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Proposition de loi organique relative aux lois de finances

 

2. Placer la modernisation de la gestion publique au coeur du rééquilibrage des pouvoirs budgétaires

De la même façon, selon votre commission, la modernisation n'est pas un simple donnant-donnant entre le Gouvernement, doté de davantage de liberté dans la gestion et le Parlement, doté de davantage d'influence dans la définition des objectifs. La modernisation de la gestion de l'Etat est étroitement liée à une meilleure information et à une plus grande vigilance du Parlement, bref à un contrôle parlementaire rénové.

Six éléments se placent sous cette rubrique :

 La fongibilité des crédits. Il convient de simplifier la nomenclature budgétaire et de rendre les crédits fongibles à l'intérieur des programmes, afin de favoriser l'autonomie et la responsabilité des gestionnaires, qui ne doivent plus être contrôlés au jour le jour, mais rendre compte, à terme, de leurs résultats, et de leur performance.

 L'universalité des lois de finances. Du côté du Parlement, il est essentiel que tout ce qui est financé par prélèvement obligatoire d'Etat soit porté à sa connaissance et autorisé par lui. Aux yeux de votre commission, l'existence de comptes particuliers au sein de la loi de finances est moins dommageable que l'existence de circuits financiers alimentés par des affectations d'impôts, qui échappent de fait à l'autorisation démocratique. Un des objectifs importants de la réforme sera de rétablir le consentement éclairé à l'impôt, même si le bénéficiaire de cet impôt n'est pas directement l'Etat mais un de ses démembrements. Les circuits « extra-budgétaires » (au sens de « hors lois de finances ») devront disparaître. De la même manière, les grandes lignes des opérations de trésorerie de l'Etat devront être autorisées.

 De façon connexe, un principe de sincérité budgétaire devra être solennellement affirmé, et la Cour des comptes devra certifier les comptes exécutés. La sincérité signifiera que le Gouvernement établira un budget juste compte tenu des éléments en sa possession, et que sa comptabilité reflétera une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l'Etat.

 Le respect des autorisations parlementaires. La budgétisation orientée vers les résultats doit donner davantage de liberté aux gestionnaires dans la gestion de leurs moyens. En revanche, dans ce cadre, il doit être interdit à l'exécutif de redéfinir seul les objectifs de politique publique sans autorisation parlementaire.

 La rénovation du contrôle parlementaire. Il est indispensable de rénover le contrôle parlementaire pour parvenir à mettre en oeuvre la réforme de façon effective. En effet, affirmer un principe de gestion fondée sur la performance et les résultats restera lettre morte si aucun regard extérieur ne vient juger de ces performances et de ces résultats. La Cour des comptes le fera pour ce qui concerne la régularité de la gestion. Mais seul le Parlement est habilité à mener l'évaluation des politiques publiques, qui est une action politique par essence.

 Enfin, cette rénovation des relations entre l'exécutif et le législatif passe par une modernisation des rendez-vous parlementaires en matière budgétaire. Il conviendra ainsi de débattre des orientations budgétaires de l'année n + 1 en examinant les comptes de l'année n - 1 -la loi de règlement- afin de confronter la définition des objectifs futurs aux derniers résultats connus. S'agissant de l'examen de la loi de finances de l'année suivante, il conviendra de mettre en place un débat et un vote pour chacune des missions, et non pour chaque ministère, le ministère étant un regroupement de moyens et non un programme de politique publique.

La proposition de loi adoptée par l'Assemblée nationale est conforme sur certains points à la conception de votre commission ainsi exposée. Elle en est plus éloignée sur d'autres.