patrick Rimbert dans son rapport5(*), les interlocuteurs auditionnés (Conseil national de l'habitat, Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, union nationale des fédérations d'organismes d'habitations à loyer modéré, union nationale de la propriété immobilière) ont tous déploré l'exclusion du " parc privé d'occupation sociale " du périmètre des logements sociaux retenu dans le cadre de cet article.

·  L'article L. 302-6 du code de la construction et de l'habitation institue à compter du 1er janvier 2002 un prélèvement sur les ressources fiscales des communes visées à l'article L. 302-5, à l'exception de celles qui bénéficient de la dotation de solidarité urbaine prévue par l'article L. 2334-15 du code général des collectivités territoriales lorsque le nombre des logements sociaux excède 15 % des résidences principales.

Le prélèvement est égal à 1.000 francs multipliés par la différence entre 20 % des résidences principales au sens du I de l'article 1411 du code général des impôts et le nombre de logements sociaux existant dans la commune l'année précédente, comme il est dit à l'article L. 302-5, sans pouvoir excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice.

Le prélèvement est diminué du montant des dépenses exposées par la commune, pendant le pénultième exercice, au titre des subventions foncières mentionnées à l'article L. 2254-1 du code général des collectivités territoriales et des moins values correspondant à la différence entre le prix de cession de terrain en vue de la réalisation de logements sociaux et leur valeur vénale estimée par le service du domaine (troisième alinéa de l'article L. 302-6).

Le produit de la taxe foncière sur les propriétés bâties, de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle inscrit à section de fonctionnement du budget des communes soumises au prélèvement institué au présent article est diminué du montant de ce prélèvement. Celui-ci est imputé sur les attributions mentionnées au premier alinéa de l'article L. 2332-2 du code général des collectivités territoriales (quatrième alinéa de l'article L. 302-6).

Lorsque la commune appartient à une communauté urbaine, à une communauté d'agglomération ou à une communauté de communes compétentes pour effectuer des réserves foncières en vue de la réalisation de logements sociaux et lorsque cette communauté est dotée d'un programme local de l'habitat, la somme correspondante est versée à la communauté. Elle est utilisée pour financer des acquisitions foncières et immobilières en vue de la réalisation de logements locatifs sociaux et des opérations de restructuration urbaine (cinquième alinéa de l'article L. 302-6).

A défaut, cette somme est versée à l'établissement public foncier créé en application de l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme, si la commune appartient à un tel établissement. Dans tous les autres cas, elle est versée à un fonds d'aménagement urbain affecté aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale, pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social (cinquième alinéa de l'article L. 302-6).

Programmes locaux de l'habitat

Les programmes locaux de l'habitat (PLH) sont des outils de programmation qui permettent d'articuler, dans le cadre des agglomérations, les politiques d'aménagement urbain et d'habitat. Présentant un caractère opérationnel direct, ils définissent pour une durée au moins égale à cinq ans les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et à favoriser la mixité sociale en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements.

Créés par l'article 78 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 et renforcés par la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville, les PLH sont désormais régis par les articles L. 302-1 à L. 302-9 et R. 302-1 à R 302-27 du code de la construction et de l'habitation.

L'élaboration d'un PLH est en principe facultative, mais très fortement encouragée dans les communes de plus de 200.000 habitants -et même obligatoire pour les communes comportant une zone urbaine sensible (art. 30 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996). Celle-ci est confiée à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI).

·  Le texte proposé pour l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation prévoit que les communes concernées par le prélèvement sur leurs recettes devront prendre des dispositions pour que soient réalisés les logements sociaux nécessaires pour rattraper le retard en vingt ans.

Le conseil municipal définit un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux qui ne peut être inférieur au nombre de logements locatifs sociaux nécessaires pour atteindre 20 % du total des résidences principales (premier alinéa de l'article L. 302-7).

Dans certains cas une action au niveau intercommunal est prévue. En effet, lorsqu'une commune appartient à une communauté urbaine, une communauté d'agglomération ou à une communauté de communes compétente en matière de programme local de l'habitat, celui-ci fixe, de façon à favoriser la mixité sociale en assurant entre les communes une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements, l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux sur le territoire de la commune de manière à accroître la part de ces logements par rapport au nombre de résidences principales. L'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux pour l'ensemble des communes de la communauté ne peut être inférieur au nombre total de logements locatifs sociaux dont la réalisation serait nécessaire, dans les communes soumises au prélèvement prévu par le premier alinéa de l'article L. 302-6, pour atteindre 20 % du total des résidences principales de ces communes (deuxième alinéa de l'article L. 302-7).

Les programmes locaux de l'habitat devront préciser l'échéancier et les conditions de réalisation des logements sociaux soit par des constructions neuves soit par l'acquisition de bâtiments existants par période triennale.

A défaut de programme local de l'habitat approuvé dans le délai d'un an à compter de la publication de la présente loi, la commune devra prendre, sur son territoire, les dispositions nécessaires pour permettre la réalisation du nombre de logements locatifs sociaux (troisième alinéa de l'article L. 302-7).

Enfin, l'accroissement net du nombre de logements locatifs sociaux prévu pour chaque période triennale ne pourra être inférieur à 15 % de la différence entre le nombre de logements sociaux correspondant à l'objectif fixé et le nombre de logements sociaux sur le territoire de la commune, ces chiffres étant réévalués à l'issue de chaque période triennale (quatrième alinéa de l'article L. 302-7).

·  Le texte proposé pour l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation prévoit que la collectivité ou l'établissement public de coopération intercommunale ayant approuvé le programme local de l'habitat établit, au terme de chaque période triennale, un bilan portant en particulier sur le respect des engagements en matière de mixité sociale. Celui-ci est communiqué au conseil départemental de l'habitat. Lorsque les engagements figurant dans le programme local de l'habitat n'ont pas été tenus, ou lorsque, à défaut de programme local de l'habitat, le nombre de logements locatifs sociaux à réaliser n'a pas été atteint, le préfet, après avis du conseil départemental de l'habitat, constate la carence de la commune par arrêté motivé.

A compter de cet arrêté, le prélèvement est porté à 2.000 francs multiplié par la différence entre 20 % des résidences principales au sens du I de l'article 1411 du code général des impôts et le nombre de logements sociaux existant dans la commune l'année précédente, sans pouvoir excéder 10 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice (second alinéa de l'article L. 302-8).

Dans son rapport6(*), M. Patrick Rimbert a déploré " l'indétermination du cadre temporel dans lequel la procédure s'inscrit puisqu'une série de délais importants pour son effectivité -délai dans lequel le bilan est établi, délai dans lequel ce dernier se prononce, délai dans lequel le préfet constate, le cas échéant, la carence- ne sont pas précisés ".

·  Le texte proposé pour l'article L. 302-9 du code de la construction et de l'habitation prévoit la substitution du représentant de l'Etat en cas de carence. En effet, il dispose que dans les communes ayant fait l'objet de l'arrêté préfectoral constatant la carence, le préfet peut passer une convention avec un organisme pour la construction ou l'acquisition-réhabilitation de logements sociaux, en vue de réaliser les objectifs fixés au premier alinéa de l'article L. 302-7.

Par ailleurs, il est envisagé que lorsque l'Etat verse à ces opérations une subvention foncière, une dépense égale est mise à la charge de la commune.

·  Le texte proposé pour l'article L. 302-10 du code de la construction et de l'habitation par le projet de loi concerne plusieurs dispositions réglementaires. Il dispose qu'un décret en Conseil d'Etat déterminera, en tant que de besoin, les conditions d'application du présent chapitre notamment celles nécessitées par la situation particulière des départements d'outre-mer.

Il précise par ailleurs que ce décret fixera les dépenses à retenir pour l'application du troisième alinéa de l'article L. 302-6. On peut rappeler que cet alinéa prévoit que le prélèvement sur les recettes des communes est diminué du montant des dépenses exposées par la commune au titre des subventions foncières et des moins-values correspondant à la différence entre le prix de cession de terrains en vue de la réalisation de logements sociaux et leur valeur vénale estimée par le service du domaine.

II - Le texte adopté à l'Assemblée nationale

·  La discussion sur l'article 25 a été fort nourrie. L'opposition a défendu, sans succès, cinq amendements de suppression de cet article. Mme Martine Aurillac a estimé notamment, pour justifier sa demande de suppression, que le pouvoir attribué au préfet de se substituer au conseil municipal pour entreprendre la réalisation de logements sociaux portait gravement atteinte à la libre administration des communes. M. Jean Proriol a regretté que le Gouvernement mette en oeuvre une forme de " recentralisation ", alors qu'au même moment il avait chargé M. Pierre Mauroy d'une mission ayant pour objet de renforcer la décentralisation.

M. Christian Estrosi a regretté que le texte ne tienne pas compte du " parc privé à occupation sociale ". M. Gilles Carrez, après avoir réaffirmé son attachement à la mixité sociale, s'est déclaré opposé à une loi qu'il a estimé uniforme, coercitive et contraignante.

M. Louis Besson, secrétaire d'Etat au logement, a défendu, quant à lui, le principe du développement du logement locatif social en estimant qu'il était le point de départ du parcours résidentiel. Il a souhaité replacer cet article " dans le cadre de la politique globale du logement, qui est une politique sociale du logement et non pas une politique du logement social ". Dans cette perspective, il s'est déclaré favorable " à la diversité, à l'opposé d'une société de ségrégation, de discrimination, de ghettoïsation "7(*).

·  Au cours de la discussion sur cet article 25, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par M. Patrick Rimbert, rapporteur au nom de la commission de la production et des échanges, comportant une nouvelle rédaction de l'article L. 302-5.

Cet amendement a pour conséquence de différencier le seuil de population déterminant l'application des présentes dispositions selon un critère géographique. Il conserve le seuil de 1.500 habitants en Ile-de-France, mais le relève à 3.500 habitants dans les autres régions.

Par ailleurs, cet amendement a modifié la liste des logements retenus pour le calcul du quota de 20 %. Il exclut les logements intermédiaires du décompte mais intègre les logements conventionnés qui ont bénéficié d'opérations de réhabilitation de l'ANAH ainsi que les logements gérés par des associations et destinés à accueillir des familles en difficulté.

Sur proposition du Gouvernement, les foyers de travailleurs migrants et les foyers de jeunes travailleurs ont également été pris en compte.

Sur proposition de M. Bernard Bosson, et avec l'accord du Gouvernement et de la commission, les places de centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) agréés par les DDASS ont été intégrées.

Sur proposition de M. Etienne Pinte, les centres d'hébergement d'urgence ont été également pris en compte.

Au total, dans le texte adopté par l'Assemblée nationale, la liste des logements sociaux retenue pour le calcul du quota de 20% est la suivante :

- les places des centres d'hébergement et de réinsertion sociale agréés par les directions départementales des affaires sanitaires et sociales,

- les logements locatifs appartenant aux organismes d'habitations à loyer modéré, à l'exception de ceux construits, acquis ou améliorés à compter du 5 janvier 1977 et ne faisant pas l'objet d'une convention définie à l'article L. 351-2,

- les logements conventionnés dans les conditions définies à l'article L. 351-2 appartenant aux sociétés d'économie mixte et aux autres bailleurs définis au quatrième alinéa de l'article 41 ter de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière,

- les logements appartenant aux sociétés d'économie mixte des départements d'outre-mer, les logements appartenant à l'Entreprise minière et chimique et aux sociétés à participation majoritaire de l'Entreprise minière et chimique, les logements appartenant aux houillères de bassin, aux sociétés à participation majoritaire des houillères de bassin ainsi qu'aux sociétés à participation majoritaire des Charbonnages de France,

- les logements locatifs sociaux appartenant à d'autres bailleurs et faisant l'objet d'une convention conclue avec l'Etat en application de l'article L. 351-2, pour être mis à la disposition des personnes défavorisées mentionnées à l'article premier de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement et les centres d'hébergement d'urgence,

- les logements améliorés avec le concours financier de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat et faisant l'objet d'une convention conclue avec l'Etat en application de l'article L. 351-2 et publiée au fichier immobilier ou inscrite au livre foncier,

- les logements foyers dénommés résidences sociales, les foyers de jeunes travailleurs et les foyers de travailleurs migrants.

Le dernier alinéa de cet article prévoit que les résidences principales retenues pour l'application du présent article sont celles qui figurent au rôle établi pour la perception de la taxe d'habitation. Le texte adopté par l'Assemblée nationale ne fait plus ainsi référence au paragraphe I de l'article 1411 du code général des impôts et se contente de ce dernier alinéa pour définir les résidences principales.

·  L'Assemblée nationale a adopté, sur proposition du Gouvernement, un amendement proposant une nouvelle rédaction de l'article L. 302-5-1 et déterminant la procédure de comptage des logements sociaux. Cet article crée une obligation pour les propriétaires de logements sociaux de déclarer au préfet du département, avant le 1er juillet, un inventaire par commune des logements sociaux dont ils sont propriétaires au 1er janvier de l'année en cours, ceci sous peine d'amende.

A partir de ces données, le préfet communique un premier chiffre à la commune avant le 1er octobre. La commune dispose alors d'un délai d'un mois pour présenter ses observations. Après examen de ces observations, le préfet notifie, avant le 31 décembre, le nombre de logements sociaux retenus pour l'application de l'article L. 302.-5.

·  Après avoir précisé le caractère annuel du prélèvement prévu par le premier alinéa de l'article L. 302-6, l'Assemblée nationale a complété cet article par un alinéa nouveau qui prévoit que les communes seront dispensées du versement prévu au prorata du nombre de logements présenté dans chaque dossier de réalisation de logements déposé en bonne et due forme auprès des services de l'Etat, qui auront reçu un avis favorable de financement et qui n'auront pas pour autant fait l'objet d'un financement effectif de la part de ce dernier. Cette rédaction est le fruit de deux amendements identiques déposés par MM. Patrick Rimbert et Alain Cacheux.

M. Claude Bartolone, ministre délégué à la ville, avait demandé, sans succès, à leurs auteurs de bien vouloir retirer ces amendements en observant qu'ils donnaient l'impression qu'il y avait une sorte de réserve de la part de l'Etat en matière de financement des logements sociaux.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par M. Patrick Rimbert, rapporteur et Mme Janine Jambu qui prévoit que pour toutes les communes, dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à 5.000 francs, ce prélèvement est fixé à 20 % du potentiel fiscal par habitant multipliés par la différence entre 20 % des résidences principales au sens du I de l'article 1411 du code général des impôts et le nombre de logements sociaux existant dans la commune l'année précédente, comme il est dit à l'article L. 302-5, sans pouvoir excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice.

Mme Janine Jambu a déclaré que cet amendement tendait " à introduire pour les villes disposant de ressources financières élevées une progressivité de la pénalité en fonction du potentiel fiscal ", l'objectif étant de " rendre le système de prélèvement tout à la fois plus juste et plus efficace ".

Le Gouvernement a proposé trois sous-amendements à cet amendement déposé par le rapporteur, qui ont également été adoptés par l'Assemblée nationale.

Le plus important avait pour objet d'actualiser le chiffre de 5.000 francs, afin de tenir compte de la progression naturelle des potentiels fiscaux.

Les deux autres étaient des amendements de précision dont un qui fixait l'année de l'actualisation. L'Assemblée nationale a ensuite adopté un amendement présenté par M. Patrick Rimbert, rapporteur, MM. Marc-Philippe Daubresse et Jean-Marie Morisset, précisant que le prélèvement ne serait pas effectué dans le cas où il serait inférieur à 25.000 francs.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par MM. Jean-Marie Morisset, Marc-Philippe Daubresse, Léonce Deprez, Pierre Micaux, Henri Plagnol, Mme Anne-Marie Idrac et les membres du groupe UDF-Alliance qui précise au troisième alinéa du texte proposé par le projet de loi pour l'article L. 302-6 que le montant des dépenses des travaux de viabilisation des terrains mis ensuite à disposition pour la réalisation de logements sociaux peut être diminué du prélèvement.

Elle a également adopté un amendement de M. Patrick Rimbert, rapporteur, et Mme Janine Jambu qui précise que les moins values correspondant à la différence entre le prix de cession de terrains de logements sociaux et leur valeur vénale ne peut être déduit du prélèvement que lorsque ces logements ont fait l'objet d'une réalisation effective.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de M. Patrick Rimbert, rapporteur, et Mme Janine Jambu qui modifie les termes de la seconde phrase du huitième alinéa du texte proposé pour l'article L. 302-6 qui détermine l'emploi du prélèvement lorsqu'il est versé à une structure intercommunale.

Le texte adopté prévoit que, dans les quartiers inscrits en contrat de ville ou dans les zones urbaines sensibles, ces ressources pourront servir à financer des opérations de renouvellement et de requalification urbains.

Elle a enfin adopté, contre l'avis du Gouvernement, un amendement proposé par M. Patrick Rimbert, rapporteur, M. Yves Dauge, Mme Janine Jambu et M. Daniel Marcovitch, tendant à supprimer, pour l'Ile-de-France, la possibilité que la contribution soit versée à l'établissement public foncier.

·  L'Assemblée nationale a modifié la rédaction proposée pour l'article L. 302-7 en adoptant plusieurs amendements. Elle a adopté un amendement de M. Jean-Pierre Blazy qui exonère les communes soumises à des nuisances particulièrement élevées (aéroports, autoroutes...) du respect des obligations définies par cet article 25.

Elle a adopté un amendement de M. Daniel Vachez qui élargit aux communautés d'agglomérations nouvelles et aux syndicats d'agglomérations nouvelles, compétentes en matière de programme local de l'habitat, le soin d'organiser l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux sur le territoire communal.

Elle a adopté un amendement présenté par Mme Janine Jambu, MM. Michel Vaxès, Roger Meï, Gilbert Biessy, Claude Billard et les membres du groupe communiste, qui précise que, lorsque la politique de l'habitat est menée au niveau intercommunal, chacune des communes concernées doit se rapprocher de l'objectif de 20 % de logements sociaux.

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement présenté par M. Patrick Rimbert, rapporteur, et MM. Yves Dauge et Daniel Marcovitch, prévoyant que les communes non soumises au prélèvement ne pouvaient se voir imposer dans le cadre de l'intercommunalité la construction de logements sociaux supplémentaires sans leur accord.

Elle a adopté un amendement présenté par M. Patrick Rimbert, rapporteur, et Mme Janine Jambu qui prévoit que les programmes locaux de l'habitat doivent définir également un plan de revalorisation de l'habitat à loyer modéré existant, de façon à préserver partout la mixité sociale sans créer de nouvelles ségrégations.

L'Assemblée nationale a finalement complété le texte proposé pour l'article L. 302-7 en adoptant un amendement présenté par M. Patrick Rimbert, rapporteur, Mme Janine Jambu et M. Jean-Michel Marchand, qui prévoit qu'à Paris, Lyon et Marseille, le programme local de l'habitat fixe, de façon à favoriser la mixité sociale en assurant entre les arrondissements une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements, l'objectif de réalisation de logements sociaux sur le territoire de l'arrondissement de manière à accroître la part de ces logements par rapport au nombre de résidences principales.

Lors du débat à l'Assemblée nationale, M. Patrick Rimbert a déclaré8(*) que l'objectif de cet amendement n'était pas de faire respecter le seuil des 20 % par arrondissement, mais de rechercher un rééquilibrage.

·  L'Assemblée nationale a modifié la rédaction du texte proposé pour l'article L. 302-8 en adoptant deux amendements.

Le premier, présenté par MM. Daniel Markovitch et Yves Dauge, a prévu le doublement du prélèvement mentionné à l'article L. 302-6 à compter du moment où le préfet aura constaté la carence de la commune par arrêté motivé. Le montant de ce prélèvement majoré ne pourra néanmoins excéder 10 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune.

Le second amendement, adopté avec la sagesse du Gouvernement, présenté par M. Patrick Rimbert, rapporteur, a prévu qu'une commune qui ne respecterait pas ses objectifs de réalisation de logements ne pourrait pas recevoir l'agrément pour la réalisation de bureaux.

·  L'Assemblée nationale a adopté un important amendement présenté par Mme Janine Jambu, MM. Michel Vaxès, Roger Meï, Gilbert Biessy, Claude Billard et les membres du groupe communiste et apparentés, qui modifie la rédaction du texte proposé pour l'article L. 302-9 et qui impose aux préfets une compétence liée dans son action en substitution à une commune ayant fait l'objet d'un arrêté de carence.

Ce faisant, l'Assemblée nationale a durci le texte contre l'avis du Gouvernement et de la commission.

III - Les propositions de la commission des Affaires sociales

· Les modifications apportées par l'Assemblée nationale à l'article 25 appellent plusieurs observations. Tout d'abord, si la liste des logements entrant dans la catégorie " logement social " a été effectivement modifiée, elle ne comprend toujours pas les logements en accession sociale à la propriété.

Par ailleurs, le Gouvernement n'a pas été en mesure de donner des indications sur les conséquences de ces modifications sur la liste des communes concernées par le quota de 20 %. Cette liste a-t-elle évolué ? Dans quelles proportions ? C'est un élément précieux du débat qui devrait faire défaut lors de la discussion au Sénat.

Au total, les modifications apportées par l'Assemblée nationale ont quasiment toutes eu pour conséquence de durcir le texte, que ce soit par exemple en limitant le pouvoir d'appréciation du préfet en matière de substitution au maire ou en établissant que le fait pour une commune de ne pas satisfaire à son quota de logements sociaux se traduirait pour une commune par une impossibilité de construire des bureaux.

Votre commission ne peut qu'être en désaccord de telles évolutions qui insèrent les décideurs locaux dans une " toile réglementaire " qui limite leur liberté d'action et renforce le sentiment que le législateur nourrirait une méfiance à l'égard des élus locaux.

Cette démarche n'est pas sans rappeler les lois sur la réduction du temps de travail qui ont pareillement limité le pouvoir de gestion des entrepreneurs et illustré le manque de confiance du Gouvernement envers les chefs d'entreprise.

Ce projet de loi, comme ceux sur la réduction du temps de travail ou encore celui relatif à l'aménagement du territoire, illustre une forte propension du Gouvernement à la recentralisation et une préférence pour la réglementation qui ne peut recueillir l'assentiment de votre commission. La mixité sociale est un enjeu important, comme l'emploi ou l'aménagement du territoire mais il ne faut pas se tromper de méthode en considérant que tout peut venir " d'en haut " et qu'" il suffit " de prévoir des dispositions contraignantes et uniformes dans un texte pour obtenir le résultat souhaité sur le terrain. " On ne gouverne pas la société par décrets " a-t-on pu dire il y a déjà quelques années, c'est pourquoi sans perdre de vue l'objectif de mixité urbaine, votre commission vous propose de revenir sur les dispositions les plus contraignantes adoptées par l'Assemblée nationale, souvent contre l'avis du Gouvernement et d'introduire plus de souplesse dans le texte du projet de loi.

·  Votre commission vous propose ainsi d'adopter huit amendements à l'article 25.

Ces amendements, élaborés en commun avec les rapporteurs des autres commissions ayant été amenées à examiner le texte, incarnent la position commune adoptée par la majorité sénatoriale.

Ils apportent une réponse à chacune des objections qui avaient pleinement justifié les cinq amendements de suppression déposés par les députés de l'opposition lors du débat à l'Assemblée nationale. Ils ont pour objet de préserver les compétences des acteurs locaux tout en les incitant à développer une véritable politique de mixité sociale au niveau intercommunal.

Par ailleurs, ils suppriment un certain nombre d'excès et d'incohérences introduits par l'Assemblée nationale, quelquefois contre l'avis de la commission et du Gouvernement. Ils constituent, à n'en pas douter, une contribution à l'enrichissement du texte et une base de discussion pouvant amener un rapprochement des points de vue entre les deux assemblées.

·  Le premier amendement que vous propose votre commission concernant l'article 25 du projet de loi modifie le champ d'application du dispositif proposé pour amener les communes à faire que leur parc de logements comprenne 20 % de logements sociaux.

Le périmètre des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre devient le critère prioritaire pour définir le champ d'application du dispositif.

Pour les communes qui ne seraient pas membres d'une structure de ce type, le critère de l'agglomération INSEE est repris (cas de beaucoup de communes en Ile-de-France compte tenu du faible développement de l'intercommunalité).

Pour les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, le taux de 20 % est apprécié à l'échelle de l'établissement, étant précisé que l'objectif d'une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements doit être poursuivi par l'établissement public selon les dispositions prévues par le projet de loi pour l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation.

Pour les communes qui ne sont pas membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, le taux de 20 % s'applique directement. Le dispositif proposé constitue donc une réelle incitation au regroupement intercommunal.

Le dispositif demeure inapplicable aux communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui ont subi une baisse de population entre les deux recensements.

·  Le deuxième amendement a pour objet de réintroduire les logements en accession sociale à la propriété dans la liste des logements pris en compte pour calculer le nombre de logements sociaux dans la commune. Cette disposition permet de préserver la capacité de choix des responsables locaux quant aux différentes formes de logements sociaux à développer.

·  Le troisième amendement que votre commission vous propose d'adopter est d'ordre rédactionnel puisqu'il a pour objet de regrouper dans un même alinéa toutes les mentions relatives à des logements intermédiaires, d'urgence ou de réinsertion dans la liste des logements considérés comme " sociaux ".

·  Le quatrième amendement propose une nouvelle rédaction pour le texte de l'article 302-6 relatif aux modalités permettant d'atteindre l'objectif de 20 % avant d'envisager une pénalisation financière pour les communes qui n'auraient pas respecté ce taux.

Il est proposé, par cet amendement, de préciser que la mise en oeuvre de l'objectif de 20 % devra s'appuyer sur le diagnostic et les orientations arrêtées dans le cadre du schéma de cohérence territoriale, du plan d'aménagement et d'urbanisation des sols et du programme local de l'habitat.

Une convention appelée " contrat d'objectifs " passée avec l'Etat, après avis du conseil départemental de l'habitat, devra fixer un objectif de réalisation de logements sociaux.

La convention pourra être conclue par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre compétent en matière de programme local de l'habitat (compétence obligatoire des communautés urbaines et des communautés d'agglomérations) ou, à défaut, par la commune.

La convention sera " encadrée " selon les règles envisagées par le projet de loi.

Elle comportera diverses précisions (échéancier, conditions de réalisation...) que le projet de loi inscrivait dans le programme local de l'habitat. La convention devra s'appuyer sur la programmation arrêtée dans le cadre du programme local de l'habitat, lequel devra être compatible avec le schéma de cohérence territoriale. S'il n'y a pas de schéma, le plan d'aménagement et d'urbanisation des sols servira de base à la convention. Il devra lui-même être compatible avec le programme local de l'habitat.

Les dispositions, ajoutées par l'Assemblée nationale, relatives aux arrondissements de Paris, Marseille et Lyon ne sont pas reprises.

·  Le cinquième amendement est relatif aux pénalités financières ; il retient le principe d'une contribution, solution déjà retenue par la loi du 13 juillet 1991 d'orientation sur la ville, de préférence au " prélèvement " sur les recettes fiscales qui pourrait s'apparenter à une sanction.

Le montant de la contribution restera calculé par rapport au stock de logements.

Il sera pondéré en fonction du potentiel fiscal selon des modalités déterminées par décret en Conseil d'Etat.

Les différentes sommes venant en déduction de la contribution telles qu'elles sont énoncées par le projet de loi sont reprises dans l'amendement.

La référence aux différentes taxes directes locales perd de son utilité dès lors que l'on a substitué la contribution au prélèvement et n'est pas, par conséquent, reprise.

L'amendement reprend en revanche la plus grande partie des dispositions du projet de loi relatives à la destination de la contribution, notamment lorsque la commune est membre d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Il supprime en revanche le versement de la contribution à un établissement public foncier. Par souci de simplification et de lisibilité, l'amendement retient le principe que le versement s'effectuera au bénéfice soit d'un établissement public de coopération intercommunale, soit d'un fonds d'aménagement urbain créé au niveau national.

·  Le sixième amendement supprime l'arrêté préfectoral de carence de la commune qui sert de fondement au pouvoir de substitution du préfet. Il prévoit par ailleurs l'application de pénalités conventionnelles calculées de manière progressive.

·  Le septième amendement est un amendement de conséquence. Il supprime les dispositions permettant le doublement du prélèvement opéré sur les recettes fiscales d'une commune n'ayant pas atteint l'objectif des 20 % de logements sociaux compte tenu notamment du fait que le contrat d'objectif prévoit par ailleurs des pénalités conventionnelles.

·  Le huitième amendement supprime le pouvoir de substitution du préfet.

L'ensemble de ces amendements permet de conserver l'objectif fixé par le Gouvernement sans porter atteinte à l'action des collectivités territoriales. Il comporte également des avancées majeures comme le fait de considérer l'objectif de 20 % au niveau intercommunal qui est de nature à recevoir l'agrément de ceux qui souhaitent préserver les acquis de la décentralisation et promouvoir la coopération entre collectivités locales.

Votre commission des Affaires sociales vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

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