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Proposition de loi organique relative aux lois de finances

 

B. LES PRINCIPALES PROPOSITIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission considère que la proposition de loi ne va pas toujours assez loin pour garantir la mise en oeuvre effective des principes qu'elle défend.

Votre commission insiste plus particulièrement sur deux nécessités :

 celle de l'exhaustivité et de la lisibilité des comptes publics

 celle de la mise en place de mécanismes de nature à engager la réforme de l'Etat.

1. L'exhaustivité et la lisibilité des comptes publics

Pour rétablir le consentement éclairé à l'impôt, il est indispensable que le législateur dispose de comptes de l'Etat clairs et complets, aussi bien en prévision qu'en exécution, et de leur articulation avec les autres comptes publics (collectivités locales et sécurité sociale en particulier).

Le texte adopté par l'Assemblée nationale fait un pas important en ce sens, mais n'apporte pas toutes les garanties nécessaires.

Votre commission des finances vous propose à ce titre :

 de maintenir les comptes spéciaux et les budgets annexes. Leur définition permettra à l'avenir d'éviter que ne soient créés des comptes particuliers destinés en fait à financer les actions des administrations centrales. Les affectations de ressources ne sont pas en elles-mêmes condamnables, mais il ne faut pas que le législateur financier en perde la trace. C'est pourquoi la proposition de loi met fin au régime de la parafiscalité : les impôts affectés demeureront, mais ils ne pourront plus être créés que par le Parlement. Le maintien des comptes spéciaux et budgets annexes permettra à l'Etat de faire figurer en loi de finances des recettes qui, en raison de leur nature, doivent faire l'objet d'une comptabilisation particulière (recettes financières, ou d'actifs, recettes commerciales etc...).

de détailler davantage la nomenclature des titres, tout en maintenant leur caractère indicatif, car fongibilité ne doit pas signifier confusion.

 d'évaluer les fonds de concours en loi de finances initiale. Ces ressources ne sont pas entachées d'une plus grande incertitude que les recettes fiscales. Or elles financent des dépenses qui doivent être autorisées par le Parlement.

 d'insérer dans la loi organique un chapitre relatif aux comptes de l'Etat, consacrant notamment la mise en place d'une comptabilité d'exécution en droits constatés, et l'obligation pour les administrations de mettre en oeuvre une comptabilité analytique.

Votre commission vous proposera également de prévoir le principe de la mise en place d'une procédure d'établissement du référentiel comptable de l'Etat, dont le détail sera renvoyé à une loi de finances. Il est en effet important que toutes les parties intéressées -administrations, Parlement, professionnels du chiffre- participent à cette élaboration.

 de reconnaître l'existence des prélèvements sur recettes.

L'Etat n'est en effet pas le bénéficiaire ultime de l'ensemble des impositions de toutes natures. Mais cette situation a deux causes distinctes. D'une part, certaines de ces impositions sont par nature des recettes de l'Etat mais sont directement affectées à des personnes autres que lui. C'est pourquoi il est important de maintenir l'autorisation universelle de perception des impôts en loi de finances, en l'assortissant d'un état informatif recensant la totalité de ces impositions, même si l'Etat n'en est pas bénéficiaire. Cet état donnera un contenu à cette autorisation, et rendra possible d'éventuels amendements, mais sans contrevenir à l'autonomie des lois de financement de la sécurité sociale, ni à celle des collectivités locales.

D'autre part, d'autres impositions transitent par le budget de l'Etat, alors qu'elles sont dues à d'autres personnes. Il en est ainsi d'une grande partie des ressources des collectivités locales et de l'Union européenne que l'Etat recouvre dans la masse indifférenciée des impôts qui lui sont dus, mais qu'il doit ensuite rétrocéder.

La notion de prélèvement sur recettes doit venir confirmer l'existence de ces recettes perçues pour compte d'autrui. Leur existence n'est pas liée à une quelconque volonté de contracter les recettes et les dépenses, mais simplement au fait qu'il est parfois techniquement difficile de transférer directement des éléments de fiscalité de l'Etat à d'autres organismes.

 de demander la traduction de l'équilibre budgétaire selon les conventions de la comptabilité nationale. Celle-ci est en effet le langage comptable des engagements européens de la France au titre du pacte de stabilité et de croissance. Si la Constitution ne permet pas de subordonner le programme de stabilité à la loi de finances, ou inversement, il est néanmoins indispensable que le législateur sache comment l'un et l'autre s'articulent. La comptabilité nationale est également le langage commun au budget de l'Etat et aux comptes sociaux. Des informations relatives aux liens entre loi de finances et loi de financement seront donc demandées en ces termes.

 De créer un compte des pensions de l'Etat, qui fasse l'objet d'un vote au sein de la loi de finances. Il ne serait en effet pas équitable d'imputer au coût des actions administratives le poids d'un passé sans lien avec leur performance présente. Cette présentation, purement comptable, ne dissoudrait en rien le lien entre les pensionnés et leur corps ou administration d'origine, mais apporterait une information utile sur le coût des pensions versées par l'Etat.

 De créer un compte de la dette de l'Etat retraçant les flux de charges et de remboursement. Ce compte devrait être établi en deux sections, l'une relative à l'émission, l'autre à la gestion. Ce compte viendra compléter l'autorisation en loi de finances des opérations de trésorerie, et celle du financement de l'Etat. En outre, votre commission vous proposera d'intégrer à la loi de finances un vote sur la variation nette de la dette de l'Etat entre le 1er janvier et le 31 décembre de l'année. Ce vote viendra compléter celui portant sur l'équilibre du budget. En outre, des votes devront intervenir pour autoriser les reprises de dette et les engagements en garantie.

 Cette volonté de parfaire l'exhaustivité et la lisibilité des comptes publics trouvera sa consécration dans la réhabilitation de la loi de règlement, qui doit devenir le moment fort de l'examen des comptes de l'Etat et de ses performances, comme la publication des résultats annuels l'est de ceux d'une entreprise. Votre commission vous propose à ce titre de prévoir que la loi de règlement de l'année n - 1 devra être examinée avant la loi de finances de l'année n + 1, (et éventuellement lors du débat d'orientation budgétaire).

 Enfin, votre commission vous propose d'affirmer plus solennellement les nécessités de la prise en compte de la pluriannualité. Cette pluriannualité doit être admise en gestion, ce qui relève de la logique de la fongibilité et de la responsabilisation des gestionnaires : les reports de crédits doivent être encadrés mais assouplis, à l'exception des crédits de personnel. Cette pluriannualité doit aussi être admise en termes de projections : il est indispensable que le Gouvernement associe à ses propositions des projections à moyen terme de leurs effets, et qu'il anticipe les variations à moyen terme des dépenses les plus lourdes, les plus rigides et les plus inertes (dette publique, retraites, salaires de la fonction publique).