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Proposition de loi organique relative aux lois de finances

 

2. Des rôles délimités pour le Parlement et le Gouvernement

En revanche, ce n'est pas parce que les deux objectifs de la réforme sont un tout cohérent que désormais les rôles respectifs du Parlement et du Gouvernement viendraient à se mélanger. Soucieuse du respect de nos institutions, votre commission considère au contraire qu'il s'agit d'un strict partage :

 Au Gouvernement reviennent l'initiative et la gestion, c'est-à-dire la construction du budget et son exécution.

 Au Parlement, reviennent l'autorisation et le contrôle, c'est-à-dire le consentement à l'impôt éclairé par une bonne connaissance et le jugement de ce qui est fait du produit de cet impôt.

Dans le débat sur la réforme en France, la tentation est souvent grande de vouloir « restaurer » le pouvoir du Parlement par un rôle plus affirmé dans la construction même du budget et par le contrôle a priori de son exécution, donc par une certaine immixtion dans la gestion. C'est notamment pourquoi nous sommes parfois tentés par le modèle américain, celui des offices du Congrès, en particulier le Congressional Budget Office et le General Accounting Office. Il serait sans doute utile que le Parlement français développe ses moyens. Il ne peut toutefois pas complètement s'inspirer d'un modèle institutionnel différent du sien sur deux plans : aux Etats-Unis, le Parlement reconstruit le budget sur la base du projet du Président et l'Administration ( le « Gouvernement ») n'est pas responsable devant le Parlement.

Le Parlement français ne reconstruit pas le budget, pour des raisons de logique politique et institutionnelle : la majorité de l'Assemblée nationale doit soutenir le Gouvernement, et accepter le budget sans modification substantielle. Vouloir le modifier profondément revient à exprimer une défiance à l'égard du Gouvernement.

Le modèle français est marqué par le phénomène majoritaire et par le principe de responsabilité politique : l'exécutif doit rendre des comptes au législatif sur sa gestion. Le législatif peut changer l'exécutif, il l'autorise donc à agir et le contrôle, mais il ne gère pas lui-même les affaires de l'Etat, ni ne construit le budget.

La réforme en cours n'obéira pas complètement à cette logique, car si son aspect fondamental est bien d'établir une budgétisation orientée vers les résultats, elle laissera une marge d'initiative aux parlementaires qui pourront créer des programmes dotés de crédit, diminuer ou augmenter les crédits de certains programmes, pourvu que la charge de chacune des missions, qui seront des ensembles de programmes (cf. infra) ne soit pas augmentée.12(*)

* 12 De ce point de vue, votre rapporteur considère que le dispositif retenu convient mieux aux relations entre le Sénat et le Gouvernement qu'entre l'Assemblée nationale et le Gouvernement, puisque ce dernier n'est pas responsable devant le Sénat où le phénomène majoritaire a moins d'importance.