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Proposition de loi organique relative à l'équité des élections à l'assemblée de la Polynésie française

 

II. LA NOUVELLE RÉPARTITION DES SIÈGES DOIT S'EFFORCER DE CONCILIER DES IMPÉRATIFS CONSTITUTIONNELS CONCURRENTS

A. LES CRITÈRES RETENUS PAR LA JURISPRUDENCE CONSTITUTIONNELLE DOIVENT ÊTRE CONFRONTÉS À LA RÉALITÉ POLYNÉSIENNE

Comme votre commission des Lois a eu l'occasion de le rappeler dans son rapport du mois de novembre 1999, parmi les critères retenus par la jurisprudence du Conseil constitutionnel pour apprécier les garanties offertes en matière d'égalité du suffrage figure au premier rang le critère démographique.

Si cette prépondérance du critère démographique ne fait pas de doute, les formules jurisprudentielles sont cependant loin d'imposer un lien de proportionnalité entre les modifications apportées dans le découpage des circonscriptions ou la répartition des sièges et les évolutions démographiques constatées. Ainsi la possibilité est-elle expressément prévue d'introduire une pondération pour tenir compte " d'autres impératifs d'intérêt général ". Ces critères résultent essentiellement de deux décisions, l'une du 8 août 1985 (n° 85-196 DC), l'autre du 7 juillet 1987 (n° 87-227 DC).

La décision du 7 juillet 1987 relative aux modifications apportées au tableau des secteurs pour l'élection des conseillers municipaux de Marseille affirme que " l'organe délibérant d'une commune de la République doit être élu sur des bases essentiellement démographiques résultant d'un recensement récent ; que, s'il ne s'ensuit pas que la répartition des sièges doive être nécessairement proportionnelle à la population de chaque secteur ni qu'il ne puisse être tenu compte d'autres impératifs d'intérêt général, ces considérations ne peuvent intervenir que dans une mesure limitée ". Sur ces bases, le juge constitutionnel vérifie que " les écarts de représentation entre les secteurs selon l'importance respective de leur population telle qu'elle ressort du dernier recensement, ne sont ni manifestement injustifiables ni disproportionnés de manière excessive " et exerce donc un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation.

Ces critères avaient déjà été affirmés dans une décision antérieure, celle du 8 août 1985, pour la Nouvelle-Calédonie. Saisi de la loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie, le Conseil constitutionnel avait reconnu " la possibilité pour le législateur, en conformité avec l'article 74 de la Constitution, d'instituer et de délimiter des régions dans le cadre de l'organisation particulière d'un territoire d'outre-mer en tenant compte de tous les éléments d'appréciation, notamment de la répartition géographique des populations " et souligné que " le congrès, dont le rôle comme organe délibérant d'un territoire d'outre-mer ne se limite pas à la simple administration de ce territoire doit, pour être représentatif du territoire et de ses habitants dans le respect de l'article 3 de la Constitution, être élu sur des bases essentiellement démographiques ; que s'il ne s'ensuit pas que cette représentation doive être nécessairement proportionnelle à la population de chaque région ni qu'il ne puisse être tenu compte d'autres impératifs d'intérêt général, ces considérations ne peuvent cependant intervenir que dans une mesure limitée ".

Aucune décision portant sur ces questions n'a jusqu'à présent concerné directement la Polynésie française. Cependant, il semble que les éléments modérateurs susceptibles de contrebalancer l'importance du critère démographique soit particulièrement forts pour ce territoire du fait de son extrême dispersion géographique (4.200 km2 de terres émergées réparties entre 118 îles ou îlots au milieu de 5,5 millions de km2 d'océan) et de la grande diversité de situation des archipels du point de vue tant géographique, climatique, économique qu'historique, culturel ou encore linguistique.

L'organisation particulière de ce territoire d'outre-mer, notion qui découle de l'article 74 de la Constitution, doit donc être appréciée de façon particulièrement contingente car dans le cas de la Polynésie française, la représentativité du territoire et de ses habitants implique la reconnaissance de leur diversité, trait caractéristique majeur de leur identité.

Le particularisme polynésien semble donc commander une interprétation souple des critères dégagés, les formules jurisprudentielles précitées n'étant guère transposables telles quelles, et encore moins celle résultant de la décision n° 86-208 DC des 1er et 2 juillet 1986 parfois évoquée. En effet cette décision, concernant une loi relative à l'élection des députés et autorisant le Gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales, affirmait que si " les écarts de population entre les circonscriptions ont pour objet de permettre la prise en compte d'impératifs d'intérêt général ", " en aucun cas la population d'une circonscription ne peut s'écarter de plus de 20% de la population moyenne des circonscriptions du département ".

Il est aisé de concevoir que pareille décision ne puisse s'appliquer en Polynésie française, sauf à assimiler les différents archipels à de simples cantons d'un département qui correspondrait au territoire lui-même, ce qui n'est pas concevable du fait des fortes disparités soulignées précédemment. Notons, en outre, que la mesure retenue par le Conseil constitutionnel est un écart par rapport à la moyenne démographique des circonscriptions à l'intérieur du département, entité homogène ; mais aucune limite n'est fixée concernant l'obligation de respecter un écart maximal de ratio de représentation entre circonscriptions de départements différents ou par rapport à un ratio de représentation moyen établi au niveau national.

Enfin et en revanche, le fait que le Conseil constitutionnel ait admis qu'il puisse être " réservé à chaque département une représentation d'au moins deux députés, le législateur a(yant) entendu assurer un lien étroit entre l'élu d'une circonscription et les électeurs ", paraît de nature à justifier, pour la Polynésie française, que les archipels éloignés bénéficient d'une représentation minimale significative, dès lors que " les inégalités de représentation qui en résultent ne puissent être sensiblement accrues ".

Les spécificités polynésiennes commandent donc une interprétation souple de la jurisprudence du Conseil constitutionnel et l'aménagement d'un dispositif équilibré garantissant tout risque de marginalisation des archipels.