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CHAPITRE TROIS

L'ACTION DE L'ÉTAT EN FAVEUR DES PUBLICS PRIORITAIRES

Cet agrégat regroupe les actions consacrées à l'insertion professionnelle spécifique en faveur des jeunes, des publics en difficulté et des travailleurs handicapés.

L'ensemble des crédits alloués à ces actions en 2002 s'élève à 7,76 milliards d'euros (50,90 milliards de francs), en baisse de près de 1 % par rapport à l'année dernière, après une diminution de 2,7 % en 2001. Ils représentent 46,2 % de l'ensemble des dépenses du budget de l'emploi (45,9 % en 2001).

I. LES ACTIONS MENÉES EN FAVEUR DES JEUNES

Ces crédits s'établissent à 3,41 milliards d'euros (22,40 milliards de francs), soit une augmentation de 3,3 % par rapport à 2000.

A. LE RÉSEAU D'ACCUEIL ET TRACE8(*)

Le réseau d'accueil des jeunes est composé des missions locales et des permanences accueil-information-orientation (PAIO). Il est chargé de définir et de mettre en oeuvre des parcours personnalisés d'insertion au profit des jeunes en difficulté sociale ou professionnelle.

Les subventions versées par l'Etat aux missions locales et PAIO progressent en 2002 de 23,5 %, et s'établissent à 79,87 millions d'euros (523,91 millions de francs) en raison du renforcement du réseau d'accueil des jeunes.

Les dysfonctionnements du réseau d'accueil, d'information et d'orientation des jeunes

Le réseau d'accueil, d'information et d'orientation des jeunes est constitué de deux types de structures, créées par l'ordonnance du 26 mars 1982 : les permanences d'accueil, d'information et d'orientation des jeunes (PAIO), portées par des organismes publics ou privés préexistants, et les missions locales, associations créées à l'initiative des communes pour assurer spécifiquement cette mission. Partie prenante du service public de l'emploi, ce réseau a pour mission d'accueillir et d'informer les jeunes de 16 à 25 ans en difficulté, et à les accompagner individuellement dans les différentes étapes de leur parcours vers l'insertion. En avril 2000, il existait 254 PAIO et 352 missions locales, employant plus de 8.000 personnes. 1.230.000 jeunes avaient été accueillis au cours de l'année 1999. A l'échelon national, le réseau est animé et contrôlé par la délégation interministérielle à l'insertion des jeunes (DIIJ), placée auprès du ministre de l'emploi et de la solidarité.

1) L'organisation et le fonctionnement du réseau

La Cour des comptes constate un rapprochement progressif des deux types de composantes du réseau, à tel point que, sur le plan juridique comme en ce qui concerne leurs missions et leurs actions, « leurs différences se sont aujourd'hui estompées ». Si l'Etat a incité l'évolution de la composition du réseau par la mise en oeuvre « à plusieurs reprises des plans de réduction du nombre des PAIO et d'augmentation de celui des missions locales », « leurs objectifs n'ont jamais été atteints selon le calendrier prévu », en raison, essentiellement, des règles de financement édictées par l'Etat lui-même. Par ailleurs, les composantes du réseau présentent une hétérogénéité relativement forte et, selon la Cour des comptes, « inévitable », su fait qu'elles résultent d'initiatives locales. Toutefois, « l'absence de « système de référence » [...] est très regrettable et nuit globalement à l'efficacité du réseau ».

Le financement du réseau, qualifié de « complexe », est exclusivement assuré sur des crédits publics. La Cour des comptes déplore l'insuffisance de « considérations rationnelles » dans la répartition des subventions de fonctionnement entre les structures, mais aussi le manque de précision des conventions annuelles encadrant le versement de ces subventions qui, dès lors, empêche « d'évaluer l'efficacité des structures subventionnées à partir des résultats présentés dans les rapports d'activité ».

Quant au concours apporté au réseau par les collectivités territoriales, il « est mal connu ». Dès lors, la Cour des comptes considère que « le coût total du réseau, compte tenu de ces incertitudes, ne peut être qu'estimé » : en 1998, il atteignait environ 1.400 millions de francs, dont la plus grande partie provient des crédits du fonds social européen (FSE). Surtout, la Cour estime que ce financement « est mal adapté aux missions du réseau » : qualifié d' « inégalitaire, complexe, instable et tardif », il « n'est pas adapté et ne favorise pas leur bonne gestion ».

La gestion du personnel du réseau, enfin, est également très critiquable. Certes, « les structures du réseau se caractérisent par une grande hétérogénéité, tant quantitative que qualitative, de leurs moyens en personnels ». Mais « l'absence de ratio, même indicatif, relatif au nombre de jeunes que devrait suivre un conseiller, [...], ne facilite pas les analyses sur l'adéquation des moyens aux missions ». De surcroît, « en matière de statut et de rémunération, en l'absence de tout accord cadre régissant le réseau, aucune consigne ni même aucun conseil n'ayant été donnés sur ce sujet, chaque structure est, à ce stade, libre d'agir à sa guise ». Enfin, une plus grande professionnalisation des personnels souffre de l'inexistence de « définition des métiers, de profil de poste de référence, ou de modèle d'organisation type des structures du réseau précisant les missions à assurer ».

2) L'efficacité du réseau

L'efficacité du réseau est délicate à évaluer. Le logiciel PARCOURS, qui permet d'assurer le suivi informatisé des résultats du réseau, comporte un certain nombre de défaillances, la Cour des comptes observant que « l'insuffisante précision des rubriques et l'absence de contrôle quant à la manière dont sont saisies les informations rendent difficilement utilisables ou peu fiables les tableaux statistiques tirés de son utilisation ». Elle conclut : « les comparaisons des données entre structures sont ainsi rendues malaisées, voire impossibles ». La même appréciation peut être portée sur les panels mis en place pour suivre chaque année l'évolution de l'activité du réseau. La Cour estime ainsi qu' « il faudra probablement plusieurs années et la mise en place d'un véritable système de contrôle avant de disposer d'un ensemble d'informations fiables et cohérentes ».

En effet, la Cour des comptes considère que les données collectées « permettent de mesurer le niveau de l'activité du réseau mais non d'en apprécier l'efficacité au regard de la situation des jeunes suivis », et regrette que « le suivi statistique des actions menées par le réseau est très peu éclairant au niveau national, en raison de modalités de saisie d'informations peu homogènes ».

Elle va même jusqu'à s'interroger sur l'utilité de l'action du réseau, notant que « les informations disponibles actuellement [...] ne permettent pas de porter un jugement objectif sur l'efficacité, voire l'utilité, de l'action du réseau, ni sur son évolution ».

3) L'animation et le contrôle du réseau par l'Etat

La Cour des comptes estime que « l'animation du réseau ne peut relever que de l'Etat », précisant que « la DIIJ, en particulier, devrait à la fois jouer un rôle d'appui aux structures du réseau, favoriser la diffusion des leçons tirées des expériences, enfin être une force de définition des objectifs et d'impulsion des actions ». Elle regrette, à cet égard, que « les constats faits précédemment montrent que ses résultats restent limités ». Elle porte également un regard critique sur « les insuffisances en matière de coordination et d'animation comme l'hétérogénéité des structures », ce qui l'amène à s'interroger sur « le bien-fondé du terme de « réseau » utilisé pour désigner cet ensemble d'organismes, qui se connaissent peu et qui ont, dans certains cas, plutôt tendance à cultiver leurs différences ».

Enfin, la Cour des comptes juge insuffisant le contrôle exercé sur le réseau : « la DIIJ ne donne aucune orientation concernant ces contrôles et n'est pas, en général, informée de leurs résultats, alors que leurs conclusions pourraient constituer d'utiles éléments d'information et de pilotage du réseau. En tout état de cause, ces contrôles ne sont guère nombreux ». Elle a également observé que « certaines règles comptables et de financement n'étaient pas respectées sans que les services de l'Etat aient réagi ».

Source : Cour des comptes, rapport public 2000.

Le programme TRACE, mis en place par la loi d'orientation du 29 juillet 1998 de lutte contre les exclusions, est un programme d'accompagnement personnalisé vers l'emploi d'une durée maximum de 18 mois en faveur des jeunes confrontés à de graves difficultés sociales ou familiales ou d'accès à l'emploi, jeunes sortis du système éducatif sans diplôme ou qualification (niveaux VI et V bis). La réalisation du programme est confiée aux missions locales et PAIO ainsi qu'à des opérateurs externes. 18,35 millions d'euros (120,37 millions de francs) sont prévus à ce titre (+ 56,3 %).

En 2002, le programme TRACE deviendrait la principale mesure du «  nouveau » programme de lutte contre la pauvreté et l'exclusion. Le nombre de jeunes dans le dispositif devrait être porté de 60.000 en 2001 à 120.000 d'ici la fin de l'année 2002. Dans ce cadre, est créée une bourse d'accès à l'emploi pour les jeunes inscrits dans un parcours TRACE, qui pourra être attribuée pendant les périodes du parcours non rémunérées ni indemnisées au titre du chômage. Cette bourse permettrait d'assurer des ressources d'un montant mensuel de 300 euros (1.967,87 francs) ; elle serait versée dans la limite de 900 euros (5.903.61 francs) par semestre, et de 1.800 euros (11.807,23 francs) pour la totalité du parcours.

Une dotation de 76,22 millions d'euros (environ 500 millions de francs) est inscrite à ce titre au projet de budget 2002.

B. LES EMPLOIS-JEUNES

Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit l'inscription de 3,23 milliards d'euros (21,19 milliards de francs) correspondant au financement de la loi du 16 octobre 1997, soit, pour la première fois depuis le lancement du programme, une diminution des crédits, de 0,9 % (après + 3,1% en 2001).

L'Etat fournit une aide par emploi égale à 80 % du SMIC charges sociales comprises - soit 15.551,32 euros (102.010 francs) au 1er juillet 2001 - pour des contrats de droit privé conclus avec des associations ou des collectivités locales, en vue de répondre à des besoins non satisfaits ou émergents. Cette aide atteint 100 % pour les emplois jeunes recrutés directement par le ministère de l'éducation nationale, et par celui de l'intérieur.

Depuis son lancement, ce programme a concerné, au 30 juin dernier, 328.000 jeunes. Le gouvernement a pour objectif de porter à 360.000 à la fin 2002 le nombre des jeunes qui auront bénéficié du dispositif depuis sa création.

Le 6 juin dernier, il a présenté un plan de « consolidation » du programme. 10.000 entrées supplémentaires sont ainsi inscrites au projet de budget, soit une mesure nouvelle de 47,57 millions d'euros (312,04 millions de francs), même si ces mêmes crédits sont réduits de 175,33 millions d'euros (1,15 milliard de francs) au titre d'un « ajustement aux besoins ».

C. LES EMPLOIS DE VILLE

Étant considéré comme devant être absorbé par le programme plus général des emplois jeunes9(*), le dispositif des emplois de ville voit ses crédits régulièrement diminuer. Ils s'établissent ainsi à 6,71 millions d'euros (44,01 millions de francs) en 2002, en baisse de près de 38 %.

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