Projet de loi d'orientation relatif à l'outre-mer

N° 403

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 8 juin 2000

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE, d' orientation pour l'outre-mer ,

Par M. Jean-Louis LORRAIN,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean Delaneau, président ; Jacques Bimbenet, Louis Boyer, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Guy Fischer, Jean-Louis Lorrain, Louis Souvet, vice-présidents ; Mme Annick Bocandé, MM. Charles Descours, Alain Gournac, Roland Huguet, secrétaires ; Henri d'Attilio, François Autain, Jean-Yves Autexier, Paul Blanc, Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Gilbert Chabroux, Jean Chérioux, Philippe Darniche, Claude Domeizel, Jacques Dominati, Michel Esneu, Alfred Foy, Serge Franchis, Francis Giraud, Alain Hethener, Claude Huriet, André Jourdain, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, Dominique Larifla, Henri Le Breton, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Jacques Machet, Max Marest, Georges Mouly, Roland Muzeau, Lucien Neuwirth, Philippe Nogrix, Mme Nelly Olin, MM. Lylian Payet, André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Bernard Seillier, Martial Taugourdeau, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vezinhet, Guy Vissac.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 11 ^e législ.) : 2322 , 2355 , 2356 , 2359 et T.A. 507

Sénat : 342 , 393 , 394 et 401 (1999-2000)

Outre-mer .

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I. AUDITION DU MINISTRE

Réunie le mardi 30 mai 2000 sous la présidence de M. Jean Delaneau, président, la commission a procédé à l'audition de M. Jean-Jack Queyranne , secrétaire d'Etat à l'outre-mer, sur le projet de loi n° 342 (1999-2000), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, d'orientation pour l'outre-mer.

M. Jean Delaneau, président, a rappelé que la commission avait souhaité se saisir pour avis du volet social du projet de loi, soit près d'une vingtaine d'articles, et a salué la présence de MM. José Balarello, rapporteur au fond de la commission des lois, Jean Huchon et Victor Reux, rapporteurs pour avis respectivement des commissions des affaires économiques et des affaires culturelles.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre mer, a rappelé que le projet de loi d'orientation pour l'outre-mer était le fruit d'une longue concertation avec les élus, les responsables socio-économiques et les forces vives du département d'outre-mer sur la base notamment des rapports élaborés par MM. Claude Lise, sénateur de la Martinique, et Michel Tamaya, député de la Réunion, et par M. Bertrand Fragonard, conseiller-maître à la Cour des comptes. Il a souligné que l'essentiel des propositions du Gouvernement en matière économique et sociale avait reçu, certes sous bénéfice d'améliorations souhaitées, un accueil favorable.

Il a déclaré que le premier objectif poursuivi par le Gouvernement était d'accroître fortement la compétitivité des entreprises dans les départements d'outre-mer afin de tenir compte des handicaps structurels, reconnus par l'article 299-2 du traité de l'Union européenne, qui nuisent gravement à leur développement. Il a indiqué que, pour les sept années à venir, l'effort public global (Etat, Union européenne et collectivités territoriales) en faveur de l'économie de ces départements atteindrait 37 milliards de francs.

Tout en reconnaissant que cet effort budgétaire était indispensable pour jeter les bases d'un développement durable, il a estimé que celui-ci reposait néanmoins principalement sur l'action des entreprises. Il a, à cet égard, rappelé que, conformément aux engagements du Premier ministre, un nouveau dispositif de soutien à l'investissement, devant se substituer au dispositif de défiscalisation actuel appelé à disparaître en 2002, serait mis en place d'ici la fin de l'année, soit par voie d'amendement au présent projet de loi, soit par insertion dans le projet de loi de finances pour 2001.

Mais il a également estimé que l'amélioration de la compétitivité des entreprises passait principalement par une diminution de leur coût d'exploitation et notamment du coût du travail. Il a précisé que l'article 2 du projet de loi dépassait et englobait l'ancien dispositif d'exonération de charges sociales patronales, introduit par la loi du 25 juillet 1994, sous réserve des observations qui pourraient être faites par les instances communautaires auxquelles il a été notifié. Il a alors insisté sur les particularités du système d'exonération proposé par le projet de loi : pérennisation dans la durée, suppression de la condition d'être à jour de ses cotisations, élargissement du champ des secteurs dits protégés à celui du tourisme, des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC) et du bâtiment et des travaux publics (même si, pour ce dernier secteur, l'exonération n'est que partielle), augmentation du montant de l'exonération de 1 à 1,3 salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC).

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer , a en outre souligné que le projet de loi proposait d'étendre le champ des exonérations à toutes les petites entreprises de moins de 11 salariés, quel que soit leur secteur d'activité, et d'alléger très sensiblement les cotisations sociales des employeurs et travailleurs indépendants. Il a estimé que ces mesures constituaient une réponse adaptée à la réalité du tissu socio-économique des départements d'outre-mer dont 95 % des entreprises ont moins de 11 salariés, l'effectif moyen étant à peine de 2 salariés.

Il a indiqué qu'au total ce serait environ 115.000 salariés qui seraient concernés par les exonérations, contre 44.000 aujourd'hui, et l'ensemble des 55.000 employeurs et travailleurs indépendants qui seraient visés par les allégements de charges. Il a précisé que ce nouveau dispositif représenterait un coût annuel de l'ordre de 3,5 milliards de francs, soit quatre fois le coût du dispositif actuel. Il a également rappelé que le projet de loi prévoyait une incitation supplémentaire qui serait fixée par décret à 9.000 francs par salarié et par an pour toutes les entreprises ayant conclu un accord de réduction du temps de travail en application de la loi du 19 janvier 2000.

Précisant que ces mesures seraient financées par la solidarité nationale et non par un relèvement du taux de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), comme cela avait pu être le cas en 1994, il a également insisté sur l'aide apportée aux entreprises diversifiant leurs débouchés commerciaux, en particulier dans leur environnement régional. Après avoir rappelé que le précédent dispositif réglementaire en ce sens avait été si restrictif qu'il n'avait concerné qu'une dizaine d'entreprises, il a indiqué que le projet de loi prévoyait de donner une valeur législative à un nouveau dispositif de primes à la création d'emplois pour les entreprises exportatrices. Il a jugé que ce nouveau dispositif serait plus efficace, le montant des primes étant fortement revalorisé et le champ d'application concernant les entreprises réalisant 20 % (et non plus 70 %) de leur chiffre d'affaires à l'exportation.

Constatant que l'endettement fiscal et social des entreprises les empêchait bien souvent d'investir, d'accéder aux crédits bancaires ou au marché public, il a indiqué que les articles 5 et 6 du projet de loi visaient à remédier à cette situation en prévoyant la possibilité de mise en place d'un apurement des dettes sociales et fiscales.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer , a ensuite déclaré que le deuxième objectif de ce projet de loi était de favoriser la création d'emplois outre-mer où les taux de chômage restent très élevés en dépit d'une récente amélioration. Rappelant l'ampleur du défi que constituait l'emploi des jeunes, 35 % des habitants des départements d'outre-mer (DOM) ayant moins de 20 ans, il a jugé nécessaire de prévoir un dispositif spécifique pour l'outre-mer, les mesures plus générales, comme les emplois-jeunes par exemple, ayant été efficaces mais restant insuffisantes.

A cet égard, il a indiqué que l'article 9 du projet de loi instituait le projet initiative-jeunes, une aide financière de l'Etat fixée par décret et pouvant atteindre près de 50.000 francs qui sera accordée à tous les jeunes âgés de 18 à 30 ans créant ou reprenant une entreprise ou poursuivant à l'extérieur de leur département une formation professionnelle proposée par l'Agence nationale pour l'insertion et la promotion des travailleurs d'outre-mer (ANT) ou par un établissement agréé de formation dans le cadre de la coopération régionale.

Il a également rappelé que, lors du débat à l'Assemblée nationale, le Gouvernement avait présenté un amendement instituant le congé solidarité permettant, par le départ en préretraite des salariés les plus âgés, une embauche de jeunes en contrat à durée indéterminée. Il a insisté sur l'effort budgétaire consenti par l'Etat mais aussi par les employeurs et par les collectivités territoriales, rappelant qu'en 1994, le Gouvernement de l'époque avait renoncé à instaurer un tel dispositif. Il a précisé que, pour éviter tout effet d'aubaine, seules les entreprises s'étant engagées à maintenir leurs effectifs et ayant réduit leur temps de travail effectif à 35 heures hebdomadaires étaient éligibles.

Rappelant que 126.000 foyers étaient attributaires du revenu minimum d'insertion (RMI) dans les DOM, soit 16 % de la population contre 3,3 % en métropole, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer , a insisté sur la nécessité de renforcer la lutte contre les exclusions, tout en observant que le RMI jouait bien souvent le rôle d'un substitut aux allocations de chômage.

Il a précisé qu'en ce domaine l'objectif du Gouvernement était à la fois de permettre le retour à l'activité des attributaires du RMI, d'encourager le travail déclaré et de lutter plus efficacement contre les fraudes. A cet égard, il a insisté sur la mise en place de l'allocation de retour à l'activité permettant aux bénéficiaires des minima sociaux de cumuler, pendant deux ans, le bénéfice de cette allocation avec une activité rémunérée et sur la création du titre de travail simplifié se substituant aux chèques emploi-service dans les DOM et visant à enrayer le développement des activités informelles. Mais il a également jugé que ces dispositions ne seraient véritablement efficaces que si elles s'accompagnaient de mesures permettant d'améliorer le contrôle du RMI et de clarifier le rôle des organismes chargés de la politique d'insertion, et en premier chef, des agences départementales d'insertion (ADI).

Abordant le thème de l'égalité sociale, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer , a rappelé que cette revendication, qui s'était tout particulièrement exprimée à la Réunion, était centrée sur la question de l'alignement du RMI. Déclarant que le Gouvernement jugeait légitime cette revendication, il a rappelé que la proposition initiale d'un alignement du RMI en cinq ans et de l'allocation de parent isolé (API) en sept ans reposait sur le souci d'améliorer parallèlement l'efficacité de l'insertion. Il a alors indiqué que le Gouvernement s'était en définitive rangé à l'avis des députés qui avaient souhaité ramener le délai d'alignement du RMI à trois ans pour répondre aux demandes locales. Il a précisé que cet alignement se ferait en maintenant le montant actuel des crédits budgétaires affectés au logement social jusqu'à présent inclus dans la créance de proratisation du RMI. Il a rappelé que le souci du Gouvernement de poursuivre également l'effort en faveur du logement social prendrait la forme d'une unification des barèmes de l'allocation logement applicable au secteur locatif, comme le prévoit l'article 15 du projet de loi.

Il a enfin précisé que les dispositions économiques et sociales du projet de loi s'appliqueraient à Saint-Pierre-et-Miquelon, l'Assemblée nationale ayant par ailleurs étendu à cette collectivité d'importantes dispositions sociales notamment en faveur des handicapés.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur pour avis , s'est interrogé sur l'impact du dispositif d'exonération des charges sociales et patronales, compte tenu de l'importance du travail illégal et des difficultés de recouvrement des cotisations, sur la pertinence du critère d'effectifs retenu par le projet de loi pour le dispositif d'exonération, sur les intentions du Gouvernement s'agissant d'une éventuelle mise en place d'un recouvrement unique des cotisations sociales dues par les employeurs et les travailleurs indépendants, sur l'absence de toute amélioration du système de formation professionnelle dans le projet de loi, sur le décalage existant entre le délai d'alignement du RMI et celui de l'API et sur l'absence de réforme du complément familial.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a reconnu que les nouvelles exonérations de charges sociales n'étaient juridiquement liées à aucune contrepartie. Il a souligné que le Gouvernement avait pour objectif de conclure " un pacte pour l'emploi ". Mais il a précisé que ce pacte reposait sur la confiance et non sur des contraintes pour les employeurs. Il a indiqué, à cet égard, que le projet de loi ne prévoyait aucune mesure de contrôle spécifique, hormis la disposition issue de l'amendement déposé à l'Assemblée nationale par M. Ernest Moutoussamy. Cette disposition, dont la valeur juridique est toutefois incertaine, prévoit la suppression des allégements et exonérations en cas de condamnation pénale pour travail dissimulé ou fraude fiscale. Il a néanmoins rappelé que la mise en place de plans d'apurement ne signifiait en aucun cas l'effacement pour l'avenir des obligations fiscales et sociales.

Il a également rappelé que le Gouvernement avait retenu le seuil de 10 salariés pour ouvrir droit aux exonérations dans la mesure où l'extension à 20 salariés se traduirait par un coût budgétaire supplémentaire significatif (de l'ordre de 400 millions de francs) pour des effets incertains en matière de création d'emplois. Estimant nécessaire de cibler l'effort sur les très petites entreprises, dont la santé est fragile, et qui sont parfois à la limite du travail non déclaré, il a rappelé que le dispositif intégrait des mesures visant à lisser l'effet de seuil.

S'agissant des modalités de recouvrement des cotisations sociales des employeurs et travailleurs indépendants, il a précisé que le Gouvernement s'était orienté vers la mise en place d'un système de recouvrement unique mais que, face aux réserves des organismes concernés, le Gouvernement jugeait désormais préférable de favoriser un système de recouvrement coordonné.

S'agissant de la formation professionnelle, il a rappelé que le projet de loi prévoyait deux mesures visant à son amélioration : la mise en place d'un " parrainage " et l'ouverture du bénéfice du projet initiative-jeunes aux stagiaires de l'ANT. Il a en outre indiqué que le Gouvernement prévoyait d'introduire un amendement visant à renforcer ces mesures dans le cadre de la coopération régionale. Il a en outre observé que les améliorations possibles au système de formation professionnelle relevaient avant tout du domaine réglementaire.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a estimé que l'alignement en trois ans du RMI avait pour avantage de permettre un lissage du coût de la mesure tout en laissant le temps de renforcer les contrôles. Rappelant que le système des prestations familiales restait sensiblement différent dans les DOM, les allocations familiales étant par exemple versées dès le premier enfant, il a considéré qu'un alignement automatique de l'ensemble de ces prestations ne serait pas forcément favorable à l'outre-mer.

Considérant que ce projet de loi présentait des avancées significatives pour la Réunion, M. Lylian Payet a jugé que le respect du principe d'égalité impliquait un alignement immédiat du RMI.

M. Louis Souvet s'est interrogé sur la possibilité d'encourager les entreprises métropolitaines à investir dans les DOM plutôt que dans les pays voisins, en les faisant par exemple bénéficier d'aides et d'exonérations spécifiques.

M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a souligné que l'alignement du RMI avait un coût pour l'Etat de l'ordre de 900 millions de francs ce qui rendait son amortissement très difficile en un seul exercice budgétaire, mais avait aussi un coût pour les finances locales, les crédits d'insertion étant à la charge des départements.

Prenant l'exemple de la Réunion et de l'Ile Maurice, il a rappelé que le différentiel du coût du travail allait de 1 à 3, ce qui rendait à l'évidence les investissements à Maurice très attractifs. Il a néanmoins considéré que le " modèle mauricien " n'était pas forcément à suivre. Il a alors jugé que le développement économique durable des économies domiennes passait avant tout par la pénétration des marchés régionaux. Il a estimé que, dans ces conditions, les exonérations de charges et la prime à l'exportation créaient un contexte favorable.

Mme Gisèle Printz s'est interrogée sur l'existence de statistiques sexuées concernant les allocataires du RMI d'outre-mer.

En réponse, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a précisé que 52.000 des 126.000 allocataires du RMI étaient des femmes.

Insistant sur le poids des évolutions démographiques, M. Jacques Vergès a considéré que celles-ci expliquaient en grande partie les difficultés sociales de l'outre-mer. Il a ainsi rappelé que malgré la baisse progressive de la natalité, la jeunesse de la population entretenait, par un phénomène inertiel, une forte croissance démographique, la Réunion devant par exemple atteindre une population de 1 million d'habitants en 2025. Il a ainsi rappelé que la Réunion avait connu une croissance économique annuelle moyenne de l'ordre de 5 % ces dernières années mais il a constaté que cette croissance ne permettait de créer que 3.500 emplois par an alors que chaque année 10.000 jeunes entrent sur le marché du travail. Il a alors jugé que le projet de loi d'orientation ne serait guère en mesure de répondre à cet enjeu démographique.

Soulignant le caractère passionnel du débat sur l'égalité des droits, il a également considéré que la part croissante des emplois publics et l'impact des surrémunérations dans la fonction publique pouvaient contribuer à déséquilibrer les économies des départements d'outre-mer. Il a néanmoins considéré que le développement des DOM restait envisageable à la condition d'un renforcement des coopérations régionales et d'une amélioration des qualifications, la jeunesse de la population pouvant alors devenir un atout et non plus une contrainte.

M. Dominique Larifla a estimé pour sa part qu'une meilleure compétitivité des entreprises passait notamment par une révision des conditions de l'activité bancaire qu'il a jugée trop restrictive.

Considérant qu'il importait désormais de sortir du cycle du pessimisme et de l'assistance pour entrer dans celui du développement, M. Jean-Jack Queyranne, secrétaire d'Etat à l'outre-mer, a jugé que le présent projet de loi en fournissait les moyens. Il a ainsi observé que l'apurement des dettes sociales et fiscales permettrait de remettre à niveau les entreprises mais que la question de leurs difficultés de financement devait être également intégrée.