2. Créer des mécanismes tendant à enclencher la réforme de l'Etat
La proposition de loi organique adoptée par l'Assemblée nationale contient des principes de nature à accroître l'efficacité de la dépense publique : budgétisation orientée vers les résultats, comptabilité en droits constatés, sincérité des lois de finances.
Toutefois, la proposition de loi ne garantit pas que ces principes seront effectivement mis en oeuvre. Si les programmes de demain sont les agrégats d'aujourd'hui, lesquels correspondent le plus souvent aux structures administratives existantes, aucun progrès véritable n'aura été accompli : la nomenclature des chapitres, unités de moyens, sera réapparue sous un autre nom, et les structures existantes seront pérennisées. De la même manière, sans un regard extérieur présent, sinon pressant, les gestionnaires publics ne seront pas incités à améliorer leur efficacité.
Il ne s'agit pas d'imposer la réforme de l'Etat par décret, ce qui ne fonctionne jamais car on ne peut réformer les administrations contre leur volonté, mais de créer les mécanismes permettant aux décideurs publics d'identifier les évolutions souhaitables, et aux administrations elles-mêmes de vouloir évoluer.
Votre commission vous fait une série de propositions dans ce domaine :
Les missions , unités de vote des crédits, qui regroupent les programmes, unités de spécialité (et d'amendements parlementaires) pourront être interministérielles . Ce n'est pas une contrainte, ce choix restera à la discrétion du Gouvernement.
Votre commission considère en effet que de nombreux objectifs de politique publique sont interministériels, et que le passage d'une budgétisation de moyens à une budgétisation orientée vers les résultats ne se produira réellement qu'en tenant compte de ce fait. Cette condition est indispensable à une éventuelle évolution des structures administratives en vue de les adapter aux missions de l'Etat.
Afin que les programmes créés correspondent bien à la définition qui leur sera donnée par la loi (crédits destinés à mettre en oeuvre des actions, associés à des objectifs précis et évalués par des indicateurs de performance), votre commission vous propose de créer une autre unité de spécialité, celle de dotation , regroupant des crédits ne pouvant faire l'objet d'un véritable programme, tels que les crédits pour dépenses accidentelles 14 ( * ) , ceux des pouvoirs publics, ou la provision pour majoration des salaires de la fonction publique. Les crédits pouvant faire l'objet d'une dotation seront limitativement énumérés dans la loi organique. Mais il est indispensable de protéger la notion de programme, pour que les lois de finances ne créent pas de faux programmes qui ne seraient que des réserves de crédit auxquelles des finalités et des résultats ne pourraient être associés.
L'architecture des missions et des programmes pourrait faire l'objet du débat d'orientation budgétaire , afin que le Parlement soit consulté, en amont, sur la future nomenclature de la loi de finances.
La comptabilité analytique sera rendue obligatoire dans les administrations, afin d'établir le coût complet des missions de l'Etat.
La deuxième partie de la loi de finances (les dépenses de l'année) donnera lieu à un débat et à un vote pour chaque mission . Votre commission vous propose d'éviter les votes par ministère, lesquels sont des unités de moyens et non des objectifs de politiques publiques. Il est absolument indispensable que le débat budgétaire change de nature et que les crédits soient votés en fonction de leurs finalités et de leurs résultats, et non plus en présupposant l'équivalence entre l'augmentation des moyens et la poursuite des finalités.
De la même façon, il vous est proposé de voter en une seule fois le plafond du nombre d'emplois publics, détaillé par ministère. Aujourd'hui, le débat sur la fonction publique est contradictoire avec les débats par ministères : on juge en effet qu'il faut réduire l'emploi public en général, et qu'il faut l'augmenter en particulier. Cette contradiction sera résolue par un débat de synthèse nécessitant la mise en évidence des arbitrages rendus.
Enfin, votre commission propose l'insertion dans la loi organique d'un titre relatif à l'information et au contrôle. L'information associée au débat d'orientation budgétaire et aux différents projets de loi de finances serait complétée notamment en termes de comptabilité nationale, sur la comptabilité analytique des services, et sur les projections à moyen terme. Le chapitre relatif au contrôle reprendrait pour l'essentiel le droit existant en l'érigeant au niveau organique, et en le complétant de dispositions portant sur les relations entre le Parlement et la Cour des comptes. Il s'agirait de donner un contenu à la mission d'assistance de la Cour au Parlement. Les administrations seraient quant à elles, tenues de répondre aux observations des contrôles parlementaires. Ces dispositifs sont indispensables au « bouclage » de la réforme. En effet, la budgétisation orientée vers les résultats ne sera pas mise en oeuvre si un véritable contrôle et une véritable évaluation des politiques publiques et des administrations chargées de les servir n'est pas effectuée. La mise en place de trois étages de contrôle est indispensable : les contrôles internes (un groupe de travail interministériel y réfléchit) ; ceux de la Cour des comptes ; enfin ceux du Parlement.
Telles sont les propositions de votre commission des finances, et tel est l'esprit dans lequel elle aborde ce texte, qu'elle vous propose de bien vouloir adopter.
* 14 Voir à ce sujet : « Une réserve de crédits à l'utilisation aléatoire. Les dépenses éventuelles et accidentelles ». Sénat n°444 (1999/2000). Louis-Ferdinand de Rocca Serra