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Projet de loi relatif à la ratification du traité de Nice

21 juin 2001 : Traité de Nice ( rapport - première lecture )

 

 

B. LA PRÉPARATION DES AUTRES INSTITUTIONS EUROPÉENNES À L'AUGMENTATION ATTENDUE DES ÉTATS MEMBRES

1. Le Parlement européen

La perspective de l'élargissement dont il a été tenu compte pour la pondération des voix a également conduit à modifier les règles de composition du Parlement européen. Parallèlement, le renforcement des pouvoirs du Parlement engagés par le traité d'Amsterdam est poursuivi.

. La composition du Parlement européen

Conformément au mandat assigné à la CIG de« garantir l'efficacité des travaux des institutions de l'Union européenne après l'élargissement », les négociateurs devaient à la fois prendre en compte l'intégration prochaine des nouveaux Etats membres tout en respectant la limite du nombre de sièges fixé à 700 par le traité d'Amsterdam. Il s'élève aujourd'hui à 626. L'exercice qui impliquait une nouvelle répartition des députés par Etats membres, s'est avéré particulièrement délicat. Aussi bien les travaux préparatoires commencés très en amont des discussions n'ont abouti que lors des ultimes arbitrages arrêtés à Nice.

RÉPARTITION DES SIÈGES DU PARLEMENT EUROPÉEN

Etats membres

Population
(en millions d'habitants)

Nombre actuel de sièges

Nombre de sièges dans l'Union à 27

Population par siège

Allemagne

82,04

99

99

829

Royaume-Uni

59,25

87

72

823

France

58,97

87

72

819

Italie

57,61

87

72

800,

Espagne

39,39

64

50

788

Pologne

38,67

-

50

773

Roumanie

22,49

-

33

681

Pays-Bas

15,76

31

25

630

Grèce

10,53

25

22

479

République tchèque

10,29

-

20

514

Belgique

10,21

25

22

564

Hongrie

10,09

-

20

504

Portugal

9,98

25

22

454

Suède

8,85

22

20

492

Bulgarie

8,23

-

22

484

Autriche

8,08

21

18

475

Slovaquie

5,39

-

17

415

Danemark

5,31

16

17

408

Finlande

5,16

16

13

397

Irlande

3,74

15

13

312

Lituanie

3,70

-

13

308

Lettonie

2,44

-

12

305

Slovénie

1,98

-

12

283

Estonie

1,45

-

8

242

Chypre

0,75

-

7

125

Luxembourg

0,43

6

6

72

Malte

0,38

-

6

76

TOTAL

481,18

626

6

657

Le compromis retenu repose sur une prise en compte plus rigoureuse des critères démographiques en particulier au sein des pays les plus peuplés ainsi que sur un dépassement du plafond fixé à Amsterdam, le nombre de sièges passant de 626 à 732.

- L'application des critères démographiques

L'Allemagne et le Luxembourg sont les deux seuls Etats à ne pas perdre de sièges. L'Espagne est l'Etat membre dont le nombre de sièges baisse proportionnellement le plus (près de 22 %) ; un député français représentera désormais 822 875 habitants (677 770 aujourd'hui) contre 828 667 pour un député allemand. Cependant, la sur-représentation des petits Etats est maintenue : avec 5 % de la population de l'Union, les dix pays les moins peuplés (5 % de la population) disposeront de 12 % des sièges, tandis que les cinq Etats les plus peuplés (70 % de la population) occuperont moins de 57 % des sièges.

La République tchèque et la Hongrie qui comptent une population légèrement supérieure respectivement à la Belgique et au Portugal disposent pourtant d'un nombre de sièges inférieur à celui attribué à ces deux pays. Cette anomalie s'explique par- les dernières concessions d'une négociation difficile et devra être corrigée au moment des adhésions.

- Un plafond fixé à 732 députés

Le plafond pourra être atteint dans des conditions variables selon le rythme des adhésions ; le protocole sur l'élargissement de l'Union prévoit en effet deux hypothèses (art. 2) :

1°) le nombre de députés à élire lors de la législature 2004-2009 est égal au nombre des députés des Quinze, tel qu'il a été défini à Nice, auquel s'ajoutera le nombre des députés des nouveaux Etats membres dont le traité d'adhésion aura été signé avant le 1er janvier 2004 ;

2°) si, comme il est probable compte tenu du rythme des adhésions, le plafond n'est pas atteint, une correction permettra d'augmenter le nombre de représentants -au prorata du nombre de sièges qui revient à chaque Etat membre- afin d'approcher du plafond. Cet ajustement ne doit toutefois pas conduire à attribuer à un Etat un nombre de sièges supérieur à celui qui était le sien avant le traité de Nice (l'Allemagne et le Luxembourg ne pourraient ainsi en bénéficier). Après le ler janvier 2004 et jusqu'à la fin de la législature, le plafond pourra être dépassé de manière provisoire afin d'assurer aux Etats qui adhèrent au-delà du 1er janvier 2004 une représentation au sein du Parlement européen selon les bases fixées à Nice.

. Des pouvoirs renforcés

Le rôle du Parlement européen est renforcé à travers trois séries de nouvelles dispositions :

- les pouvoirs d'initiative : le Parlement pourra désormais saisir la Cour de justice dans les mêmes conditions que celles reconnues aux autres institutions (art. 230 CE) ; il pourra en outre la saisir de la compatibilité d'un accord international avec le traité (art. 300 § 6 CE) ; il aura par ailleurs la faculté de déclencher la procédure d'alerte -sur laquelle, en tout état de cause, il disposera d'un droit d'avis conforme- en cas de menace de violation des droits fondamentaux dans un Etat membre (art. 7 TUE) ;

- la procédure de codécision -on l'a vu- est étendue ;

- la base juridique prévoyant un statut des partis politiques et les conditions de leur financement a été adoptée (art. 191 CE). Le rôle des partis européens avait été reconnu par le traité de Maastricht, sans toutefois que cette mention emporte aucun effet. Or, le rapport annuel de la Cour des comptes européenne en 2000 avait dénoncé les pratiques des groupes politiques en matière de financement. La disposition introduite par Nice répond à une demande du Parlement européen. Elle n'implique toutefois -comme le rappelle la déclaration n° 11 de la conférence- aucun transfert de compétences à la communauté européenne et n'affecte pas l'application des règles constitutionnelles nationales. En outre, le financement des partis politiques au niveau européen ne saurait être utilisé au profit des partis politiques nationaux. La délégation autrichienne a pour sa part obtenu une mention complémentaire selon laquelle « les dispositions sur le financement des partis s'appliquent, sur une même base, à toutes les forces politiques représentées au Parlement européen ».

L'urgence politique liée aux critiques de la Cour des comptes a conduit la Commission à anticiper l'entrée en vigueur du traité de Nice en adoptant le 13 février 2001 une proposition relative au statut et au financement des partis politiques européens3(*). Le règlement doit être adopté à l'unanimité par le Conseil après simple consultation du Parlement européen. Il prévoit la possibilité pour tout parti politique européen de déposer un statut auprès du Parlement européen, s'il est établi dans l'Union européenne, s'il a constitué un groupe politique au Parlement européen ou a l'intention d'en constituer un ou de participer à un groupe existant, et, enfin, s'il respecte les principes de démocratie et de l'Etat de droit. Un financement à la charge du budget des communautés (7 millions d'euros) pourra être octroyé aux partis européens qui ont déposé leur statut sous une double condition alternative : soit disposer d'élus au Parlement européen, ou aux Parlements nationaux ou aux Parlements régionaux dans au moins cinq Etats membres, soit avoir obtenu dans cinq Etats membres au moins, un minimum de 5 % des voix aux dernières élections européennes.

2. La Cour de justice et le tribunal de première instance

Le traité de Nice devrait permettre un fonctionnement plus efficace de la juridiction européenne. La Cour de justice a d'abord pour vocation d'assurer l'unité d'interprétation et d'application du droit communautaire par la voie de la procédure des questions préjudicielles qui lui sont posées par les juridictions nationales (art. 234 CE). Elle statue également sur des recours directs -en particulier les recours en annulation (art. 230), les recours en manquement des Etats (art. 226 à 228) ou en responsabilité des communautés (art. 235 à 288). Le tribunal de première instance avait été créé en 1989 afin d'alléger la charge -déjà lourde- de la Cour (les recours directs introduits par des personnes physiques ou morales dans des domaines techniques lui avaient été réservés ainsi que le contentieux de la fonction publique).

Le développement des politiques communautaires et les élargissements successifs ont multiplié les sources de contentieux et conduit à un engorgement des juridictions -délais de jugement de l'ordre de 21 mois pour la Cour et de 30 mois pour le tribunal de première instance. Cette situation ne pourrait que s'aggraver dans l'avenir.

La CIG a cherché à améliorer le dispositif ; les discussions ont opposé les Etats membres les moins peuplés, soucieux de conserver pour chaque Etat la possibilité de désigner un juge à la Cour et les autres Etats -parmi lesquels la France et l'Allemagne- attachés à contenir l'évolution des effectifs. Un compromis a pu toutefois être trouvé au niveau du groupe préparatoire ; il s'articule autour de deux orientations principales : le principe d'un juge par Etat membre au sein d'une Cour de justice par ailleurs réorganisée ; l'extension des compétences du tribunal pénal international dont le fonctionnement est en contrepartie adapté.

. La Cour de justice

La Cour de justice est composée d'un juge par Etat membre (art. 221 CE) ; elle pourra non seulement siéger en plénière et en chambres, comme aujourd'hui, mais aussi en « grande chambre » -dont la composition a été arrêtée à 11 juges par le statut (article 220 C et art. 16 du statut). Le rôle des chambres a été renforcé ; en particulier les présidents de chambre à cinq juges pourront être élus pour un mandat de trois ans, renouvelable une fois, afin de conforter leur rôle aux côtés du président de cour.

La juridiction communautaire pourra se prononcer le moment venu sur les litiges liés à l'application du futur brevet communautaire (art. 229 A CE). Cette disposition ne préjuge cependant pas du cadre juridictionnel qui pourrait être retenu pour le traitement du contentieux relatif à l'application des actes qui créent des titres communautaires de propriété industrielle.

. Le tribunal de première instance

Le tribunal de première instance se voit confier les questions préjudicielles, à l'exception de celles dont il juge qu'elles mettent en jeu l'unité et la cohérence du droit communautaire (art. 225 § 3 CE). La cour devra statuer selon une procédure d'urgence dans les cas exceptionnels où elle déciderait de réexaminer une décision du tribunal de première instance en matière préjudicielle. Il convient en effet de ne pas ralentir davantage une procédure déjà longue (déclaration n° 15).

Afin d'éviter que les blocages liés à l'abondance du contentieux ne se déplacent de la Cour de justice sur le tribunal de première instance, celui-ci pourra s'appuyer sur des chambres juridictionnelles chargées du recours de première instance dans certains domaines spécifiques. Les décisions de ces organes juridictionnels seront susceptibles de recours devant le tribunal de première instance et, dans des conditions strictes, elles pourront faire l'objet d'un réexamen par la Cour elle-même. Dans ce cadre, une chambre juridictionnelle compétente pour statuer en première instance sur les litiges entre la Communauté et ses agents devra être mise en place dans les meilleurs délais (déclaration n° 16).

3. Les autres organes

La prise en compte de l'élargissement concerne également les autres institutions de l'Union. L'application des règles de composition actuelle conduirait en effet, dans le cadre d'une Union élargie à 28 membres, à une cour des comptes de 28 membres, un comité économique et social et un Comité des régions composé chacun de quelque 370 membres. Là encore, l'augmentation des effectifs peut affecter l'efficacité de ces enceintes.

. La Cour des comptes

Le principe d'une composition fondée sur un national de chaque Etat membre n'a pas été remis en cause (art. 247 CE). La Cour pourra créer en son sein des chambres pour adopter certaines catégories de rapports ou avis (art. 248 § 4 CE).

. Le Comité économique et social et le Comité des régions

Les effectifs des deux comités ont été portés à 344 membres, dans une Union de 27 Etats, sous un plafond de 350 membres (art. 258 et 263 CE). La parité des effectifs du Comité économique et social avec ceux des comités des régions a été obtenue à la demande de la France.

Le Comité économique et social assurera la représentation des différentes composantes à caractère économique et social de la société civile -l'actuelle formulation mentionne les « différentes catégories de la vie économique et sociale ». En fait, la liste des différentes catégories citées par le traité reste inchangée -notamment la référence aux « artisans », à laquelle tenait notre pays, n'a pas disparu.

S'agissant du Comité des régions, le traité précise que ses membres doivent être titulaires d'un mandat électoral d'une collectivité régionale ou locale ou politiquement responsable devant une assemblée élue.

Enfin, le CIG a décidé que les membres de la Cour des comptes, du Conseil économique et social et du Comité des régions seraient nommés à la majorité qualifiée par le Conseil.

* 3 L'article 191 modifié par le traité de Nice ne pouvant être utilisé, ce règlement s'est appuyé sur la base de l'article 308 CE. Le Parlement européen conteste le choix de cette base juridique qui ne lui reconnaît qu'un droit consultatif.