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B. EFFETS PERVERS DE CARENCE...

La commission des affaires sociales évoque longuement, en particulier, les carences de l'application de la loi du 29 décembre 2000 de financement de la sécurité sociale pour 2000.

Elle indique :

La mesure " phare " de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 consistait à " réformer l'assiette des cotisations patronales ". L'article 5 crée un fonds, le " Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale ", chargé de compenser aux régimes obligatoires de base les pertes de recettes résultant de la ristourne bas salaires élargie à 1,8 SMIC et les allégements accordés dans le cadre de la réduction du temps de travail.

Ce fonds n'existe toujours pas, en raison de l'absence de parution de décret précisant la composition de son conseil d'administration, de son conseil de surveillance et des modalités de fonctionnement et de gestion.

L'application des articles 7 (calcul de la taxe générale sur les activités polluantes, modalités d'application du 5 au 8 de l'article 266 sexies du code des douanes, liste des activités des établissements dont certaines installations sont soumises à autorisation au titre de la loi sur les installations classées) et 8 (exonération jeunes agriculteurs) reste également soumise à la promulgation de mesures réglementaires.

En ce qui concerne l'article 9, modifiant la circulaire de répartition de la contribution sociale généralisée, l'arrêté pris le 31 janvier 2000, paru au Journal Officiel du 16 février 2000, a respecté les montants qui avaient été communiqués aux deux assemblées. On notera que cet article, instituant une " commission de répartition de la CSG ", a été appliqué par anticipation, puisque la première réunion de cette commission a eu lieu le 8 décembre 1999.

S'agissant de la branche vieillesse, l'article 16 de la loi prévoit que la CNAVTS doit reverser au fonds de réserve des retraites le résultat excédentaire de l'exercice clos et, le cas échéant, en cours d'exercice, un montant représentatif d'une fraction de l'excédent prévisionnel de l'exercice tel que présenté par la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre. Les modalités de ces versements sont fixées par un arrêté conjoint des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget, arrêté qui n'est pas paru à ce jour. La CNAVTS devrait reverser en 2000 un total de 7,9 milliards de francs correspondant à 5 milliards de francs au titre des excédents de l'exercice 1999 et 2,9 milliards de francs au titre de la fraction de l'excédent prévisionnel de l'exercice 2000.

En outre, l'application de l'article 20, qui ouvrait une possibilité de rachat de cotisations d'assurance vieillesse pour les artisans et commerçants, reste subordonnée à la parution du décret en Conseil d'Etat prévu audit article. La commission s'était interrogée sur la portée réelle de cette disposition résultant d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale : le nombre de bénéficiaires potentiels apparaissait en effet extraordinairement limité. Le retard pris dans la parution du décret en Conseil d'Etat qui permettrait son application confirme a posteriori le caractère vraisemblablement inutile de cet article.

Aucune des dispositions réglementaires relatives à l'application de l'article 23, consacré aux relations entre l'assurance maladie et les centres de santé, n'a encore été publiée.

Cette absence de décret d'application est regrettable, d'un triple point de vue :

- les dispositions de l'article 23 avaient fait l'objet d'une concertation avec les professionnels : il est donc difficile de comprendre les raisons du blocage qui s'est manifesté en aval pour préparer les décrets d'application ;

- l'article 23 donnait une base légale à un agrément des centres de santé après visite de conformité, visites dont on peut souhaiter la réalisation rapide au regard des intérêts de la santé publique ;

- l'accord national prévu par l'article 23 aurait pu, dès cette année, contribuer à une meilleure maîtrise de l'évolution des dépenses d'assurance maladie.

Les dispositions de l'article 24 relatives au mécanisme de maîtrise des dépenses d'assurance maladie (" lettres-clés flottantes " mises à disposition de la CNAM, d'ailleurs contre son gré) ont été publiées. Les rapports d'équilibre prévus par la loi ont bien été transmis au Gouvernement comme au Parlement, et les mesures de baisse des tarifs prévues par l'article 24 ont été prises au mois de juillet par l'assurance maladie. L'application pratique des mesures prévues par l'article 24 s'est révélée, comme l'avait prévu le Sénat, tant inefficace que très néfaste à la qualité et au contenu des relations entre l'assurance maladie et les professionnels de santé.

En revanche, aucune des dispositions réglementaires concernant la prise en charge partielle, par l'assurance maladie, des cotisations sociales des professionnels de santé (praticiens et auxiliaires médicaux) n'a été publiée (participation des caisses aux cotisations, délais de versement des cotisations, cotisation vieillesse, cotisation maladie sur avantages vieillesse). Le document fourni par le Secrétariat général du Gouvernement indique qu'un avant-projet est en cours de rédaction.

Comme l'avait prévu le Sénat, les dispositions de l'article 26 relatives au contrôle des " gros consommateurs de soins " (art. L. 315-2-1 du code de la santé publique) se sont révélées difficilement applicables : rien d'étonnant donc, à ce que le décret d'application de l'article 26 n'ait pas été publié, non plus, en conséquence, que le bilan annuel d'application de cet article 26 prévu par l'article 27.

Aucune des dispositions d'application de la réforme du TIPS (tarif interministériel des prestations sanitaires) n'a été publiée (article 32) non plus que beaucoup de dispositions nécessaires à la réforme du mécanisme de maîtrise de l'évolution des dépenses des cliniques privées.

Les dispositions non encore applicables portent également sur les nouvelles modalités de réparation des accidents du travail successifs (article 38).

La commission des finances note qu'après le rattrapage constaté l'année précédente sur les lois les plus anciennes, l'amélioration des délais de publication des textes d'application paraît freinée, pour les lois promulguées au cours des douze derniers mois, par des problèmes techniques. Pour atteindre l'objectif des six mois de délai maximum prescrits par le Premier ministre un effort plus profond de la part des administrations, notamment en matière de coordination, sera nécessaire. Il est regrettable que certaines dispositions urgentes ne puissent être appliquées, pour l'année fiscale prévue, que grâce à la parution d'instructions fiscales, dans l'attente des décrets.

La commission des finances relève qu'aucune loi votée au cours de la session 1999-2000 ne peut être considérée comme entièrement applicable.

·  Sur la loi n° 99-1126 du 28 décembre 1999 modifiant le code général des collectivités territoriales et relatif à la prise en compte du recensement général de population de 1999 pour la répartition des dotations de l'Etat aux collectivités locales7(*), un décret portant application de l'article 8 (article L. 2311-5 du code général des collectivités territoriales relatif aux conditions de reprise de résultat par les communes) est en cours de préparation. Il doit être soumis au Conseil d'Etat avant sa publication.

·  Sur la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999), 15 mesures d'application étaient attendues.

9 ont été prises :

- à l'article 43 (taxe sur les installations nucléaires de base), décret en Conseil d'Etat n° 2000-361 du 26 avril 2000 ;

- à l'article 58 (institution du prélèvement de solidarité pour l'eau et modification du compte d'affectation spéciale 902-00), décret n° 2000-953 du 22 septembre 2000 ;

- à l'article 114 (relèvement des montants minimum de pension garantis aux exploitants agricoles), les 4 décrets attendus ont été fondus dans le décret n° 2000-261 du 22 mars 2000 ;

- à l'article 117 (attribution de points de retraite proportionnelle gratuits), les dispositions attendues ont été reprise par le même décret n° 2000-261 du 22 mars 2000 ;

- à l'article 127 (actualisation de la taxe pour frais de chambre de métiers), décret en Conseil d'Etat n° 2000-525 du 16 juin 2000 ;

- à l'article 128 (fonds national de promotion et de communication de l'artisanat et formation continue des artisans), l'établissement public à caractère administratif chargé de gérer les ressources du fonds avait déjà été installé par le décret en Conseil d'Etat n° 97-1040 du 13 novembre 1997.

Les 6 mesures restant en attente de textes d'application sont les suivantes :

- à l'article 11 (incitation à la constitution et au maintien à long terme d'un actionnariat stratégique dans l'entreprise), le décret fixant les modalités d'application de l'article 789 A du code général des impôts devrait être publié avant la fin de l'année, après consultation du Conseil d'Etat ;

- à l'article 12 (suppression de la contribution annuelle représentative de droit de bail), le décret attendu n'a pas encore été pris et ne s'appliquera qu'à compter de 2001. Pour 2000, les mesures d'application ont été prises par l'instruction fiscale du 24 mars 2000 (BOI 5L-5-00, n° 69 du 7 avril 2000) ;

- à l'article 94 (fusion des régimes d'imposition des plus-values mobilières et de droits sociaux réalisées par les particuliers et aménagement du régime du différé d'imposition des plus-values d'échange de ces mêmes titres), le décret prévu est en cours d'examen au Conseil d'Etat. Sa parution est annoncée pour la fin de l'année ;

- l'article 108 (reconduction du dispositif d'exonération des taxes intérieures de consommation applicables au fioul lourd, au gaz naturel et au gaz de raffinerie utilisés dans les installations nouvelles de cogénération), le décret attendu pour l'application de l'article 266 quinquies A du code des douanes est en cours d'examen au Conseil d'Etat et devrait paraître prochainement ;

- à l'article 116 (assouplissement de l'attribution gratuite de points de retraite proportionnelle), le décret prévu en est actuellement au stade de la signature du ministre chargé du budget ;

- à l'article 133 (intégration des personnels de l'AGEMA dans la fonction publique), un décret est en cours de préparation aux ministères de l'éducation nationale et de l'équipement, des transports et du logement.


·  Sur la loi de finances rectificative pour 1999 (n° 99-1173 du 30 décembre 1999), 19 mesures prévoyaient l'intervention de textes réglementaires ; 9 ont été prises à ce jour :

- à l'article 15 (mesures d'adaptation au droit communautaire), décret n° 2000-490 du 2 juin 2000 ;

- à l'article 18 (extinction du régime intra-communautaire des comptoirs de vente, modernisation et simplification des contributions indirectes), décret en Conseil d'Etat n° 2000-739 du 1er août 2000, décret n° 2000-784 du 24 août 2000, décret n° 2000-785 du 24 août 2000 et décret n° 2000-786 du 24 août 2000 ;

- à l'article 47 (création d'une rente viagère en faveur des harkis et prorogation du plan en leur faveur), décret n° 2000-359 du 26 avril 2000 ;

- à l'article 48 (mise en oeuvre de l'accord du 27 mai 1997 entre la France et la Fédération de Russie sur le règlement définitif des créances financières réciproques et réelles apparues antérieurement au 9 mai 1945), les 3 textes attendus ont été satisfaits par le décret en Conseil d'Etat n° 2000-777 du 23 août 2000 ;

Sur les 10 textes restant en attente, 6 concernent l'article 18 relatif aux droits d'accises et actualisant le code général des impôts. Ces textes d'application sont en préparation au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Les autres concernent les articles suivants :

- à l'article 26 (aménagement de l'article L. 80 D du livre des procédures fiscales prévoyant la motivation des pénalités), le dispositif prévoit l'automatisation des motivations de sanctions fiscales. Des difficultés liées aux applications informatiques expliquent, en partie, le retard pris pour la publication de l'arrêté. Il devrait être pris avant la fin de l'année ;

- à l'article 29 (aménagement des régimes fiscaux des SOFERGIE et du crédit-bail immobilier), le décret prévu est toujours en préparation mais une instruction fiscale a été publiée (BOI 7D-3-00, n° 129 du 12 juillet 2000) ;

- à l'article 36 (exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties en faveur des centres d'hébergement d'urgence), le décret d'application n'a toujours pas été pris. Le Gouvernement aurait obtenu, auprès du ministère de l'équipement, des transports et du logement, des précisions sur la notion de " locaux affectés à l'hébergement d'urgence ". En tout état de cause, le dispositif prévu ne sera pas applicable aux impositions perçues au titre de 2000. Les recours contentieux risquent alors d'être la seule voie d'application de cette mesure ;

- à l'article 37 (création d'un fonds de compensation des nuisances aéroportuaires), le décret prévu a été examiné par le comité des finances locales. Il doit être publié prochainement.


·  S'agissant de la loi n° 2000-517 du 15 juin 2000 portant habilitation du Gouvernement à adapter par ordonnance la valeur en euros de certains montants exprimés en francs dans les textes législatifs, le projet d'ordonnance a été présenté en conseil des ministres le 13 septembre 2000. Sa publication est imminente. Le projet de loi de ratification est, quant à lui, en préparation.

·  Sur la loi de finances rectificative pour 2000 (n° 2000-656 du 13 juillet 2000), à l'article 13 (fonds de compensation de la TVA : modification du taux et modalités exceptionnelles de remboursement concernant les réparations des dommages liés aux intempéries de novembre et décembre 1999), le décret définissant les dépenses réelles d'investissement sur lesquelles s'appliquent les attributions du FCTVA n'a pas encore été pris. "
L'analyse des difficultés rencontrées ou enfin résolues, pour les quelques mesures " en souffrance " des lois les plus anciennes, permet, toujours selon la commission des finances, un panorama de différents cas de figure.

En ce qui concerne la loi dite " Thomas ", de 1997, créant les plans d'épargne-retraite, nous sommes dans une situation tout à fait inédite. Ainsi que le déclarait M. Philippe Marini, rapporteur général, en présentant son avis sur les propositions de loi de MM. Descours et Arthuis sur l'épargne-retraite, lors de la séance du 14 octobre 1999 : " avec la loi Thomas, on a inventé la loi virtuelle8(*) ! ".

Si la loi de finances rectificative pour 1996 peut désormais être considérée comme applicable, ce n'est pas en raison de la parution du dernier décret à l'article 26, concernant les parts de copropriété de chevaux de courses, toujours attendu. En effet, il apparaît que les professionnels s'étant rétractés, un accord avec les services ministériels était devenu impossible. C'est donc dans ce cas l'initiative de la parution d'une instruction fiscale dans des délais raisonnables (le 9 juin 1997) qui permet aux services fiscaux d'appliquer cette mesure.

La loi de finances pour 1998 peut elle aussi être considérée comme applicable. En effet, seul un décret en Conseil d'Etat fixant la composition de la commission de suivi prévue à l'article 18 n'a pu être pris en raison d'un désaccord sur les missions et les contours de celle-ci. Toutefois, les autres dispositions ayant été prises, le dispositif d'aide fiscale à l'investissement outre-mer a pu continuer à fonctionner. Il est à relever qu'il arrive en fin de parcours et qu'il est proposé au Parlement de le prolonger par l'article 12 de la loi de finances pour 2001. Même si l'on peut considérer que la volonté législative du Parlement n'a pas, dans ce cas été suivie d'application stricto sensu, ce jugement doit être atténué par la parution d'un rapport, dès le 1er novembre 1998, dressant le bilan de l'application de ces dispositions. Il avait d'ailleurs été demandé dans cet article 18 par le Sénat. En revanche l'initiative de la Haute Assemblée, portant sur la création des commissions de suivi, manquait peut-être de réalisme, d'autant qu'un organe consultatif, cette fois national, a été mis en place pour satisfaire cette carence. Ces péripéties ne peuvent qu'inciter le Parlement à se montrer lui aussi pragmatique dans ses demandes de mesures d'application.

En revanche, deux lois très anciennes restent incomplètement applicables :

Dans la loi de 1994 d'orientation pour la Polynésie, l'article 5 prévoyait l'établissement et le vote d'une convention fiscale en matière d'impôt et de fraude. Il est toujours inappliqué. Compte tenu de mesures d'assouplissement concédées par le service de la législation fiscale et des avantages tirés par cette absence de convention, les résidents en Polynésie semblent peu pressés de son élaboration ce qui crée toutefois un déséquilibre fâcheux avec la Nouvelle Calédonie. Il serait temps que le Gouvernement présente enfin la révision de cette convention datant de 1957 ou le projet de refonte des statuts de la Polynésie française annoncé.

Enfin, l'article 39 du DDOEF de 1994, qui prévoyait un décret modifiant la formation des experts-comptables, n'est toujours pas appliqué. Si l'imminence d'une parution nous était annoncée l'an dernier, un différend entre la Chancellerie et la DGI subsiste. Le Gouvernement serait bien inspiré d'imposer à ses administrations une meilleure coordination permettant d'appliquer enfin une mesure attendue depuis déjà six ans.

En ce qui concerne les quatre autres lois parues en 1998 et avant le 1er octobre 1999, 7 textes restent attendus. Si l'un d'entre eux trouvera sa solution par la voie d'une précision législative dans un texte actuellement en cours de débat, trois autres devraient être publiés prochainement. Cependant, pour les trois derniers, il est à craindre qu'ils ne soient en situation de blocage durable.

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