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AVANT-PROPOS

Dans le projet de loi de finances pour 2002, les crédits du ministère de l'emploi s'élèvent à 16,78 milliards d'euros (110,07 milliards de francs). Ils s'établissaient à 17,05 milliards d'euros (111,83 milliards de francs) en 2001, et à 18,61 milliards d'euros (122,07 milliards de francs) en 2000.

Ces crédits connaissent donc une diminution de 1,6 %, après une baisse de 1,9 % l'année dernière.

En dépit des déclarations gouvernementales, probablement liées à l'inquiétude sur les perspectives de l'évolution du marché du travail, le budget de l'emploi ne constitue plus une priorité budgétaire, les dépenses du budget général devant augmenter, en moyenne, de 2 % en 2002.

Les dépenses du budget de l'emploi sont à hauteur de 10,6 % (9,6 % en 2001 et 8,1 % en 2000) consacrées aux moyens de fonctionnement, et de 88,9 % (près de 90 % en 2001 et 91,4 % en 2000) aux dépenses d'intervention. Le montant des dépenses en capital n'est que de 76,29 millions d'euros (500,43 millions de francs), soit moins de 0,5 % de l'ensemble des crédits.

 Le titre III comporte l'essentiel des moyens de gestion de la politique de l'emploi : il s'agit essentiellement des crédits de fonctionnement des services du ministère de l'emploi et de l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE).

 Le titre IV regroupe les crédits du ministère consacrés aux mesures pour l'emploi, qu'il s'agisse de la formation professionnelle, de l'insertion des jeunes, des aides apportées aux publics en difficulté ou de la lutte contre le chômage.

 Le titre V retrace les investissements pris directement en charge par l'Etat. La dépense concerne presque exclusivement les services déconcentrés.

 Le titre VI retrace les subventions d'investissement accordées dans le cadre des contrats de plan Etat-régions, ainsi qu'à l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) et à l'ANPE.

LA GESTION DES CRÉDITS DE L'EMPLOI EN 2000

Depuis l'année dernière, le gouvernement établit et communique au Parlement des comptes rendus de gestion budgétaire portant sur l'exécution du budget clos. Les éléments qui suivent sont extraits du compte rendu de gestion budgétaire du budget de l'emploi 2000.

Les crédits inscrits en loi de finances initiale s'établissaient à 122,07 milliards de francs (18,61 milliards d'euros), mais les crédits ouverts en fin d'année se sont élevés au total à 121,91 milliards de francs (18,59 milliards d'euros), soit 160 millions de francs (24,40 millions d'euros (160 millions de francs) de moins que les dotations ouvertes.

Réponse du ministère de l'emploi à une question de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial a posé au ministère de l'emploi la question suivante : « Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour des comptes indique (page 215) que le budget de l'emploi s'élevait, en 2000, à 122,07 milliards de francs, mais que le total des ouvertures nettes de crédits s'établissait à 129,91 milliards de francs, soit une augmentation de 6,4 % par rapport à la dotation initiale. Dans le même temps, le total des dépenses nettes a été de 121,56 milliards de francs, soit 93,6 % du montant des crédits ouverts, et moins que le montant de la dotation initiale, pourtant abondée en cours d'année. Comment expliquer cette situation paradoxale ? ».

La réponse suivante lui a été apportée :

« 1. Les crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2000 s'élevaient à 122,067 milliards de francs.

Les crédits ouverts en fin d'année se sont élevés au total à 129,91 milliards de francs (y compris les crédits rattachés sur les chapitres 43-72 et 37-61 au titre du fonds social européen - FSE), soit une augmentation de 6,4 % par rapport à la dotation initiale.

Cet écart n'est pas anormal. Il s'explique par :

- des reports de la gestion 1999 (FSE inclus) à hauteur de 8,63 milliards de francs ;

- 7,46 milliards de francs de transferts, dont 7,14 milliards de francs concernant les emplois-jeunes au profit des ministères de l'éducation nationale, de la justice et de l'intérieur ;

- 1,35 milliard de francs d'annulations nettes de crédits ;

- 8,11 milliards de francs de rattachements de fonds de concours (FSE inclus).

2. Le montant des dépenses nettes (121,56 milliards de francs) indiqué par la Cour des comptes dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000 correspond à l'ensemble des paiements du budget de l'emploi, FSE y compris. Rapporté au niveau des crédits ouverts (129,91 milliards de francs), le taux de paiement est égal à 93,6 % des crédits ouverts.

Ce taux diminue légèrement par rapport au taux de paiement 1999 (crédits ouverts, FSE inclus : 166,81 milliards de francs, paiements : 158,77 milliards de francs, soit un taux de paiement de 95,1 %). Cette dégradation n'est qu'apparente et s'explique par l'augmentation des reports sur les crédits FSE dans le cadre de la mise en oeuvre de la nouvelle programmation 2000-2006 : le rattachement tardif d'une partie des fonds de concours sur le budget de l'emploi n'a pas permis d'engager ou de mandater l'intégralité des crédits FSE pendant l'exercice, ce qui a conduit à un accroissement automatique des reports de fin de gestion.

Le niveau de consommation sur le chapitre 37-61, articles 12 et 14 (assistance technique FSE) est de 27 % seulement. 91 millions de francs (57 % du total des rattachements de fonds de concours sur ces articles au titre de 2000) de crédits n'ont pu être engagés en raison de leur rattachement trop tardif.

Sur le chapitre 43-72, 3,5 milliards de francs ont été dépensés sur un total de 7,63 milliards de crédits ouverts, soit un niveau de consommation de 46 %. 2,07 milliards de francs (37 % du total des rattachements de fonds de concours sur ce chapitre en 2000) n'ont pu être engagés en 2000 en raison de leur rattachement trop tardif.

3. Hors crédits du FSE, les crédits ouverts au titre de l'exercice 2000 se sont élevés à 121,91 milliards de francs et les paiements ont atteint 117,95 milliards de francs. Le taux de paiement hors FSE s'élève donc à 96,8 % des crédits ouverts. Ce taux de paiement est normal et s'explique par :

- chapitre 37-62 « Élections prud'homales » : la mise en réserve de 290 millions de francs, soit 93,2 % des crédits ouverts en 2000, au titre des élections prud'homales de 2002 ;

- chapitre 34-98 « Administrations centrale. Moyens de fonctionnement » : la mise en réserve de crédits au titre du projet de relogement de plusieurs directions du secteur emploi sur le même site et l'arrivée tardive de factures n'ayant pu être acquittées avant la fin de l'année ;

- chapitre 44-01 « nouveaux services-nouveaux emplois » : une consommation de crédits inférieure aux prévisions en raison de l'accroissement du taux de sortie du dispositif emplois-jeunes, les embauches s'étant maintenues en 2000 à un niveau élevé.

Hors FSE, on peut constater que le niveau de paiement progresse légèrement par rapport à 1999 (taux de paiement hors FSE : 96,3 %) . Il apparaît donc que l'accroissement des reports FSE liés à la nouvelle programmation est bien l'unique cause de la dégradation apparente des taux de paiement en 2000
 ».

Les principaux mouvements de crédits correspondent à :

- 6,39 milliards de francs (974,60 millions d'euros) de reports de la gestion 1999
, hors chapitre 43-72 Fonds social européen (FSE) ;

- 2,55 milliards de francs (388,90 millions d'euros) de fonds de concours, hors chapitre 43-72 (en provenance du FSE, de la contribution des entreprises aux allocations spéciales du FNE et aux préretraites progressives, de l'AGEFAL et des collectivités locales) ;

- 7,46 milliards de francs (1,14 milliard d'euros) de transferts, dont 7,14 milliards de francs (1,09 milliard d'euros) concernant les emplois-jeunes au profit de l'éducation nationale, de la justice et de l'intérieur ;

- 1,44 milliard de francs (219,22 millions d'euros) d'annulations nettes de crédits, à raison de 5,61 milliards de francs (855,54 millions d'euros) d'annulations par arrêté du 15 novembre 2000 et 4,18 milliards de francs (636,93 millions d'euros) d'ouvertures en collectif, dont 140 millions de francs (21,34 millions d'euros) au printemps pour les dépenses supplémentaires de chômage partiel liées aux intempéries et 4,04 milliards de francs (615,59 millions d'euros) en fin d'année au titre de la compensation aux organismes sociaux des exonérations de charges sociales.

Les crédits disponibles en fin de gestion 2000, après annulations nettes, représentent 4,43 milliards de francs (675,81 millions d'euros) hors chapitre 43-72, soit un niveau moindre que celui des fins de gestion 1998 - 5,94 milliards de francs (904,94 millions d'euros) - et 1999 - 6,39 milliards de francs (974,61 millions d'euros).

Agrégat 1 - Gestion de la politique de l'emploi

Des redéploiements internes à l'agrégat ont permis le financement d'actions de communication dans le cadre de la présidence française de l'Union européenne et d'une partie du projet de relogement des services centraux du ministère.

Agrégat 2 - Participation de l'Etat à la formation professionnelle

L'exécution 2000 a été marquée par un niveau de dépenses relatives à l'apprentissage supérieur aux crédits inscrits en loi de finances initiale. L'écart a été partiellement compensé par la mobilisation des disponibilités sur d'autres lignes, laissant un report de charges de 500 millions de francs (76,22 millions d'euros) sur 2001, correspondant au montant de la contribution prévue du COPACIF et non versée par cet organisme.

Agrégat 3 - Action de l'Etat en faveur des publics prioritaires

La gestion 2000 des crédits relatifs aux publics prioritaires a fait apparaître une insuffisance de crédits concernant la GRTH - due à l'écart existant entre les effectifs budgétés et les effectifs réels, elle a été comblée par décret de virement à hauteur de 120 millions de francs (18,29 millions d'euros) - et des excédents sur les emplois-jeunes et sur le programme territorialisé, qui ont fait l'objet d'un virement vers le chapitre 46-71 Fonds national de chômage pour 650 millions de francs (99,09 millions d'euros) et d'annulations pour 5,33 milliards de francs (811,94 millions d'euros).

Agrégat 4 - Promotion de l'emploi et adaptations économiques

L'exécution 2000 s'est traduite par une insuffisance de crédits sur le chapitre 44-77 Exonérations de charges sociales, à hauteur de 4,38 milliards de francs (667,12 millions), comblée en grande partie par les crédits ouverts en collectif.

Agrégat 5 - Financement du retrait d'activité et participation de l'Etat aux dépenses de chômage

Un virement de 650 millions de francs (99,09 millions d'euros) a été réalisé pour financer le versement, à due concurrence, à l'AGIRC et l'ARRCO au titre des points de retraites complémentaires des chômeurs et des préretraites.

Réponse du ministère de l'emploi à une question de votre rapporteur spécial

Votre rapporteur spécial a posé la question suivante au ministère de l'emploi : « Dans son rapport précité, la Cour des comptes souligne (page 223) la faible consommation des dépenses en capital, des autorisations de programme en particulier : 72 % en moyenne sur le titre V, 47 % pour le fonds de la formation professionnelle, 30 % pour les équipements administratifs. Sur le titre VI, 6,40 milliards de francs en AP n'ont pas été affectés. Enfin, seuls 52 % du montant des crédits de paiement des titres V et VI ont été consommés. Donner les raisons de la faible consommation de ces crédits ».

La réponse suivante lui a été apportée :

« Les autorisations de programme du chapitre 57-92 sont destinées au financement de travaux d'entretien, de rénovation ou d'extension des locaux de l'administration centrale et des services déconcentrés. Ces travaux d'un coût très élevé (plusieurs millions de francs) font parfois l'objet d'un décalage dans le temps. Ainsi, en 2000, des travaux de relogement de services déconcentrés prévus en cours d'année ont-ils été reportés en 2001. C'est le cas du relogement de la direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle de l'Isère (coût estimé entre 45 et 50 millions de francs), dont les crédits ont été engagés en 2001, ou de celle de la Haute-Garonne (pour un coût de 35 millions de francs), ce qui explique la faible consommation des crédits sur les articles 57-92 « Équipements administratifs ».

D'autre part, la faible consommation des crédits de paiement s'explique en majeure partie par le fait que ceux-ci sont disponibles à hauteur de 50 % des autorisations de programme nouvelles la première année, et à hauteur de 50 % la seconde année. Cette clé de répartition exige des services une consommation des crédits de paiement sur deux ans. Hors la durée des travaux réalisés en services déconcentrés excède souvent deux ans, compte tenu de leur importance et parfois de leur décalage dans le temps. Les crédits de paiement non consommés sont donc reportés très fréquemment d'une année sur l'autre.

Pour remédier à cet état de fait, une nouvelle clef d'ouverture de crédits de paiement a été mise en place dans le projet de loi de finances pour 2002. Les crédits de paiement sont dorénavant répartis sur 3 ans selon une clef de 30 % des autorisations de programme nouvelles la première année, 40 % la seconde et 30 % la troisième. Cette nouvelle clef devrait éviter les reports en fin d'année de crédits de paiement non consommés et assurer une exécution plus linéaire des travaux 
».

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