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Proposition de loi organique relative aux lois de finances

 

3. Les réflexions internationales engagées au sein de l'Organisation de coopération et de développement économique

Les liens établis par votre commission avec ses homologues des grands pays industrialisés (les 30 États membres de l'OCDE) lui ont permis de placer le mouvement de réforme français dans une perspective internationale. Lors de la réunion des 24 et 25 janvier au Sénat, il est clairement apparu qu'un vent de réforme soufflait sur la gestion publique des pays industriels.

Deux interventions de synthèse, n'émanant pas de parlementaires, mais l'une d'un professeur américain de finances publiques, M. Allen Schick, professeur à l'université du Maryland, et l'autre du secrétaire général du ministère des finances des Pays-Bas, président du groupe des hauts responsables du budget de l'OCDE, M. Gert Van Maanen, ont conforté votre rapporteur dans l'idée que la France ne devait pas rester à l'écart du mouvement.

Deux sujets abordés au cours de la réunion des présidents de commission des finances de l'OCDE

1. Le professeur Allen Schick : les parlements nationaux peuvent-ils retrouver un rôle effectif dans la politique budgétaire ?

Au cours de cette réunion, le professeur Schick a produit une démonstration très éclairante sur l'évolution du rôle du Parlement dans le processus budgétaire. Il a montré comment les Parlements des pays démocratiques, dont le pouvoir s'était initialement fondé sur le consentement à l'impôt et l'autorisation budgétaire, avaient été peu à peu dépossédés de ce pouvoir au profit des exécutifs, du fait notamment de la complexité croissante des budgets ainsi que de la place des États, devenue prépondérante, dans l'économie des nations développées.

Lors de la réunion des hauts responsables du budget des 21 et 22 mai dernier, le professeur a ainsi décrit l'évolution récente des relations entre le Gouvernement et le Parlement en matière budgétaire :

- La relation avec le Gouvernement détermine le rôle du Parlement dans la procédure budgétaire.

- L'ancienne relation avait trois caractéristiques :

* Gouvernement et Parlement étaient rivaux dans l'élaboration du budget,

* L'ascendant pris par le Gouvernement a signifié le déclin du Parlement,

* Dans de nombreux pays, le Parlement a manqué d'un véritable rôle budgétaire.

- La relation qui émerge a quatre caractéristiques :

* le Parlement participe à la définition de la politique budgétaire,

* le Parlement amende le projet de budget du Gouvernement,

* le Parlement spécifie les objectifs de performance,

* le Parlement contrôle les résultats.

Puis il a esquissé quatre scénarios possibles pour l'évolution future de ces relations :

1. Le Parlement est mieux informé mais il n'a pas d'influence sur le budget.

2. Les efforts du Parlement pour élaborer la politique budgétaire conduisent à un conflit avec le Gouvernement.

3. Le Parlement utilise de nouveaux moyens pour responsabiliser le Gouvernement aux résultats.

4. Le Parlement et le Gouvernement sont partenaires dans l'élaboration de la politique budgétaire.

Le quatrième scénario, correspondant à des pouvoirs budgétaires rénovés pour le Parlement, a sa préférence.

2. Le président Van Maanen : les pratiques budgétaires modernes dans les Etats-membres de l'OCDE

L'intervention du président Gert Van Maanen a consisté à faire le point des réformes budgétaires en cours dans les États membres de l'OCDE.

Le président Van Maanen a insisté sur trois éléments de cette modernisation que les États membres se sont attachés à mettre en oeuvre :

- La prise en compte de la pluriannualité ;

- Une budgétisation permettant d'établir les performances des administrations ;

- L'établissement d'une comptabilité d'exercice se substituant à la comptabilité de caisse.

S'agissant de la pluriannualité, les États membres s'efforcent d'introduire dans leur budgétisation une vision à moyen terme, plus rarement à long terme. L'introduction du moyen terme permet de fournir au Parlement les cibles de la politique budgétaire, le coût de la continuité des programmes existants, et l'évaluation sur la durée des conséquences des décisions prises à un instant donné.

S'agissant de la performance, l'un des principaux objectifs des réformes en cours est d'établir une budgétisation des actions de l'Etat orientée vers leurs résultats.

Enfin, s'agissant de la comptabilité, les réformes en cours consistent à s'engager sur la voie de la comptabilité d'exercice en exécution, plus rarement en prévision. Le principal intérêt de la comptabilité d'exercice est d'accorder davantage d'attention au patrimoine de l'Etat, qui n'est souvent ni bien connu, ni vraiment géré.

Votre rapporteur a reconnu dans les trois thèmes développés par Gert Van Maanen trois des changements méthodologiques importants contenus dans la proposition de loi qui vous est soumise. Quant à la démonstration du professeur Schick, elle correspond bien à l'innovation représentée par la prise en charge de la réforme en France par l'Assemblée nationale et le Sénat.