N°
394
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
Annexe au procès-verbal de la séance du 7 juin 2000
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, d' orientation pour l'outre-mer ,
Par M.
Victor REUX,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : MM. Adrien Gouteyron, président ; Jean Bernadaux, James Bordas, Jean-Paul Hugot, Pierre Laffitte, Ivan Renar, vice-présidents ; Alain Dufaut, Ambroise Dupont, André Maman, Mme Danièle Pourtaud, secrétaires ; MM. François Abadie, Jean Arthuis, André Bohl, Louis de Broissia, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Claude Carle, Gérard Collomb, Xavier Darcos, Fernand Demilly, André Diligent, Jacques Donnay, Michel Dreyfus-Schmidt, Jean-Léonce Dupont, Daniel Eckenspieller, Jean-Pierre Fourcade, Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Marcel Henry, Roger Hesling, Pierre Jeambrun, Roger Karoutchi, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Jacques Legendre, Serge Lepeltier, Mme Hélène Luc, MM. Pierre Martin , Jean-Luc Miraux, Philippe Nachbar, Daniel Percheron, Jean-François Picheral, Guy Poirieux, Jack Ralite, Victor Reux, Philippe Richert, Michel Rufin, Claude Saunier, René-Pierre Signé, Jacques Valade, Albert Vecten, Marcel Vidal.
Voir
les numéros :
Assemblée nationale (11
ème
législ.) :
2322
,
2355
,
2356
,
2359
et
T.A.
507
Sénat : 342
et
393
(1999-2000)
|
Outre-mer. |
EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Votre commission a souhaité exprimer son avis sur le projet de loi
d'orientation sur l'outre-mer, qui comporte un titre IV consacré au
développement de la culture et des identités outre-mer.
Cette demande de saisine est justifiée moins par le contenu des cinq
articles du titre IV, qui relèvent à des degrés divers,
à l'exception de l'article 17, d'un droit que le Conseil d'Etat qualifie
justement de " gazeux ", que par la nécessité
évidente de mieux reconnaître les identités
régionales, notamment par la valorisation de la langue créole
à l'école et par un enseignement moins centralisé.
Certes, la modestie d'un tel dispositif peut s'expliquer par le souci du
gouvernement de ne pas modifier le cadre législatif actuel
régissant le développement culturel et l'organisation du
système d'enseignement et de ne pas bouleverser la répartition
actuelle des compétences.
Il reste que ces dispositions apparaissent sensiblement en retrait, notamment
dans le domaine de l'éducation, par rapport aux propositions
formulées dans le récent rapport de mission remis en juin 1999 au
Premier ministre par notre collègue Claude Lise, sénateur de la
Martinique, et M. Michel Tamaya, député de la
Réunion
1(
*
)
.
• S'agissant de l'adaptation de la
politique éducative
dans les DOM
, ce rapport proposait en effet :
- un plan de développement des cultures locales et de la langue
créole, en y associant très en amont les collectivités
locales ;
- un accès privilégié aux langues de l'environnement
régional dans l'enseignement ;
- une définition de la carte scolaire et une répartition des
postes d'enseignants entre les établissements par les
collectivités locales ;
- un usage des créoles dans l'enseignement primaire, avec un recrutement
spécifique destiné aux seuls créolophones, la
création d'un CAPES de créole, l'élargissement aux
créoles du champ d'application de la loi du 11 janvier 1951 relative
à l'enseignement des langues et dialectes locaux, la formation à
l'enseignement d'une langue créole aux étudiants des IUFM.
Force est de constater que les trois articles concernés
n'épuisent pas toutes les perspectives ouvertes par ces
propositions :
-
l'article 17
a pour objet de permettre la création d'un
institut universitaire de formation des maîtres en Guyane ;
-
l'article 18
se propose de valoriser les langues régionales des
départements d'outre-mer ;
-
l'article 18 bis
(nouveau), introduit par l'Assemblée
nationale, sur proposition de M. Camille Darsières, député
de la Martinique, tend à créer une commission d'adaptation des
programmes scolaires.
Ces dispositions quelque peu disparates sont encore loin de répondre aux
problèmes et aux besoins constatés en matière
d'éducation dans nos départements d'outre-mer, qui avaient
d'ailleurs suscité la mise en place d'un plan pluri-annuel de
développement, annoncé à grand bruit à l'automne
1997 par le ministre de l'éducation nationale de l'époque, M.
Claude Allègre, lequel succédait à un plan de rattrapage
pour la Guyane mis en place par son prédécesseur, M. Bayrou,
après le mouvement lycéen de l'automne 1996.
• En ce qui concerne la volonté de
développer la
culture et les identités en outre-mer
, le projet de loi
d'orientation souffre d'un manque d'audace évident, restant très
en deçà des propositions formulées par MM. Lise et
Tamaya.
Certes, les objectifs généraux fixés par le gouvernement
correspondent aux aspirations des départements d'outre-mer :
favoriser l'égalité d'accès à la culture et
valoriser les identités locales. Mais les dispositions proposées
se révèlent très modestes : d'une portée
limitée, elles ne prévoient qu'un engagement limité de
l'Etat.
Outre l'article 18 relatif aux langues régionales, le projet de loi
d'orientation prévoit trois mesures dans le domaine culturel :
-
l'article 19
pose le principe de mesures progressives, pour
réduire les écarts de prix entre la métropole et les
départements d'outre-mer pour les biens culturels et, à ce titre,
prévoit un alignement du prix du livre au 1
er
janvier
2002 ;
-
l'article 20
corrige la non-application de la taxe
spéciale sur le prix des places de cinéma pour le calcul du
soutien automatique dont bénéficie la production
cinématographique dans les départements d'outre-mer et à
Saint-Pierre-et-Miquelon ;
-
l'article 21
prévoit la création d'un fonds de
promotion des échanges à but éducatif, culturel et sportif
pour compenser l'isolement géographique des départements
d'outre-mer.
Comme dans le domaine de l'éducation, ces mesures -opportunes pour
certaines- ne répondent encore qu'imparfaitement aux aspirations des
départements et ne peuvent prétendre apporter une réponse
définitive aux inégalités d'accès à la
culture dont ils pâtissent en raison de leur insularité comme de
leur situation économique et sociale difficile.
*
* *
I. LE CONSTAT : UN SYSTÈME SCOLAIRE EN RETARD PAR RAPPORT À CELUI DE LA MÉTROPOLE
Après avoir exposé brièvement la situation de ces départements en matière d'éducation, ainsi que les mesures prises au titre des deux plans de rattrapage, votre commission tentera de situer les enjeux d'une reconnaissance des langues et cultures régionales d'outre-mer et rappellera les dispositions d'ores et déjà existantes permettant d'adapter les programmes scolaires aux spécificités de chaque département.
A. LES CARACTÉRISTIQUES GÉNÉRALES DU SYSTÈME SCOLAIRE DES DOM
1. L'évolution des effectifs scolarisés
Compte
tenu de l'évolution démographique récente, les effectifs
scolarisés dans les DOM, dans le premier degré, tendent à
augmenter régulièrement depuis plusieurs années, alors
qu'ils se réduisent de manière très sensible en
métropole, cette réduction se propageant à tous les
degrés d'enseignement.
Cette tendance devrait se poursuivre à moyen terme, et même
jusqu'en 2006, notamment en Guyane où affluent de manière
incontrôlée des familles en provenance des pays voisins, et en
particulier du Surinam.
Pour l'enseignement secondaire, alors que les effectifs scolarisés en
métropole baissent de manière continue depuis quatre ans, ceux
des départements d'outre-mer enregistrent une forte croissance ;
celle-ci est appelée à se poursuivre dans les années
à venir, en particulier en Guyane.
Dans ce département, la population scolaire devrait passer de
50 000 à 100 000 élèves d'ici 2012, ce qui
implique de faire passer le nombre des écoles de 130 à 230 et
celui des lycées de 7 à 14.
2. Un taux de scolarisation inférieur à celui de la métropole
Les taux
de pré-scolarisation en maternelle, même à partir de trois
ans, sont très inférieurs à ceux constatés en
métropole ; en Guyane, seuls les deux tiers des enfants de trois
ans sont scolarisés.
Il en est de même pour les taux de scolarisation, au-delà de
l'obligation scolaire, c'est-à-dire pour l'essentiel dans le second
cycle du second degré.
Le taux de scolarisation de la Guyane est le plus bas de toutes les
académies métropolitaines et d'outre-mer : même si des
actions ont été engagées pour les jeunes de plus de 16
ans, le taux d'accès d'une classe d'âge au niveau du
baccalauréat n'est que de 33 %, soit un taux inférieur
à la moitié de la moyenne nationale.
Dans le second degré, qui accueille près de 20 000
élèves, la moitié des élèves ne sont pas
francophones et l'académie de Guyane est contrainte d'accueillir des
primo arrivants de tous âges, et de mettre en place des classes
d'alphabétisation dans tous les collèges.
3. La faiblesse des taux d'encadrement
Les taux
d'encadrement, tels qu'ils résultent du nombre d'emplois pour 100
élèves dans le premier degré et du nombre d'heures par
élèves dans le secondaire, étaient avant 1998,
inférieurs à la Réunion, et à un moindre
degré en Guadeloupe, à ceux constatés en
métropole .
Par ailleurs, des inégalités sociales subsistent encore entre la
métropole et l'outre-mer comme en témoignent les écarts
observés quant aux proportions d'élèves boursiers et
d'élèves situés en zone d'éducation prioritaire.
4. Un système éducatif moins performant
Les
tests d'évaluation effectués à l'entrée en classe
de sixième montrent, à niveau social identique, que le niveau
scolaire des élèves est plus faible dans les DOM-TOM qu'en
métropole, que les retards scolaires sont plus importants à
l'entrée et à la sortie du collège et que les taux de
réussite aux examens sont moins bons en outre-mer qu'en métropole.
C'est le cas pour tous les examens des filières générales,
technologiques et professionnelles.
B. LES CARACTÉRISTIQUES PARTICULIÈRES DE LA GUYANE EN MATIÈRE D'ÉDUCATION ET DE FORMATION
Une
délégation
2(
*
)
de la
commission d'enquête sur la gestion des personnels de
l'éducation
3(
*
)
a
effectué un déplacement en Guyane entre le 5 et le 7 mars 1999.
Votre commission reprendra les grandes lignes de ces observations.
Sur un plan général, l'académie de Guyane est
confrontée à l'obligation d'accueillir au titre de la
scolarité obligatoire un nombre d'élèves toujours
croissant et de supporter l'arrivée quotidienne d'une immigration
importante provenant des Etats voisins et notamment du Surinam, ce qui
nécessite toujours plus de constructions scolaires, souvent
occupées et remplies avant même leur achèvement : la
population scolaire, qui peut être évaluée à
50 000 élèves augmente de 10% chaque année, le
système scolaire doit alphabétiser de nombreux enfants
étrangers le plus souvent non francophones, les conditions de vie et de
travail des enseignants sont extrêmement difficiles en forêt et sur
le fleuve, les personnels souvent jeunes et inexpérimentés
enregistrent un taux de rotation très rapide.
1. La faiblesse du niveau de formation
Moins de
15 % de la population guyanaise possède un diplôme de niveau
supérieur au baccalauréat et 60 % n'ont aucun diplôme,
alors que ces pourcentages pour la métropole sont respectivement de 30
et de 37 %.
En outre, 40 % des jeunes Guyanais de moins de 25 ans ne disposent d'aucune
qualification professionnelle tandis que seulement 20 % sortent du
système scolaire avec un diplôme professionnel de niveau V (BEP ou
CAP).
2. Les problèmes rencontrés dans l'enseignement primaire
Il
convient d'abord de rappeler que les élèves d'origine
étrangère représentent près du tiers des effectifs
et que, comme il a été dit, seulement les deux tiers des enfants
de trois ans sont scolarisés.
Depuis 25 ans, les effectifs du premier degré ont été
multipliés par quatre.
S'agissant des enseignants, leur taux d'absentéisme dépasse 10 %,
enregistre des pointes à certaines périodes de l'année et
résulte pour beaucoup de congés de longue maladie demandés
fréquemment par les nouveaux arrivants souvent mal
préparés et peu motivés pour enseigner dans des conditions
aussi difficiles.
Le corps enseignant dans le premier degré est constitué de
65 % de Martiniquais et la plupart des professeurs des écoles,
martiniquais ou guadeloupéens qui ont été affectés
en Guyane aspirent à un retour rapide dans leur département
d'origine.
Afin de résoudre le volant trop important des instituteurs
suppléants dans l'académie, le décret du 22 juin 1998 a
prévu l'organisation, pour une durée de quatre ans de concours
spéciaux d'instituteurs : 100 emplois ont été ouverts
à ce titre.
Le concours de recrutement organisé précédemment dans le
cadre interacadémique des Antilles et de la Guyane, qui se traduisait
par le fait que les premiers reçus choisissaient leur département
d'origine, tandis que les derniers lauréats étaient
affectés en Guyane, s'effectuera désormais à
l'échelon académique de la Guyane.
3. Les problèmes constatés dans le second degré
Pour le
second degré, la moitié des élèves ne sont pas
francophones et les collèges sont contraints d'accueillir des
primo-arrivants de tous âges en mettant notamment en place des classes
d'alphabétisation.
Il convient de remarquer que la moitié des postes mis au mouvement
national ne sont pas pourvus, ce qui conduit le rectorat à recruter des
enseignants à partir d'un vivier local existant et à des
contractuels rémunérés pour une période de dix
mois ; la Guyane est ainsi très déficitaire en titulaires et
possède en conséquence une proportion anormalement
élevée de personnels à statut précaire et notamment
des maîtres auxiliaires, qui ne peuvent ainsi être affectés
à des tâches de remplacement.
La commission d'enquête a pu constater que les deux tiers des enseignants
connaissaient un taux de rotation extrêmement rapide et demandaient
très vite leur affectation dans d'autres départements d'outre-mer.
Dans leur grande majorité, les enseignants ne sont pas originaires de
Guyane et les métropolitains qui y sont affectés ont souvent
effectué des séjours en Afrique au titre de la
coopération. Certains ne rejoignent même pas leur poste ou
demandent leur mutation avant même leur affectation en Guyane, ce court
séjour leur permettant cependant d'accumuler des points " de
barème " avant de rejoindre un lycée français
à l'étranger ou de bénéficier d'une affectation
plus confortable aux Antilles.
Enfin, l'éducation nationale affecte en Guyane trop d'enseignants
" à problèmes ", psychologiquement fragiles et ayant
même des comportements discutables.
Le maintien d'un noyau suffisamment large d'enseignants guyanais apparaît
donc indispensable pour assurer le fonctionnement des établissements qui
est trop souvent perturbé par ces " enseignants de
passage ".
4. Le nécessaire maintien d'un dispositif incitatif pour les enseignants
Compte
tenu des conditions de vie particulièrement difficiles imposées
aux enseignants affectés dans des villages de l'intérieur ou du
fleuve (logements souvent rudimentaires, loyers et prix élevés,
eau et électricité rationnées, couverture limitée
du département par la télévision, la radio et le
téléphone, difficultés de ravitaillement, isolement,
transports en pirogue longs et difficiles par voie fluviale...) les
candidatures sont rares et le système d'incitation financière
existant doit être maintenu, tous les enseignants n'ayant pas une
vocation d'aventurier, de père missionnaire, de pêcheur ou de
chasseur pour subsister au quotidien, voire de seul représentant de
l'Etat au milieu des tribus amérindiennes.
Il convient à cet égard de rappeler que l'affectation des
enseignants en Guyane leur ouvre droit à une majoration de 40 % du
traitement à compter de la rentrée scolaire ou de la prise
officielle de fonction.
Les enseignants affectés ou mutés en Guyane perçoivent
également une indemnité d'éloignement égale
à une année de traitement.
Une indemnité forfaitaire d'isolement est par ailleurs attribuée
aux professeurs des écoles affectés dans neuf communes du fleuve
Maroni, cette indemnité étant de l'ordre de 7 500 F.
En outre, les frais de transports sont pris en charge à 80 ou à
100 %.
Le maintien de ces justes compensations apparaît indispensable pour
conforter des vocations incertaines d'enseignants dans les écoles ou
établissements de Maripassoula, d'Apatou, voire de villages encore plus
isolés...
5. La nécessité d'une formation spécifique en IUFM
En
raison des contraintes imposées aux nouveaux enseignants, ceux-ci
devraient bénéficier d'une formation spécifique en IUFM,
sous forme de stages ou de périodes d'adaptation avant la rentrée
scolaire, notamment pour les 120 enseignants en sites isolés ou les 15
instituteurs en sites très isolés qui sont affectés sur le
fleuve ou à l'intérieur des terres.
S'agissant des enseignants de métropole, ceux-ci devraient être
initiés à la diversité linguistique et culturelle de la
Guyane au cours de stages organisés par l'IUFM avant chaque
rentrée scolaire.
La création d'un IUFM de plein exercice devrait donc permettre de mettre
en place une filière de formation de professeurs guyanais, dans l'esprit
des anciennes écoles normales départementales, le recrutement
d'aides éducateurs étant sans doute de nature à faire
naître des vocations.
Il reste que le problème de l'immigration incontrôlée devra
être envisagé dans sa vraie dimension, c'est-à-dire par des
accords passés avec les Etats voisins.
C. LES PLANS DE RATTRAPAGE SCOLAIRE POUR L'OUTRE-MER
1. Le plan de rattrapage scolaire pour la Guyane
A la
suite des violentes manifestations lycéennes du mois de novembre 1996,
suscitées par de mauvaises conditions d'enseignement et soutenues par
les parents d'élèves et l'opinion publique guyanaise, le
gouvernement de l'époque a décidé de mettre en place un
plan de rattrapage scolaire sur deux années. Ses principales mesures
peuvent être ainsi résumées :
- création d'un rectorat et d'une académie de plein exercice
à Cayenne ;
- programme de constructions scolaires financé par une dotation de plus
de 60 millions de francs permettant de financer une centaine de classes
nouvelles dans le premier degré et de construire des logements pour les
enseignants ;
- taux de subvention majoré pour les communes dans le cadre de ce
programme, pouvant atteindre 100 % pour celles dépourvues de toutes
ressources ;
- enveloppe de 200 millions de francs de prêts à taux
réduit pour les programmes d'investissement réservés aux
collèges et aux lycées ;
- mise en place ultérieure des postes d'enseignants nécessaires.
Ce plan de rattrapage a permis de compléter le contrat de plan
Etat-région en cours qui a pris en compte le financement d'écoles
notamment dans les communes de l'intérieur et du fleuve, ainsi que les
aides accordées par le FEDER qui ont contribué au financement des
collèges.
2. Le plan pluriannuel de développement pour les DOM
Annoncé à l'automne 1997, le plan pluriannuel de
développement scolaire pour les départements d'outre-mer
consistait en un programme important de créations d'emplois :
- 841 emplois d'enseignants et de personnels ATOS à la rentrée
1998 ;
- 1 113 emplois à la rentrée 1999 ;
- 736 emplois à la rentrée 2000, dont 145 dans le 1
er
degré et 591 dans le second degré (427 enseignants et 164
personnels d'encadrement).
Ce premier effort quantitatif a permis d'améliorer les taux
d'encadrement dans le second degré, qui sont désormais
supérieurs en Guyane et en Martinique à ceux constatés en
métropole, très proches ou supérieurs en Guadeloupe, et de
réduire l'écart subsistant encore dans l'enseignement primaire
à la Réunion.
A ces créations d'emplois, il convient d'ajouter les 2 527 emplois
d'aides-éducateurs créés en 1998 dans les quatre DOM et un
nouveau contingent de 1 150 emplois en 1999. Ce nombre élevé
d'emplois-jeunes a été fixé en tenant compte du taux de
chômage des jeunes qui est particulièrement important
outre-mer : le recteur de la Martinique est ainsi devenu le premier
employeur de diplômés de l'université du
département.
D. LA RECONNAISSANCE DES LANGUES ET CULTURES RÉGIONALES D'OUTRE-MER
1. Le principe
La
création d'un IUFM en Guyane traduit le souci d'améliorer la
formation des enseignants et de mettre l'accent sur la maîtrise de la
langue française comme condition de la réussite scolaire des
élèves, notamment dans le premier degré et dès
l'école maternelle.
Pour les initiateurs du projet de loi, l'amélioration de la
maîtrise du français est liée au problème de la
reconnaissance des langues et cultures régionales d'outre-mer.
Cette reconnaissance s'inscrit dans la démarche du gouvernement qui
s'est traduite par la signature par la France de la Charte du Conseil de
l'Europe sur les langues régionales et minoritaires, laquelle n'a pas
encore été ratifiée par le Parlement, le Conseil d'Etat
ayant estimé que cette ratification supposait une révision
constitutionnelle préalable.
2. L'alignement sur le droit commun
Le
projet de loi précisait dans son texte initial que les langues
régionales en usage dans les DOM font partie du patrimoine linguistique
de la Nation et bénéficient du renforcement des politiques en
faveur de ces langues afin d'en faciliter l'usage.
Pour renforcer encore la portée de cette disposition, l'Assemblée
nationale a ajouté que les langues régionales d'outre-mer
devraient entrer désormais dans le champ d'application de la loi dite
" Deixonne " du 11 janvier 1951 relative à
l'enseignement des langues et dialectes locaux qui visait à l'origine le
breton, le basque, le catalan et la langue occitane.
A ces langues se sont ajoutés le corse en 1974, le tahitien en 1981 et
les quatre langues mélanésiennes de la
Nouvelle Calédonie en 1992.
Près d'un demi siècle après la promulgation de la
loi Deixonne, les langues régionales des DOM devraient ainsi
bénéficier d'une véritable reconnaissance.
3. Les conséquences de cette reconnaissance
Envisagées comme un outil pour améliorer
l'enseignement de la langue française, la reconnaissance des langues
régionales d'outre-mer devrait se traduire notamment par les mesures
suivantes :
- introduction d'une épreuve optionnelle de langue et culture
créoles dans le concours de professeur des écoles ;
- formations à la connaissance de la langue et de la culture
créoles dans la formation initiale et continue des enseignants ;
- renforcement des enseignements optionnels dans les collèges et
lycées où se manifeste une demande ;
- mise à l'étude d'une option dans les CAPES de lettres modernes
et d'histoire-géographie.
E. L'ADAPTATION DES PROGRAMMES SCOLAIRES AUX SPÉCIFICITÉS DES DÉPARTEMENTS D'OUTRE-MER
1. Une adaptation déjà autorisée
Soucieuse d'adapter les programmes scolaires à la
spécificité des départements de la Guadeloupe, de la
Guyane, de la Martinique et de la Réunion, l'éducation nationale
vient adresser aux recteurs de ces académies et aux enseignants
concernés des instructions permettant d'adapter les programmes scolaires
en histoire et en géographie.
Deux notes de service publiées le 16 février dernier
permettront d'adapter les programmes dans les départements
concernés et de modifier les programmes nationaux dans l'ensemble des
établissements à compter de la prochaine année scolaire.
Sur un plan général, les programmes nationaux devraient mieux
tenir compte de l'outre-mer et de sa contribution au patrimoine national, qu'il
s'agisse de son histoire et de sa culture.
Le rappel dans les manuels de l'histoire de l'esclavage et de la traite des
noirs effectué en 1998, année du
150
e
anniversaire de l'abolition de l'esclavage, a revêtu
une dimension particulière et ce souci pédagogique rejoint sans
doute l'aspiration de nombreux jeunes d'outre-mer à une plus grande
reconnaissance de leur identité et des réalités auxquelles
ils sont confrontés.
2. Les limites d'une adaptation plus étendue
L'Assemblée nationale a souhaité aller plus loin
en ce
domaine en proposant qu'une commission, dans chaque département
d'outre-mer, ait pour mission d'adapter les programmes d'enseignement et les
méthodes pédagogiques aux spécificités propres
à chaque département.
Une telle proposition est de nature à porter incontestablement atteinte
au caractère national des programmes et à leur mode
d'élaboration.
II. UN VOLET CULTUREL DÉCEVANT
A. UNE ASPIRATION A L'EGALITÉ CULTURELLE
En dépit des améliorations introduites récemment notamment grâce à la décentralisation et aux efforts consentis dans le domaine culturel par les collectivités territoriales, subsistent entre les départements d'outre-mer et la métropole d'importantes inégalités d'accès à la culture auxquelles il importe de remédier avec le souci de mieux prendre en compte l'aspiration de ces départements à la reconnaissance de leurs identités propres.
1. Rompre l'éloignement
Les
handicaps auxquels sont confrontés les départements d'outre-mer
en matière culturelle sont nombreux.
L'
éloignement géographique
est sans aucun doute le plus
pénalisant. Il se traduit par un renchérissement des prix des
biens culturels, livres, presse ou encore multimédia, mais
également par les difficultés rencontrées par les
habitants de ces départements pour bénéficier des
ressources culturelles de la métropole, qu'il s'agisse des institutions
culturelles elles-mêmes ou des services, à l'image de l'offre
télévisuelle et radiophonique.
Au delà de cette donnée physique, ces départements
souffrent d'une
situation économique et sociale très
dégradée
, situation qui aggrave sans aucun doute les
inégalités culturelles résultant de l'insularité.
Il importe de rappeler que les derniers tableaux économiques
régionaux publiés par l'INSEE font apparaître des taux de
chômage de deux à trois fois supérieurs à ceux de la
métropole et que le revenu moyen des ménages y atteint à
peine 60 % de celui des ménages métropolitains.
Ces constats d'ordre économique et géographique imposent à
l'évidence qu'une attention particulière soit accordée aux
actions destinées à promouvoir une égalité
culturelle.
Or, bien que l'insularité les place au coeur de tous les débats
relatifs à l'environnement socioculturel, la
situation
financière très fragile des collectivités locales
de
ces départements ne leur permet guère de consentir des efforts
dans la même proportion que celles de la métropole. Cette
donnée prend tout son sens lorsque l'on considère l'augmentation
sans précédent des budgets consacrés à la culture
par les communes, les départements et les régions de la
métropole au cours des deux dernières décennies et le
rôle qui est désormais le leur dans la conduite de la politique
culturelle.
Ainsi, si dans certains domaines la situation peut être
considérée comme relativement satisfaisante, notamment pour
l'exploitation cinématographique, quoiqu'on relève une forte
concentration de l'offre, on constate généralement dans les
départements d'outre-mer un
sous-équipement culturel.
C'est le cas notamment pour la lecture publique, secteur pour lequel, au cours
des dernières années, a été consenti au plan
national un considérable effort d'investissement - en particulier de la
part des collectivités territoriales. A l'exception de la
Réunion, où la situation est plus favorable, la Martinique, la
Guadeloupe et la Guyane apparaissent très nettement
défavorisées, qu'il s'agisse des collections ou de la
qualité des équipements. Pour ces trois départements, les
indicateurs d'activité des bibliothèques municipales se
révèlent être très en deçà de la
moyenne nationale comme en témoignent les chiffres figurant dans le
tableau ci-dessous.
|
|
Nombre de bibliothèques municipales |
Dépenses pour le personnel par habitant
desservi
|
Nombre d'imprimés par habitant desservi |
Dépenses d'acquisition par habitant
desservi
|
Inscrits en pourcentage de la population desservie |
Nombre de mètres carrés pour 100 habitants desservis |
|
Guadeloupe |
21 |
36,78 |
1,1 |
4,47 |
1,5 |
1,72 |
|
Martinique |
26 |
43,14 |
1,03 |
5,83 |
0,9 |
3,08 |
|
Réunion |
18 |
54,20 |
1 |
10,31 |
2,5 |
2,46 |
|
Guyane |
1 |
15,39 |
0,77 |
8,47 |
0,9 |
1,87 |
|
Moyenne nationale |
NS |
75,64 |
2,68 |
13,25 |
4 |
4,64 |
(Source ministère de la culture)
Le réseau de lecture publique apparaît donc peu
développé, cela d'autant plus qu'à la différence de
l'évolution constatée en métropole, il s'ouvre peu aux
nouveaux médias.
Des déséquilibres comparables se retrouvent dans le domaine des
enseignements artistiques, le réseau des écoles de musique et de
danse y étant beaucoup moins dense qu'en métropole, ce qui
handicape le développement des pratiques amateurs. Ce
sous-équipement culturel se traduit mécaniquement par la
faiblesse des coopérations entre les institutions culturelles et les
établissements scolaires.
2. Valoriser les identités locales
Au
delà de ces difficultés qui, à l'évidence,
appellent des mécanismes de compensation afin de
" rapprocher " les départements d'outre-mer de la
métropole, ces derniers aspirent, comme dans le domaine éducatif,
à de nouvelles responsabilités.
Lors des débats à l'Assemblée constituante de la loi
du 19 mars 1946, Gaston Monnerville plaidait pour l'assimilation
des actuels départements d'outre-mer au territoire métropolitain
en rappelant qu'ils constituaient des foyers de culture française dans
des zones où elle était singulièrement peu
présente, qu'il s'agisse du continent américain ou de
l'Océan indien, aspirant ainsi à une plus large présence
de la culture française dans ces départements.
Désormais, au delà de cette revendication qui demeure toujours
d'actualité et dont votre rapporteur souligne l'importance, les
départements d'outre-mer aspirent à la reconnaissance de leurs
identités culturelles propres.
MM. Lise et Tamaya notent ainsi dans leur rapport : "
L'une des
caractéristiques les plus marquées, partagée par tous nos
départements, réside sans doute dans la profondeur et dans la
vivacité de nos identités. La découverte (...) de
réalités très diversifiées dans chaque
département n'a pu masquer un point commun fondamental de nos quatre
univers : l'enracinement de nos cultures. L'histoire et la
géographie se liguent, chez nous, pour forger notre
identité
".
La promotion de leurs cultures propres apparaît comme un levier de la
politique de coopération régionale que souhaitent conduire les
départements d'outre-mer dans leur zone géographique d'influence
mais également comme un moyen de réaffirmer leur existence au
sein de la Nation.
Cette volonté de réaffirmer leurs identités se manifeste
par le souci légitime de développer des politiques de
valorisation du patrimoine linguistique, véhicule fondamental des
cultures régionales.
Ainsi le rapport de MM. Lise et Tamaya contenait plusieurs propositions
destinées à développer une véritable politique
culturelle d'ensemble autour de ces identités locales :
création de deux instituts de langues créoles aux Antilles et
à la Réunion, actions dans le domaine du livre et de la lecture
(réalisation de " médiathèques
caribéennes ", soutien à l'édition locale),
organisation de festivals et soutien aux structures théâtrales et
musicales.
La dimension régionale d'une telle politique est soulignée par
les auteurs du rapport qui expriment le souhait de la voir jouer un rôle
de ciment entre les quatre départements d'outre-mer, en dépit de
leur éloignement, mais qui y voient également un moyen de
promouvoir les échanges entre ces derniers et leur environnement
régional grâce à des mesures destinées à
faciliter les coopérations culturelles, notamment, au travers d'un
renforcement des liens entre les structures culturelles de ces
départements et les centres culturels français installés
dans les pays voisins. Les nouvelles compétences accordées par le
titre V du projet de loi d'orientation aux départements d'outre-mer
en matière d'action internationale devraient permettre la mise en oeuvre
des actions en ce domaine.
Il leur apparaît également opportun de favoriser une meilleure
prise en compte collective des identités ultramarines en
métropole, notamment grâce à une amélioration de la
connaissance de l'histoire et des réalités
socio-économiques de ces départements, qui apparaît encore
à bien des égards insuffisante. L'organisation de manifestations
culturelles temporaires recommandée par MM. Lise et Tamaya
constituerait sans doute en ce domaine un vecteur pertinent.
B. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI D'ORIENTATION
Face
à la nécessité d'assurer un accès plus large des
départements d'outre-mer à la culture et de prendre en compte
leur aspiration à la valorisation de leurs identités, les
dispositions du projet de loi d'orientation déçoivent.
Le projet de loi d'orientation se fixe dans le domaine culturel deux
objectifs ambitieux mais légitimes: d'une part, favoriser le
rapprochement culturel entre les départements d'outre-mer et la
métropole et, d'autre part, promouvoir les identités locales.
Cependant, force est de constater la modestie des mesures proposées pour
y parvenir.
1. Favoriser le rapprochement culturel entre les départements d'outre-mer et la métropole : des mesures partielles
Le
projet de loi propose à ce titre deux mesures :
• la réduction des écarts de prix des biens culturels
(article 19) ;
• et le soutien aux échanges éducatifs, culturels et
sportifs (article 21).
Ces deux mesures visent à permettre aux habitants des
départements d'outre-mer d'accéder dans les mêmes
conditions que ceux de la métropole aux biens et manifestations
culturels. En effet, les écarts de prix engendrés par
l'éloignement comme le coût des déplacements constituent,
nous l'avons vu, une des raisons principales des inégalités
culturelles dont ils souffrent. Si l'objectif poursuivi est louable, il
convient de s'interroger sur l'efficacité des mesures proposées.
L'article 19
prévoit des
mesures tendant à la
réduction des écarts de prix en matière de biens
culturels
. Cependant, le contenu de ces mesures dont la
nécessité avait été soulignée par MM. Lise
et Tamaya n'est pas précisé, à l'exception de celle
concernant le livre. Le projet de loi apparaît donc bien timide et
l'engagement de l'Etat, pour le moins limité. En effet, à la
différence de ce que prévoyait le rapport précité,
le financement de ces mesures incombe à l'Etat mais également aux
collectivités territoriales, dont l'équilibre financier est
pourtant comme nous l'avons précédemment souligné
déjà très précaire. Par ailleurs, ces mesures
devront être mises en place " progressivement ". On ne saurait
être plus prudent.
Votre rapporteur ne pourra que le regretter compte tenu des difficultés
auxquelles sont confrontés les habitants des départements
d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon pour accéder, notamment,
à des services clés que sont les nouvelles technologies de
l'information.
Une seule mesure concrète est prévue par le projet de loi
d'orientation : l'extension à compter du 1
er
janvier
2002 de la loi du 10 août 1981 relative au prix unique du
livre -dite loi Lang- dans les départements d'outre-mer où,
jusqu'à présent, étaient appliqués des coefficients
de majoration destinés à tenir compte des
"
sujétions dues à leur éloignement
".
Cependant, sur ce point, on regrettera que ne figure pas dans la loi
l'essentiel, c'est-à-dire l'engagement du gouvernement de compenser le
coût de cette légitime mesure d'équité. En effet, le
coût des transports -très élevé et en constante
augmentation- comme les diverses contraintes économiques
spécifiques liées à l'éloignement ne permettent pas
l'application d'une telle disposition sans la mise en place de
mécanismes appropriés de subventions à l'importation qui,
selon les informations fournies à votre rapporteur, devraient être
rapidement étudiés.
Faute de tels mécanismes, il y a fort à craindre, en effet, que
l'équilibre financier, déjà très précaire
des libraires d'outre-mer, soit gravement menacé, et que les effets
économiques induits par cette mesure d'équité n'annulent
le bénéfice culturel à en attendre.
La création d'un
fonds destiné à promouvoir les
échanges éducatifs, culturels ou sportifs des départements
d'outre-mer vers la métropole ou les pays situés dans leur
environnement régional prévue par l'article 21
constitue
en revanche une mesure pragmatique, et à ce titre, une avancée
intéressante, si du moins l'engagement financier de l'Etat se confirme.
Il existe d'ores et déjà de nombreuses initiatives en ce sens
mais il convient de souligner qu'elles relevaient davantage des
collectivités territoriales qui y consacraient souvent un effort
financier très important, conscientes de l'importance de l'ouverture des
départements d'outre-mer vers l'extérieur. Il s'agit là
d'un soutien bienvenu.
2. Promouvoir l'expression culturelle des identités locales : une réponse symbolique
Comme en
témoignent les propositions de MM. Lise et Tamaya, il existe aujourd'hui
dans les départements d'outre-mer une aspiration à la
valorisation des identités locales et à leur expression
culturelle. Une politique culturelle bien comprise ne saurait ignorer cette
donnée, même si on peut débattre des modalités de la
prise en compte de ces cultures.
Bien qu'en ce domaine l'initiative revienne naturellement aux
collectivités locales et que l'essentiel des mesures ne relève
pas du domaine de la loi, la mesure prévue par l'article 20 du
projet de loi d'orientation apparaît pour le moins symbolique.
Cette disposition a pour objet de compenser, pour le calcul du soutien
financier auquel peuvent prétendre les entreprises de production
établies dans les départements d'outre-mer et à
Saint-Pierre-et-Miquelon, l'absence d'assujettissement de leurs salles à
la taxe spéciale sur les places de cinéma.
L'effet à attendre de cette mesure est en réalité
très limité dans la mesure où, d'une part, ces entreprises
de production bénéficient d'ores et déjà du
dispositif de soutien automatique au titre des entrées
réalisées en métropole, cela depuis l'extension aux
départements d'outre-mer du code de l'industrie cinématographique
par une loi du 4 janvier 1993, et, d'autre part, où le
nombre des entrées réalisées outre-mer est par
définition limité. Par ailleurs, on rappellera que les
entreprises établies dans les départements d'outre-mer sont au
nombre d'une petite vingtaine et n'ont produit au cours des dernières
années que très peu de longs métrages.
Si l'on peut approuver la volonté du gouvernement de remédier
à l'insuffisance de l'expression des identités ultramarines, on
peut se demander légitimement si la mesure proposée est à
la hauteur des difficultés rencontrées par les
départements d'outre-mer en ce domaine et si le projet de loi
d'orientation emprunte le vecteur le plus pertinent, à savoir la
création cinématographique, média coûteux et qui
exige, en raison de l'exiguïté de ces départements comme de
la concentration des industries techniques, de recourir aux ressources de la
métropole.