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Proposition de loi organique relative aux lois de finances

 

C. LA CONCEPTION DE VOTRE COMMISSION : DEUX OBJECTIFS ÉTROITEMENT LIÉS

Votre rapporteur souhaite rappeler brièvement les principes défendus dans son rapport d'information n° 37 précité.

1. Placer la loi de finances au coeur de la modernisation budgétaire

La loi de finances annuelle est en quelque sorte l'alpha et l'oméga de la conception du budget en France. C'est pourquoi, aux yeux de votre rapporteur, la modernisation du budget passe nécessairement par un changement de conception de la loi de finances.

C'est donc bien dans la loi de finances de l'année que se trouveront, au terme de la réforme, les éléments d'une gestion moderne, et en particulier, quatre éléments principaux :

 La budgétisation orientée vers les résultats. Désormais, au lieu de voter sur des crédits conçus comme de purs moyens, le Parlement votera sur des programmes, regroupés en missions, ensembles de crédits orientés vers les finalités de l'action publique, auxquels seront associés des indicateurs de performance.

 Une meilleure prise en compte de la pluriannualité. L'autorisation de dépenses stricto sensu restera annuelle, mais votre commission insiste pour que la dimension pluriannuelle soit prise en compte du point de vue des projections comme de la gestion. Du point de vue des projections, nos engagements européens, comme certains phénomènes lourds (la dette publique, le statut de la fonction publique, les perspectives démographiques) militent absolument pour que les décideurs publics sachent où ils vont à moyen terme lorsqu'ils prennent des décisions aujourd'hui. Du point de vue de la gestion, il est certain que contrairement à l'adage traditionnel, il vaut souvent mieux dépenser demain ce que l'on pourrait dépenser aujourd'hui. Les gestionnaires doivent certes bien calibrer leurs besoins, mais ils doivent être encouragés à se soucier au mieux de la trésorerie de l'Etat.

 Le passage à une comptabilité moderne. Le budget de l'Etat restera établi en comptabilité de caisse, mais il sera exécuté en caisse et en droits constatés, de façon à ce que la comptabilité prenne en considération tous les aspects des finances de l'Etat : les flux (recettes, dépenses), mais aussi les dettes, les créances, leur évolution, et le patrimoine. En outre, pour satisfaire à la mesure de leurs performances et donc de leurs coûts, les administrations seront progressivement amenées à établir leur comptabilité analytique.

 Une meilleure information du Parlement. Ces prévisions et cette gestion doivent être retranscrites en termes exhaustifs et clairs -sinon simples, la matière budgétaire restera un domaine aride et complexe- pour le Parlement. Bien entendu, c'est une exigence démocratique, mais le maintien d'une information lacunaire pour le Parlement signifierait très probablement que l'exécutif lui-même n'a pas forgé tous les outils nécessaires à son propre pilotage de l'Etat.