Projet de loi relatif à la modernisation sociale

Rapports législatifs

Rapport n° 275 (2000-2001), déposé le

M. BERNARD SEILLIER, RAPPORTEUR

CHAPITRE V
-
Dispositions diverses

Art. 19
(art. L. 145-2 du code du travail)
Déduction des contributions sociales obligatoires
pour la détermination de la fraction saisissable du salaire

Objet : Cet article vise à déduire la CSG, la CRDS et la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs privés d'emploi, de la base de calcul de la fraction saisissable du salaire.

I - Le dispositif proposé

L'article L. 145-2 du code du travail dispose que, sous réserve des créances alimentaires, la rémunération du salarié n'est saisissable (ou cessible) que dans des proportions et selon des seuils fixés par voie réglementaire. La détermination de la quotité saisissable résulte ainsi d'un barème progressif fixé par décret en Conseil d'Etat et figurant à l'article R. 145-2 du code du travail. En toute hypothèse, la fraction insaisissable du salaire est, depuis le loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions n° 98-657 du 29 juillet 1998, au moins égale au montant du RMI.

Pour la détermination de la fraction saisissable, il est tenu compte du montant de la rémunération, de ses accessoires ainsi que, le cas échéant, de la valeur des avantages en nature, après déduction des cotisations obligatoires de sécurité sociale. En revanche, les contributions sociales obligatoires de nature fiscale, à savoir la CSG, la CRDS et la contribution exceptionnelle de solidarité en faveur des travailleurs salariés instituée par la loi n° 82-939 du 4 novembre 1982, ne sont pas déduites actuellement de la base de calcul de cette fraction saisissable..

Compte tenu, d'une part, de la substitution de la CSG aux cotisations salariales d'assurance maladie intervenue en 1998 et, d'autre part, du fait que ces contributions sociales obligatoires sont, comme les cotisations sociales, précomptées par l'employeur et directement versées aux URSSAF, le présent article propose donc de les soustraire de la base de calcul de la fraction saisissable du salaire. Il en résultera une diminution de cette fraction saisissable car le barème progressif défini par voie réglementaire s'appliquera, dès lors, à une base réduite.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 19 bis (nouveau)
(art. 136-2 du code de la sécurité sociale)
Consolidation d'une assiette forfaitaire
pour le calcul de la CSG et de la CRDS

Objet : Cet article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, tend à préciser l'assiette de la contribution sociale généralisée (et de la CRDS) pour les salariés dont les cotisations sociales sont établies de manière forfaitaire.

I - Le dispositif proposé

Le présent article reprend les dispositions de l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, qui a été censuré par le Conseil constitutionnel comme étant lié à l'article 3 de cette loi, également censuré.

En effet, la réduction de la CSG et de la CRDS sur les revenus d'activité prévue par cet article 3 rendait nécessaire, au préalable, de donner une base juridique plus solide à la définition de l'assiette de la CSG et de la CRDS acquittée par une catégorie particulière de salariés, à savoir ceux dont les cotisations sociales sont établies de manière forfaitaire. Cette assiette est actuellement définie par référence à des arrêtés ministériels pris en application des articles L. 241-2 ( assiette des cotisations des assurances maladie, maternité et décès ) et L. 241-3 ( assiette des cotisations des assurances vieillesse et veuvage ) du code de la sécurité sociale ; la définition ainsi retenue n'a fait, jusqu'à présent, l'objet d'aucune critique et aucun recours contentieux n'a été engagé à ce sujet.

Le présent article propose, à nouveau, et en termes identiques à ceux de l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, de donner une base législative à la définition de cette assiette qui est alignée sur celle retenue pour le calcul des cotisations sociales forfaitaires acquittées par les intéressés, et ce, en insérant un nouveau paragraphe I bis à l'article L. 136-2 du code de la sécurité sociale.

Les catégories de salariés concernées sont extrêmement disparates (par exemple : chauffeurs de taxi de Paris, Lyon et Marseille locataires de leurs véhicules, ministres du culte, moniteurs et personnels d'encadrement des colonies de vacances, personnels au pourboire des cafés, hôtels et restaurants, vendeurs à domicile et colporteurs de presse). Par ailleurs, la référence à l'article L. 741-13 du code rural permet de viser également les salariés agricoles rémunérés à l'aide du titre emploi simplifié en agriculture (TESA).

II - La position de votre commission

Lors de l'examen de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001, le rapporteur général de la commission des Affaires sociales du Sénat, tout en s'interrogeant sur la raison d'être de cet article dans une loi de financement, avait néanmoins souscrit à son objectif de clarification juridique, qu'il avait jugé, par ailleurs, dissociable de la réduction envisagée de la CSG et de la CRDS sur les revenus d'activité. Le Sénat avait suivi les conclusions de sa commission et adopté l'article 2 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 dont le dispositif est aujourd'hui repris, après sa censure par le Conseil constitutionnel, par le présent article.

Sous le bénéfice de cette observation, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification .

Art. 20 et 21
(art. 72 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat,
art. 95 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale,
art. 90 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière,
art. 87 de la loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative
à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique
et des procédures publiques)
Dispositions statutaires relatives aux fonctionnaires
souhaitant exercer des activités privées

Ces deux articles visent à renforcer le contrôle des départs des fonctionnaires vers le secteur privé et le secteur public concurrentiel, par référence avec l'interprétation jurisprudentielle de la prise illégale d'intérêts.

I - Le dispositif proposé

1. Le droit existant : seuls les départs vers le secteur privé des fonctionnaires en disponibilité ou ayant cessé définitivement leurs fonctions sont contrôlés.

a) L'interdiction du " pantouflage "

Dans les trois fonctions publiques, de l'Etat 41 ( * ) , territoriale 42 ( * ) et hospitalière 43 ( * ) , un fonctionnaire qui a cessé définitivement ses fonctions ou qui a été mis en disponibilité ne peut exercer certaines activités privées. La durée de cette interdiction peut être limitée dans le temps concernant les fonctionnaires ayant cessé définitivement leurs fonctions. Cette interdiction de principe est assortie de sanctions disciplinaires 44 ( * ) .

Le décret du 17 février 1995 45 ( * ) distingue deux types d'interdiction. Il est interdit au fonctionnaire placé en disponibilité ou ayant cessé définitivement ses fonctions :

1° d'exercer des activités professionnelles dans une entreprise privée 46 ( * ) , lorsque l'intéressé a été au cours des cinq dernières années précédant la cessation définitive de ses fonctions ou sa mise en disponibilité, chargé, à raison même de sa fonction, soit de surveiller ou contrôler cette entreprise, soit de passer des marchés ou contrats avec cette entreprise ou d'exprimer un avis sur de tels marchés ou contrats ;

2° d'exercer des activités lucratives, salariées ou non, dans un organisme ou une entreprise privés, ou des activités libérales si, par leur nature ou leurs conditions d'exercice et eu égard aux fonctions précédemment exercées par l'intéressé, ces activités portent atteinte à la dignité desdites fonctions ou risquent de compromettre ou mettre en cause le fonctionnement normal, l'indépendance ou la neutralité du service.

La durée d'application de ces interdictions est soit celle de la disponibilité, soit une durée de cinq années à compter de la cessation des fonctions.

Outre les fonctionnaires, ces interdictions s'appliquent aux agents non titulaires de droit public et collaborateurs de cabinet cessant leurs fonctions ou sollicitant une mise en congé sans rémunération.

b) L'instauration d'une procédure administrative préalable avant un départ vers le secteur privé

Trois commissions de déontologie (une par fonction publique), placées auprès du Premier ministre, sont obligatoirement consultées et émettent des avis sur les départs des agents vers le secteur privé. Ces commissions, créées entre 1984 et 1986, n'ont fonctionné véritablement qu'à partir de 1995.

En effet, le retard pris pour l'application effective des dispositions relatives à la commission de déontologie, ainsi que l'absence durable de décret d'application concernant les fonctions publiques territoriale et hospitalière, doivent être soulignés :

- sept ans après l'entrée en vigueur des lois de 1984 qu'il est censé appliquer, le décret du 17 janvier 1991 est partiel : la commission instituée n'est compétente que pour la seule fonction publique de l'Etat ;

- alors que la loi du 29 janvier 1993 47 ( * ) marquait la volonté du législateur d'affirmer l'autorité de la commission de déontologie, en conférant valeur législative à la procédure applicable devant elle, aucun décret d'application n'a été pris et la commission mise en place en 1991 a continué à fonctionner sur la base du décret du 17 janvier 1991 ; de plus la loi ne prévoyait qu'une saisine facultative de la commission ; celle-ci n'a donc été saisie que quinze fois en trois ans, jamais pour des fonctionnaires de catégorie A ;

- seule la loi du 28 juin 1994 48 ( * ) , instaurant une commission par fonction publique, dont la saisine est obligatoire, a permis l'instauration progressive d'une véritable procédure administrative préalable de contrôle du " pantouflage ", explicitée par le décret du 17 février 1995.

2. L'interprétation jurisprudentielle : la prise illégale d'intérêts définie par le code pénal ne se limite pas aux seuls cas de disponibilité ou de cessation définitive des fonctions.

Alors que la loi limite l'interdiction d'exercer des activités privées aux fonctionnaires en disponibilité ou cessant définitivement leurs fonctions, le Conseil d'Etat a annulé à plusieurs reprises 49 ( * ) les arrêtés de détachement de fonctionnaires, en se fondant sur le code pénal.

L'article 432-13 du code pénal, relatif à la prise illégale d'intérêts, sanctionne le fait, pour un fonctionnaire ou un agent public ayant été chargé soit d'assurer la surveillance ou le contrôle d'une entreprise privée, soit de conclure des contrats de toute nature avec une entreprise privée, soit d'exprimer son avis sur les opérations effectuées par une entreprise privée, de prendre ou de recevoir une participation par travail, conseil ou capitaux dans l'une de ces entreprises avant l'expiration d'un délai de cinq ans suivant la cessation de cette fonction.

Faisant prévaloir le code pénal sur le statut de la fonction publique de l'Etat 50 ( * ) , le Conseil d'Etat a considéré que ces dispositions s'appliquaient " quelle que soit la position statutaire " occupée par le fonctionnaire .

3. Le présent projet de loi poursuit trois objectifs :

• Il étend tout d'abord l'interdiction à l'ensemble des fonctionnaires partant vers le secteur privé, quelle que soit leur position statutaire.

L'article 20 du présent projet de loi tire les conséquences de la jurisprudence administrative en proposant d'aligner le droit de la fonction publique sur la notion pénale de prise illégale d'intérêts.

Ainsi, l'interdiction pour les fonctionnaires d'exercer certaines activités privées s'appliquerait non seulement en cas de cessation définitive des fonctions et de disponibilité, mais aussi en cas de détachement 51 ( * ) , de position hors cadres 52 ( * ) , de mise à disposition 53 ( * ) ou d'exclusion temporaire de fonctions 54 ( * ) .

Selon l'exposé des motifs du projet de loi, " les motifs qui avaient prévalu à l'origine pour écarter du champ du contrôle de compatibilité les activités privées exercées dans le cadre d'un détachement, d'une position hors cadres, d'une mise à disposition ou à l'issue d'une exclusion temporaire de fonctions ne sont plus justifiées, les fonctionnaires concernés étant soumis au même risque déontologique que leurs collègues en disponibilité ou cessant définitivement leurs fonctions ".

L'analyse des travaux préparatoires 55 ( * ) de la loi du 28 juin 1994 précitée ne permet toutefois pas d'être aussi catégorique.

Comme le soulignait la commission des Lois du Sénat, l'article 432-13 du code pénal, s'il " peut concerner les fonctionnaires ayant reçu une nouvelle affectation, encadre surtout le pantouflage dans la mesure où, au-delà de la prise de participation par capitaux, il recouvre la prise de participation par travail ou conseil . Or, compte tenu de l'obligation faite aux fonctionnaires de consacrer l'intégralité de leur activité professionnelle aux tâches qui leur sont confiées 56 ( * ) , cette participation par contrat de travail ne peut concerner que les fonctionnaires ayant cessé leurs fonctions définitivement (radiation des cadres) ou temporairement (mise en disponibilité) ".

En effet, le " risque déontologique " ne concerne qu'une partie des changements de position statutaire.

En matière de détachement , le " risque déontologique " évoqué par l'exposé des motifs du projet de loi ne va pas de soi. Dans la fonction publique de l'Etat 57 ( * ) , les fonctionnaires peuvent être détachés : auprès d'une administration ou d'un établissement public de l'Etat ; auprès d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public en relevant ; pour participer à une mission de coopération culturelle, scientifique ou technique ; auprès d'une entreprise publique ou d'un groupement d'intérêt public ; auprès d'une entreprise ou d'un organisme privé d'intérêt général ou de caractère associatif assurant des missions d'intérêt général ; pour dispenser un enseignement à l'étranger ; pour remplir une mission d'intérêt public à l'étranger ou auprès d'une organisation internationale intergouvernementale ; pour exercer les fonctions de ministre ou une fonction publique élective ; auprès d'une entreprise privée, d'un organisme privé ou d'un groupement d'intérêt public pour y exécuter des travaux de recherche d'intérêt national ; pour l'accomplissement d'un stage préalable à la titularisation ou pour préparer un concours de la fonction publique ; pour exercer un mandat syndical ; auprès d'un parlementaire national ou européen ; ou pour s'engager dans l'armée.

La plupart des cas de détachement sont ainsi subordonnées à l'exercice d'une mission d'intérêt général ; le décret prévoit en outre expressément que le détachement dans une entreprise privée pour exercer des travaux de recherche ne peut être prononcé que si l'intéressé n'a pas eu, au cours des cinq dernières années, soit à exercer un contrôle sur l'entreprise, soit à participer à l'élaboration ou à la passation de marchés avec elle.

Dans ces conditions, l'ajout du projet de loi par rapport au droit existant semble assez peu consistant. Toutefois, les cas de détachement spécifiques peuvent justifier un contrôle accru. Tel peut être le cas par exemple des détachements de fonctionnaires territoriaux 58 ( * ) : auprès d'une entreprise privée titulaire d'un traité de concession, d'affermage, de gérance ou de régie intéressée d'un service public d'une collectivité publique ; ou auprès d'un organisme privé ou d'une association dont les activités favorisent ou complètent l'action d'une collectivité publique.

Les mêmes remarques s'appliquent à la position de mise à disposition : à titre d'exemple, les fonctionnaires territoriaux peuvent quant à eux être mis à disposition d'un organisme à but non lucratif dont les activités favorisent ou complètent l'action des services publics locaux relevant de la collectivité d'origine 59 ( * ) .

• Il assouplit , en second lieu, la durée d'application de l'interdiction d'exercer certaines activités privées.

Actuellement, deux délais d'interdiction différents s'appliquent :

- les lois statutaires interdisent l'exercice de certaines activités privées pour une durée de cinq années à compter de la cessation définitive des fonctions ou pour toute la durée de la disponibilité, laquelle peut aller jusqu'à quatorze ans : le décret limitant la durée de l'interdiction n'est applicable qu'aux fonctionnaires ayant cessé définitivement leurs fonctions ;

- la loi pénale ne sanctionne que les cinq années suivant la cessation de la fonction publique concernée.

Le projet de loi propose de confier au pouvoir réglementaire le soin de limiter dans le temps la durée de l'interdiction d'exercer certaines activités privées. Cette solution présente surtout l'intérêt de ne pas contraindre les commissions de déontologie à des contrôles inutilement prolongés dans le temps.

• Il étend enfin les compétences des trois commissions de déontologie.

Tirant les conséquences de l'extension de l'interdiction du " pantouflage ", l'article 21 du projet de loi propose d'étendre le contrôle exercé par les trois commissions de déontologie aux cas de détachement, de position hors cadres, de mise en disponibilité et d'exclusion temporaire des fonctions. Le décret du 17 février 1995 précité devra donc être modifié en conséquence.

L'Assemblée nationale a adopté les articles 20 et 21 sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission approuve l'objectif de renforcement du contrôle portant sur l'exercice d'activités privées par les agents publics. Toutefois, elle s'interroge sur la mise en oeuvre pratique des dispositions proposées.

Les moyens des trois commissions de déontologie devront sans doute être significativement renforcés . En effet, dressant le bilan de leurs cinq dernières années d'activité, celles-ci estiment ne pas intervenir sur l'ensemble des questions relevant de leur compétence, alors même que leur saisine est obligatoire.

La commission de déontologie de la fonction publique de l'Etat 60 ( * ) regrette que plusieurs administrations, notamment des services déconcentrés et des établissements publics administratifs, continuent à ignorer l'existence du décret du 17 février 1995 et celle de la commission ou à en faire peu de cas. Les 878 avis qu'elle a émis en 1999 au titre de ce décret doivent être mis en rapport avec le nombre de disponibilités accordées et celui des cessations définitives de fonctions (démission, retraite, congé sans rémunération, fin de contrat, licenciement ou encore congé spécial et congé de fin d'activité).

La commission de déontologie de la fonction publique territoriale, qui a examiné 294 dossiers en 1999, déplore elle aussi l'ignorance persistante des mécanismes existants par certaines collectivités et relève un contournement " sans doute délibéré " des procédures.

Considérant les difficultés actuellement rencontrées par les commissions de déontologie pour remplir leurs fonctions, votre commission souhaite interroger le Gouvernement sur les moyens matériels et humains dont disposeront les trois commissions de déontologie pour remplir leurs nouvelles missions 61 ( * ) .

En effet, aux 36.660 cas de disponibilité dont la commission de déontologie de la fonction publique de l'Etat peut connaître aujourd'hui, s'ajouteront demain les 35.260 mises à disposition, les 5.400 détachements et 1.190 positions hors cadres, sans compter les exclusions temporaires de fonctions et les départs massifs à la retraite des agents de l'Etat. La même remarque s'applique aux commissions de déontologie des fonctions publiques territoriale et hospitalière.

Sous réserve de ces observations, votre commission vous propose d'adopter ces deux articles sans modification .

Art. 22
Régularisation de la situation de certains agents contractuels
de la Bibliothèque nationale de France

Objet : Cet article a pour objet de maintenir les stipulations de contrats de travail de certains agents de la Bibliothèque nationale de France.

Votre commission a souhaité pour cet article s'en remettre à l'analyse de la commission des Affaires culturelles saisie pour avis du présent projet de loi.

Cet article concerne en effet la situation de certains personnels de la Bibliothèque nationale de France qui a fait l'objet récemment de la part de cette commission d'un rapport d'information très complet 62 ( * ) .

Aussi, votre commission vous propose-t-elle d'adopter cet article sous réserve des amendements que pourrait présenter la commission des Affaires culturelles.

Art. 24
Régime légal de la domiciliation des gens du voyage
pour le bénéfice des prestations sociales

Objet : Cet article vise à autoriser les gens du voyage à élire domicile, pour l'application des législations de sécurité sociale et d'aide aux travailleurs sans emploi, auprès d'un organisme agréé ou d'un centre communal d'action sociale et non plus, exclusivement, auprès de leur commune de rattachement.

I - Le dispositif proposé

En application de la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969, les personnes non sédentaires, dont l'habitat traditionnel est constitué de résidences mobiles (marchands ambulants, forains, caravaniers, nomades) et qui sont communément appelées gens du voyage, doivent être obligatoirement rattachées à une commune et détenir un titre de circulation spécifique. Ce rattachement est prononcé par le représentant de l'Etat dans le département après avis motivé du maire. Il dure au minimum deux ans mais ne vaut pas domicile. Il permet notamment l'inscription sur les listes électorales, l'accomplissement des obligations fiscales ainsi que celles liées au service national et l'application des législations de sécurité sociale et d'aide aux travailleurs sans emploi.

Les gens du voyage sont ainsi légalement tenus de déposer leurs demandes de prestations sociales auprès des services compétents de leur commune de rattachement (l'affiliation à une caisse primaire d'assurance maladie faisant toutefois l'objet d'un régime particulier).

Or, s'agissant du service des prestations sociales aux personnes sans résidence stable, diverses mesures législatives récentes entrent désormais en concurrence avec le principe posé par la loi précitée du 3 janvier 1969. Il s'agit, d'une part, de l'article 15 de la loi n° 88-1088 du 1 er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion (RMI) qui dispose que lesdites personnes sans résidence stable doivent, pour en demander le bénéfice, élire domicile auprès d'un organisme agréé à cette fin. D'autre part, la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle (CMU) prévoit (art. L. 161-2-1 du code de la sécurité sociale) que, dans ce cas, les personnes sans domicile fixe doivent élire domicile, soit auprès d'un organisme agréé, soit auprès d'un centre communal d'action sociale.

Dans les faits, les gens du voyage ont fréquemment recours à la procédure de domiciliation auprès d'un organisme agréé pour le service de leurs prestations sociales, les associations compétentes leur paraissant plus adaptées à leur culture et à leur mode de vie que les services administratifs traditionnels.

Il est donc proposé de prévoir, en ce domaine, une dérogation explicite aux dispositions de la loi du 3 janvier 1969. Dorénavant, les gens du voyage pourront demander le bénéfice des prestations sociales auprès d'un organisme agréé ou d'un centre communal d'action sociale. S'ils le souhaitent, néanmoins, ils pourront continuer à s'adresser aux services compétents de leur commune de rattachement, la dérogation prévue par le présent article n'étant qu'une faculté offerte aux intéressés.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de sa commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, précisant que les gens du voyage peuvent élire domicile, pour le service des prestations sociales, auprès des centres communaux ou intercommunaux d'action sociale.

III - La position de votre commission

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 25
(art. L. 211-3 du code de l'éducation)
Avance par l'Etat des frais de construction
de certains établissements d'enseignement

Objet : Cet article permet l'avance par l'Etat des frais de construction de certains établissements scolaires.

Votre commission a souhaité pour cet article s'en remettre à l'analyse de la commission des Affaires culturelles, saisie pour avis du présent projet de loi.

Cet article modifie en effet l'article unique de la loi n° 85-583 du 10 juin 1985 relative à la création d'établissements d'enseignement publics devenu l'article L. 211-3 du nouveau code de l'éducation.

Aussi votre commission vous propose-t-elle d'adopter cet article sous réserve des amendements que pourrait présenter la commission des Affaires culturelles.

Art. 26
Validation de plusieurs concours

Objet : Cet article procède à la validation d'un certain nombre de concours et de nominations de personnels, suite à leur annulation ou leur possible annulation par les juridictions administratives.

I - Le dispositif proposé

L'objectif des validations prévues par le présent article est de préserver la situation juridique des personnes concernées, qui ont réussi ces concours ou fait l'objet de ces nominations.

Le 1° concerne la situation de 500 directeurs d'hôpital de quatrième classe qui ont été reclassés dans la deuxième classe du nouveau corps des directeurs d'établissements sanitaires et sociaux depuis le 1er août 1995 (1° a), ainsi que 120 directeurs d'hôpital de quatrième classe qui ont accédé à la troisième classe de leur corps suite à la réussite des concours professionnels ouverts en 1996 et en 1997 (1° b). Dans un arrêt Association de défense des intérêts des directeurs de quatrième classe du 13 mars 1998, le Conseil d'Etat a en effet annulé les articles 40, 41 et 42 du décret n° 96-113 du 13 février 1996 portant statut particulier de ce nouveau corps car ils ont ouvert à titre rétroactif, sans habilitation du législateur, la possibilité pour les directeurs d'hôpital de quatrième classe de demander leur intégration dans le corps.

Le 2° concerne 52 candidats qui ont réussi les concours externes et internes d'accès à la deuxième classe du corps des directeurs d'établissements sanitaires et sociaux organisés en 1996 et en 1997. Dans l'arrêt précité, le Conseil d'Etat a également annulé l'article 4 du décret susvisé, sur la base duquel ont été organisés ces concours. Le Conseil a censuré, pour vice de compétence, le renvoi à un arrêté du seul ministre chargé des affaires sociales la détermination de la liste des diplômes exigés des candidats, alors que cet arrêté aurait dû être contresigné par le ministre chargé de la fonction publique en vertu de l'article 22 de la Constitution.

Le 3° vise les 107 candidats qui ont réussi le concours national de praticien hospitalier de type III dans la spécialité psychiatrie polyvalente organisé en 1994. Ce concours a été annulé par le Conseil d'Etat dans un arrêt Raynard du 9 juin 1999 pour un motif de procédure : le responsable administratif du concours n'était pas compétent pour décider, à la place du président du jury, de faire recommencer l'épreuve au motif que le sujet distribué était incomplet.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a complété cet article pour trois paragraphes additionnels.

Elle a tout d'abord adopté un amendement présenté par M. Philippe Nauche, rapporteur, reprenant un amendement présenté par le Gouvernement, qui introduit un 4° relatif aux étudiants admis en première année d'étude préparatoire au diplôme d'Etat de masseur-kinésithérapeute.

Par décision du Conseil d'Etat en date du 15 octobre 1999, l'arrêté du secrétaire d'Etat à la Santé et à l'Action sociale du 19 février 1999 fixant le nombre d'étudiants admis en première année de masso-kinésithérapie au titre de l'année 1999-2000 ainsi que l'arrêté du 31 mars 1999 du préfet de la région Ile-de-France procédant à la répartition du nombre des étudiants précités entre les différents instituts de la région parisienne ont été annulés. A la suite de cette dernière annulation, les directeurs de quatre instituts d'Ile-de-France ont admis des étudiants inscrits sur liste complémentaire en surnombre.

Or, ces décisions d'admission apparaissent illégales, au motif qu'elles sont contraires à l'arrêté du 23 décembre 1987 définissant les modalités des concours de recrutement des écoles de masso-kinésithérapie. L'article 9 prévoit en effet expressément que la liste complémentaire doit permettre de combler les vacances résultant de désistements éventuels.

Le 4° introduit à cet article a, par conséquent, pour objet de garantir la situation juridique des intéressés et, à terme, la validité du diplôme d'Etat de masseur-kinésithérapeute qui leur sera délivré.

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement du Gouvernement qui complète cet article par un 5° et un 6° qui portent sur deux catégories de fonctionnaires du Centre national de la recherche scientifique.

Dans un jugement Dubois du 21 novembre 1997, le tribunal administratif de Grenoble a relevé, par voie d'exception, l'illégalité de l'arrêté ministériel du 9 mars 1989 modifié qui, au lieu de fixer, en application de l'article 235 du décret du 30 décembre 1983, une liste d'experts appelés à participer notamment aux jurys de concours de recrutement de personnels ingénieurs et de personnels techniques et d'administration du CNRS, a donné cette qualité à des catégories entières de personnels et a délégué au directeur général du CNRS le pouvoir d'en désigner d'autres. Il a annulé en conséquence le concours et les nominations dont il était saisi.

Le 5° procède donc à la validation des nominations prononcées au titre de l'année 1999 et des années antérieures, c'est-à-dire au titre des concours qui ont été organisés avant l'intervention du décret n° 99-427 du 20 mai 1999 qui fixe de nouvelles conditions d'établissements de la liste des experts appelés à participer aux jurys de concours. Cette validation apparaît nécessaire compte tenu des 54 requêtes en annulation formées par M. Dubois, en cours d'instruction devant le Conseil d'Etat, invoquant cette irrégularité de la composition des jurys.

En outre, par un arrêt Zuber du 1 er avril 1998, le Conseil d'Etat a annulé les opérations d'un concours de recrutement de directeurs de recherche du CNRS en raison de la composition irrégulière du jury d'admissibilité. Ces jurys sont composés de membres des sections du comité national de la recherche scientifique et doivent comporter au moins trois chargés de recherche du CNRS en application du décret n° 91-178 du 18 février 1991. Or, les chargés de recherche qui accédaient au corps des directeurs de recherche n'étaient pas remplacés. Cette irrégularité de la composition des jurys d'admissibilité des concours de recrutement des chargés de recherche et des directeurs de recherche est invoquée dans trois requêtes.

Le 6° valide par conséquent les nominations de directeurs de recherche et de chargés de recherche intervenues au titre des concours organisés de 1991 à 1998. Cette validation est nécessaire compte tenu d'au moins trois requêtes en cours d'instruction devant le Conseil d'Etat invoquant cette irrégularité de la composition des jurys d'admissibilité, notamment en ce qui concerne les concours organisés en 1998 avant l'intervention de la décision du Conseil d'Etat.

III - La position de votre commission

Ces validations se justifient par la nécessité de garantir la situation statutaire des personnels recrutés à l'issue des concours ou promus. Elles reposent sur un intérêt général suffisant, puisqu'elles sont effectuées dans l'intérêt des personnels recrutés qui doivent pouvoir bénéficier pleinement des principes de sécurité juridique et de confiance légitime, afin que leur carrière soit préservée.

Les validations proposées de décisions individuelles excluent expressément de leur champ d'application les décisions de justice passées en force de chose jugée. Elles visent précisément le motif d'illégalité de chaque acte. Les actes réglementaires annulés étaient entachés d'illégalité pour vice de compétence et ne contrevenaient pas ainsi au fond à un principe de valeur constitutionnelle.

Il apparaît, dans ces conditions, que ces validations ne sont pas contraires aux principes définis par le Conseil constitutionnel dans sa décision de principe n° 80-11 DC du 22 juillet 1980.

En conséquence, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Art. 26 bis (nouveau)
Conditions particulières d'intégration
dans le cadre d'emploi de secrétaire médico-social

Objet : Cet article résulte d'un amendement présenté par le Gouvernement afin de régulariser la situation d'agents de catégorie B de la fonction publique territoriale et leur permettre une intégration dans le cadre d'emploi de secrétaire médico-social territorial.

Déposé à la demande du groupe communiste à l'Assemblée nationale, cet amendement a pour objet de permettre l'intégration dans la fonction publique territoriale de 51 agents du département du Cher en fonction au 30 août 1992.

En effet, les emplois de secrétaires médico-sociaux du Cher avaient été créés par référence à ceux des secrétaires médicales des établissements d'hospitalisation et de soins et avaient donc prévu un indice brut terminal de rémunération fixé à 378.

Les statuts particuliers des personnels administratifs de la fonction publique hospitalière, créés par décret du 21 septembre 1990, concernaient seulement l'intégration des agents des établissements publics de santé et de divers établissements sociaux et médico-sociaux, à l'exclusion des agents départementaux qui avaient naturellement vocation à rejoindre la fonction publique territoriale.

Toutefois, le décret n° 92-874 du 28 août 1992 portant statut particulier du cadre d'emploi des secrétaires médico-sociaux territoriaux a prévu l'intégration :

- soit des agents titulaires d'un emploi créé par référence à celui de secrétaire médical des communes ;

- soit des agents titulaires d'un emploi comportant l'exercice des fonctions de secrétaire médico-social " dont l'indice brut terminal est au moins égal à 390 ".

De fait, les agents concernés du département du Cher ne rentraient dans aucune des deux catégories ci-dessus et ont été placés dans une impasse juridique sans possibilité de faire valoir leur droit à intégration. Les délibérations prises en ce sens par le conseil général du Cher ont été annulées par la juridiction administrative ( Cour administrative d'appel de Nantes, 3 ème chambre, 20 septembre 1995).

Cet article propose donc l'intégration des agents concernés en fonction à la date d'entrée en vigueur du décret précité, soit le 30 août 1992.

Cette disposition s'apparente aux nombreuses mesures spécifiques rendues nécessaires pour tenir compte en matière de fonction publique locale de la diversité des situations sur le terrain. Elle aurait pu fort logiquement être insérée dans la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale.

Quoiqu'il en soit cette disposition permet de mettre fin à une situation injuste.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

Art. 28
(art. L. 79 du code des pensions militaires d'invalidité des victimes de la guerre et d'actes de terrorisme, articles L. 95 à L. 104 du même code)
Suppression de la commission spéciale de cassation des pensions

Objet : Cet article vise à supprimer, à compter du 1 er janvier 2001, la commission spéciale de cassation des pensions, chargée de statuer sur les pourvois en cassation des litiges relatifs aux pensions militaires d'invalidité. Le contentieux serait alors à nouveau attribué au Conseil d'Etat.

I - Le dispositif proposé

Historiquement, la commission spéciale de cassation des pensions est née de la multiplication des demandes de pensions et du contentieux engendré par celles-ci, à la suite de la première guerre mondiale. Une juridiction spécialisée avait alors été spécialement créée en 1935 pour répondre à l'engorgement du Conseil d'Etat. Elle est depuis " temporairement " adjointe au Conseil d'Etat.

Le Gouvernement estime qu'aujourd'hui une telle juridiction spéciale n'est plus nécessaire, compte tenu du faible nombre d'affaires portées devant la commission.

Il est vrai que le nombre de décisions prises par la commission s'est stabilisé à un niveau relativement bas depuis plusieurs années.

Activité de la commission spéciale de cassation des pensions

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

Nombre d'affaires nouvelles enregistrées

506

356

349

345

378

403

350

Nombre de décisions rendues

590

594

617

570

439

383

376

Stock d'affaires en instance

-

819

649

451

385

412

379

Source : Rapports publics du Conseil d'Etat

Les juridictions des pensions

Les juridictions des pensions comprennent trois degrés : les tribunaux départementaux siégeant au chef-lieu de chaque département, les Cours régionales siégeant au chef-lieu des Cours d'appel, la commission spéciale de cassation adjointe au Conseil d'Etat . Les deux premiers degrés fonctionnent avec les moyens (personnels et structures) des juridictions civiles ; le tribunal ayant la particularité d'associer à un magistrat professionnel un juge pensionné, tiré au sort sur une liste présentée par les associations d'anciens combattants, ainsi qu'un juge médecin, choisi parmi les experts agréés ou sur une liste présentée par les organisations de médecins du département.

Ces juridictions ont la charge du contentieux des litiges nés de l'application des livres I et II du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre. En première instance, le requérant saisit le tribunal par simple lettre avec accusé de réception. Il doit invoquer une décision lui faisant grief. Le délai de pourvoi est de six mois à partir de la réception de la décision faisant grief. Il est de deux mois devant la Cour et la Commission spéciale, à compter de la signification par huissier de la décision de justice. L'initiative de l'appel et du recours en cassation est ouverte aussi bien à l'administration qu'à l'intéressé. L'assistance d'un avocat n'est pas obligatoire en contentieux des pensions, l'intéressé peut comparaître en personne.

Le tribunal et la Cour peuvent décider des mesures d'instruction, notamment des expertises médicales. L'administration est représentée auprès de ces juridictions par un fonctionnaire qui porte le titre de Commissaire de Gouvernement et défend les conclusions de l'Etat. Devant la Commission spéciale, seuls peuvent être discutés les points de droit, ou moyens de droit invoquant des faits ayant été appréciés par les juridictions des deux premiers degrés. Devant la Commission spéciale, le Commissaire du Gouvernement est un membre du Conseil d'Etat. Il y expose l'affaire et propose une solution selon les règles de droit applicables, sans être lié par la position de l'administration. La décision est rendue soit par une section de la Commission spéciale, soit par une assemblée plénière de cette commission lorsqu'il s'agit de décisions importantes, soit par le Conseil d'Etat lui-même, à qui la Commission spéciale peut renvoyer l'affaire.

En 1999, les juridictions des pensions ont rendu 3.835 décisions : 2.421 par les tribunaux départementaux, 1.047 par les cours régionales et 367 par la Commission spéciale.

Le présent article prévoit la suppression de la commission et l'attribution, à compter du 1 er janvier 2001, du contentieux au Conseil d'Etat.

Le paragraphe I modifie le code des pensions militaires d'invalidité.

Le 1° de ce paragraphe introduit dans l'article 79 dudit code une disposition précisant que le Conseil d'Etat a compétence pour examiner les pourvois en cassation portant sur les arrêts des Cours régionales.

Le 2° abroge les articles L. 95 à L. 103 du même code, ces articles définissant la compétence, la composition, l'organisation et le fonctionnement de la commission.

Le 3° est une simple mesure de coordination.

Le paragraphe II est relatif à la date d'entrée en vigueur du présent article. Il précise qu'il s'agit du 1 er janvier 2001.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Votre commission considère que cet article ne va pas sans soulever certaines interrogations lourdes de conséquences.

Certes, elle ne peut que partager le souci de simplification de l'organisation de la justice auquel répond en apparence cet article.

Certes, elle ne méconnaît pas non plus le caractère " temporaire " qu'a toujours eu la commission spéciale de cassation des pensions depuis son origine.

Certes, elle est également sensible à la rationalisation des moyens qu'entraînerait sa suppression. L'exposé des motifs du projet de loi relève avec justesse que la commission " occupe actuellement une surface de 220 m 2 dans les locaux du Conseil d'Etat ".

Ces arguments de bon sens ne peuvent cependant suffire à occulter les risques liés à la suppression de la commission.

On peut en effet raisonnablement craindre que sa suppression ne se traduise en définitive par une dégradation du service rendu au justiciable . Actuellement, le délai moyen de jugement devant la commission est de moins d'un an. Or, la durée moyenne de jugement du Conseil d'Etat est beaucoup plus longue : 72 % des affaires sont traitées en plus d'un an et 28 % en plus de trois ans. Aussi, cet article aurait finalement pour conséquence un ralentissement des procédures, fort dommageable pour les justiciables d'ailleurs le plus souvent âgés.

On ne peut également que s'interroger sur les conditions d'entrée en vigueur du présent article . Le paragraphe II prévoit que la suppression de la commission prend effet à compter du 1 er janvier 2001. Dès lors, la valeur juridique des décisions rendues par la commission entre le 1 er janvier 2001 et la date de publication de la loi devient pour le moins incertaine. Pendant ce laps de temps, la commission n'aurait, a posteriori , plus d'existence légale. Ces décisions seraient alors privées de base légale.

Dans ces conditions, et sous réserve des précisions ou des garanties que pourrait apporter le Gouvernement en séance publique, votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

Art. 28 bis (nouveau)
(art. L. 541-1 du code de l'éducation)
Dépistage de la dyslexie et de la dysorthographie

Objet : Cet article a pour objet d'organiser le dépistage de la dyslexie.

Votre commission a souhaité pour cet article s'en remettre à l'analyse de la commission des Affaires culturelles saisie pour avis du présent projet de loi.

Cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative des Affaires culturelles, familiales et sociales et de Mmes Muguette Jacquaint et Jacqueline Fraysse, et de M. Maxime Gremetz, vise en effet au dépistage, avant leur entrée au cours préparatoire, des enfants atteints de dyslexie et de dysorthographie afin, selon les auteurs de l'amendement, d'offrir à ces enfants " un apprentissage adapté à l'écriture et à la lecture ".

Aussi, votre commission vous propose-t-elle d'adopter cet article sous réserve des amendements que pourrait présenter la commission des Affaires culturelles.

Art. 28 ter (nouveau)
(art. 2213-2 du code général des collectivités territoriales
et 173 bis et 174 nouveaux du code de la famille et de l'aide sociale)
Conditions d'usage des emplacements de stationnement
réservées aux personnes handicapées

Objet : Cet article additionnel adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale, sur un amendement proposé par M. Yves Bur et divers membres de l'opposition à l'Assemblée nationale, a pour objet d'élargir l'accès des places de stationnement destinées aux adultes handicapés aujourd'hui réservées à des personnes titulaires d'une carte d'invalidité dont le taux d'incapacité permanente est donc au moins égal à 80 %. Il est proposé que le maire puisse délivrer dorénavant des autorisations de stationner aux titulaires de la carte " station debout pénible " (carte délivrée par le préfet à des personnes invalides à moins de 80 %) ainsi qu'à titre provisoire, à des personnes attestant d'une limitation importante mais temporaire de mobilité.

I - Le dispositif proposé

Le dispositif actuel repose sur une disposition législative relative à la délivrance de la carte d'invalidité et sur des dispositions réglementaires concernant la carte " station debout pénible " et le macaron " grand invalide civil " (GIC) ou " grand invalide de guerre " (GIG).

•  Le régime de la carte d'invalidité est régi par l'article 173 de l'ancien code de la famille et de l'action sociale reprise (partiellement) et actualisé à l'article L. 241-3 du nouveau code de l'action sociale et des familles . Les mesures réglementaires d'application sont issues d'un décret n° 54-883 du 2 septembre 1954 modifié (art. 19 et suivants).

La carte d'invalidité peut être délivrée à toute personne (mineure ou adulte) qualifiée de " grand infirme " au sens de l'article 173 de l'ancien code, c'est-à-dire à toute personne dont le taux d'incapacité est égal ou supérieur à 80 %.

La carte est administrativement délivrée par le préfet du département sur décision prise :

- pour les mineurs, par la commission départementale d'éducation spéciale 63 ( * ) (CDES) ;

- pour les majeurs de plus de 20 ans, par la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) 64 ( * ) .

La demande de carte peut être également instruite par la commission locale ou départementale d'admission à l'aide sociale pour les personnes âgées de plus de 60 ans (commissions prévues aux chapitres I er et IV du livre III du livre I er du nouveau code).

La carte peut être délivrée pour une durée déterminée ou à titre définitif. Il existe des possibilités de recours devant les tribunaux du contentieux de l'incapacité (TCI) en cas de litige.

La carte d'invalidité peut se voir apposer des mentions précisant la nature du handicap (station debout pénible, cécité, canne blanche, tierce personne).

La carte d'invalidité ouvre droit aux avantages fiscaux prévus aux personnes handicapées, aux mesures relatives au logement, au port de la canne blanche (si la carte porte la mention " cécité " ou " canne blanche "), aux places réservées dans les transports en commun et enfin à l'accès aux places de stationnement sous réserve de l'obtention du macaron GIC.

• La carte " station debout pénible " n'ouvre pas actuellement les mêmes avantages que la carte d'invalidité.

Cette carte n'est pas prévue par la loi mais par un simple arrêté : l'arrêté du 30 juillet 1979 65 ( * ) dispose que cette carte est délivrée aux personnes atteintes d'un taux d'invalidité de moins de 80 % rendant la station debout pénible.

L'arrêté précité précise explicitement que ladite carte " ne confère aucun des avantages attachés à la carte d'invalidité ". La carte " station debout pénible " ne permet donc pas aujourd'hui de postuler à l'obtention du macaron GIC ; elle donne seulement une priorité, dans des conditions définies par lettre-circulaire, pour les places assises dans les chemins de fer et les transports en commun ou les files d'attente.

•  Les conditions d'attribution du macaron GIC ont été définies par le décret n° 90-1083 du 3 décembre 1990 (commenté par une circulaire du 3 décembre 1990).

Ce macaron peut être attribuée à toute personne titulaire de la carte d'invalidité susvisée " dont la déficience physique réduit de manière importante sa capacité et son autonomie de déplacement à pied ou dont la déficience sensorielle ou mentale impose qu'elle soit accompagnée par une tierce personne dans ses déplacements ".

Peuvent également y prétendre les organismes propriétaires d'un véhicule spécialement aménagé transportant exclusivement et en permanence des personnes handicapées.

La demande de macaron GIC doit être adressée à la CDES ou à la COTOREP accompagnée d'un certificat médical (le macaron GIC peut être obtenu devant les instances réservées aux titulaires d'une pension militaire d'invalidité).

Le macaron GIC (ou GIG) permet à son titulaire ou à la personne qui l'accompagne d'utiliser les places de stationnement réservées :

- soit dans les parcs privés de stationnement,

- soit sur la voie publique par décision du maire en application de l'article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales .

Il est à noter que, conformément à une recommandation du Conseil de l'Union européenne du 4 juin 1998, les CDES et les COTOREP ne délivrent plus, depuis le 1 er janvier 2000, de macaron GIC mais une " carte européenne de stationnement " qui ouvre droit à son titulaire de stationner sur les emplacements réservés dans tous les Etats-membres de l'Union européenne. Les macarons GIC peuvent être utilisés jusqu'à la fin de leur date de validité et renouvelés progressivement.

Le présent article élargit l'accès des places réservées de stationnement à des personnes qui connaissent des difficultés réelles de mobilité tout en n'étant pas bénéficiaires de la carte d'invalidité réservée aux personnes les plus lourdement dépendantes.

Cet article prévoit d'insérer un article nouveau dans le code de la famille et de l'aide sociale afin de prévoir au niveau législatif la possibilité de délivrance d'une carte de stationnement pour les personnes handicapées (II de cet article). Le dispositif reprend celui prévu au niveau réglementaire pour la délivrance du macaron GIC : la carte est délivrée aux titulaires de la carte d'invalidité prévue par la code de la famille et de l'action sociale et aux titulaires de la carte d'invalidité au titre du code des pensions militaires d'invalidité.

Par ailleurs, cet article prévoit de reconnaître au niveau législatif la possibilité de délivrer une carte " station debout pénible " pour les personnes atteintes d'une incapacité de moins de 80 % (III de cet article).

Cet article réforme par ailleurs les pouvoirs du maire prévus en matière de stationnement pour les véhicules des personnes handicapés (I de cet article).

Les emplacements réservés sont accessibles de droit aux personnes handicapées titulaires de la carte de stationnement.

En revanche, deux dispositions nouvelles sont prévues :

- le maire peut délivrer des autorisations de stationnement aux titulaires de la carte " station debout pénible ", délivrée par le préfet après expertise médicale ;

- en outre, le maire peut délivrer de sa propre autorité des autorisations provisoires à certaines personnes sur la base d'un certificat médical attestant d'une " limitation importante mais temporaire de mobilité ".

Cet article résulte d'un amendement, présenté par M. Yves Bur et divers membres des groupes RPR, UDF et DL, et repris par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales à l'Assemblée nationale. Il a été adopté à l'unanimité par l'Assemblée nationale après que le Gouvernement s'en fut remis à la sagesse de celle-ci en soulignant qu'il convenait de veiller à ce que l'adoption d'une telle disposition n'ait pas pour conséquence " de faire obstacle à l'utilisation de places réservées pour les personnes les plus lourdement handicapées ".

II - La position de votre commission

Votre commission souligne que la disposition tendant à permettre au maire de délivrer des autorisations temporaires de stationnement sur simple certificat médical risque d'aboutir à des abus et à des pressions sur les responsables des exécutifs municipaux.

Il a reçu une délégation de l' Association des paralysés de France (APF) qui a exprimé la crainte que cette disposition n'ait pour effet de banaliser l'utilisation des emplacements réservés " à tel point que les personnes en faveur desquelles ils ont été conçus auront encore plus de mal qu'aujourd'hui à y stationner ".

Votre commission a donc décidé de supprimer la disposition qui permet au maire de délivrer des " cartes de stationnement municipal " sur les places réservées au vu d'un simple certificat médical.

Elle a maintenu toutefois le principe d'un accès aux places de stationnement réservées, sur décision du maire, pour les personnes titulaires de la carte " station debout pénible " délivré par les préfectures après expertise médicale. Votre commission n'a pas souhaité à ce stade imposer une expertise par les COTOREP compte tenu des retards observés dans ces organismes. Il appartiendra au Gouvernement d'assurer une expertise impartiale et objective.

Votre commission a adopté deux amendements à cet article.

Un amendement supprime au I de cet article les autorisations de stationnement délivrées par le maire au vu d'un simple certificat médical attestant d'une limitation importante mais temporaire de mobilité.

Un amendement réécrit les II et III afin de placer les articles nouveaux dans l'ordre logique et de les codifier dans le nouveau code de l'action sociale et des familles.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Art. 28 quater (nouveau)
(art. L. 3621-1, L. 3622-2, L. 3622-3, L. 3631-1, L. 3632-4, L. 3634-1, L. 3634-2 et L. 3817-1 du code de la santé publique, art. 19 A de la loi n° 84-160 du 16 juillet 1984, art. 10 de la loi n° 99-1124 du 28 décembre 1999 portant diverses mesures relatives à l'organisation d'activités sportives physiques et art. 58 à 60 de la loi n° 2000-627 du 6 juillet 2000)
Dispositions du code de la santé relatives à la lutte contre le dopage

Objet : Cet article modifie des dispositions du code de la santé relative à la lutte contre le dopage.

Votre commission a souhaité pour cet article s'en remettre à l'analyse de la commission des Affaires culturelles saisie pour avis du présent projet de loi.

En effet, c'est à cette dernière qu'a incombé l'examen tant de la loi du 28 décembre 1999 que de la loi du 6 juillet 2000, rapportées par M. James Bordas.

Aussi, votre commission vous propose-t-elle d'adopter cet article sous réserve des amendements que pourrait présenter la commission des Affaires culturelles.

Art. 28 quinquies (nouveau)
(art. L. 311-1, L. 312-1, L. 312-14, L. 315-2
du code de l'action sociale et des familles)
Appartement de coordination thérapeutique

Objet : Cet article additionnel a été introduit par un amendement du Gouvernement afin de pérenniser le dispositif expérimental des appartements de coordination thérapeutique. Cet article reprend, en mettant à jour les références législatives par rapport au nouveau code de l'action sociale et des familles, le contenu de l'article 45 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 qui a été déclaré non conforme à la Constitution le 19 décembre 2000 par le Conseil constitutionnel au motif qu'il était étranger au domaine des lois de financement.

Votre rapporteur ne rappellera que sommairement le dispositif de cet article largement commenté par notre excellent collègue, M. Charles Descours, dans le cadre de son rapport sur la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001.

Le I de cet article inclut la mission assurée par les appartements de coordination thérapeutique (ACT) parmi les missions assumées par les institutions sociales et médico-sociales créées par la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 ; il élargit en outre le dispositif à l'ensemble des personnes atteintes de maladies chroniques sévères (notamment le virus de l'hépatite C) et non pas seulement aux personnes affectées par le syndrome immunodéficitaire acquis (SIDA).

Le II de cet article intègre les ACT dans la liste des établissements sociaux et médico-sociaux.

Le III de cet article est une mesure de coordination.

Le IV précise que les dépenses des ACT sont prises en charge par l'assurance maladie et que les collectivités locales peuvent participer à ces dépenses.

Le V est une disposition temporaire et donc non codifiée qui accorde un délai d'un an aux gestionnaires d'ACT pour demander leur classement en tant qu'institution sociale et médico-sociale.

On rappellera pour mémoire qu'en décembre dernier, la saisine signée par 60 sénateurs avait souligné justement que le dispositif du présent article ne relevait pas d'une loi de financement.

" L'article 45 a pour objet d'inclure les appartements de coordination thérapeutique parmi les institutions régies par la loi n° 75-535 du 30 juin 1975 et de transférer leur financement à l'assurance maladie.

" Des dispositions similaires figurent dans le projet de loi rénovant l'action sociale et médico-sociale déposé le 26 juillet 2000 et actuellement en instance d'examen par le Parlement. L'apport de l'article 45 au regard du projet de loi précité tient principalement au transfert des dépenses correspondantes à l'assurance maladie prévu par son paragraphe III. Le Gouvernement a tenu à chiffrer ces dépenses à 29-41 millions de francs, soit 0,004 % de l'objectif de dépenses de la branche maladie, maternité, invalidité, décès mentionné à l'article 43, alors que de nombreux articles du projet de loi de financement ne comportent pas une telle précision, ni même l'ébauche d'un chiffrage financier approximatif.

" Au regard de ce chiffrage, il est douteux que le paragraphe III de l'article 45 concoure de façon significative aux conditions générales de l'équilibre financier de l'assurance maladie.

" Il est en revanche certain que ses paragraphes I, II et V sont étrangers au domaine des lois de financement.

" En outre, le fait d'introduire dans les lois de financement une disposition étrangère au domaine de ces lois mais de l'assortir, pour tenter d'échapper à la censure du juge constitutionnel, d'un transfert de charges à l'assurance maladie constitue un détournement de procédure.

" S'il n'était pas sanctionné, ce détournement contribuerait progressivement à vider de leurs sens les dispositions de l'article LO 111-3 du code de la sécurité sociale, tout en aggravant année après année les charges indues de l'assurance maladie. "

Le Conseil constitutionnel a fait droit à ces arguments en précisant dans sa décision n° 2000-437 DC du 19 décembre 2000 que l'article 45 en question faisait partie de ceux qui devaient être déclarés non conformes à la Constitution comme étrangers au domaine des lois de financement de la sécurité sociale.

Ce rappel nécessaire étant effectué, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

* 41 Article 72 de la loi n° 84-16 du 11 janvier 1984.

* 42 Article 95 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984.

* 43 Article 90 de la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986.

* 44 Le fonctionnaire retraité qui viole cette interdiction peut être sanctionné par des retenues sur pension ou la déchéance de ses droits à pension.

* 45 Décret en Conseil d'Etat n° 95-168 du 17 février 1995, modifié par le décret n° 95-833 du 6 juillet 1995, relatif à l'exercice d'activités privées par des fonctionnaires ou agents non titulaires ayant cessé temporairement ou définitivement leurs fonctions et aux commissions instituées par l'article 4 de la loi n° 94-530 du 28 juin 1994.

* 46 Est assimilée à une entreprise privée toute entreprise publique exerçant son activité dans un secteur concurrentiel et conformément au droit privé.

* 47 Loi n° 93-122 du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence de la vie économique et des procédures publiques, dite " loi Sapin ".

* 48 Loi n° 94-530 du 28 juin 1994 relative à certaines modalités de nomination dans la fonction publique de l'Etat et aux modalités d'accès de certains fonctionnaires ou anciens fonctionnaires à des fonctions privées.

* 49 Conseil d'Etat, 27 janvier 1969, ministre du Travail contre Syndicat national des cadres des organismes sociaux. Conseil d'Etat, Assemblée, 6 décembre 1996, Société Lambda.

* 50 La circonstance que les dispositions de l'article 72 de la loi du 11 janvier 1984 relative à la fonction publique de l'Etat ne s'appliquent pas aux fonctionnaires détachés est sans influence sur l'application des dispositions de l'article 432-13 du code pénal.

* 51 Le détachement est la position du fonctionnaire placé hors de son corps d'origine mais continuant à bénéficier, dans ce corps, de ses droits à l'avancement et à la retraite (art. 45 de la loi n° 84-16, art. 64 de la loi n° 84-53, art. 51 de la loi n° 86-33).

* 52 La position hors cadres est celle dans laquelle un fonctionnaire remplissant les conditions pour être détaché auprès d'une administration ou d'une entreprise publique, dans un emploi ne conduisant pas à pension du régime général de retraite, peut être placé sur sa demande pour servir dans cette administration ou entreprise ou dans cet organisme (art. 49 de la loi n° 84-16, art. 70 de la loi n° 84-53, art. 60 de la loi n° 86-33).

* 53 La mise à disposition est la situation du fonctionnaire qui demeure dans son corps d'origine, est réputé occuper son emploi, continue à percevoir la rémunération correspondante, mais qui effectue son service dans une autre administration que la sienne (art. 41 de la loi n° 84-16, art. 61 de la loi n° 84-53, art. 48 de la loi n° 86-33).

* 54 L' exclusion temporaire de fonctions n'est pas une position du fonctionnaire mais une sanction disciplinaire privative de toute rémunération qui peut durer jusqu'à deux ans (sanction du premier au troisième groupe - article 66 de la loi n° 84-16, art. 89 de la loi n° 84-33).

* 55 Rapport n° 351 (Sénat, 1993-1994) fait par M. François Blaizot au nom de la commission des Lois.

* 56 Article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires (applicable aux trois fonctions publiques).

* 57 Décret n° 85-986 du 16 septembre 1985 relatif au régime particulier de certaines positions des fonctionnaires de l'Etat et à certaines modalités de cessation définitive de fonctions.

* 58 Décret n° 86-68 du 13 janvier 1986 relatif aux positions de détachement, hors cadres, de disponibilité et de congé parental des fonctionnaires territoriaux.

* 59 Décret n° 85-1081 du 8 octobre 1985 relatif au régime de la mise à disposition des fonctionnaires territoriaux.

* 60 Rapport 1999 au Premier ministre.

* 61 La commission de déontologie de la fonction publique de l'Etat suggère l'augmentation du nombre de rapporteurs, l'institution d'une suppléance pour tous les membres (afin de limiter les cas où le quorum n'est pas atteint) et l'instauration d'une procédure simplifiée permettant de régler certaines affaires simples sans réunir la commission en formation collégiale, ni recourir à l'avis tacite (le silence gardé pendant un mois vaut avis de compatibilité).

* 62 Rapport d'information n° 451 (1999-2000), la Bibliothèque nationale de France :un chantier inachevé (MM. Philippe Nachbar et Philippe Richert, rapporteurs).

* 63 Art. 6 de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées codifiée à l'article L. 242-2 du nouveau code.

* 64 Art. L. 323-11 du code du travail reproduit à l'article L. 343-11 du nouveau code.

* 65 JO du 18 août 1979, numéro complémentaire, p. 2059.

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