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EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
(article premier de la loi du 31 décembre 1913
sur les monuments historiques)

Classement d'ensembles composés de biens meubles et immeubles
Publicité du classement de biens assimilés
à des immeubles par nature

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article, qui modifie l'article premier de la loi de 1913, introduit deux des innovations principales prévues par la proposition de loi, qui sont aussi celles qui posent les problèmes juridiques les plus sérieux :

- son 1° insère dans cet article un septième alinéa nouveau prévoyant le classement « d'ensembles mixtes » associant des biens mobiliers et immobiliers ;

- son 2°, qui complète l'article premier par un alinéa nouveau, prévoit l'intervention de mesures particulières de publicité des décisions de classement de biens assimilés à des immeubles par nature. Il introduit ainsi une autre innovation, le « changement de régime » des biens immeubles par destination, considérés comme appartenant à la catégorie des objets mobiliers par la loi de 1913 et qu'il est proposé d'assimiler à des immeubles par nature et de soumettre par conséquent aux dispositions du chapitre Ier de la loi de 1913.

1. Le classement « d'ensembles mixtes »

Le texte proposé pour le septième alinéa nouveau de l'article premier de la loi de 1913 prévoit la possibilité de classer des « ensembles mixtes » composés, d'une part, d'un immeuble par nature et, d'autre part, des immeubles par destination et meubles par nature qui lui sont rattachés par des « liens historiques, artistiques, scientifiques ou techniques donnant à cet ensemble une cohérence exceptionnelle ». L'ensemble, y compris ses éléments mobiliers, serait « réputé immeuble » pour l'application de la loi de 1913.

Votre rapporteur a souligné, dans l'exposé général du présent rapport, l'imprécision de la définition des ensembles mixtes susceptibles de classement et les servitudes très lourdes qu'entraînerait le classement d'un ensemble mixte, dont de surcroît tous les éléments n'appartiendraient pas forcément au même propriétaire.

Il est à noter en outre que si l'immeuble et tout ou partie des autres composantes de l'ensemble sont déjà classés, il faudra, pour les classer comme « ensemble mixte » procéder à un nouveau classement de l'ensemble, selon la procédure applicable aux immeubles.

Il a également énuméré tous les inconvénients qui s'attachent à la qualification « d'immeuble par détermination de la loi » conférée à l'ensemble :

- impossibilité d'indemnisation en cas de classement d'office ;

- possibilité d'exproprier les immeubles par destination et meubles en même temps que l'immeuble, selon une procédure non précisée8(*) ;

- statut « hybride » des meubles intégrés dans un ensemble mixte, qui seraient réputés immeubles pour l'application de la loi de 1913, mais resteraient meubles pour l'application du reste de la législation.

2. La publicité du classement des immeubles par destination rattachés à des immeubles non protégés et des meubles par nature intégrés à des ensembles mixtes

Le 2° de l'article premier de la proposition de loi traite de la publicité du classement des « objets mobiliers » assimilés par la proposition de loi à des immeubles par nature, c'est-à-dire :

? les meubles par nature intégrés à un ensemble mixte

? les immeubles par destination, dont on découvre ainsi la « transformation » en immeubles par nature et l'assujettissement aux dispositions du chapitre 1° de la loi de 1913, avec toutes les conséquences que cela comporte :

- classement selon la procédure applicable aux immeubles par nature, et en même temps que les immeubles par nature, ce qui n'ira pas sans créer des risques d'insécurité juridique liés au caractère souvent incertain de la qualification d'immeuble par destination ;

- interdiction « de principe » de déplacement de tous les immeubles par destination classés, même s'ils n'ont aucun lien historique ou artistique particulier avec l'immeuble auquel ils sont rattachés ;

- absence de droit à indemnisation, en cas de classement d'office, du préjudice tenant à l'impossibilité non seulement d'exporter, mais de vendre séparément et même de déplacer les immeubles par destination classés. En effet, comme pour des « ensembles mixtes », ne serait indemnisable, en cas de classement d'office d'immeubles par destination, désormais eux aussi « réputés immeubles », que le préjudice résultant « d'une modification à l'état ou à l'utilisation des lieux » ;

- possibilité d'exproprier les immeubles par destination.

On notera que le cas visé au 2° de l'article premier démontre en outre « par l'absurde » la logique plus bureaucratique que patrimoniale de l'assimilation des immeubles par destination à des immeubles par nature.

L'obligation de principe de maintenir le rattachement d'un immeuble par destination classé à un immeuble non protégé ne peut en effet se justifier par le souci de ne pas porter atteinte à l'intégrité de ce dernier qui, par hypothèse, ne présente aucun intérêt nécessitant sa conservation, puisqu'il n'est ni classé ni inscrit. Elle se justifie uniquement par la volonté de maintenir l'objet classé sous le contrôle étroit des services de la culture.

La servitude de classement des immeubles faisant l'objet d'une publicité foncière, il convient d'assurer une publicité du classement de ces deux catégories de biens « réputés immeubles » -ce qui ne va pas non plus sans quelque absurdité. Conscient cependant que cette publicité ne pouvait guère se faire par inscription au bureau des hypothèques, le ministère de la culture a renvoyé à un décret en Conseil d'Etat le souci d'en déterminer les modalités, qui ne paraissent pas être encore très clairement envisagées- et qui doivent être étudiées avec soin, si l'on ne veut pas que cette « publicité » bénéficie d'abord aux spécialistes du vol d'oeuvres d'art.

II. Position de la commission

Les mesures proposées par l'article premier de la proposition de loi instituent des régimes de servitudes sans indemnisation contraires aux principes constitutionnels et qui, en dehors même de ce défaut rédhibitoire, comportent de nombreux inconvénients tant pratiques que juridiques.

Votre commission vous proposera d'adopter, à l'article 4 et à l'article additionnel après l'article 4 de la proposition de loi, des amendements permettant, sans présenter les mêmes inconvénients, d'assurer le maintien « in situ » des objets mobiliers formant avec un immeuble un ensemble dont la conservation présente un intérêt public, et de prévenir le dépeçage des immeubles par destination qui complètent des immeubles classés.

Elle a en conséquence adopté un amendement de suppression de cet article.

Article 2
(article 2 de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Modification des dispositions applicables aux immeubles inscrits

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article modifie les dispositions de l'article 2 de la loi de 1913 relatives à l'inscription à l'inventaire supplémentaire des monuments historiques et au régime des immeubles inscrits, en conséquence des dispositions prévoyant, d'une part, l'extension aux immeubles inscrits du régime des immeubles classés (cf. article 3) et, d'autre part, l'extension aux immeubles par destination du régime des immeubles (cf. article premier).

1. La suppression des dispositions relatives aux travaux sur les immeubles inscrits

? Le 1° de l'article 2 supprime la première phrase du cinquième alinéa de l'article 2 du texte en vigueur qui impose aux propriétaires d'immeubles inscrits d'aviser quatre mois à l'avance le préfet de région des projets de travaux susceptibles de modifier tout ou partie de l'immeuble.

Il supprime du même coup, malencontreusement, la mention de la notification de l'inscription au propriétaire, notification qui lui rend opposable cette inscription et constitue par ailleurs le point de départ du délai de recours.

? Le 2° de l'article supprime les sixième et septième alinéas de l'article 2 de la loi de 1913, qui complètent les dispositions définissant le régime des travaux sur les immeubles inscrits :

- le sixième alinéa prévoit que le ministre ne peut s'opposer aux travaux projetés qu'en engageant une procédure de classement de l'immeuble ;

- le septième alinéa lui permet toutefois de surseoir pendant cinq ans, sans engager le classement, aux travaux ayant « pour dessein ou pour effet d'opérer le morcellement ou le dépeçage » de l'édifice ou de la partie d'édifice inscrit.

Ces dispositions font donc « disparaître » de l'article 2 de la loi de 1913 l'ensemble du dispositif relatif aux travaux sur les immeubles inscrits, qui seraient désormais, aux termes de l'article 3 (1°) de la proposition de loi, soumis, comme les travaux sur les immeubles classés, à un régime d'autorisation et de surveillance de l'administration.

Ce changement radical du régime applicable aux immeubles inscrits n'a pas fait l'objet de longs développements -c'est le moins que l'on puisse dire- ni dans le rapport de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, ni en séance publique.

La seule explication qui en ait été donnée l'a été par le secrétaire d'Etat au patrimoine et à la décentralisation culturelle, qui s'est contenté d'indiquer, en conclusion de son analyse des dispositions de la proposition de loi, qu': « Enfin, la déclaration préalable existante de travaux sur les immeubles inscrits sera transformée en autorisation pour permettre à l'administration une surveillance et un contrôle des travaux sur les immeubles inscrits de qualité équivalente à celui existant sur les immeubles classés ».

Cette « explication » soulève plus de questions qu'elle n'apporte de réponses :

- la première de ces questions porte évidemment sur la logique de l'assimilation des « inscrits » aux « classés » : à quoi bon conserver deux catégories si c'est pour les soumettre au même régime ? Que reste-t-il de la différence établie par la loi entre les immeubles dont un intérêt public justifie la conservation, et ceux qui « sans justifier une demande de classement immédiat », présentent un intérêt d'histoire ou d'art « suffisant pour en rendre désirable la conservation » ?

On peut craindre que désormais cette différence ne se réduise au taux de subvention dont peuvent bénéficier les travaux, et qui s'élève au plus, pour les immeubles inscrits, à 40 % de la dépense (10 à 15 % en réalité).

L'inscription deviendrait donc pour l'Etat un succédané économique du classement.

On doit rappeler, en outre, que l'inscription à l'inventaire, à la différence du classement, est faite par un simple arrêté, que le propriétaire soit ou non d'accord.

- la seconde interrogation porte sur le reproche implicite de « contrôle insuffisant » des travaux sur les inscrits, qui ne paraît en rien justifié par la réalité des faits. Les travaux sur les immeubles inscrits -qui sont, de quelque nature qu'ils soient, toujours soumis à autorisation expresse en application du code de l'urbanisme- font en effet l'objet d'une « double instruction » par les services de la DRAC et, par l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation prévue par le code de l'urbanisme. Les prescriptions de l'administration de la culture sont par ailleurs toujours prises en compte par l'autorité compétente pour délivrer l'autorisation.

Il n'y a donc aucune raison de considérer que les travaux sur les immeubles inscrits ne sont pas soumis à un contrôle suffisant.

Les collectivités territoriales ont largement développé leurs politiques de protection du patrimoine. Disposant de services compétents, elles sont devenues à la fois les principaux financeurs des travaux sur les monuments protégés et les promoteurs de politiques dynamiques et efficaces de restauration du patrimoine architectural. Dans bien des villes, désormais, la qualité de la conservation et de la valorisation du paysage urbain et du patrimoine « non protégé » au titre de la loi de 1913 tranche avec l'aspect des monuments appartenant à l'Etat : trop d'entre eux, par manque de crédits, menacent ruine ou sont durablement enfouis sous des échafaudages.

L'Etat n'a déjà plus, dans les faits, le monopole de la protection du patrimoine. Les collectivités territoriales se sont largement investies dans ce domaine de l'action culturelle comme dans les autres, et revendiquent les compétences correspondantes, comme elles semblent commencer à le faire dans le cadre de l'élaboration des « protocoles de décentralisation culturelle ». La résurgence périodique de l'idée de décentraliser la protection des immeubles inscrits va dans le même sens.

Pour beaucoup de responsables de collectivités territoriales, l'instauration d'un régime d'autorisation des travaux sur les « inscrits » aurait comme principal objectif de conserver à l'Etat un rôle de prescripteur et de cantonner les collectivités territoriales dans celui de payeur.

2. La publicité des arrêtés d'inscription des immeubles par destination attachés à des immeubles non protégés

? Le 3° de l'article 2 tend à compléter l'article 2 de la loi de 1913 par un alinéa nouveau prévoyant l'intervention d'un décret en Conseil d'Etat déterminant les modalités de publicité des arrêtés d'inscription portant sur des immeubles par destination rattachés à des immeubles qui ne sont ni classés, ni inscrits.

Cette disposition, comme celle prévue au 2° de l'article premier de la proposition de loi, entend tirer les conséquences du rattachement des immeubles par destination au régime des immeubles par nature. Elle appelle donc les mêmes commentaires.

Mais elle met en outre en évidence une autre conséquence de ce rattachement : alors que la proposition de loi subordonne l'inscription à l'inventaire supplémentaire des meubles par nature appartenant à des personnes privées à l'accord de leur propriétaire, elle ne soumet pas à la même condition l'inscription des immeubles par destination, qui pourra, elle, être prononcée d'office et entraînera par ailleurs, comme leur classement, l'interdiction de les déplacer -toujours sans aucune possibilité d'indemnisation pour les servitudes et la dépréciation de ces biens qui en résulteront.

II. Position de la commission

En cohérence avec les positions qu'elle a prises sur les dispositions relatives à l'autorisation de travaux sur les immeubles inscrits et sur l'assimilation à des immeubles des immeubles par destination, votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article.

Article 3
(article 9 de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Extension aux immeubles inscrits des servitudes grevant les immeubles classés - Maintien in situ des immeubles
par destination et des meubles par nature
inclus dans un « ensemble mixte »

Cet article, qui modifie l'article 9 de la loi de 1913 relatif aux servitudes s'appliquant aux immeubles classés, a pour objet, d'une part, d'étendre ces servitudes aux immeubles inscrits et, d'autre part, de préciser, de manière d'ailleurs parfaitement redondante, l'obligation de maintien « in situ » des meubles et immeubles par destination inclus dans un « ensemble mixte ».

1. L'extension aux immeubles inscrits du régime des immeubles classés

En insérant, dans le premier alinéa de l'article 9, les mots : « ou inscrit » après les mots « l'immeuble classé » le 1° de l'article étend aux immeubles par nature et par destination inscrits le champ d'application des deux premiers alinéas du texte en vigueur de l'article 9 de la loi de 1913.

Ce qui signifie :

- que la destruction, le déplacement « même en partie », et tout travail de restauration, de réparation ou toute modification de ces biens seraient désormais soumis à autorisation de « l'autorité compétente », c'est-à-dire le préfet de région ou le ministre, s'il a décidé d'évoquer le dossier, et non plus l'autorité compétente en application du code de l'urbanisme ;

- que les travaux autorisés s'exécuteront sous la surveillance de l'administration des affaires culturelles.

Le ministère de la culture affirme que la procédure d'autorisation de travaux sur les inscrits ne serait pas identique à celle applicable aux immeubles classés. Mais aucune disposition du texte n'y fait obstacle, et pourquoi, si tel devait être le cas, avoir prévu ce régime d'autorisation à l'article 9 de la loi ? Il aurait été plus simple et plus logique de modifier son article 2.

Au demeurant, si une procédure spécifique devait être prévue, on ne sait pas davantage ce que sera cette procédure. Comment l'autorisation donnée par les services de la Culture « coexistera »-t-elle avec les procédures d'autorisation prévues par le code de l'urbanisme applicables aux travaux sur les immeubles inscrits ? Quels seront les délais, le délai de quatre mois qui figurait à l'article 2 étant supprimé ? Comment s'exercera la « surveillance » de l'administration sur les travaux ?

Ce qui apparaît en tout cas certain, c'est que le régime de l'inscription, facilement accepté et même demandé par les propriétaires pour la protection qu'il assure et les servitudes limitées qu'il entraîne, perdra ses avantages. Avec cette double conséquence que les propriétaires d'immeubles déjà inscrits -qui sont dans leur écrasante majorité des communes et des particuliers- seront soumis aux servitudes qui les auraient sans doute conduits à refuser le classement, et que les propriétaires d'immeubles qui mériteraient d'être protégés éviteront soigneusement, à l'avenir, d'en demander l'inscription.

2. L'obligation de maintien in situ des objets mobiliers appartenant à un ensemble mixte

Le 2° de l'article 3 insère entre les deux premiers alinéas de l'article 9 de la loi de 1913 -de manière d'ailleurs assez maladroite et qui imposerait une modification de coordination au deuxième alinéa de cet article- un alinéa nouveau prévoyant que les immeubles par destination et les meubles par nature inclus dans un « ensemble mixte » classé sont « maintenus in situ » et « ne pourront être soustraits ni détachés de l'ensemble sans autorisation de l'autorité compétente de l'Etat ».

Etant donné que ces objets mobiliers, appartenant à un ensemble « réputé immeuble » et étant eux-mêmes « réputés immeubles », ne pourraient, aux termes du premier alinéa de l'article 9 de la loi de 1913, être « déplacés, même en partie » sans autorisation, cette disposition est superfétatoire.

II. Position de la commission

Afin de conserver le « double degré » de protection des immeubles qui est un des avantages de la loi de 1913 et qui a joué un rôle très important dans la protection du patrimoine bâti, et d'épargner aux propriétaires publics et privés d'immeubles inscrits les contraintes, les délais et les frais supplémentaires qui résulteraient pour eux, sans contrepartie, des dispositions prévues à cet article, votre commission a adopté un amendement de suppression de l'article 3 de la proposition de loi.

Article 4
(article 14 de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Restriction aux meubles par nature du champ d'application
du régime des objets mobiliers
Classement d'ensembles mobiliers

Cet article procède à une nouvelle rédaction, en cinq alinéas d'une logique juridique un peu hésitante, de l'article 14, premier article du chapitre II, consacré aux objets mobiliers, de la loi de 1913.

? Le premier alinéa du texte proposé par l'article 4 modifie la définition des objets mobiliers, qui ne comprendraient plus les « immeubles par destination » et les « meubles proprement dits » mais seulement ces derniers, consacrant ainsi la « métamorphose » en immeubles par nature des immeubles par destination.

Votre rapporteur ne reviendra pas sur les inconvénients et les conséquences de cette requalification. Il observera simplement qu'il aurait été plus cohérent avec le choix opéré par les rédacteurs du texte de remplacer l'expression d'« objets mobiliers » par celle de « meubles par nature ».

? Le deuxième alinéa prévoit que « les effets du classement subsistent pour les parties des immeubles par nature et des immeubles par destination classés en application de l'article 1er ». On peut s'étonner que cette disposition figure dans un article qui ne traite que des meubles, et s'interroger sur sa portée : signifie-t-elle que les parties d'immeubles ou les immeubles par destination « détachés » sont soumis au régime des meubles classés ou qu'ils demeurent soumis à celui des immeubles ?

? Le troisième alinéa prévoit le classement « d'ensembles historiques mobiliers » définis comme un « groupe » de biens meubles -car ces ensembles ne pourront par définition, comme on l'a déjà souligné, comprendre aucun immeuble par destination- possédant « une qualité historique, artistique, scientifique ou technique et une cohérence exceptionnelle telles que le maintien de son intégrité présente un intérêt public ».

Cette rédaction n'est pas précisément élégante, mais elle est, il convient de le souligner, infiniment plus exigeante que celle des ensembles mixtes, puisqu'elle prévoit que l'ensemble doit être de qualité, et sa conservation présenter un intérêt public.

En revanche, son intérêt pouvant être, comme celui des « objets mobiliers », d'ordre historique, artistique, scientifique ou technique, on ne comprend pas pourquoi l'ensemble devait être dénommé : « ensemble historique mobilier » : l'appellation d'ensemble mobilier paraît suffisante, et cohérente avec celle des objets mobiliers classés, qui ne sont pas qualifiés « d'objets historiques mobiliers ».9(*)

? Le quatrième alinéa, qui reprend les termes du troisième et dernier alinéa du texte en vigueur, signifie que, dès la notification à son propriétaire d'une proposition de classement d'un objet ou d'un ensemble mobilier, tous les effets du classement s'appliquent à cet objet ou ensemble pendant une durée d'un an, si la décision de classement n'est pas intervenue pendant ce délai.

Cette disposition, qui équivaut à un « classement d'office provisoire » d'un an paraît en contradiction avec le souci affiché (et affirmé à l'article 6 de la proposition de loi) de ne pas classer d'ensemble mobilier appartenant à une personne privée sans l'accord de son propriétaire.

Votre commission vous proposera donc de limiter aux objets mobiliers le champ d'application de « l'instance de classement ».

? Enfin, le cinquième alinéa du texte proposé prévoit que « les dispositions du présent chapitre » -c'est-à-dire celles applicables aux objets mobiliers désormais entendus comme des meubles par nature- sont applicables « aux immeubles par destination nécessaires à l'exercice du culte ».

Cette disposition énigmatique mérite une explication.

Au lendemain de la dernière guerre, deux sociétés coopératives diocésaines de reconstruction des édifices et du mobilier religieux du Calvados avaient formé un recours pour excès de pouvoir contre un arrêté du ministre de la reconstruction approuvant un additif, relatif aux édifices cultuels, au bordereau général des prix forfaitaires des éléments de reconstitution des immeubles bâtis. L'un des motifs invoqué par les sociétés requérantes tenait à ce que cet additif ne prévoyait pas d'évaluation distincte selon la nature mobilière ou immobilière des différents éléments du dommage.

Le Conseil d'Etat avait considéré que « les meubles nécessaires à l'exercice du culte constituent, en raison du lien étroit qui existe entre eux et l'édifice qu'ils garnissent, des immeubles par destination au sens de l'article 524 du code civil » -c'est-à-dire des « accessoires de l'exploitation ». Et il avait, sur le fondement de ce raisonnement, rejeté la requête (décision du 22 juin 1946, Rec. Lebon p. 262).

Manifestant un respect estimable encore que peut-être excessif de l'autorité de la chose jugée, l'administration de la culture considère depuis cet arrêt que les objets cultuels classés doivent être regardés, pour l'application de la loi de 1913 comme pour celle de la réglementation applicable au calcul des dommages de guerre, comme des immeubles par destination.

Ce qui conduit à se demander avec quelque inquiétude selon quels critères seraient définis les immeubles par destination qui seraient soumis au régime des immeubles par nature.

En tout cas, les raisons conduisant à renoncer à considérer les objets du culte comme des immeubles par destination ne sont pas moins obscures que celles qui ont conduit à les inclure dans cette catégorie.

II. Position de la commission

Votre commission vous propose :

? de maintenir les immeubles par destination dans le champ d'application du chapitre II de la loi de 1913 afin :

- de ne pas interdire toute indemnisation du classement d'office d'un immeuble par destination, et de ne pas imposer l'inscription à l'inventaire supplémentaire, sans l'accord de leur propriétaire, d'immeubles par destination appartenant à des personnes privées ;

- d'éviter tout risque que le classement d'un immeuble puisse être considéré comme s'étendant à tous les immeubles par destination qu'il contient, ce qui serait une source d'insécurité juridique excessive pour les propriétaires ;

- de ne pas introduire, dans la définition des servitudes imposées aux propriétaires, d'incertitudes liées à celles qui peuvent affecter la définition des « immeubles par destination » ;

- de permettre le classement d'« ensembles mobiliers classés » comprenant aussi bien des immeubles par destination, -boiseries, consoles, miroirs ou autres éléments décoratifs- que les meubles auxquels ils sont assortis.

? de prévoir que la décision de classement des immeubles par destination qui constituent le complément ou l'ornement de l'immeuble auquel ils sont attachés (statuaire, manteaux ou plaques de cheminées, stucs,...) puisse soumettre à autorisation leur détachement de cet immeuble ;

? de ne pas étendre aux ensembles mobiliers, qui ne peuvent être classés qu'avec l'accord de leur propriétaire, les servitudes liées à l'instance de classement.

Telles sont les préoccupations auxquelles entend répondre l'amendement proposant une nouvelle rédaction de l'article 4 que votre commission vous demande d'adopter.

Article additionnel après l'article 4
(article 14-1 (nouveau) de la loi du 31 décembre 1913)

Servitude d'affectation à un immeuble classé
des objets mobiliers classés formant avec cet immeuble un ensemble dont la conservation est d'intérêt public

Cet article additionnel a pour objet d'insérer après l'article 14 de la loi de 1913 un article 14-1 (nouveau) proposant un dispositif permettant la conservation d'ensembles remarquables associant un immeuble, des immeubles par destination et des meubles proprement dits sans présenter les inconvénients du classement « d'ensembles mixtes ».

? Il prévoit la possibilité de grever les objets mobiliers constituant avec un immeuble un ensemble dont la conservation, en raison de sa qualité et de sa cohérence exceptionnelles, serait d'intérêt public, d'une servitude d'affectation à cet immeuble.

Cette nouvelle servitude d'intérêt public aurait la même efficacité, pour la conservation de l'ensemble, que la procédure de classement d'ensemble mixte prévue par le texte de l'Assemblée nationale : les meubles et immeubles par destination affectés à l'immeuble ne pourraient en être détachés sans autorisation et devraient être maintenus « in situ ».

En revanche, elle ne modifierait pas la nature juridique des objets mobiliers qu'elle grèverait et elle permettrait, surtout, une indemnisation du propriétaire, dans les conditions prévues à l'article 16 de la loi, si elle était prononcée sans son accord.

? En raison même du fait que la servitude d'affectation immobilière ferait peser les mêmes sujétions sur les propriétaires que le classement d'un ensemble mixte, votre commission estime indispensable qu'elle ne puisse être prononcée que par décret en Conseil d'Etat -même si le propriétaire n'y est pas opposé. Il importe en effet que des servitudes aussi lourdes ne puissent pas être instituées sans qu'ait été vérifiée l'existence de l'intérêt public qui les justifie.

La procédure du décret en Conseil d'Etat offrira une garantie à cet égard, et elle paraît tout à fait envisageable compte tenu du caractère exceptionnel que devrait revêtir cette servitude -rappelons que le ministère de la culture ne prévoit pas de procéder à plus de cinq classements d'« ensembles mixtes » par an.

? La servitude pourrait être prononcée en même temps que le classement ou postérieurement à celui-ci, ce qui permettrait de ne pas recommencer une procédure de classement pour affecter des objets déjà classés à un immeuble.

? Enfin, il est prévu que la servitude puisse être levée dans des conditions symétriques de celles prévues, à l'article 24 de la loi de 1913, pour le déclassement des objets mobiliers.

Tel est l'objet de l'amendement que votre commission vous demande d'adopter.

Article 5
(article 15 de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Classement des ensembles mobiliers
appartenant à une personne publique

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article reprend l'article 15 de la loi de 1913, relatif à la procédure de classement des objets mobiliers appartenant à une personne publique, afin :

- de préciser, ce qui était effectivement souhaitable, que sont visées à cet article toutes les collectivités territoriales, et pas seulement les départements et les communes ;

- d'étendre le champ d'application de la procédure de classement aux ensembles mobiliers classés : on notera cependant que cette extension aurait nécessité une mention de ces ensembles, qui a été omise, dans la première phrase du second alinéa de l'article.

II. Position de la commission

Il est inutile de reprendre entièrement le texte de l'article 15 pour lui apporter des modifications ponctuelles à moins, ce qui n'est pas le cas, de mettre à profit cette réécriture pour modifier son libellé un peu désuet et pour réviser la procédure de classement des objets mobiliers appartenant à l'Etat, qui méconnaît les principes de l'unité de la personne juridique et du patrimoine de l'Etat.

Votre commission a donc adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de cet article.

Article 6
(article 16 de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Classement des ensembles mobiliers
appartenant à des personnes privées

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article propose de compléter l'article 16 de la loi de 1913, relatif à la procédure de classement des objets mobiliers appartenant à des personnes privées, par un alinéa nouveau précisant que les ensembles mobiliers « peuvent être classés avec le consentement du propriétaire ».

II. Position de la commission

Votre commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de cet article et ayant pour objet :

- d'améliorer la rédaction du premier alinéa de l'article 16 de la loi de 1913 ;

- d'indiquer plus précisément que les ensembles mobiliers appartenant à des personnes privées ne peuvent être classés sans le consentement de leur propriétaire.

Article additionnel après l'article 6
(article 17 de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Coordination

Cet article additionnel a pour objet de préciser que la liste départementale des objets mobiliers classés devra inclure les ensembles mobiliers classés.

Article additionnel après l'article 6
(article 18 de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Coordination

Comme le précédent, cet article additionnel a pour objet d'effectuer des coordinations oubliées. Il modifie l'article 18 de la loi de 1913 pour étendre aux ensembles mobiliers classés les dispositions de cet article relatives à l'imprescriptibilité des objets classés et à l'inaliénabilité des objets classés appartenant à une personne publique.

Article 7
(article 19 de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Obligations imposées aux propriétaires privés d'objets ou d'ensembles mobiliers classés et d'objets mobiliers inscrits

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article modifie l'article 19 de la loi du 31 décembre 1913, relatif aux obligations incombant aux propriétaires privés d'objets classés, dans le sens d'un considérable renforcement de ces obligations.

1. Le 1° de l'article modifie le deuxième alinéa du texte en vigueur pour étendre au propriétaire d'un objet inscrit l'obligation, déjà imposée aux propriétaires d'objets classés, d'avertir l'acquéreur de cet objet de son inscription. En revanche, il omet d'étendre également cette obligation aux propriétaires d'ensembles mobiliers classés.

2. Le 2° de l'article renforce très sensiblement les obligations imposées aux propriétaires d'objets classés, et les étend aux propriétaires d'ensembles mobiliers classés :

? En premier lieu, il étend aux propriétaires d'objets et d'ensembles classés des obligations inspirées de celles imposées par l'article 24 bis de la loi de 1913 aux propriétaires publics d'objets inscrits (et par l'article 10 de la proposition de loi aux propriétaires privés d'objets inscrits...) :

- toute personne se proposant de « transférer d'un lieu dans un autre » un objet ou un ensemble mobilier classé doit en informer l'autorité administrative au moins deux mois à l'avance : cette obligation s'imposerait même dans le cas d'un déplacement temporaire de l'objet (par exemple pour un prêt à une exposition). Cette contrainte, qui ne sera pas toujours facile à respecter, est sanctionnée d'une amende de 200 000 F. On peut s'interroger sur son utilité, comme du reste sur la capacité de l'administration de la culture à traiter les informations correspondantes, qui risquent d'être aussi nombreuses que dénuées d'intérêt...

- toute personne désireuse de vendre un objet ou un ensemble mobilier classé est également tenue d'en informer l'administration « deux mois au moins avant de réaliser cette aliénation ». Cette obligation (elle aussi sanctionnée par une amende de 200 000 F) a pour but de permettre à l'administration de se porter acquéreur de l'objet. L'idée est intéressante, mais la procédure peu praticable et votre commission vous en proposera une autre.

En effet, on doit observer que, si l'on sait quand on met un objet en vente, on ne sait pas forcément quand on conclura la vente. D'autre part, le texte ne prévoit pas le cas du propriétaire qui n'avait pas a priori l'intention de vendre, mais à qui l'on fait une offre intéressante qu'il décide d'accepter. Sera-t-il obligé d'attendre deux mois avant de pouvoir conclure la vente (après avoir bien sûr prévenu l'administration) ou sera-t-il exposé à des poursuites ?

Quoi qu'il en soit, la parade sera sans doute vite trouvée : il suffira aux propriétaires de faire part systématiquement à l'administration de leur intention de vendre un objet ou un ensemble mobilier, pour pouvoir le vendre ensuite quand ils voudront et sans être obligés d'attendre deux mois...

? En second lieu, l'obligation d'informer l'administration en cas d'aliénation d'un objet ou d'un ensemble classé, est étendue aux mutations à cause de mort : le ou les ayants cause devront avertir l'administration de « toute mutation par voie de succession » dans les six mois du décès. Ce délai est d'ailleurs irréaliste car la succession ne sera généralement pas réglée à l'échéance fixée.

II. Position de la commission

Votre rapporteur estime inutiles les nouvelles contraintes imposées par cet article aux propriétaires d'objets classés, et observe qu'elles n'inciteront certainement pas les propriétaires d'ensembles mobiliers remarquables à en proposer ou à en accepter le classement.

En outre, ces contraintes, qui s'imposeront aux propriétaires d'objets déjà classés, s'analyseront dans leur cas comme une aggravation sans contrepartie des servitudes qui leur avaient été imposées lors du classement.

Enfin, il ne paraît pas de bonne méthode de traiter dans cet article à la fois des objets inscrits et des objets classés.

En fonction de ces considérations, votre commission a adopté à cet article un amendement proposant une nouvelle rédaction de l'article 19 :

- les deux premiers alinéas du texte proposé reprennent, en les étendant aux ensembles mobiliers, les dispositions des deux premiers alinéas du texte en vigueur ;

- le troisième, en revanche, prévoit, rejoignant le souci de nos collègues députés de permettre aux collectivités publiques de se porter éventuellement acquéreurs des objets ou d'ensembles mobiliers classés, que le vendeur sera tenu d'informer l'administration, par lettre recommandée, du projet de vente qu'il aura formé avec un acquéreur. La vente ne sera parfaite que deux mois après cette notification, laissant ainsi à l'administration le délai prévu par le texte de l'Assemblée nationale pour présenter éventuellement une contre-proposition.

Toutefois, si tel était le cas, elle ne disposerait, non plus que dans le texte de l'Assemblée nationale, d'aucun droit de préemption : le vendeur resterait parfaitement libre de ne pas accepter son offre et de conclure la vente avec le premier acquéreur.

En contrepartie, il paraît logique de dispenser le vendeur de l'obligation d'informer a posteriori l'administration de la réalisation de la vente.

Enfin, votre commission ne juge pas indispensable de faire obligation aux personnes héritant d'un objet ou d'un ensemble mobilier classé d'en informer l'administration. Elle laissera donc au gouvernement, s'il le souhaite, le soin de proposer un amendement rétablissant cette obligation dans une rédaction plus satisfaisante que celle adoptée par l'Assemblée nationale.

Article additionnel après l'article 7
(article 20 de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Coordination

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel tendant à opérer une coordination oubliée à l'article 20 de la loi de 1913, relatif à la nullité des acquisitions d'objets classés appartenant à une personne publique réalisées en violation de l'article 18 : il convient naturellement d'étendre le champ d'application de cet article aux ensembles mobiliers classés.

Article additionnel après l'article 7
(article 21 de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Coordination

Votre commission propose de réparer par cet article additionnel une autre omission fâcheuse du texte de l'Assemblée nationale en étendant aux ensembles mobiliers classés l'interdiction d'exportation des objets mobiliers classés.

Article 8
(article 22 de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Autorisation et surveillance du déplacement d'objets ou ensembles mobiliers classés appartenant à une personne publique

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article complète l'article 22 de la loi de 1913, relatif à l'autorisation et à la surveillance des travaux sur les objets classés, par un alinéa nouveau prévoyant que le « transfert d'un lieu à un autre » d'un objet ou d'un ensemble mobilier classé appartenant « à l'Etat, à une collectivité territoriale ou à un établissement public » doit être autorisé et surveillé par « l'autorité compétente de l'Etat » -qui pourrait ainsi être conduit à se délivrer des autorisations et à se surveiller lui-même.

Comme l'a expliqué en séance publique le secrétaire d'Etat au patrimoine et à la décentralisation culturelle, cet alinéa a pour objet « de délivrer une autorisation de déplacement des objets classés appartenant aux collectivités publiques, afin de permettre à l'administration des affaires culturelles de contrôler la bonne conservation de l'objet, notamment lors de prêts pour expositions ».

II. Position de la commission

Notant que ce texte vise essentiellement les collectivités territoriales et leurs établissements publics, votre commission l'estime inutile. Elle considère en effet que les collectivités territoriales sont tout à fait en mesure d'assurer dans de bonnes conditions le déplacement et la conservation des objets qu'elles prêtent pour des expositions. Celles qui ne disposeraient pas elles-mêmes des moyens nécessaires sauront parfaitement prendre l'initiative de rechercher les conseils et concours techniques nécessaires.

Elle vous proposera en conséquence de ne pas le retenir.

Elle a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de cet article afin de réparer une coordination oubliée -une de plus- au premier alinéa de l'article  22 de la loi de 1913.

Article 9
(article 23 de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Récolement des objets mobiliers classés et inscrits - Droit de réquisition des agents accrédités du ministre de la culture

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article reprend en totalité le texte de l'article 23 de la loi de 1913, à seule fin d'étendre le récolement aux objets inscrits, de remplacer les termes « administration des Beaux-arts » par les termes « services du ministère chargé de la culture » et de substituer à la référence au « ministre des Beaux-arts » une référence au « ministre chargé de la culture ».

En revanche, la mention des ensembles mobiliers classés a été oubliée.

On doit également regretter que cette « reprise » de l'article 23 n'ait pas été l'occasion de revoir les dispositions de son second alinéa, relatif à l'obligation faite aux propriétaires détenteurs des objets classés ou inscrits de les représenter, « lorsqu'ils en sont requis », aux agents accrédités par le ministre de la culture.

Ce pouvoir de réquisition, qui va au delà d'une mesure de contrôle administratif, attribué à des agents dont la qualité et les conditions d' « accréditation » ne sont pas précisées soulève un certain nombre de questions.

Quelles sont exactement la justification et la nature de ce « pouvoir de réquisition » ? Dans quelles conditions s'exerce-t-il ? Suppose-t-il un droit d'accès des « agents accrédités » à des locaux privés, voire à des locaux à usage de domicile ?

L'interprétation que donnait du texte le rapporteur à la Chambre des députés de la loi de 1913 (« le droit, pour le ministre, de se faire, à tout moment, notamment en cas de suspicion de fraude, représenter les objets classés ») de même que la sanction prévue en cas de refus de répondre à la réquisition10(*) renforcent ces interrogations : ainsi, pour le ministère de la culture, la qualification délictuelle et le montant de l'amende se justifieraient par le fait que le défaut de réponse à la réquisition est considéré comme un indice de la destruction ou de la disposition frauduleuse de l'objet.

Les mêmes interrogations peuvent être soulevées à propos de l'article 33 de la loi de 1913 -non modifié par la proposition de loi- qui confère, sans autre précision, à des conservateurs ou gardiens « dûment assermentés » le pouvoir de constater par procès-verbal les infractions aux dispositions de la loi, dont certaines sont passibles de peines d'emprisonnement.

Il est impératif de sortir de cette confusion en définissant sur des bases claires les conditions de constatation des infractions à la loi de 1913, et en entourant des garanties procédurales indispensables l'intervention des agents « accrédités » ou « assermentés » de la culture.

II. Position de la commission

En fonction des considérations qui précèdent, votre commission a adopté deux amendements à cet article :

? le premier est un amendement de coordination étendant aux ensembles mobiliers classés le récolement prévu au premier alinéa du texte proposé pour l'article 23 ;

? le second est un amendement de suppression du second alinéa de l'article 23. Il s'agit d'un « amendement d'appel » destiné à attirer l'attention du gouvernement sur la nécessité de proposer, lors du débat au Sénat, un texte définissant de manière plus satisfaisante, conformément aux exigences du Conseil constitutionnel (décision n° 90-281 DC du 27 décembre 1990), les conditions d'exercice par les agents du ministère de la culture de pouvoirs de police judiciaire.

Article 9 bis
(article 24 de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Coordination

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article additionnel, qui résulte de l'adoption d'un amendement proposé par MM. Christian Kert et Rudy Salles, étend aux ensembles mobiliers classés la procédure de déclassement des objets mobiliers classés prévue par l'article 24 de la loi de 1913.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté à cet article un amendement de coordination.

Article 10
(article 24 bis de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Inscription à l'inventaire supplémentaire d'objets mobiliers appartenant à une personne privée

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article prévoit la possibilité d'inscription à l'inventaire supplémentaire à la liste des objets mobiliers classés, sous réserve du consentement de leur propriétaire, d'objets mobiliers appartenant à des personnes privées11(*): il convient de rappeler que cette réserve ne concerne, dans le texte de l'Assemblée nationale, que les meubles par nature. L'assimilation des immeubles par destination aux immeubles par nature permettrait en effet leur inscription à l'inventaire sans le consentement de leur propriétaire, aux termes de l'article 2 de la loi de 1913.

Envisagée lors de l'adoption de la loi du 23 décembre 1970 qui a créé l'inventaire supplémentaire à la liste des objets mobiliers classés -des amendements avaient été déposés- cette possibilité avait été écartée par le gouvernement pour deux raisons, du reste un peu contradictoires : éviter, d'une part, un « encombrement » dû à un afflux de demandes et, d'autre part, de « faire naître une suspicion à l'égard du caractère purement scientifique des travaux de pré-inventaire et d'inventaire général des richesses artistiques de la France »12(*).

Votre commission se félicite que ces préventions ne soient aujourd'hui plus de mise, car l'inscription volontaire à l'inventaire -d'ailleurs déjà pratiquée, en fait, pour des immeubles par destination- peut être un moyen utile de progresser dans la connaissance, et donc la protection, du patrimoine mobilier privé.

Encore faut-il que les propriétaires ne soient pas dissuadés de demander ou d'accepter cette inscription.

C'est pourtant ce qui est à craindre compte tenu des contraintes qui pourraient leur être imposées -l'inscription ne comportant par ailleurs aucun avantage.

En effet, le texte du gouvernement propose d'étendre aux propriétaires privés d'objets inscrits les obligations imposées par la loi de 1970 aux propriétaires publics, obligations que l'on devrait plutôt songer à réviser qu'à étendre.

Les propriétaires privés d'objets inscrits seraient ainsi tenus -sous peine d'une amende de 200 000 F- d'avertir « l'Administration » un mois au moins avant tout déplacement et deux mois au moins avant toute cession, modification ou restauration de l'objet.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de cet article tendant à :

? maintenir, en cohérence avec les amendements précédemment adoptés, les immeubles par destination dans la définition des objets mobiliers ;

? n'imposer aux propriétaires privés d'objets inscrits que des obligations d'information en cas de vente de l'objet : information de l'acquéreur sur l'existence de l'inscription, information de l'administration sur la réalisation de la vente dans les quinze jours suivant sa conclusion.

Ces obligations devraient en effet suffire pour assurer le « suivi » de l'objet, sans risquer de dissuader les propriétaires de demander ou d'accepter l'inscription de leurs biens.

Article 11
(article 25 de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Extension aux propriétaires privés des obligations de garde
et de conservation des objets et ensembles mobiliers classés
Visite payante des objets cultuels

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article modifie le premier et le dernier alinéa de l'article 25 de la loi de 1913, relatif aux obligations imposées aux personnes publiques et établissements d'utilité publique pour assurer la sécurité des objets classés dont ils sont propriétaires, affectataires ou dépositaires afin de les mettre « à l'abri des intempéries qui peuvent les détériorer ou du vol qui peut les faire disparaître » (Rapport Reinach).

1. Le 1° de l'article étend aux personnes privées cette obligation de garde et de conservation, et celle, corrélative, de « prendre à cet effet les mesures nécessaires ».

Ces obligations ont, au moins pour les collectivités territoriales, une portée très concrète, puisque les dépenses correspondant aux aménagements mobiliers nécessaires constituent pour les départements et les communes des dépenses obligatoires (alinéa 2 de l'article 25)13(*), et peuvent être exécutées d'office à leur frais (alinéa 3 de l'article 25). Votre rapporteur s'est donc enquis des conséquences pratiques que pourrait avoir leur extension aux personnes privées. Il lui a été répondu qu'elles ne correspondraient, dans leur cas, qu'à une « obligation morale ». Les obligations morales n'ayant pas leur place dans la loi, votre commission vous proposera de ne pas modifier le champ d'application de l'article 25 de la loi de 1913.

2. Le 2° de l'article modifie quant à lui le dernier alinéa de l'article 25 de la loi de 1913.

Dans le texte en vigueur, cet alinéa prévoit que les départements et communes peuvent être autorisées par le préfet, en raison des charges supportées en application de l'article 25, à établir un droit de visite des objets classés, dont le montant est fixé par le préfet après approbation du « ministre des Beaux-arts ».

Ces dispositions, qui résultent, comme le reste de l'article 25, du texte d'origine de la loi de 1913, ne sont pas compatibles avec celles de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, départements et régions qui abrogent toutes les dispositions soumettant à approbation les délibérations des collectivités territoriales (art. 22 pour les communes, 58-XII pour les départements et 70 pour les régions).

Il aurait donc été logique de les supprimer.

Ce n'est pas la solution retenue par l'Assemblée nationale, qui en a proposé, sur la suggestion de M. Marcel Rogemont, une nouvelle rédaction ayant pour objet, selon le rapport de la commission, d'autoriser l'Etat à percevoir un droit d'entrée pour la visite des monuments classés dont il est propriétaire, cette possibilité étant jusqu'à présent réservée aux départements et aux communes.

Cette explication n'est pas convaincante : il n'y a besoin d'aucun texte législatif pour autoriser un propriétaire public ou privé à faire payer la visite de ses biens.

S'il s'agit en revanche de dispenser l'Etat de respecter les dispositions du dernier alinéa de l'article 17 de la loi du 9 septembre 1905 concernant la séparation des églises et de l'Etat, qui prévoient que la visite des édifices et l'exposition des objets mobiliers cultuels « seront publiques » et qu'« elles ne pourront donner lieu à aucune taxe ni redevance », et lui interdisent donc de faire payer la visite des cathédrales, le texte proposé ne semble pas permettre d'arriver à ce résultat.

Suivant le principe selon lequel la loi spéciale déroge à la loi générale, le texte adopté par l'Assemblée nationale et permettant à l'Etat, de manière générale, de faire payer la visite des monuments qui lui appartiennent, ne peut avoir pour effet d'abroger implicitement un texte lui interdisant, dans certains cas, de le faire.

Si le gouvernement souhaite abroger ou modifier le dernier alinéa de l'article 17 de la loi de 1905 -qui répondait, il convient de le souligner, à des préoccupations d'un tout autre ordre que celles relatives aux recettes encaissées par le centre des monuments nationaux- il faut donc qu'il le fasse explicitement.

II. Position de la commission

En fonction des observations qui précèdent, votre commission a adopté deux amendements à cet article :

? le premier a pour objet de ne pas étendre aux personnes privées le champ d'application de l'article 25 de la loi de 1913 ;

? le second tend à supprimer le dernier alinéa du même article.

Article additionnel après l'article 11
(Intitulé du chapitre V de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel, qui a pour objet de modifier l'intitulé du chapitre V (dispositions pénales) de la loi de 1913, en conséquence de l'article additionnel qu'elle vous propose d'insérer au début de ce chapitre, qui prévoit la nullité des ventes de biens classés, inscrits ou frappés d'une servitude d'affectation immobilière si le vendeur n'a pas averti l'acquéreur de l'existence du classement, de l'inscription ou de la servitude. Cet article n'étant évidemment pas une disposition pénale, votre commission vous propose d'intituler le chapitre V « Sanctions ».

Article additionnel avant l'article 12
(article 29 A (nouveau) de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Nullité de la vente d'un bien classé, inscrit ou grevé
d'une servitude d'affectation immobilière
à défaut d'information de l'acquéreur

Votre commission a adopté un amendement tendant à insérer au début du chapitre V de la loi de 1913 un article 29 A prévoyant la nullité de plein droit :

- des ventes de biens classés, inscrits ou grevés de la servitude d'affectation immobilière que votre commission vous propose d'instituer en insérant dans la loi de 1913 un article 14-1 (nouveau), lorsque le vendeur n'aura pas informé l'acquéreur de l'existence du classement, de l'inscription ou de la servitude.

- des conventions établissant une servitude sur un immeuble classé sans agrément de l'administration.

Cette « sanction » civile a en effet paru plus efficace à votre commission que les sanctions pénales -au demeurant disproportionnées- prévues aux 1° et 3° de l'article 12 et au 5° de l'article 13 de la proposition de loi.

En outre, si la vente a eu pour effet de déplacer un immeuble, de détacher un immeuble par destination en violation d'une décision de classement, de diviser un ensemble mobilier classé ou de déplacer un objet mobilier grevé d'une servitude d'affectation immobilière, le vendeur sera passible des sanctions prévues par votre commission aux articles 12 et 13 de la proposition de loi, et pourra être condamné sous astreinte à remettre en place le bien détaché ou déplacé.

Si le gouvernement tient absolument à sanctionner pénalement le fait de ne pas informer l'acquéreur des servitudes frappant le bien vendu, il pourra toujours prévoir par voie réglementaire des peines contraventionnelles.

Votre commission souhaite en outre poser la question de l'utilité de sanctionner -de quelque manière que ce soit- le fait de ne pas informer du classement d'un immeuble l'acquéreur de cet immeuble. En effet, s'il était utile d'imposer cette information en 1913, ce ne l'est plus aujourd'hui, la servitude de classement faisant l'objet d'une publicité qui ne permet guère à l'acquéreur de l'ignorer.

Article 12
(article 29 de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Sanctions pénales

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article 29 de la loi de 1913, qui punit d'une amende de 25 000 F les infractions aux dispositions de la loi relatives à la déclaration préalable des travaux sur les immeubles inscrits, aux conditions d'aliénation d'un immeuble classé, à la représentation des objets classés, aux obligations d'information de l'administration pesant sur les propriétaires d'objets inscrits.

La rédaction proposée porte à 200 000 F le montant de l'amende. Les conclusions de la commission prévoyaient aussi une peine de deux ans d'emprisonnement, dont le gouvernement a eu la sagesse de demander la suppression.

Elle allonge par ailleurs notablement la liste des infractions, dont la définition laisse souvent à désirer.

Seraient ainsi passibles de la peine de 200 000 F d'amende :

- le fait d'aliéner un immeuble classé, sans informer l'acquéreur du classement, ou sans notifier l'aliénation à l'administration ;

- le fait de vendre ou de déplacer un objet ou un ensemble mobilier classé sans avoir averti l'autorité administrative au moins deux mois à l'avance ;

- le fait de céder à titre gratuit ou onéreux un objet ou un ensemble mobilier classé sans notifier la cession dans les quinze jours à l'autorité administrative ;

- le fait, pour le ou les ayants cause, de ne pas notifier dans les six mois du décès la mutation par voie de succession d'un objet classé ;

- le fait pour le propriétaire (qui en l'occurrence sera une personne morale...), le détenteur, l'affectataire ou le dépositaire d'un objet mobilier classé appartenant « à l'Etat, à une région, à un département ou à une commune ou à un établissement public » de le déplacer sans autorisation de l'autorité compétente de l'Etat, « ni hors la surveillance » de l'administration des affaires culturelles. (On notera que ces dispositions prévoient, de manière originale, une responsabilité pénale de l'Etat).

- le fait de ne pas représenter un objet classé sur réquisition d' « agents accrédités » ;

- le fait de déplacer sans autorisation un objet inscrit sans avoir averti l'administration au moins un mois à l'avance ;

- le fait de céder, de modifier, de restaurer, de réparer un objet inscrit sans avoir informé l'administration deux mois à l'avance.

Enfin, le dernier alinéa de l'article prévoit que « pour son application » sont considérés comme classés les biens dont les propriétaires ont reçu notification d'une proposition de classement, d'une intention d'expropriation, ou d'une décision de classement.

Ces dispositions, qui signifient que les infractions sont également constituées si le bien est en instance de classement ou d'expropriation, paraissent négliger le fait que les notifications ne sont faites qu'au propriétaire, alors que certaines des infractions définies à cet article peuvent être commises par d'autres que le propriétaire du bien (il est même prévu, sans doute par inadvertance, que le dépositaire ou le détenteur d'un objet inscrit puisse le vendre...).

II. Position de la commission

Votre commission a adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de cet article.

· Le premier paragraphe du texte proposé par cet amendement définit trois infractions punissables d'une peine d'amende de 200 000 F :

- le fait de détacher un immeuble par destination classé en violation des conditions imposées par la décision de classement ;

- le fait de diviser ou de disperser sans autorisation un ensemble mobilier classé ;

- le fait de déplacer sans autorisation un objet mobilier classé faisant l'objet d'une servitude d'affectation immobilière.

· Le second paragraphe prévoit qu'en cas de condamnation le tribunal pourra ordonner la remise en place des objets mobiliers au frais des délinquants, dans un délai donné et éventuellement sous astreinte.

Elle estime en effet ce dispositif plus équilibré et mieux adapté à une répression efficace des infractions aux mesures de protection des objets mobiliers pouvant porter atteinte à l'intégrité d'un immeuble classé, à la cohérence d'un ensemble mobilier ou d'un ensemble associant un immeuble et des objets mobiliers.

Il ne lui paraît en revanche pas sérieux de définir comme des délits punissables d'une amende pouvant atteindre 200 000 F de simples manquements aux diverses obligations d'information qui sont destinées à assurer le « suivi » des objets ou ensembles mobiliers classés ou des objets classés, manquements qui ne peuvent guère être considérés que comme des contraventions qu'il appartient au pouvoir réglementaire de prévoir.

Elle a en outre préféré, en adoptant l'amendement tendant à insérer dans la loi un article 29 A, « sanctionner » par la nullité de la vente le défaut d'information de l'acquéreur d'un bien classé ou inscrit.

Enfin, il ne paraît pas possible de définir comme une infraction le défaut de réponse aux réquisitions d'agents « accrédités » tant que ce droit de réquisition ne sera pas clairement établi.

Article additionnel après l'article 12
(article 322-2 du code pénal)

Destruction, dégradation ou détérioration
de biens classés ou inscrits

Le 3° de l'article 322-2 du code pénal punit de trois ans d'emprisonnement la destruction, la dégradation ou la détérioration d'un bien -immeuble ou objet mobilier- classé ou inscrit, y compris, aux termes de son dernier alinéa, lorsque l'auteur de l'infraction est le propriétaire du bien.

L'article 322-4 punit des mêmes peines la tentative de ces infractions.

Enfin, l'article 322-15 prévoit les peines complémentaires applicables aux personnes physiques coupables de l'infraction définie à l'article 322-2 et l'article 322-17 prévoit que les personnes morales peuvent être reconnues pénalement responsables de cette infraction : elles encourent alors une peine d'amende de 1,5 million de francs.

Les associations de défense du patrimoine ont confirmé à votre commission que ce dispositif permettait de réprimer efficacement les atteintes à l'intégrité des biens classés ou inscrits, le juge pouvant en outre ordonner la remise en état des biens au titre des réparations civiles.

L'article additionnel qu'elle vous propose d'adopter a pour objet de modifier l'article 322-2 :

- pour permettre de réprimer également la destruction, la dégradation ou la détérioration d'un ensemble mobilier classé ;

- pour sanctionner la destruction, la dégradation ou la détérioration d'un bien en instance de classement ou d'expropriation par son propriétaire -qui est le seul destinataire de la notification de proposition de classement ou d'intention d'expropriation et donc la seule personne à laquelle elle soit opposable.

Article 13
(article 30 de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Sanctions pénales

I. Commentaire du texte par l'Assemblée nationale

Cet article propose une nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article 30 de la loi de 1913 et le complète par un alinéa ayant pour objet, comme le dernier alinéa de la rédaction proposée par l'article 12 pour l'article 29 de la même loi, de préciser que les infractions définies sont également constituées si les biens concernés sont en instance de classement ou d'expropriation.

1. Les dispositions du I de l'article ont, comme celles de l'article 12 de la proposition de loi, pour objet d'« adapter » la définition et la sanction de certaines infractions à la loi de 1913 en fonction des nouvelles dispositions contenues dans la proposition de loi -et d'une conception assez extensive du principe de proportionnalité des peines.

Seraient en effet punis de trois ans d'emprisonnement et de 300 000 F d'amende (et non plus d'une amende de 25 000 F) :

- la destruction ou le déplacement, « même partiel », la restauration, la réparation ou « la modification quelconque », sans autorisation, d'un immeuble classé ou inscrit : on observera que la destruction d'un immeuble ou d'un objet mobilier classé ou inscrit est également prévue et réprimée par l'article 322-2 du code pénal ;

- le fait de soustraire ou de détacher sans autorisation un objet mobilier ou un immeuble par destination d'un « ensemble mixte » classé ;

- le fait d'exécuter des travaux autorisés sur un immeuble classé ou inscrit « sans la surveillance de l'administration » ;

- le fait d'édifier sans autorisation une construction neuve adossée à un immeuble classé ;

- le fait d'établir par convention, sans l'agrément de l'administration, une servitude sur un immeuble classé ;

- le fait de modifier, réparer, restaurer un objet ou un ensemble mobilier classé sans autorisation de « l'autorité compétente » ou « hors la surveillance de l'administration ».

Les sanctions proposées semblent à votre commission relever d'une confusion entre le fait -certes répréhensible- de se dispenser, en violation de la loi, de demander une autorisation ou un agrément et ses conséquences possibles- c'est-à-dire la destruction, la dégradation ou la détérioration d'un bien classé ou inscrit consécutives aux opérations réalisées sans cette autorisation ou cet agrément. Ces conséquences, pour votre commission, doivent être poursuivies et réprimées sur le fondement des dispositions de l'article 322-2 du code pénal.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté à cet article un amendement proposant une nouvelle rédaction de l'article 30 de la loi du 31 décembre 1913.

En cohérence avec les amendements précédemment adoptés par votre commission, le texte proposé :

· punit de 3 ans d'emprisonnement et de 300 000 F d'amende le déplacement d'un immeuble classé, qui n'est pas réprimé par l'article 322-2 du code pénal ;

· définit comme des délits passibles d'une amende de 50 000 F :

- le fait de modifier un immeuble inscrit sans avoir procédé à la déclaration préalable prévue par la loi ou en violation d'une décision de sursis aux travaux projetés prononcée par le ministre chargée de la culture ;

- le fait de procéder, sans autorisation, sur un immeuble classé ou en instance de classement, à tous travaux soumis à autorisation en application du premier alinéa de l'article 9 ;

- le fait d'édifier sans autorisation une construction neuve adossée à un immeuble classé ou en instance de classement ;

- le fait de procéder sans autorisation, sur un objet classé ou en instance de classement, ou sur un ensemble mobilier classé, aux modifications, restaurations et réparations soumises à autorisation par l'article 22.

On observera que le montant de l'amende prévue est élevé pour un simple défaut d'autorisation : votre commission a voulu, en le fixant à ce niveau, tenir compte du fait que les personnes concernées peuvent être incitées à se passer des autorisations exigées, même si elles n'ont aucune intention de détruire ou d'endommager un bien protégé, pour échapper aux délais supplémentaires et aux surcoûts qui caractérisent généralement les travaux effectués « dans les règles ».

En revanche, elle ne vous propose pas de définir comme un délit le fait d'exécuter des travaux autorisés « sans la surveillance de l'administration ». D'une part, parce que ce fait ne saurait en lui-même être constitutif d'une infraction : il ne pourrait en effet y avoir infraction sans intention de se dérober à la surveillance prévue. D'autre part parce que, même dans ce cas, on ne pourrait considérer cette infraction que comme une contravention- à moins, naturellement, que la résistance à la surveillance ne prenne, par exemple, la forme extrême de la rébellion mais il s'agirait alors d'un délit déjà réprimé par le code pénal...

Article additionnel après l'article 13
(article 30 bis A nouveau de la loi du 31 décembre 1913)

Remise en état des biens endommagés aux frais des délinquants

Cet amendement a pour objet d'insérer après l'article 30 de la loi de 1913 un article additionnel prévoyant qu'en cas de condamnation pour une des infractions définies à l'article 322-2 du code pénal et à l'article 30 de la loi de 1913, le juge pourra ordonner la remise en état des biens aux frais des délinquants, dans un délai donné et le cas échéant sous astreinte.

Article 14
(article 31 de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Sanctions pénales de la vente ou de l'achat illicite
d'un bien classé appartenant à une personne publique
et de l'exportation d'un bien classé

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Dans sa rédaction en vigueur, l'article 31 de la loi de 1913 punit d'un emprisonnement de trois mois et d'une amende de 40 000 francs l'aliénation ou l'acquisition en connaissance de cause d'un objet mobilier classé appartenant à une personne publique en violation de l'article 18 de la loi, ainsi que l'exportation d'un objet mobilier classé, en violation de son article 21.

Curieusement, alors que la proposition de loi prévoit des peines extrêmement sévères pour des infractions mineures, elle se contente de relever à 6 mois d'emprisonnement et 50 000 francs d'amende les peines prévues à l'article 31.

La rédaction proposée ne mentionne plus l'exportation, mais fait toujours référence à l'article 21, qui interdit l'exportation d'objets mobiliers classés.

La vente illicite ou l'exportation d'un ensemble mobilier classé ne sont pas sanctionnées, ce qui est somme toute logique, puisque la proposition de loi a également omis de les interdire.

II. Position de la commission

L'article 14 de la loi n° 92-1477 du 31 décembre 1992, relative aux produits soumis à certaines restrictions de circulation et à la complémentarité entre les services de police, de gendarmerie et de douane, punit désormais de 2 ans d'emprisonnement et de 3 millions de francs d'amende l'exportation ou la tentative d'exportation définitive ainsi que l'exportation temporaire ou la tentative d'exportation temporaire non autorisée de biens classés en application de la loi du 31 décembre 1913, considérés comme des trésors nationaux aux termes de l'article 4 de la loi du 31 décembre 1992.

Votre commission a donc adopté un amendement proposant une nouvelle rédaction de l'article 31 et ayant pour objet de punir des mêmes peines la vente ou l'acquisition illicite d'objets classés appartenant à une personne publique.

Article 15
(article 34 de la loi du 31 décembre 1913 précitée)

Sanctions pénales des actes de négligence grave commis
par le conservateur ou le gardien d'un bien classé

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Dans sa rédaction en vigueur, l'article 34 de la loi de 1913 punit de 3 mois d'emprisonnement et d'une amende de 25 000 francs le conservateur ou le gardien d'un immeuble ou d'un objet mobilier classé qui, par suite d'une négligence grave de sa part, aura laissé « détruire, abattre, mutiler, dégrader ou soustraire » ce bien.

L'article 15 de la proposition de loi porte les peines prévues à 6 mois d'emprisonnement et 50 000 francs d'amende et étend l'infraction prévue aux cas de destruction, d'abattage, de mutilation, de dégradation ou de soustraction d'un ensemble mobilier classé. Il complète en outre l'article par un second alinéa prévoyant que l'infraction est également constituée lorsque le bien a fait l'objet d'une notification de proposition de classement, d'intention d'expropriation ou de décision de classement.

II. Position de la commission

Selon le texte en vigueur de la loi de 1913, les sanctions prévues à cet article ne peuvent s'appliquer qu'à des fonctionnaires ou agents publics, conservateurs, ou gardiens recrutés dans les conditions prévues à l'article 27 de la loi, d'immeubles ou d'objets classés appartenant à une personne publique.

La proposition de loi introduit à cet égard une ambiguïté en étendant aux personnes privées l'obligation de garde et de conservation de l'article 25 et n'interdit pas que l'article 34 puisse désormais s'appliquer, par exemple, à des gardiens privés qui n'auraient pas les mêmes qualifications et responsabilités que le personnel visés à l'article 27 de la loi, ce qui ne paraît pas envisageable.

Par ailleurs, les dispositions du second alinéa du texte proposé pour l'article 34 ne peuvent être retenues : les notifications faites aux propriétaires ne sont en effet opposables qu'à ces derniers, et non à leurs préposés.

En fonction de ces considérations, votre commission a adopté un amendement qui a pour objet d'améliorer la rédaction de cet article et de limiter la définition de l'infraction aux actes de négligence grave commis par des conservateurs ou des gardiens de biens classés appartenant à une personne publique et ayant entraîné la destruction, la dégradation, la détérioration ou la soustraction de ces biens.

Article 16
(article 34 bis et article additionnel de la loi
du 31 décembre 1913 précitée)

Compétence du ministre chargé de la culture
pour ordonner la remise en état de biens classés

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article comporte deux paragraphes :

· Son paragraphe I réécrit l'article 34 bis de la loi de 1913 -qui dans sa rédaction en vigueur prévoit un doublement, en cas de récidive, des peines prévues par les dispositions pénales de la loi. Le texte proposé pour remplacer ces dispositions reprend celui de l'« article additionnel » qui donne -curieusement- compétence au ministre des beaux arts pour faire rechercher « partout où ils se trouvent » les édifices ou parties d'édifices « morcelés ou dépecés » en violation de la loi, et en ordonner la remise en place aux frais des délinquants « vendeurs et acheteurs pris solidairement », sous la direction et la surveillance de son administration. Il le complète -à juste titre- pour prévoir les cas de dépeçage et de morcellement d'un « ensemble mixte » ou d'un ensemble mobilier classé.

· Le paragraphe II de l'article abroge en conséquence « l'article additionnel », qui d'ailleurs ne s'insère pas après l'article 34 bis mais après l'article 35 (lui-même abrogé) de la loi de 1913.

II. Position de la commission

Les compétences prévues à l'article 34 semblent devoir être celles d'un juge plutôt que du ministre de la culture.

Votre commission, ayant prévu, par les amendements adoptés à l'article 12 (article 29 de la loi de 1913) et après l'article 13 (article 30 bis A (nouveau) de la loi de 1913) que le tribunal puisse ordonner la remise en place ou en état par les condamnés des biens déplacés ou endommagés à l'occasion des infractions prévues par ces articles, a adopté en conséquence à cet article un amendement prévoyant l'abrogation de l'article 34 bis et de l'article additionnel.

Article 17
(article 35 de la loi du 31 décembre 1913)

Responsabilité pénale des personnes morales

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article rétablit l'article 35 de la loi de 1913, abrogé par la loi du 16 décembre 1992, relative à l'entrée en vigueur du nouveau code pénal, dans une rédaction prévoyant la responsabilité pénale des personnes morales pour les délits prévus aux articles 29, 30, 30 bis, 31 et 34 de la loi.

La peine encourue par les personnes morales est l'amende, à un taux maximal égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté deux amendements à cet article :

· le premier est un amendement rédactionnel ;

· le second a pour objet de supprimer la référence à l'article 34 : il ne semble pas en effet que l'infraction prévue à cet article, qui sanctionne les négligences graves des conservateurs et des gardiens de biens publics classés, puisse être commise par une personne morale.

Article 18
(article 2-20 (nouveau) du code de procédure pénale)

Droit des associations agréées
d'exercer les droits reconnus à la partie civile

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article reconnaît aux associations de défense du patrimoine déclarées depuis au moins trois ans et agréées à cet effet par le ministre chargé de la culture le droit de se constituer partie civile pour les infractions aux lois de protection du patrimoine.

II. Position de la commission

Au niveau des principes, la multiplication des textes permettant aux associations d'exercer les droits reconnus à la partie civile n'est pas à encourager et n'est pas, non plus, parfaitement cohérente avec le principe selon lequel « nul ne plaide par procureur ».

Au cas particulier, cependant, on ne peut qu'approuver cette disposition, qui figurait dans la proposition de loi initiale, compte tenu de l'excellent travail accompli par les associations de défense du patrimoine, qui agissent certainement plus efficacement pour la prévention et la répression des infractions aux lois protégeant le patrimoine que le ministère de la culture lui-même.

Votre commission a donc adopté cet article sans modification.

Article 19
(article 40 (nouveau) de la loi du 31 décembre 1913)

Rétroactivité des dispositions de la proposition de loi
assimilant les immeubles par destination
aux immeubles par nature

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article donne une portée rétroactive à la « transformation » en immeubles par nature des immeubles par destination.

Il prévoit en effet que les dispositions du chapitre Ier de la loi de 1913 s'appliquent à tous les immeubles par destination régulièrement classés avant la promulgation de la proposition de loi -à l'exception des immeubles par destination « nécessaires à l'exercice du culte », qui comme le prévoit l'article 4, retrouveraient leur nature mobilière...

Cette disposition, qui aggraverait considérablement les servitudes des propriétaires des objets concernés sans leur rouvrir de droit à indemnisation, est inacceptable.

On notera de surcroît que les auteurs du texte n'ont pas songé à exclure que cette rétroactivité puisse avoir des conséquences pénales.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article.

Article 19 bis
(article 795 A du code général des impôts)

Modification des conditions d'exonération des droits de mutation
des immeubles classés ou inscrits ouverts au public

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

L'article 5 de la loi de programme n° 88-12 du 5 janvier 1988 relative au patrimoine monumental a inséré dans le code général des impôts un article 795 A prévoyant un régime d'exonération des droits de mutation à titre gratuit pour les immeubles classés ou inscrits et les meubles qui « en constituent le complément historique ou artistique » dont les héritiers, donataires et légataires ont souscrit avec l'Etat une convention assurant l'ouverture de ces biens au public.

Ce dispositif n'a rencontré qu'un très médiocre succès -46 conventions signées à ce jour dont 23 portant à la fois sur des biens meubles et immeubles- en raison, d'une part, de la lourdeur des obligations imposées au propriétaire des biens exonérés et, d'autre part, du risque qu'ils courent de se voir réclamer, s'ils cessent de faire face à ces obligations, des droits dont le montant croîtra en proportion du temps pendant lequel ils auront respecté leurs engagements.

L'article 19 bis de la proposition de loi ne lève pas plus le premier de ces obstacles au succès des conventions d'ouverture au public que l'article 19 ter ne supprime le second.

L'article 19 bis de la proposition de loi apporte deux aménagements au dispositif de l'article 795-A CGI : le premier n'apporte aucune véritable réponse au problème posé par les termes des conventions d'ouverture au public, le second paraît quant à lui susceptible de restreindre encore l'application de ce dispositif.

1. La possibilité d'opter pour un régime d'exonération partielle des droits en contrepartie d'une moindre durée d'ouverture au public

Le dispositif actuel


L'article 795-A subordonne la possibilité d'une exonération totale des droits de mutation à la conclusion avec l'Etat d'une convention à durée indéterminée dont les clauses, conformes à des dispositions types approuvées par décret, doivent prévoir le maintien dans l'immeuble des meubles exonérés et leurs conditions de présentation, les modalités d'accès du public ainsi que les conditions d'entretien des biens exonérés.

Ce dispositif impose des sujétions très lourdes aux propriétaires :

- la signature d'une convention à durée indéterminée qui doit au moins s'appliquer, pour que l'exonération des droits correspondants à la première mutation soit acquise, jusqu'au décès du dernier des signataires, est un engagement que beaucoup hésitent à prendre, notamment en raison des conséquences déjà évoquées d'une cessation d'application de la convention ;

- la durée minimale d'ouverture annuelle, qui résulte actuellement de la convention type annexée au décret d'application de l'article de la loi de programme (décret n° 88-389 du 21 avril 1988) est importante. Le monument doit en effet être accessible à la visite soit 100 jours au moins, dont les dimanches et jours fériés, pendant les mois d'avril à octobre inclus, soit 80 jours au moins pendant les mois de juin à septembre, la tenue de manifestations culturelles ou éducatives pouvant, si le contrat le prévoit, réduire d'une journée par manifestation ou représentation la durée d'ouverture.

Ces conditions d'ouverture sont très difficiles à remplir, les monuments n'étant plus que rarement habités toute l'année et leurs propriétaires ayant d'autres occupations que d'en organiser la visite. Elles imposent par ailleurs des charges importantes de gardiennage et de sécurité sans pour autant éliminer les risques accrus de vol qu'encourt inévitablement un monument dont l'ouverture au public facilite le « repérage » du contenu.

Les aménagements proposés

Le texte adopté par l'Assemblée nationale ne remet pas en cause la durée indéterminée de la convention, et comporte en outre l'inconvénient d'inscrire dans la loi la durée d'ouverture actuellement requise pour bénéficier de l'exonération totale des droits de mutation.

Il ouvre simplement une option pour un régime d'exonération de 50 % des droits de mutation pour une ouverture au public de 30 jours au moins par an, la période de l'année pendant laquelle cette durée d'ouverture doit être assurée n'étant pas précisée.

Ce régime « optionnel », contrairement à ce qu'a affirmé le gouvernement, ne semble répondre à aucune « demande » exprimée par les propriétaires et l'on ne dispose d'aucune indication sur son incidence possible sur le nombre des conventions. Reste également à savoir si l'exonération de moitié des droits de succession suffira à éviter le risque de vente du bien et de dispersion de son contenu, ce qui était aussi un des objectifs recherchés lors de l'adoption de l'article 795-A.

Le nouveau régime pourra s'appliquer aux mutations intervenant à compter de la publication de la loi. Mais le II de l'article 19 bis prévoit aussi une possibilité de passage « progressif » d'un régime à l'autre. Dans le cas où serait en cours une convention signée par plusieurs donataires, légataires, ou héritiers, les héritiers d'un cosignataire décédé pourront par exemple opter pour le nouveau régime -l'ancienne convention continuant néanmoins de s'appliquer jusqu'au décès du dernier signataire- ce mécanisme pouvant permettre, à terme, si les héritiers des autres signataires choisissent à leur tour la même option, un passage au nouveau régime.

Un passage « non progressif » du régime actuel au nouveau régime n'est en revanche guère envisageable, car les signataires de la convention en cours se verraient immédiatement réclamer, avec intérêts, le paiement de la moitié des droits de mutation.

2. La nouvelle définition des biens meubles susceptibles de bénéficier de l'exonération des droits de mutation

Dans sa rédaction en vigueur, l'article 795-A du CGI dispose que peuvent bénéficier de l'exonération prévue des droits de mutation les biens meubles qui constituent « le complément historique ou artistique » de l'immeuble ouvert au public, même si ces biens ne sont pas classés : leur exonération est simplement subordonnée à l'acceptation par l'Etat de leur inclusion dans la convention, et à la condition qu'ils soient maintenus dans l'immeuble pendant la durée de celle-ci.

Même s'ils ne sont pas de grande valeur artistique ou historique, ces meubles contribuent en effet à l'intérêt et à l'agrément de la visite, en rendant les lieux « vivants ».

Le texte adopté par l'Assemblée nationale supprime cette possibilité, et réserve la possibilité d'exonération aux biens meubles classés ou inscrits et aux ensembles mobiliers classés.

Cette disposition ne paraît être d'aucune utilité -si les services du ministère de la culture estiment qu'un meuble doit être classé ou inscrit, ils peuvent subordonner son inclusion dans la convention à son inscription ou à son classement.

En revanche, elle conduira inévitablement à la dispersion des meubles non exonérés, dont le maintien dans les lieux ne sera plus exigé par la convention et qui pourront les quitter lors des successions.

Elle conduira du même coup à retirer tout intérêt à l'ouverture au public, que n'attire guère la visite d'un bâtiment démeublé.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté à cet article un amendement rétablissant la possibilité d'étendre l'exonération des droits de mutation aux meubles non protégés mais qui constituent néanmoins « le complément historique ou artistique » des immeubles où ils sont installés.

Article 19 ter
(article 1727 A du code général des impôts)

Dégressivité du taux des intérêts de retard exigés en cas
de dénonciation des conventions prévues à l'article 795 A CGI

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

L'administration fiscale considère que si la convention prévoyant l'ouverture au public d'un monument protégé cesse de s'appliquer, elle est « invalidée » et que les droits de mutation -qui sont pourtant, aux termes de l'article 795 A, établis sur la valeur des biens au jour où la convention n'est pas respectée14(*)- doivent être augmentés d'intérêts de retard calculés à compter de la date de la mutation.

En conséquence :

- la somme à payer est d'autant plus élevée que la durée d'application de la convention a été plus longue ;

- la dette fiscale peut excéder la valeur des biens, et en tout cas être assez importante pour contraindre à la vente de l'immeuble et à la dispersion de son contenu, ce que le législateur de 1988 souhaitait précisément éviter.

Cette interprétation de l'article 795 A, qui a évidemment joué un rôle essentiel dans l'insuccès du dispositif adopté en 1988, peut également être à l'origine de situations particulièrement choquantes en équité, dont on connaît déjà au moins un exemple.

L'article 19 ter ne remet pas en cause cet « effet pervers » mais il en limite les conséquences.

Il prévoit en effet que l'intérêt de retard -qui est de 9 % par an- sera décompté à ce taux pour la première annuité de retard, mais sera, pour les années suivantes, réduit d'un dixième par annuité supplémentaire écoulée. Comme l'a souligné le gouvernement lors du débat à l'Assemblée nationale, il ne serait ainsi « plus perçu d'intérêts de retard pour la période de respect suivant la dixième année ».

II. Position de la commission

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale peut certes être considéré comme un progrès par rapport à la situation actuelle.

Mais cette « concession » obtenue du ministère des finances doit être examinée de plus près.

Elle appelle en effet deux remarques :

- elle confirme une interprétation contraire à l'esprit, et même à la lettre, des textes ;

- elle pourrait simplement être un moyen de « tourner » une jurisprudence récente de la Cour de cassation, qui a jugé que les intérêts moratoires n'étaient dus qu'à compter du jour où n'étaient plus remplies les conditions d'une exonération de droits.

1. La confirmation d'une interprétation contestable

? Ni le texte de l'article 795 A CGI, ni la rédaction de ses textes d'application (décret n° 88-389 du 21 avril 1988) ne permettent d'étayer l'interprétation selon laquelle la cessation de l'application de la convention équivaut à son annulation.

D'une part, il faut rappeler que la conclusion et l'application de la convention n'ont pas pour effet de suspendre le paiement des droits de mutation, mais bien d'exonérer de ces droits les biens meubles ou immeubles qui font l'objet de la convention.

? D'autre part, la convention est certes à durée indéterminée mais elle n'est évidemment pas conclue pour l'éternité, et les clauses de la convention-type annexée au décret d'application de l'article 795 A prévoient, très normalement, les conditions dans lesquelles elle peut « prendre fin » : le non-respect de l'un des engagements pris, la vente de tout ou partie des biens concernés ou la non-adhésion à la convention, à l'occasion de l'une des mutations à titre gratuit de ces biens, de l'un des héritiers, donataires ou légataires (article 10 de la convention-type).

? Si la convention prend fin, il est tout à fait normal que l'exonération cesse, et que les droits de mutation deviennent exigibles. Et il est également tout à fait normal que le montant de ces droits ne soit pas celui qui aurait été dû lors de la mutation, ne serait-ce que parce que la valeur des biens exonérés a pu varier. C'est pourquoi l'article 795 A prévoit que les droits sont calculés sur la base de la valeur des biens « au jour où la convention n'est pas respectée ».

Ce dispositif, qui garantit que l'Etat ne supporte pas les conditions de l'érosion monétaire15(*), ne s'analyse pas comme un rappel des droits qui justifierait qu'ils soient majorés d'un intérêt de retard.

On peut d'ailleurs comparer, à cet égard, la rédaction du deuxième alinéa de l'article 795 A et celle de son sixième alinéa (b), relatif aux conditions d'exonération des droits de mutation des parts de SCI familiales ayant conclu une convention16(*).

? En tout état de cause, il ne paraît pas admissible que le contribuable doive à la fois acquitter des droits calculés sur une base « actualisée » -et en tout cas sur la base la plus avantageuse pour l'Etat- et des intérêts de retard.

2. La jurisprudence de la Cour de cassation

La Cour de cassation a récemment infirmé une interprétation similaire de l'administration fiscale dans une affaire concernant un groupement foncier agricole.

Ce groupement s'était transformé en SCI et avait donc cessé d'exercer l'activité agricole qui justifiait les exonérations de droit dont il avait bénéficié lors de sa création.

Les services des impôts, jugeant que la transformation du GFA faisait disparaître rétroactivement cette exonération, avaient réclamé à la SCI le paiement des droits, augmentés d'intérêts moratoires calculés à partir de la date de constitution du GFA.

La Cour de cassation a jugé que ces intérêts n'étaient dus qu'à compter du jour où l'activité du groupement avait cessé d'être conforme à celle qui conditionnait le régime fiscal favorable dont il avait bénéficié (Cass. Com. 10 mars 1998, SCI du Domaine de Cauhapé).

Votre rapporteur estime que cette jurisprudence devrait s'appliquer en cas de cessation d'application de la convention d'ouverture au public d'un immeuble classé ou inscrit. Elle traduit en outre parfaitement l'intention du législateur de 1988, qui n'était certainement pas de pénaliser les propriétaires qui auraient pendant de longues années respecté les termes de la convention.

Il n'y a donc aucune raison de confirmer, fût-ce en en limitant les conséquences, l'interprétation erronée du dispositif de l'article 795 A qu'a fait prévaloir l'administration fiscale.

C'est pourquoi, afin de faire prévaloir la solution dégagée par la Cour de cassation, votre commission a adopté à cet article un amendement prévoyant que lorsque la convention prend fin dans les conditions définies par les dispositions types prévues par l'article 795 A, les intérêts de retard ne sont calculés qu'à compter du premier jour du mois suivant celui au cours duquel la convention a pris fin.

Article 20

Gage

I. Commentaire de la position de l'Assemblée nationale

Les conclusions de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale avaient prévu à cet article de gager les dépenses supplémentaires pouvant résulter pour l'Etat des dispositions de la proposition de loi.

Comme il est d'usage -et sans prendre un risque financier démesuré- le gouvernement a levé ce gage et l'Assemblée nationale a supprimé l'article 20

II. Position de la commission

Votre commission vous propose de maintenir la suppression de l'article 20.

Article 20 bis
(article 4 bis de la loi n° 80-532 du 15 juillet 1980
relative à la protection des collections publiques
contre les actes de malveillance)

Coordination

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article a pour objet d'abroger les dispositions de la loi relative à la protection des collections publiques qui donnent aux associations agréées ayant pour objet l'étude et la protection du patrimoine archéologique d'exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les infractions définies aux 3° et 4° de l'article 322-2 du code pénal : ces dispositions sont en effet reprises à l'article 20 de la proposition de loi.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 21

Conditions d'application de la loi

I. Commentaire du texte adopté par l'Assemblée nationale

Cet article prévoit que les modalités d'application de la proposition de loi seront fixées par décret en Conseil d'Etat.

Mais la totalité des dispositions de la proposition de loi seront intégrées dans la loi de 1913 (dont l'article 37 prévoit déjà que ses conditions d'application sont déterminées par décret en Conseil d'Etat), dans le code général des impôts ou dans le code de procédure pénale.

Il est donc tout à fait inutile de prévoir leurs conditions d'application.

II. Position de la commission

Votre commission a adopté un amendement de suppression de cet article.

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Sous réserve de l'adoption des amendements proposés, votre commission demande au Sénat d'adopter la présente proposition de loi.

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