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N° 394

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 7 juin 2000

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, d'orientation pour l'outre-mer,

Par M. Victor REUX,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, André Bohl, Louis de Broissia, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Roger Karoutchi, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Daniel Percheron, Jean-François Picheral, Guy Poirieux,  Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (11
ème législ.) : 2322, 2355, 2356, 2359 et T.A. 507

Sénat : 342
et 393 (1999-2000)



Outre-mer.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Votre commission a souhaité exprimer son avis sur le projet de loi d'orientation sur l'outre-mer, qui comporte un titre IV consacré au développement de la culture et des identités outre-mer.

Cette demande de saisine est justifiée moins par le contenu des cinq articles du titre IV, qui relèvent à des degrés divers, à l'exception de l'article 17, d'un droit que le Conseil d'Etat qualifie justement de " gazeux ", que par la nécessité évidente de mieux reconnaître les identités régionales, notamment par la valorisation de la langue créole à l'école et par un enseignement moins centralisé.

Certes, la modestie d'un tel dispositif peut s'expliquer par le souci du gouvernement de ne pas modifier le cadre législatif actuel régissant le développement culturel et l'organisation du système d'enseignement et de ne pas bouleverser la répartition actuelle des compétences.

Il reste que ces dispositions apparaissent sensiblement en retrait, notamment dans le domaine de l'éducation, par rapport aux propositions formulées dans le récent rapport de mission remis en juin 1999 au Premier ministre par notre collègue Claude Lise, sénateur de la Martinique, et M. Michel Tamaya, député de la Réunion1(*).

·  S'agissant de l'adaptation de la politique éducative dans les DOM, ce rapport proposait en effet :

- un plan de développement des cultures locales et de la langue créole, en y associant très en amont les collectivités locales ;

- un accès privilégié aux langues de l'environnement régional dans l'enseignement ;

- une définition de la carte scolaire et une répartition des postes d'enseignants entre les établissements par les collectivités locales ;

- un usage des créoles dans l'enseignement primaire, avec un recrutement spécifique destiné aux seuls créolophones, la création d'un CAPES de créole, l'élargissement aux créoles du champ d'application de la loi du 11 janvier 1951 relative à l'enseignement des langues et dialectes locaux, la formation à l'enseignement d'une langue créole aux étudiants des IUFM.

Force est de constater que les trois articles concernés n'épuisent pas toutes les perspectives ouvertes par ces propositions :

- l'article 17 a pour objet de permettre la création d'un institut universitaire de formation des maîtres en Guyane ;

- l'article 18 se propose de valoriser les langues régionales des départements d'outre-mer ;

- l'article 18 bis (nouveau), introduit par l'Assemblée nationale, sur proposition de M. Camille Darsières, député de la Martinique, tend à créer une commission d'adaptation des programmes scolaires.

Ces dispositions quelque peu disparates sont encore loin de répondre aux problèmes et aux besoins constatés en matière d'éducation dans nos départements d'outre-mer, qui avaient d'ailleurs suscité la mise en place d'un plan pluri-annuel de développement, annoncé à grand bruit à l'automne 1997 par le ministre de l'éducation nationale de l'époque, M. Claude Allègre, lequel succédait à un plan de rattrapage pour la Guyane mis en place par son prédécesseur, M. Bayrou, après le mouvement lycéen de l'automne 1996.

·  En ce qui concerne la volonté de développer la culture et les identités en outre-mer, le projet de loi d'orientation souffre d'un manque d'audace évident, restant très en deçà des propositions formulées par MM. Lise et Tamaya.

Certes, les objectifs généraux fixés par le gouvernement correspondent aux aspirations des départements d'outre-mer : favoriser l'égalité d'accès à la culture et valoriser les identités locales. Mais les dispositions proposées se révèlent très modestes : d'une portée limitée, elles ne prévoient qu'un engagement limité de l'Etat.

Outre l'article 18 relatif aux langues régionales, le projet de loi d'orientation prévoit trois mesures dans le domaine culturel :

l'article 19 pose le principe de mesures progressives, pour réduire les écarts de prix entre la métropole et les départements d'outre-mer pour les biens culturels et, à ce titre, prévoit un alignement du prix du livre au 1er janvier 2002 ;

l'article 20 corrige la non-application de la taxe spéciale sur le prix des places de cinéma pour le calcul du soutien automatique dont bénéficie la production cinématographique dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon ;

l'article 21 prévoit la création d'un fonds de promotion des échanges à but éducatif, culturel et sportif pour compenser l'isolement géographique des départements d'outre-mer.

Comme dans le domaine de l'éducation, ces mesures -opportunes pour certaines- ne répondent encore qu'imparfaitement aux aspirations des départements et ne peuvent prétendre apporter une réponse définitive aux inégalités d'accès à la culture dont ils pâtissent en raison de leur insularité comme de leur situation économique et sociale difficile.

*

* *

I. LE CONSTAT : UN SYSTÈME SCOLAIRE EN RETARD PAR RAPPORT À CELUI DE LA MÉTROPOLE

Après avoir exposé brièvement la situation de ces départements en matière d'éducation, ainsi que les mesures prises au titre des deux plans de rattrapage, votre commission tentera de situer les enjeux d'une reconnaissance des langues et cultures régionales d'outre-mer et rappellera les dispositions d'ores et déjà existantes permettant d'adapter les programmes scolaires aux spécificités de chaque département.

A. LES CARACTÉRISTIQUES GÉNÉRALES DU SYSTÈME SCOLAIRE DES DOM

1. L'évolution des effectifs scolarisés

Compte tenu de l'évolution démographique récente, les effectifs scolarisés dans les DOM, dans le premier degré, tendent à augmenter régulièrement depuis plusieurs années, alors qu'ils se réduisent de manière très sensible en métropole, cette réduction se propageant à tous les degrés d'enseignement.

Cette tendance devrait se poursuivre à moyen terme, et même jusqu'en 2006, notamment en Guyane où affluent de manière incontrôlée des familles en provenance des pays voisins, et en particulier du Surinam.

Pour l'enseignement secondaire, alors que les effectifs scolarisés en métropole baissent de manière continue depuis quatre ans, ceux des départements d'outre-mer enregistrent une forte croissance ; celle-ci est appelée à se poursuivre dans les années à venir, en particulier en Guyane.

Dans ce département, la population scolaire devrait passer de 50 000 à 100 000 élèves d'ici 2012, ce qui implique de faire passer le nombre des écoles de 130 à 230 et celui des lycées de 7 à 14.

2. Un taux de scolarisation inférieur à celui de la métropole

Les taux de pré-scolarisation en maternelle, même à partir de trois ans, sont très inférieurs à ceux constatés en métropole ; en Guyane, seuls les deux tiers des enfants de trois ans sont scolarisés.

Il en est de même pour les taux de scolarisation, au-delà de l'obligation scolaire, c'est-à-dire pour l'essentiel dans le second cycle du second degré.

Le taux de scolarisation de la Guyane est le plus bas de toutes les académies métropolitaines et d'outre-mer : même si des actions ont été engagées pour les jeunes de plus de 16 ans, le taux d'accès d'une classe d'âge au niveau du baccalauréat n'est que de 33 %, soit un taux inférieur à la moitié de la moyenne nationale.

Dans le second degré, qui accueille près de 20 000 élèves, la moitié des élèves ne sont pas francophones et l'académie de Guyane est contrainte d'accueillir des primo arrivants de tous âges, et de mettre en place des classes d'alphabétisation dans tous les collèges.

3. La faiblesse des taux d'encadrement

Les taux d'encadrement, tels qu'ils résultent du nombre d'emplois pour 100 élèves dans le premier degré et du nombre d'heures par élèves dans le secondaire, étaient avant 1998, inférieurs à la Réunion, et à un moindre degré en Guadeloupe, à ceux constatés en métropole .

Par ailleurs, des inégalités sociales subsistent encore entre la métropole et l'outre-mer comme en témoignent les écarts observés quant aux proportions d'élèves boursiers et d'élèves situés en zone d'éducation prioritaire.

4. Un système éducatif moins performant

Les tests d'évaluation effectués à l'entrée en classe de sixième montrent, à niveau social identique, que le niveau scolaire des élèves est plus faible dans les DOM-TOM qu'en métropole, que les retards scolaires sont plus importants à l'entrée et à la sortie du collège et que les taux de réussite aux examens sont moins bons en outre-mer qu'en métropole.

C'est le cas pour tous les examens des filières générales, technologiques et professionnelles.

B. LES CARACTÉRISTIQUES PARTICULIÈRES DE LA GUYANE EN MATIÈRE D'ÉDUCATION ET DE FORMATION

Une délégation2(*) de la commission d'enquête sur la gestion des personnels de l'éducation3(*) a effectué un déplacement en Guyane entre le 5 et le 7 mars 1999.

Votre commission reprendra les grandes lignes de ces observations.

Sur un plan général, l'académie de Guyane est confrontée à l'obligation d'accueillir au titre de la scolarité obligatoire un nombre d'élèves toujours croissant et de supporter l'arrivée quotidienne d'une immigration importante provenant des Etats voisins et notamment du Surinam, ce qui nécessite toujours plus de constructions scolaires, souvent occupées et remplies avant même leur achèvement : la population scolaire, qui peut être évaluée à 50 000 élèves augmente de 10% chaque année, le système scolaire doit alphabétiser de nombreux enfants étrangers le plus souvent non francophones, les conditions de vie et de travail des enseignants sont extrêmement difficiles en forêt et sur le fleuve, les personnels souvent jeunes et inexpérimentés enregistrent un taux de rotation très rapide.

1. La faiblesse du niveau de formation

Moins de 15 % de la population guyanaise possède un diplôme de niveau supérieur au baccalauréat et 60 % n'ont aucun diplôme, alors que ces pourcentages pour la métropole sont respectivement de 30 et de 37 %.

En outre, 40 % des jeunes Guyanais de moins de 25 ans ne disposent d'aucune qualification professionnelle tandis que seulement 20 % sortent du système scolaire avec un diplôme professionnel de niveau V (BEP ou CAP).

2. Les problèmes rencontrés dans l'enseignement primaire

Il convient d'abord de rappeler que les élèves d'origine étrangère représentent près du tiers des effectifs et que, comme il a été dit, seulement les deux tiers des enfants de trois ans sont scolarisés.

Depuis 25 ans, les effectifs du premier degré ont été multipliés par quatre.

S'agissant des enseignants, leur taux d'absentéisme dépasse 10 %, enregistre des pointes à certaines périodes de l'année et résulte pour beaucoup de congés de longue maladie demandés fréquemment par les nouveaux arrivants souvent mal préparés et peu motivés pour enseigner dans des conditions aussi difficiles.

Le corps enseignant dans le premier degré est constitué de 65 % de Martiniquais et la plupart des professeurs des écoles, martiniquais ou guadeloupéens qui ont été affectés en Guyane aspirent à un retour rapide dans leur département d'origine.

Afin de résoudre le volant trop important des instituteurs suppléants dans l'académie, le décret du 22 juin 1998 a prévu l'organisation, pour une durée de quatre ans de concours spéciaux d'instituteurs : 100 emplois ont été ouverts à ce titre.

Le concours de recrutement organisé précédemment dans le cadre interacadémique des Antilles et de la Guyane, qui se traduisait par le fait que les premiers reçus choisissaient leur département d'origine, tandis que les derniers lauréats étaient affectés en Guyane, s'effectuera désormais à l'échelon académique de la Guyane.

3. Les problèmes constatés dans le second degré

Pour le second degré, la moitié des élèves ne sont pas francophones et les collèges sont contraints d'accueillir des primo-arrivants de tous âges en mettant notamment en place des classes d'alphabétisation.

Il convient de remarquer que la moitié des postes mis au mouvement national ne sont pas pourvus, ce qui conduit le rectorat à recruter des enseignants à partir d'un vivier local existant et à des contractuels rémunérés pour une période de dix mois ; la Guyane est ainsi très déficitaire en titulaires et possède en conséquence une proportion anormalement élevée de personnels à statut précaire et notamment des maîtres auxiliaires, qui ne peuvent ainsi être affectés à des tâches de remplacement.

La commission d'enquête a pu constater que les deux tiers des enseignants connaissaient un taux de rotation extrêmement rapide et demandaient très vite leur affectation dans d'autres départements d'outre-mer.

Dans leur grande majorité, les enseignants ne sont pas originaires de Guyane et les métropolitains qui y sont affectés ont souvent effectué des séjours en Afrique au titre de la coopération. Certains ne rejoignent même pas leur poste ou demandent leur mutation avant même leur affectation en Guyane, ce court séjour leur permettant cependant d'accumuler des points " de barème " avant de rejoindre un lycée français à l'étranger ou de bénéficier d'une affectation plus confortable aux Antilles.

Enfin, l'éducation nationale affecte en Guyane trop d'enseignants " à problèmes ", psychologiquement fragiles et ayant même des comportements discutables.

Le maintien d'un noyau suffisamment large d'enseignants guyanais apparaît donc indispensable pour assurer le fonctionnement des établissements qui est trop souvent perturbé par ces " enseignants de passage ".

4. Le nécessaire maintien d'un dispositif incitatif pour les enseignants

Compte tenu des conditions de vie particulièrement difficiles imposées aux enseignants affectés dans des villages de l'intérieur ou du fleuve (logements souvent rudimentaires, loyers et prix élevés, eau et électricité rationnées, couverture limitée du département par la télévision, la radio et le téléphone, difficultés de ravitaillement, isolement, transports en pirogue longs et difficiles par voie fluviale...) les candidatures sont rares et le système d'incitation financière existant doit être maintenu, tous les enseignants n'ayant pas une vocation d'aventurier, de père missionnaire, de pêcheur ou de chasseur pour subsister au quotidien, voire de seul représentant de l'Etat au milieu des tribus amérindiennes.

Il convient à cet égard de rappeler que l'affectation des enseignants en Guyane leur ouvre droit à une majoration de 40 % du traitement à compter de la rentrée scolaire ou de la prise officielle de fonction.

Les enseignants affectés ou mutés en Guyane perçoivent également une indemnité d'éloignement égale à une année de traitement.

Une indemnité forfaitaire d'isolement est par ailleurs attribuée aux professeurs des écoles affectés dans neuf communes du fleuve Maroni, cette indemnité étant de l'ordre de 7 500 F.

En outre, les frais de transports sont pris en charge à 80 ou à 100 %.

Le maintien de ces justes compensations apparaît indispensable pour conforter des vocations incertaines d'enseignants dans les écoles ou établissements de Maripassoula, d'Apatou, voire de villages encore plus isolés...

5. La nécessité d'une formation spécifique en IUFM

En raison des contraintes imposées aux nouveaux enseignants, ceux-ci devraient bénéficier d'une formation spécifique en IUFM, sous forme de stages ou de périodes d'adaptation avant la rentrée scolaire, notamment pour les 120 enseignants en sites isolés ou les 15 instituteurs en sites très isolés qui sont affectés sur le fleuve ou à l'intérieur des terres.

S'agissant des enseignants de métropole, ceux-ci devraient être initiés à la diversité linguistique et culturelle de la Guyane au cours de stages organisés par l'IUFM avant chaque rentrée scolaire.

La création d'un IUFM de plein exercice devrait donc permettre de mettre en place une filière de formation de professeurs guyanais, dans l'esprit des anciennes écoles normales départementales, le recrutement d'aides éducateurs étant sans doute de nature à faire naître des vocations.

Il reste que le problème de l'immigration incontrôlée devra être envisagé dans sa vraie dimension, c'est-à-dire par des accords passés avec les Etats voisins.

C. LES PLANS DE RATTRAPAGE SCOLAIRE POUR L'OUTRE-MER

1. Le plan de rattrapage scolaire pour la Guyane

A la suite des violentes manifestations lycéennes du mois de novembre 1996, suscitées par de mauvaises conditions d'enseignement et soutenues par les parents d'élèves et l'opinion publique guyanaise, le gouvernement de l'époque a décidé de mettre en place un plan de rattrapage scolaire sur deux années. Ses principales mesures peuvent être ainsi résumées :

- création d'un rectorat et d'une académie de plein exercice à Cayenne ;

- programme de constructions scolaires financé par une dotation de plus de 60 millions de francs permettant de financer une centaine de classes nouvelles dans le premier degré et de construire des logements pour les enseignants ;

- taux de subvention majoré pour les communes dans le cadre de ce programme, pouvant atteindre 100 % pour celles dépourvues de toutes ressources ;

- enveloppe de 200 millions de francs de prêts à taux réduit pour les programmes d'investissement réservés aux collèges et aux lycées ;

- mise en place ultérieure des postes d'enseignants nécessaires.

Ce plan de rattrapage a permis de compléter le contrat de plan Etat-région en cours qui a pris en compte le financement d'écoles notamment dans les communes de l'intérieur et du fleuve, ainsi que les aides accordées par le FEDER qui ont contribué au financement des collèges.

2. Le plan pluriannuel de développement pour les DOM

Annoncé à l'automne 1997, le plan pluriannuel de développement scolaire pour les départements d'outre-mer consistait en un programme important de créations d'emplois :

- 841 emplois d'enseignants et de personnels ATOS à la rentrée 1998 ;

- 1 113 emplois à la rentrée 1999 ;

- 736 emplois à la rentrée 2000, dont 145 dans le 1er degré et 591 dans le second degré (427 enseignants et 164 personnels d'encadrement).

Ce premier effort quantitatif a permis d'améliorer les taux d'encadrement dans le second degré, qui sont désormais supérieurs en Guyane et en Martinique à ceux constatés en métropole, très proches ou supérieurs en Guadeloupe, et de réduire l'écart subsistant encore dans l'enseignement primaire à la Réunion.

A ces créations d'emplois, il convient d'ajouter les 2 527 emplois d'aides-éducateurs créés en 1998 dans les quatre DOM et un nouveau contingent de 1 150 emplois en 1999. Ce nombre élevé d'emplois-jeunes a été fixé en tenant compte du taux de chômage des jeunes qui est particulièrement important outre-mer : le recteur de la Martinique est ainsi devenu le premier employeur de diplômés de l'université du département.

D. LA RECONNAISSANCE DES LANGUES ET CULTURES RÉGIONALES D'OUTRE-MER

1. Le principe

La création d'un IUFM en Guyane traduit le souci d'améliorer la formation des enseignants et de mettre l'accent sur la maîtrise de la langue française comme condition de la réussite scolaire des élèves, notamment dans le premier degré et dès l'école maternelle.

Pour les initiateurs du projet de loi, l'amélioration de la maîtrise du français est liée au problème de la reconnaissance des langues et cultures régionales d'outre-mer.

Cette reconnaissance s'inscrit dans la démarche du gouvernement qui s'est traduite par la signature par la France de la Charte du Conseil de l'Europe sur les langues régionales et minoritaires, laquelle n'a pas encore été ratifiée par le Parlement, le Conseil d'Etat ayant estimé que cette ratification supposait une révision constitutionnelle préalable.

2. L'alignement sur le droit commun

Le projet de loi précisait dans son texte initial que les langues régionales en usage dans les DOM font partie du patrimoine linguistique de la Nation et bénéficient du renforcement des politiques en faveur de ces langues afin d'en faciliter l'usage.

Pour renforcer encore la portée de cette disposition, l'Assemblée nationale a ajouté que les langues régionales d'outre-mer devraient entrer désormais dans le champ d'application de la loi dite " Deixonne " du 11 janvier 1951 relative à l'enseignement des langues et dialectes locaux qui visait à l'origine le breton, le basque, le catalan et la langue occitane.

A ces langues se sont ajoutés le corse en 1974, le tahitien en 1981 et les quatre langues mélanésiennes de la Nouvelle Calédonie en 1992.

Près d'un demi siècle après la promulgation de la loi Deixonne, les langues régionales des DOM devraient ainsi bénéficier d'une véritable reconnaissance.

3. Les conséquences de cette reconnaissance

Envisagées comme un outil pour améliorer l'enseignement de la langue française, la reconnaissance des langues régionales d'outre-mer devrait se traduire notamment par les mesures suivantes :

- introduction d'une épreuve optionnelle de langue et culture créoles dans le concours de professeur des écoles ;

- formations à la connaissance de la langue et de la culture créoles dans la formation initiale et continue des enseignants ;

- renforcement des enseignements optionnels dans les collèges et lycées où se manifeste une demande ;

- mise à l'étude d'une option dans les CAPES de lettres modernes et d'histoire-géographie.

E. L'ADAPTATION DES PROGRAMMES SCOLAIRES AUX SPÉCIFICITÉS DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER

1. Une adaptation déjà autorisée

Soucieuse d'adapter les programmes scolaires à la spécificité des départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion, l'éducation nationale vient adresser aux recteurs de ces académies et aux enseignants concernés des instructions permettant d'adapter les programmes scolaires en histoire et en géographie.

Deux notes de service publiées le 16 février dernier permettront d'adapter les programmes dans les départements concernés et de modifier les programmes nationaux dans l'ensemble des établissements à compter de la prochaine année scolaire.

Sur un plan général, les programmes nationaux devraient mieux tenir compte de l'outre-mer et de sa contribution au patrimoine national, qu'il s'agisse de son histoire et de sa culture.

Le rappel dans les manuels de l'histoire de l'esclavage et de la traite des noirs effectué en 1998, année du 150e anniversaire de l'abolition de l'esclavage, a revêtu une dimension particulière et ce souci pédagogique rejoint sans doute l'aspiration de nombreux jeunes d'outre-mer à une plus grande reconnaissance de leur identité et des réalités auxquelles ils sont confrontés.

2. Les limites d'une adaptation plus étendue

L'Assemblée nationale a souhaité aller plus loin en ce domaine en proposant qu'une commission, dans chaque département d'outre-mer, ait pour mission d'adapter les programmes d'enseignement et les méthodes pédagogiques aux spécificités propres à chaque département.

Une telle proposition est de nature à porter incontestablement atteinte au caractère national des programmes et à leur mode d'élaboration.

II. UN VOLET CULTUREL DÉCEVANT

A. UNE ASPIRATION A L'EGALITÉ CULTURELLE

En dépit des améliorations introduites récemment notamment grâce à la décentralisation et aux efforts consentis dans le domaine culturel par les collectivités territoriales, subsistent entre les départements d'outre-mer et la métropole d'importantes inégalités d'accès à la culture auxquelles il importe de remédier avec le souci de mieux prendre en compte l'aspiration de ces départements à la reconnaissance de leurs identités propres.

1. Rompre l'éloignement

Les handicaps auxquels sont confrontés les départements d'outre-mer en matière culturelle sont nombreux.

L'éloignement géographique est sans aucun doute le plus pénalisant. Il se traduit par un renchérissement des prix des biens culturels, livres, presse ou encore multimédia, mais également par les difficultés rencontrées par les habitants de ces départements pour bénéficier des ressources culturelles de la métropole, qu'il s'agisse des institutions culturelles elles-mêmes ou des services, à l'image de l'offre télévisuelle et radiophonique.

Au delà de cette donnée physique, ces départements souffrent d'une situation économique et sociale très dégradée, situation qui aggrave sans aucun doute les inégalités culturelles résultant de l'insularité. Il importe de rappeler que les derniers tableaux économiques régionaux publiés par l'INSEE font apparaître des taux de chômage de deux à trois fois supérieurs à ceux de la métropole et que le revenu moyen des ménages y atteint à peine 60 % de celui des ménages métropolitains.

Ces constats d'ordre économique et géographique imposent à l'évidence qu'une attention particulière soit accordée aux actions destinées à promouvoir une égalité culturelle.

Or, bien que l'insularité les place au coeur de tous les débats relatifs à l'environnement socioculturel, la situation financière très fragile des collectivités locales de ces départements ne leur permet guère de consentir des efforts dans la même proportion que celles de la métropole. Cette donnée prend tout son sens lorsque l'on considère l'augmentation sans précédent des budgets consacrés à la culture par les communes, les départements et les régions de la métropole au cours des deux dernières décennies et le rôle qui est désormais le leur dans la conduite de la politique culturelle.

Ainsi, si dans certains domaines la situation peut être considérée comme relativement satisfaisante, notamment pour l'exploitation cinématographique, quoiqu'on relève une forte concentration de l'offre, on constate généralement dans les départements d'outre-mer un sous-équipement culturel.

C'est le cas notamment pour la lecture publique, secteur pour lequel, au cours des dernières années, a été consenti au plan national un considérable effort d'investissement - en particulier de la part des collectivités territoriales. A l'exception de la Réunion, où la situation est plus favorable, la Martinique, la Guadeloupe et la Guyane apparaissent très nettement défavorisées, qu'il s'agisse des collections ou de la qualité des équipements. Pour ces trois départements, les indicateurs d'activité des bibliothèques municipales se révèlent être très en deçà de la moyenne nationale comme en témoignent les chiffres figurant dans le tableau ci-dessous.


 

Nombre de bibliothèques municipales

Dépenses pour le personnel par habitant desservi
(en francs)

Nombre d'imprimés par habitant desservi

Dépenses d'acquisition par habitant desservi
(en francs)

Inscrits en pourcentage de la population desservie

Nombre de mètres carrés pour 100 habitants desservis

Guadeloupe

21

36,78

1,1

4,47

1,5

1,72

Martinique

26

43,14

1,03

5,83

0,9

3,08

Réunion

18

54,20

1

10,31

2,5

2,46

Guyane

1

15,39

0,77

8,47

0,9

1,87

Moyenne nationale

NS

75,64

2,68

13,25

4

4,64

(Source ministère de la culture)

Le réseau de lecture publique apparaît donc peu développé, cela d'autant plus qu'à la différence de l'évolution constatée en métropole, il s'ouvre peu aux nouveaux médias.

Des déséquilibres comparables se retrouvent dans le domaine des enseignements artistiques, le réseau des écoles de musique et de danse y étant beaucoup moins dense qu'en métropole, ce qui handicape le développement des pratiques amateurs. Ce sous-équipement culturel se traduit mécaniquement par la faiblesse des coopérations entre les institutions culturelles et les établissements scolaires.

2. Valoriser les identités locales

Au delà de ces difficultés qui, à l'évidence, appellent des mécanismes de compensation afin de " rapprocher " les départements d'outre-mer de la métropole, ces derniers aspirent, comme dans le domaine éducatif, à de nouvelles responsabilités.

Lors des débats à l'Assemblée constituante de la loi du 19 mars 1946, Gaston Monnerville plaidait pour l'assimilation des actuels départements d'outre-mer au territoire métropolitain en rappelant qu'ils constituaient des foyers de culture française dans des zones où elle était singulièrement peu présente, qu'il s'agisse du continent américain ou de l'Océan indien, aspirant ainsi à une plus large présence de la culture française dans ces départements.

Désormais, au delà de cette revendication qui demeure toujours d'actualité et dont votre rapporteur souligne l'importance, les départements d'outre-mer aspirent à la reconnaissance de leurs identités culturelles propres.

MM. Lise et Tamaya notent ainsi dans leur rapport : " L'une des caractéristiques les plus marquées, partagée par tous nos départements, réside sans doute dans la profondeur et dans la vivacité de nos identités. La découverte (...) de réalités très diversifiées dans chaque département n'a pu masquer un point commun fondamental de nos quatre univers : l'enracinement de nos cultures. L'histoire et la géographie se liguent, chez nous, pour forger notre identité ".

La promotion de leurs cultures propres apparaît comme un levier de la politique de coopération régionale que souhaitent conduire les départements d'outre-mer dans leur zone géographique d'influence mais également comme un moyen de réaffirmer leur existence au sein de la Nation.

Cette volonté de réaffirmer leurs identités se manifeste par le souci légitime de développer des politiques de valorisation du patrimoine linguistique, véhicule fondamental des cultures régionales.

Ainsi le rapport de MM. Lise et Tamaya contenait plusieurs propositions destinées à développer une véritable politique culturelle d'ensemble autour de ces identités locales : création de deux instituts de langues créoles aux Antilles et à la Réunion, actions dans le domaine du livre et de la lecture (réalisation de " médiathèques caribéennes ", soutien à l'édition locale), organisation de festivals et soutien aux structures théâtrales et musicales.

La dimension régionale d'une telle politique est soulignée par les auteurs du rapport qui expriment le souhait de la voir jouer un rôle de ciment entre les quatre départements d'outre-mer, en dépit de leur éloignement, mais qui y voient également un moyen de promouvoir les échanges entre ces derniers et leur environnement régional grâce à des mesures destinées à faciliter les coopérations culturelles, notamment, au travers d'un renforcement des liens entre les structures culturelles de ces départements et les centres culturels français installés dans les pays voisins. Les nouvelles compétences accordées par le titre V du projet de loi d'orientation aux départements d'outre-mer en matière d'action internationale devraient permettre la mise en oeuvre des actions en ce domaine.

Il leur apparaît également opportun de favoriser une meilleure prise en compte collective des identités ultramarines en métropole, notamment grâce à une amélioration de la connaissance de l'histoire et des réalités socio-économiques de ces départements, qui apparaît encore à bien des égards insuffisante. L'organisation de manifestations culturelles temporaires recommandée par MM. Lise et Tamaya constituerait sans doute en ce domaine un vecteur pertinent.

B. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI D'ORIENTATION

Face à la nécessité d'assurer un accès plus large des départements d'outre-mer à la culture et de prendre en compte leur aspiration à la valorisation de leurs identités, les dispositions du projet de loi d'orientation déçoivent.

Le projet de loi d'orientation se fixe dans le domaine culturel deux objectifs ambitieux mais légitimes: d'une part, favoriser le rapprochement culturel entre les départements d'outre-mer et la métropole et, d'autre part, promouvoir les identités locales.

Cependant, force est de constater la modestie des mesures proposées pour y parvenir.

1. Favoriser le rapprochement culturel entre les départements d'outre-mer et la métropole : des mesures partielles

Le projet de loi propose à ce titre deux mesures :

· la réduction des écarts de prix des biens culturels (article 19) ;

· et le soutien aux échanges éducatifs, culturels et sportifs (article 21).

Ces deux mesures visent à permettre aux habitants des départements d'outre-mer d'accéder dans les mêmes conditions que ceux de la métropole aux biens et manifestations culturels. En effet, les écarts de prix engendrés par l'éloignement comme le coût des déplacements constituent, nous l'avons vu, une des raisons principales des inégalités culturelles dont ils souffrent. Si l'objectif poursuivi est louable, il convient de s'interroger sur l'efficacité des mesures proposées.

L'article 19 prévoit des mesures tendant à la réduction des écarts de prix en matière de biens culturels. Cependant, le contenu de ces mesures dont la nécessité avait été soulignée par MM. Lise et Tamaya n'est pas précisé, à l'exception de celle concernant le livre. Le projet de loi apparaît donc bien timide et l'engagement de l'Etat, pour le moins limité. En effet, à la différence de ce que prévoyait le rapport précité, le financement de ces mesures incombe à l'Etat mais également aux collectivités territoriales, dont l'équilibre financier est pourtant comme nous l'avons précédemment souligné déjà très précaire. Par ailleurs, ces mesures devront être mises en place " progressivement ". On ne saurait être plus prudent.

Votre rapporteur ne pourra que le regretter compte tenu des difficultés auxquelles sont confrontés les habitants des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon pour accéder, notamment, à des services clés que sont les nouvelles technologies de l'information.

Une seule mesure concrète est prévue par le projet de loi d'orientation : l'extension à compter du 1er janvier 2002 de la loi du 10 août 1981 relative au prix unique du livre -dite loi Lang- dans les départements d'outre-mer où, jusqu'à présent, étaient appliqués des coefficients de majoration destinés à tenir compte des " sujétions dues à leur éloignement ". Cependant, sur ce point, on regrettera que ne figure pas dans la loi l'essentiel, c'est-à-dire l'engagement du gouvernement de compenser le coût de cette légitime mesure d'équité. En effet, le coût des transports -très élevé et en constante augmentation- comme les diverses contraintes économiques spécifiques liées à l'éloignement ne permettent pas l'application d'une telle disposition sans la mise en place de mécanismes appropriés de subventions à l'importation qui, selon les informations fournies à votre rapporteur, devraient être rapidement étudiés.

Faute de tels mécanismes, il y a fort à craindre, en effet, que l'équilibre financier, déjà très précaire des libraires d'outre-mer, soit gravement menacé, et que les effets économiques induits par cette mesure d'équité n'annulent le bénéfice culturel à en attendre.

La création d'un fonds destiné à promouvoir les échanges éducatifs, culturels ou sportifs des départements d'outre-mer vers la métropole ou les pays situés dans leur environnement régional prévue par l'article 21 constitue en revanche une mesure pragmatique, et à ce titre, une avancée intéressante, si du moins l'engagement financier de l'Etat se confirme. Il existe d'ores et déjà de nombreuses initiatives en ce sens mais il convient de souligner qu'elles relevaient davantage des collectivités territoriales qui y consacraient souvent un effort financier très important, conscientes de l'importance de l'ouverture des départements d'outre-mer vers l'extérieur. Il s'agit là d'un soutien bienvenu.

2. Promouvoir l'expression culturelle des identités locales : une réponse symbolique

Comme en témoignent les propositions de MM. Lise et Tamaya, il existe aujourd'hui dans les départements d'outre-mer une aspiration à la valorisation des identités locales et à leur expression culturelle. Une politique culturelle bien comprise ne saurait ignorer cette donnée, même si on peut débattre des modalités de la prise en compte de ces cultures.

Bien qu'en ce domaine l'initiative revienne naturellement aux collectivités locales et que l'essentiel des mesures ne relève pas du domaine de la loi, la mesure prévue par l'article 20 du projet de loi d'orientation apparaît pour le moins symbolique.

Cette disposition a pour objet de compenser, pour le calcul du soutien financier auquel peuvent prétendre les entreprises de production établies dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, l'absence d'assujettissement de leurs salles à la taxe spéciale sur les places de cinéma.

L'effet à attendre de cette mesure est en réalité très limité dans la mesure où, d'une part, ces entreprises de production bénéficient d'ores et déjà du dispositif de soutien automatique au titre des entrées réalisées en métropole, cela depuis l'extension aux départements d'outre-mer du code de l'industrie cinématographique par une loi du 4 janvier 1993, et, d'autre part, où le nombre des entrées réalisées outre-mer est par définition limité. Par ailleurs, on rappellera que les entreprises établies dans les départements d'outre-mer sont au nombre d'une petite vingtaine et n'ont produit au cours des dernières années que très peu de longs métrages.

Si l'on peut approuver la volonté du gouvernement de remédier à l'insuffisance de l'expression des identités ultramarines, on peut se demander légitimement si la mesure proposée est à la hauteur des difficultés rencontrées par les départements d'outre-mer en ce domaine et si le projet de loi d'orientation emprunte le vecteur le plus pertinent, à savoir la création cinématographique, média coûteux et qui exige, en raison de l'exiguïté de ces départements comme de la concentration des industries techniques, de recourir aux ressources de la métropole.

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