Projet de loi de finances pour 2002 : Santé et solidarité

IV. LA GESTION DES POLITIQUES DE SANTÉ ET DE SOLIDARITÉ : 980 MILLIONS D'EUROS

Les dépenses de l'agrégat « gestion des politiques de santé et de solidarité » augmenteront en 2002 de 66,31 millions d'euros à 980,42 millions d'euros contre 918,8 millions en 2000, soit une hausse de 7,2 % ^{25( * )} . Au total, les dépenses de l'administration générale représentent en 2002 6,6 % des moyens de paiement du budget de la santé et de la solidarité (contre 6,2 % en 2001, 6,1 % en 2000 et 6,6 % en 1999).

Le ministère s'est fixé cinq objectifs pour cet agrégat : développer la mise en oeuvre de procédures efficaces d'allocations de ressources à l'administration centrale et aux services déconcentrés, accroître l'utilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication, réduire le taux de vacances des emplois, faire évoluer la structure des emplois en renforçant l'encadrement du ministère, améliorer l'accès des femmes à l'ensemble des postes d'encadrement supérieur. Curieusement, le ministère n'adosse pas d'indicateur au premier objectif, pourtant le plus important. Aux quatre autres sont associés des indicateurs, avec même, pour certains d'entre eux, des prévisions pour 2002 qu'il sera intéressant de comparer aux réalisations.

Objectifs et résultats de l'agrégat gestion des politiques de santé et de solidarité

Objectif	Indicateur	1999	2000	2001	2002
Développer la mise en oeuvre de procédures efficaces d'allocation de ressources	-	-	-	-	-
Accroître l'utilisation des NTIC	Taux d'équipement (poste par agent)	0,72 %	0,79 %	0,86 %	-
	Taux de connexion à l'intranet	4,6 %	14,6 %	92,5 %	-
Réduire le taux de vacances des emplois	Taux de vacance au 1 ^er janvier	5,9 %	4,6 %	3,1 %	2,8 %
	Administration centrale	4,4 %	4,1 %	3,5 %	1 %
	Services déconcentrés	6,2 %	4,7 %	3 %	3 %
Renforcer l'encadrement	Secteur santé solidarité	A : 28 % B : 27 % C : 45 %	A : 29 % B : 28 % C : 43 %	A : 30 % B : 29 % C : 41 %	A : 31 % B : 29 % C : 40 %
	Administration centrale (*)	A : 42 % B : 19 % C : 39 %	A : 42 % B : 19 % C : 39 %	A : 43 % B : 21 % C : 36 %	A : 45 % B : 22 % C : 33 %
	Services déconcentrés (**)	A : 25 % B : 29 % C : 46 %	A : 26 % B : 29 % C : 45 %	A : 27 % B : 30 % C : 43 %	A : 27 % B : 30 % C : 43 %
Améliorer l'accès des femmes à l'encadrement supérieur	Taux de féminisation	Administration centrale : 32 % Services déconcentrés : 35 %	Administration centrale : 36 % Services déconcentrés : 38 %

(*) Objectif final : catégorie A 50 %, catégories B et C 25 % chacune.

(**) Objectif final : catégorie A 30%, catégorie B 30 %, catégorie C 40 %.

Source : bleu budgétaire

1. Les dépenses de personnel

Avec 747,89 millions d'euros, les dépenses de personnel représentent plus des trois quarts des dépenses de l'agrégat administration générale et 5,05 % de l'ensemble des dépenses du budget de la santé et de la solidarité. La proportion était de 4,85 % en 2001. Les crédits inscrits à ce titre augmentent de 40,85 millions d'euros (+ 5,78 %, après une hausse de 7 % en 2001).

a) Les rémunérations

Les crédits inscrits au chapitre 31-41 « rémunérations principales » passent de 343,95 à 365,1 millions d'euros, soit une progression de 6,15 %. Les crédits de l'administration centrale progressent de 3,4 %, tandis que ceux des services déconcentrés augmentent de 6,1 %, marquant le souhait de renforcer les moyens des directions départementales et régionales des affaires sanitaires et sociales ^{26( * )} .

Le chapitre 31-96 « autres rémunérations » verra quant à lui sa dotation augmenter légèrement (1,34 %) à 37,12 millions d'euros, les crédits de vacation progressant et ceux destinés à l'accueil des sourds et malentendants dans les services déconcentrés, par exemple de l'interprétation en langue des signes, étant transférés au chapitre 34-98 « moyens de fonctionnement des services » sous forme de prestations de services.

b) Les indemnités et allocations

Les crédits inscrits au chapitre 31-42 augmentent de 8,82 millions d'euros à 89,7 millions (+ 11 % après une hausse identique en 2001). Cette forte progression s'explique pour 5,35 millions d'euros par l'amélioration du régime indemnitaire des personnels de l'administration centrale et des services déconcentrés et par la mise en oeuvre de l'aménagement et de la réduction du temps de travail. Le solde résulte des différentes mesures d'emplois et de l'incidence de la hausse du point de la fonction publique.

c) Les remboursements des dépenses de personnel

Le chapitre 37-12 rassemble les crédits destinés aux remboursements de dépenses de personnel des DDASS (article10) mais aussi des personnels mis à disposition du ministère (articles 20 et 30). Les dotations des articles 10 et 30 restent inchangées à 527.000 euros et 1,6 million d'euros, tandis que celle de l'article 20 progresse fortement (3,5 millions d'euros supplémentaires à 8,08 millions d'euros). Il s'agit d'accompagner l'effort engagé par le ministère pour clarifier et assainir la situation des personnels mis à disposition, dont le nombre ne cesse de croître.

Les mises à disposition des personnels des caisses et des hôpitaux

	LFI 2000	LFI 2001	PLF 2002	Évolution 2000/2002
Administration centrale	209	221	249	+ 40
Hôpitaux	134	152	175	+ 41
Caisses	75	69	74	- 1
Services déconcentrés	166	170	178	+ 12
Hôpitaux	69	75	81	+ 12
Caisses	97	95	97	-
Total	375	391	427	+ 52

Il ne faut pas oublier qu'à ces mises à disposition de personnels des caisses et des hôpitaux s'ajoutaient en 2001, 96 autres personnels mis à disposition de l'administration centrale et 143 autres personnels mis à disposition des services déconcentrés ^{27( * )} .

Cette situation pose un problème déontologique majeur. Est-il normal que la direction de l'hospitalisation et de l'offre des soins, qui assure la tutelle des hôpitaux, fonctionne avec 100 agents mis à disposition par les hôpitaux, dont 64 cadres A ? Est-il normal que la direction de la sécurité sociale, qui assure la tutelle des caisses de sécurité sociale, fonctionne avec 54 agents mis à disposition par les caisses de sécurité sociale ?

Le ministère de l'emploi et de la solidarité et le secrétariat d'Etat au budget avaient élaboré un projet de protocole d'accord afin de résorber cette situation. Il confirme le constat effectué depuis de nombreuses années par votre rapporteur spécial ^{28( * )} : la pratique des mises à disposition « est critiquée par la Cour des comptes qui en relève les irrégularités budgétaires et statutaires ».

S'agissant de la politique de conventionnement mise en place depuis deux ans, le ministère estime qu'elle « a contribué à améliorer la transparence du dispositif mais reste en deçà des impératifs d'une saine gestion puisque la prise en charge des personnels concernés n'est toujours pas assurée à ce jour par le budget du ministère de l'emploi et de la solidarité ».

Le protocole, d'une durée de cinq ans, reposait sur trois principes. Il reconnaît la nécessité d'un apport de compétences spécifiques pour l'exécution des missions du ministère dans les secteurs hautement spécialisés, compétences du niveau de la catégorie A qui ne sont pas offertes dans le cadre des corps existants dans la fonction publique de l'Etat. Ceci justifie la procédure de mise à disposition dans un cadre juridique et financier conforme aux textes législatifs et réglementaires. Il ajoute le besoin d'un renforcement rapide en compétences spécialisées et en expertises de haut niveau, indispensable dans le contexte de très fortes exigences qui pèsent actuellement sur le pilotage des secteurs sanitaires et sociaux, Enfin, il prévoit la résorption progressive des situations sans justification fonctionnelle et à la régularité contestable des agents de catégorie B et C ainsi que des agents de catégorie A qui ne présentent pas un apport de compétences spécifiques ou de mobilité de l'encadrement.

Au total, seuls devraient demeurer parmi les mis à disposition les personnels de catégorie A « apportant des compétences spécifiques ou correspondant aux politiques d'interfaçage et de mobilité [sic] ». A l'échéance de cinq années, le besoin en renforcement de ce potentiel d'expertise est évalué à 150 postes nouveaux au delà des effectifs de catégorie A présents au 1 ^er octobre 2000, dont 86 à très court terme en raison de la crise de l'ESB. Globalement, à l'issue de la période de cinq années, le volume autorisé de mises à disposition de niveau A en provenance des hôpitaux et des organismes de sécurité sociale ne devrait donc pas dépasser 341 agents (199 actuels, 150 renforts et la suppression de 8 mis à disposition non spécifiques), tous de catégorie A. En contrepartie, il doit être mis fin avant le 31 décembre 2005 à toutes les mises à disposition d'agents de catégories B et C ainsi que d'agents de la catégorie A dont les fonctions correspondent à des compétences offertes par des fonctionnaires (8), 296 emplois correspondant devant être créés en contrepartie (8 de catégorie A, 112 de catégorie B et 176 de catégorie C). Parallèlement, les dotations budgétaires du ministère de l'emploi et de la solidarité devront permettre de rembourser intégralement la rémunération des personnels de catégorie A (existants et nouvellement accueillis) dans un cadre conventionnel, et de remplacer les personnels exerçant des fonctions non spécifiques par la création d'emplois nouveaux (catégories B et C).

Votre rapporteur spécial, malgré des sollicitations répétées, ignore toujours le sort qui a été réservé à ce document.

d) Les charges sociales

Les crédits inscrits au chapitre 32-97 « participation aux charges de pensions » augmentent de 5,46 millions d'euros à 185,7 millions d'euros (hausse de 3 %). Cette progression s'explique par des départs en retraite plus importants et l'incidence de la revalorisation du point fonction publique.

Les crédits du chapitre 33-90 « cotisations sociales - part de État » progressent de 3,4 millions d'euros à 51,16 millions d'euros (+ 7,1 %), conséquence des différentes mesures décidées en matière d'emplois.

e) Les prestations sociales

Les crédits inscrits au chapitre 33-91 au titre des prestations sociales augmentent pour 2002 de 500.000 euros, dont 125.000 en raison de l'évolution de la base mensuelle des prestations familiales décidée le 4 janvier 2001 et le solde pour tenir compte de la modification de la structure des emplois. Ils s'élèveront ainsi à 10,43 millions d'euros (+ 5 %).

f) Les autres dépenses d'action sociale

Les moyens affectés aux autres dépenses d'action sociale (chapitre 33-92) augmenteront de 980.000 euros à 8,7 millions d'euros (+ 12,7 % après une hausse de 13,5 % en 2001). Cette forte progression est entièrement affectée aux autres dépenses d'action sociale de l'administration centrale. En réalité, comme l'année dernière, les crédits sont, après réunion avec les syndicats, répartis entre la centrale et les services déconcentrés, selon une procédure à la limite de la régularité budgétaire mais dont l'esprit de dialogue social ne suscite guère d'observation.

2. Les moyens des services

Cette partie de l'agrégat continue à connaître de fortes variations liées à un effort de clarification. En 2000, l'ensemble des moyens de fonctionnement avait été regroupé au sein d'un même chapitre « Matériel et fonctionnement des services ». En 2001, la présentation du chapitre réservoir 34-98 avait été bouleversée pour faire apparaître les moyens dont dispose chaque catégorie de services. La nomenclature ne changeant pas cette année ^{29( * )} , les comparaisons et analyses, délicates l'an passé, s'en trouvent facilitées.

a) Les moyens de fonctionnement

Les moyens de fonctionnement de l'administration générale, regroupés dans le chapitre 34-98, passent de 171,81 à 185,57 millions d'euros, soit une progression de 8 % qui fait suite à une hausse des crédits de 12 % en 2001. Cette progression recouvre plusieurs priorités : la hausse des moyens de fonctionnement de l'administration centrale (3,8 millions d'euros) et des services déconcentrés (2,75 millions d'euros), le développement de nouveaux projets informatiques (4,5 millions d'euros, mais 3,7 millions d'euros ne sont par ailleurs pas reconduits), les actions de communication (580.000 euros) et la formation des agents (305.000 euros).

Parallèlement, le chapitre se voit transférer 5,7 millions d'euros en provenance d'autres chapitres du budget de la santé et de la solidarité, qu'il convient de soustraire à la progression apparente des moyens.

Répartition des moyens de fonctionnement du chapitre 34-98

(en millions d'euros)

Services	LFI 2001	PLF 2002	Écart
Administration générale services communs (art. 10)	29,04	32,34	+ 11,3 %
Service d'information et de communication (art. 20)	8,26	8,84	+ 7 %
IGAS (art. 30)	0,32	0,32	-
Service chargé de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (art. 41)	0,71	0,76	+ 7 %
Service chargé des politiques de santé (art. 42)	2,48	5	+ 101,6 %
Service chargé de l'hospitalisation et de l'offre de soins (art. 43)	3,29	3	- 9 %
Service chargé de la protection sociale (art. 44)	-	-	-
Service chargé de l'action européenne et internationale (art. 45)	-	-	-
Service chargé de l'action sociale (art. 46)	0,03	0,03	-
Service chargé de l'économie solidaire (art. 47)	2,74	2,59	- 5,5 %
Service chargé de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques-recherche (art. 50)	0,13	0,13	-
Services chargés de l'informatique et des réseaux (art. 60)	21,6	22,6	+ 4,6 %
Service chargé des actions de modernisation (nouvel art. 70)	-	1,5	-
Services chargé de l'enseignement et de la formation permanente des personnels (art. 81)	2,95	3,26	+ 10,3 %
Représentation à l'étranger, dépenses non déconcentrés (art. 82)	0,3	0,3	-
Représentation à l'étranger, dépenses déconcentrées (art. 83)	0,4	0,4	-
Délégations régionales aux droits des femmes (art. 84)	0,94	0,94	-
Sous-direction des naturalisations (art. 86)	1,45	1,45	-
Cour nationale de l'incapacité et de la tarification (art. 87)	0,77	0,77	-
Bureau des pensions et des accidents du travail (art. 88)	0,26	0,26	-
Services déconcentrés	96,1	101	+ 5,1 %
Total	171,8	185,6	+ 8 %

S'agissant des crédits de l'administration centrale (article 10), une partie de leur progression vive s'explique par la hausse des frais de location. En effet, en 2001, l'augmentation des effectifs et les travaux programmés ont suscité un besoin de superficies nouvelles. Une première étape a été franchie par la location de l'immeuble Brancion qui a permis d'héberger les cabinets du ministre délégué à l'enfance et à la famille et du secrétaire d'Etat à l'économie solidaire, ainsi que 150 agents du ministère, pour un coût de location de 4,57 millions d'euros. S'y est ajoutée la location, pour abriter 150 autres agents, d'un immeuble, rue Saint-Georges, pour 3,84 millions d'euros. Cependant, il semble que la dotation reste insuffisante en raison des besoins en locations supplémentaires rendus nécessaires par l'accomplissement, durant 5 à 6 ans, de travaux de rénovation lourde de l'îlot Fontenoy. Votre rapporteur spécial constate que la réforme de l'administration centrale, la progression des effectifs, le fonctionnement de pas moins de sept cabinets ministériels et la restructuration des locaux actuels provoquent une dérive des coûts de location et d'installation. Si une partie paraît légitime, certains investissements devenant indispensables ^{30( * )} , le solde ne peut qu'illustrer la dérive des coûts de fonctionnement de la structure ministérielle, alors que les agences qui assument une partie de ses fonctions bénéficient de moyens très importants.

En 2001, les actions de communication (aticle 20) bénéficient de 21,5 millions d'euros, dont 17,1 millions pour le ministère et 4,4 millions d'euros pour la mission interministérielle sur le centenaire de la loi de 1901. Les 11,2 millions inscrits en loi de finances initiale ne représentent donc qu'un peu plus de la moitié de la réalité des moyens attribués à ces actions au cours de l'exercice. C'est pourquoi le projet de loi de finances rectificative pour 2001 propose d'ouvrir 2,85 millions d'euros supplémentaires sur ce chapitre. Le solde est constitué de fonds de concours en provenance de l'Union européenne, de reports et de transferts. 450.000 euros auront été déconcentrés, l'essentiel des action restant donc de la responsabilité de l'administration centrale. Celle-ci a mené plusieurs campagnes : sur la contraception et la prévention de l'IVG, sur l'exclusion, sur les violences sexuelles envers les mineurs, sur les violences envers les femmes, sur la lutte contre les discriminations, sur les médicaments génériques et sur l'APA. Ont également été organisés les assises nationales sur les violences envers les femmes, le colloque de l'observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale, le séminaire femmes et vie associative, le colloque sur la tarification à la pathologie, diverses journées techniques sur la lutte contre les infections nosocomiales, les risques sanitaires, les études cliniques et l'insuffisance rénale, un séminaire sur le handicap, l'incapacité et la dépendance, et une journée pour les élus de l'économie solidaire. Ont aussi été développées des actions de communication interne autour de la réduction du temps de travail, de la journée sans tabac ou du passage à l'euro. Les dépenses liées à la célébration du centenaire de la loi du 1 ^er juillet 1901 se caractérisent quant à elles par la tenue de diverses manifestations en région financées par voie de délégations de crédits, la réalisation d'enquêtes d'opinions, l'achat d'ouvrages, des insertions publicitaires, l'organisation de la semaine anniversaire, l'achat d'expositions, la réalisation de prestations audiovisuelles, de prestations de relation presse, de veille de la presse écrite et audiovisuelle, de conseil de communication, et l'organisation d'une manifestation de clôture. L'exercice 2002 devrait être marqué par la poursuite des grandes campagnes d'intérêt général lancées en 2001 et le lancement d'actions de communication sur les politiques publiques relatives aux droits des malades et à la prévention des cancers devraient aussi faire l'objet d'actions de communication.

La Cour des comptes a mené un contrôle approfondi des actions de communication et d'information du ministère de l'emploi et de la solidarité et fait part de ses observations dans un référé du 16 mars 2000. Ce document a été transmis au président de votre commission des finances le 6 mars 2001, faute de réponse au fond du ministère à ces remarques. Les principales critiques étaient les suivantes : actions de communication élaborées par les directions d'administration centrale et conduites par des agences spécialisées plutôt que par le service d'information et de communication ; actions « le plus souvent lancées dans la précipitation », sans études préalables, sans cahier des charges suffisamment précis, avec des procédures de passation des marchés « fréquemment précipitées, voir manifestement irrégulières », sans annexe financière suffisamment détaillés ; campagnes au montant parfois « anormalement élevé » ; pas assez d'évaluations a posteriori . Votre rapporteur spécial ne peut que s'étonner de l'absence de réponse du ministère à ce contrôle comme à la question posée à son sujet par lui-même dans son questionnaire. Il ne peut qu'y voir une confirmation implicite des observations de la Cour et, surtout, une absence délibérée de réaction du ministère à ces critiques.

Les crédits de l'article 30 correspondent aux moyens de fonctionnement de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de la Commission de contrôle des mutuelles et institutions de prévoyance (CCMIP). Les moyens demandés à ce titre sont stables. Ils financent pour l'essentiel les frais de mission des inspecteurs et les frais de documentation. L'évolution des crédits dépend donc du nombre de missions effectuées par l'inspection. En 2000, l'IGAS comptait 98 inspecteurs et chargés de mission en activité.

Les crédits de la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (DREES) relèvent de deux articles : le 41 et le 50. En 2002, outre le financement d'actions déjà engagées, les crédits de l'article 41 serviront à développer des projets informatiques de traitement numérique des données statistiques et des publications de la Drees, et de consolidation du dispositif informatique de lancement et de gestion des enquêtes (outils de triage d'échantillon, de sondage, de suivi de l'enquête et de production rapide de premières estimations). L'article 50 relève du budget civil de recherche et développement. Outre les frais de déplacement (missions des personnels de la mission de recherche, frais de déplacement des membres du conseil scientifique et des comités scientifiques des différents programmes), ces crédits sont destinés à « la valorisation des recherches et l'animation scientifique » ^{31( * )} . Le budget civil de recherche sert donc à faire se déplacer les chercheurs afin qu'ils diffusent leurs travaux. La mission dispose par ailleurs depuis 2001 de la Revue française des affaires sociales . Les moyens demandés à ce titre sont stables pour 2002.

Les crédits de la direction générale de la santé (DGS), qui figurent à l'article 42, s'élèveront en 2002 à 5 millions d'euros, soit un doublement par rapport à 2001 et un quadruplement depuis 2000. En réalité, les 2,5 millions d'euros supplémentaires constituent de simples transferts depuis le titre IV : 760.000 euros pour l'évaluation des PRAPS, 460.000 euros en provenance de l'InVS pour le financement de la maintenance de la base de données Score -Santé, 1,3 million d'euros pour des études et de l'assistance dans le cadre des programmes nutrition, contraception, santé mentale et suicide. Outre la DGS, bénéficient des crédits de cet article, le conseil national du sida (45.700 euros), la conférence nationale de santé et le haut comité de santé publique (168.000 euros) pour leur fonctionnement. Les moyens affectés à la DGS servent à la réalisation de travaux, d'analyses et de publications diverses, de frais d'abonnements et d'organisation de colloques, d'études et d'assistance.

La direction de l'hospitalisation et de l'offre de soins bénéficie des crédits inscrits à l'article 43, soit 3 millions d'euros, en baisse de 300.000 euros par rapport à 2001. Ils regroupent : les dépenses d'informatique hospitalière, le programme Parthage, les dépenses de prospective et de stratégie et les techniques hospitalières.

Les crédits du service chargé de l'économie solidaire (article 47) sont affectés essentiellement à des programmes d'expertises et de recherche, en vue de la valorisation et de la reconnaissance de l'économie solidaire.

En 2001, les moyens non déconcentrés servent à financer des « expertises ponctuelles » sur les projets d'économie solidaire proposés dans le cadre du programme d'appel à projets Dynamiques Solidaires. Ils ont, d'après le ministère, « permis de mettre en évidence les nouvelles formes d'activités relevant de l'économie solidaire notamment dans le domaine des projets portées par des femmes ou la protection de l'environnement (gestion des déchets, développement durable) » ^{32( * )} (100.000 euros). Ils financent aussi la sélection de projets de créations d'activités solidaires non retenus dans le cadre de l'Appel à projets- Dynamiques solidaires 2000 mais éligibles à un soutien financier (100.000 euros). Votre rapporteur spécial constate ainsi qu'un projet rejeté peut tout de même être subventionné... Par ailleurs est financé un programme de recherche-actions lié à des « concepts émergents d'économie solidaire » : nouveaux indicateurs de richesse, temps choisi, monnaie sociale, pratiques comptables solidaires, valorisation du bénévolat associatif (520.000 euros). A été financé le lancement d'un « inventaire préalable à la normalisation du commerce équitable dans le cadre de l'élaboration de normes d'éthique sociale dans le domaine des échanges de biens et de services » (90.000 euros). Ont aussi été acquises des données de cadrage auprès de l'INSEE centrées sur les associations qui pourront être utilisés dans le cadre du programme régionalisé de recherche-actions afin de mieux connaître les modes de fonctionnement et les domaines d'intervention (300.000 euros). Pour 2002, d'après le ministère, « un programme d'expertises sera destiné à poursuivre les actions antérieures de reconnaissance et d'identification des concepts émergents d'économie sociale et solidaire », par exemple en engageant la procédure de construction de la norme AFNOR (50.000 euros), et en subventionnant des « expérimentations associatives dans ce domaine » en complément des financements apportés par le fonds national de développement de la vie associative.

Les moyens déconcentrés, en 2001, ont donné aux correspondants régionaux de l'économie sociale et aux délégués départementaux à la vie associative des moyens pour « asseoir leurs fonctions au niveau local dans les structures administratives où ils exercent leurs missions » (490.000 euros), et pour financer un programme de recherche-actions afin de « préciser le périmètre de l'économie sociale et solidaire à partir de critères d'évaluation et apprécier ainsi l'impact des dynamiques locales dans le secteur et solidaire » (1,52 million d'euros). Pour 2002, des moyens nouveaux seront accordés en vue de « structurer localement les missions interministérielles de développement de l'économie sociale et solidaire pour les 26 correspondants régionaux » et les missions interministérielles des 100 délégués départementaux à la vie associative (259.000 euros). Des actions de formation de ces agents accompagneront cette structuration de ces missions locales (100.000 euros). 760.000 euros permettront de poursuivre le programme de recherche-actions pour préciser le périmètre de l'économie sociale et solidaire à partir de critères d'évaluation et apprécier ainsi l'impact des dynamiques locales dans le secteur et solidaire. Devant l'énoncé de ces actions, et les sommes importantes qui y sont consacrées, votre rapporteur spécial espère que les crédits de cet article feront l'objet d'une évaluation précise pour en mesurer l'impact réel pour les citoyens et non pas seulement pour les structures bénéficiaires des subventions.

Les crédits de l'article 60 financent des actions liées à l'informatique et aux réseaux du ministère. Elles bénéficieront de 22,6 millions d'euros, soit un million d'euros de plus qu'en 2001. Les dépenses de fonctionnement informatique du ministère - et notamment les coûts de fonctionnement du réseau reliant les services déconcentrés entre eux et avec l'administration centrale - ne cessent ainsi de progresser : + 12,7% en 2000, + 11,3% en 2001, + 4,7 % en 2002. Ce mouvement se justifie, selon le ministère, par un plan de rénovation des infrastructures informatiques lourdes du ministère qui soufraient d'une obsolescence de conception. Une partie de ce plan est d'ailleurs également financé par une économie de 3,4% du budget de fonctionnement courant et un ralentissement du renouvellement des postes de travail bureautiques. Par ailleurs, seront lancé en 2002 les travaux de raccordement au système comptable interministériel ACCORD. D'autres applications seront également développées : réalisation du système SISE-Habitat dédié aux facteurs d'insalubrité de l'habitation ; élargissement du système GEODE, actuellement dédié à l'allocation des budgets hospitaliers, aux établissements pour personnes âgées dépendantes et aux services de soins infirmiers à domicile ; refonte du répertoire national des établissements sanitaires et sociaux en liaison avec la réfaction du répertoire SIRENE par l'INSEE ; conception du système d'information du handicap ; automatisation de la procédure interministérielle de naturalisation.

Les crédits inscrits sur le chapitre 34-98, article 84 sont destinés à couvrir les dépenses de fonctionnement du réseau déconcentré des droits des femmes et de l'égalité ^{33( * )} , qui comprend 26 délégations régionales (22 délégations régionales métropolitaines et les 4 délégations d'outre-mer), 75 missions départementales et les missions de Mayotte, de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Polynésie française. Les crédits de ce réseau déconcentré s'élèveront en 2002 à 940.000 euros, autant qu'en 2001, afin de couvrir ses dépenses de fonctionnement. Il emploie 170 personnes. D'après le ministère, « la dotation qu'il est prévu d'allouer en 2002 aux dépenses de fonctionnement du réseau déconcentré ne prend en compte ni le renforcement du réseau, ni la diminution des moyens mis à disposition des équipes régionales et des chargés de mission départementaux par les préfectures » ^{34( * )} . Votre rapporteur spécial s'étonne de cette remarque : il serait au moins souhaitable que les crédits demandés dans le budget recouvrent l'ensemble des besoins. Estimant que les crédits de fonctionnement doivent être stabilisés, il considère comme a priori suffisants les crédits inscrits.

Les crédits en faveur des services déconcentrés des affaires sociales (article 90) s'élèveront à 101 millions d'euros en 2002, en hausse de 4,9 millions d'euros, soit 5,1 % d'augmentation (après des progressions de 2,5 % en 2000 et de 3,7 % en 2001). Cette hausse s'explique par des mesures de transfert : 2,29 millions d'euros pour le renforcement des commissions locales d'insertion dans le cadre du programme de prévention et de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale ; 686.000 euros pour l'accueil des personnes sourdes dans les services déconcentrés et dans les COTOREP ; 230.000 euros pour l'achat de vaccins antiméningococciques ; à l'inverse un million d'euros est transféré vers l'article 70 en vue du regroupement des crédits de modernisation de l'administration sanitaire et sociale sur un article unique. Au total, la hausse réelle des moyens s'élèvera à 2,74 millions d'euros. Les crédits de l'article 90 regroupent, dans un souci de globalisation et de meilleure gestion, les moyens de fonctionnement des DRASS, des DDASS et des services en charge du RMI, ainsi que les crédits d'achat de matériels techniques. La politique immobilière est devenue une priorité. Il s'agit de regrouper la DRASS et la DDASS du chef lieu de région, et si possible l'ARH, afin de rationaliser et de mutualiser les moyens. Cette politique ne peut que rencontrer l'accord de votre rapporteur spécial. Par ailleurs, le ministère a décidé la mise en place d'une concession de logement par utilité de service pour les directeurs régionaux et départementaux des affaires sanitaires et sociales. Ces projets immobiliers justifient l'essentiel des moyens supplémentaires obtenus pour 2002.

b) Les statistiques et études générales

Les crédits inscrits au chapitre 34-94 poursuivent leur forte progression. Après une hausse de 25 % en 2001, ils augmenteront en 2002 de 17 % pour s'élever à 9,31 millions d'euros. Cependant sur les 1,35 million d'euros supplémentaires, 320.000 correspondent à un transfert de crédits depuis le chapitre 47-11 et sont destinés à l'évaluation des programmes de santé publique et des programmes régionaux d'accès à la prévention des soins.

Le chapitre connaît cependant des mouvements contradictoires avec la diminution de 110.000 euros (à 4,8 millions d'euros) des dépenses non déconcentrées d'études (article 20), l'augmentation de 305.000 euros de celles non déconcentrées de statistiques (article 30), et la création d'un article 40 destiné à financer les dépenses déconcentrées d'études et de statistiques et doté de 1,16 million d'euros.

Les crédits d'étude sont ventilés entre les directions du ministère et la DREES qui gère des crédits à la fois dans le cadre de son propre programme et pour le compte de l'observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale. Les crédits de statistiques relèvent uniquement de la DREES. A compter de 2002, les crédits déconcentrés (au niveau des DRASS) sont isolés (article 40 « études et statistiques déconcentrées »). Le programme d'études sectorielles poursuit la mise à niveau des crédits affectés aux thèmes relatifs à la sécurité sociale, en développant des travaux sur les comportements de prescription des médecins, l'activité des laboratoires de biologie et la distribution pharmaceutique. Enfin, les services statistiques régionaux développent des programmes, plus particulièrement en vue d'améliorer le suivi et l'évaluation des dispositifs de lutte contre les exclusions, les démarches engagées autour du handicap et des personnes âgées, les perspectives relatives aux professionnels sanitaires et sociaux et à leur formation initiale, ainsi que la mise au point d'atlas et de données localisées dans les domaines sanitaires et sociaux. Enfin, l'observatoire de la pauvreté et de l'exclusion oriente principalement ses financements vers l'affinement de la connaissance de populations ou de problématiques particulières (monde rural, étrangers en situation précaire et personnes sans abri, santé et accès aux soins) et développe de façon prioritaire en 2001-2002 les approches de la pauvreté sous l'angle des territoires.

En 2002, la priorité ira au renforcement des crédits statistiques pour assurer le déploiement d'enquêtes. En matière statistique, les travaux seront poursuivis sur la préparation de l'enquête décennale de santé (3 ^ème et avant dernière tranche) et le lancement de sa réalisation sur le terrain ; la réalisation annuelle de la collecte de l'enquête SAE ; les enquêtes sur les usagers de l'hôpital et leur parcours, avec un troisième volet qui portera vraisemblablement sur la chirurgie et s'articulera avec les travaux du CREDES sur la chirurgie ambulatoire. Les principaux chantiers nouveaux pour 2002 sont : une enquête sur l'organisation, les horaires et les conditions de travail à l'hôpital ; une enquête sur la prise en charge par la médecine de ville des urgences et des soins non programmés ; une deuxième étape d'évaluation de la CMU ; une enquête auprès des bénéficiaires de l'APA ; le lancement d'enquêtes auprès de bénéficiaires de minima sociaux qui afin de mieux connaître ces populations et leurs trajectoires.

Les crédits d'études seront principalement orientés vers l'analyse approfondie de données déjà recueillies précédemment et la mise en place de démarches d'évaluation qualitatives des dispositifs nouveaux. Les études générales porteront sur l'accès à la prévention et aux soins, les prescriptions médicales, les parcours des personnes handicapées et dépendantes, les retraites (en s'appuyant sur le modèle de cas-type en cours de mise au point, en vue de réaliser des bilans sur les droits à la retraite pour différentes catégories de statuts et en fonction de leurs parcours professionnels) - avec notamment une maquette globale sur le financement macro économique des retraites -, l'activité et le fonctionnement des COTOREP, l'évaluation de la mise en place des 35 heures dans la fonction publique hospitalière, et l'évaluation qualitative de l'allocation personnalisée à l'autonomie et de la couverture médicale universelle. En outre, seront engagées deux études sectorielles nouvelles : sur la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, et sur les conséquences dans le domaine sanitaire et social des perspectives d'élargissement européen.

L'enveloppe annuelle de crédits de l'observatoire est reconduite pour lui permettre de financer les engagements pris concernant : la mise en oeuvre du volet français d'une grande enquête internationale sur la pauvreté dans les métropoles et les inégalités intra-urbaines, la participation au financement de grandes enquêtes comme celles sur les bénéficiaires de minima sociaux et sur les contrats d'insertion, et de s'engager dans de nouvelles opérations décidées après le renouvellement des membres prévu en juin 2002.

c) L'École nationale de la santé publique

La subvention à l'École nationale de la santé publique (article 80 du chapitre 36-81) progresse de 460.000 euros par rapport à 2001 pour s'établir à 10,21 millions d'euros (+ 4,7 %). Cette hausse se justifie par le nombre croissant de stagiaires passant par l'école. L'Ecole nationale de la santé publique voit en effet son activité augmenter constamment :

	1998	1999	2000	2001(p)
Mois/élèves total	5006	5450	6292	7020
Dont mois/élèves Etat	1418	1887	2513	2985

d) Les frais de justice et de réparations civiles

La dotation prévue pour les frais de justice et de réparations civiles (chapitre 37-91), reconduite au même niveau depuis 1999, atteint 1,67 million d'euros. Ce montant reste cependant purement indicatif. En effet, l'évolution comparée des dotations inscrites en loi de finances initiale et des crédits consacrés à ce poste budgétaire révèle la sous-estimation systématique de ce type de dépenses ^{35( * )} .

Crédits pour frais de justice

(en millions d'euros)

	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Crédits inscrits en LFI	1,67	1,67	1,67	1,67	1,67	1,67	1,67
Dépenses effectives	27,08	22,49	15,76	11,59	11,11	13,75	6,57

Cet écart s'explique, selon le ministère, par la nature évaluative des dépenses imputées sur ce chapitre, qui résultent pour l'essentiel de décisions de justice intervenant dans le cadre de contentieux très divers, échappant à toute prévision initiale. Le ministère cherche d'ailleurs à renforcer ses compétences juridiques, afin d'assurer la prévention du risque contentieux dans l'activité de réglementation et les décisions de l'administration, ainsi qu'une meilleure défense des intérêts de l'Etat.

Dépenses pour frais de justice par catégorie de contentieux

(en millions d'euros)

	1997	1998	1999	2000	2001
Hémophiles et transfusés	1,057	1,115	0,995	0,619	0
Personnels contaminés par le VIH	1,142	0,265	0,29	0,26	0,92
Virus hépatite C	0	0	0	0,360	0
Creutzfeldt Jakob	3,030	1,447	1,793	1,694	1,875
URSSAF	0	0,126	0	0	0
Sectorisation Psychiatrique	2,679	2,174	0,303	3,301	1,101
Accidents vaccinaux	0,732	0,490	0,272	1,123	0,457
Pharmacies Laboratoires	3,885	1,882	0,082	2,758	1,161
Frais irrépétibles	0,082	0,017	0,116	0,351	0,046
Débours dus à des CPAM	1,056	0,465	0,298	0,275	0,163
Établissements de santé privés	0,702	2,212	0,418	1,170	0,007
Divers	1,697	1,393	0,700	1,837	0,837

En 2002, les réparations liées au contentieux des hémophiles et transfusés contaminés par le VIH, dont celui des infirmières contaminées dans le cadre de leur activité professionnelle, devraient décroître très sensiblement en raison de la diminution du nombre des dossiers correspondant, les infirmières concernées ayant toutes été indemnisées. Pour ce qui concerne les personnes indemnisées au titre de la contamination à la maladie de Creutzfelt Jacob par l'hormone extractive de croissance, les perspectives, d'après le ministère, ne peuvent être tracées compte tenu des incertitudes pesant sur la durée d'incubation de la maladie. Les dépenses liées au contentieux de la sectorisation psychiatrique pourraient se maintenir à un niveau relativement élevé compte tenu du montant prévisionnel de la dette dont 40 % seulement a fait l'objet d'un règlement. Le contentieux des URSSAF est en voie de disparition. L'indemnisation des préjudices résultant d'accidents vaccinaux pourrait se maintenir au niveau atteint en 2000 en raison du grand nombre de dossiers en cours d'examen devant la commission de règlement amiable des accidents vaccinaux. Enfin, le contentieux de l'application de la réglementation sur la création, le transfert et la fermeture des officines de pharmacie devrait décroître compte tenu de l'article 65 de la loi du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle qui met un terme à la procédure dérogatoire de création des officines de pharmacie.

Votre rapporteur spécial regrette une fois encore la sous-évaluation systématique de ces crédits. L'écart entre la prévision et l'exécution est tel que cette sous-évaluation volontaire et manifeste relève de l'occultation plus que de difficultés techniques.

3. La coopération internationale

La loi de finances pour 2001 avait vu la création d'un chapitre 42-01 dédié aux dépenses de coopération internationale du ministère de l'emploi et de la solidarité, doté de 4,88 millions d'euros. Pour 2002, les crédits correspondants progressent de 1,5 million d'euros, tous consacrés à la contribution à l'initiative de solidarité thérapeutique internationale (article 50) qui voit ainsi sa dotation doubler par rapport à l'année dernière (elle revient ainsi au niveau de 2000). 305.000 euros restent inscrits pour les actions internationales du secteur santé-solidarité (article 10), et 3,05 millions d'euros au titre des contributions du ministère au Bureau international du travail (BIT) - article 30, tandis que l'article 20 (actions internationales du secteur emploi hors BIT) n'est pas plus doté qu'en 2001.

Le projet de loi de finances rectificative pour 2001 propose de majorer les crédits inscrits en loi de finances initiale de 6,33 millions d'euros soit une multiplication par 1,3. Cette ouverture se justifierait pour l'essentiel par la majoration des crédits consacrés à l'action internationale en matière de lutte contre le sida (6,1 millions d'euros), le solde allant au Bureau international du travail.

4. Les équipements administratifs, sanitaires et sociaux

Les dépenses en capital voient leurs crédits de paiement augmenter légèrement (1,8 %) à 9,14 millions d'euros, tandis que les autorisations de programme progressent plus fortement (10,4 %) à 16,15 millions d'euros. La hausse des premiers profite aux actions de recherche, tandis que celle des secondes va à l'administration centrale.

Dépenses d'équipements de l'administration générale (57-93)

(en millions d'euros)

	LFI 2001		PLF 2002		Evolution
	AP	CP	AP	CP	AP	CP
Administration centrale (art. 10)	9,15	5,26	10,67	5,26	+ 16,6 %	-
Services déconcentrés (art. 30)	4,57	2,97	4,57	2,97	-	-
Recherche (art. 70)	0,91	0,75	0,91	0,91	-	+ 21,3 %
Total	14,63	8,98	16,15	9,14	+ 10,4 %	+ 1,8 %

Les crédits de l'administration centrale s'expliquent par la nécessité d'engager la restructuration de l'îlot Fontenoy qui abrite une grande partie de l'administration centrale du ministère. Un schéma directeur architectural et technique a été mis en place avec pour objectifs de transformer l'image intérieure et extérieure de l'îlot, de mettre en conformité le site sur le plan de la sécurité, d'apporter une amélioration qualitative des locaux tant individuels que collectifs, et de permettre de définir une politique d'amélioration et un plan d'investissement pluriannuel. Le coût total de ces dépenses devrait s'élever à près de 100 millions d'euros d'ici à 2006.

Les crédits de l'article 70 correspondent aux actions de recherche dans les domaines de la santé, du social et de la protection sociale, de crédits inscrits au BCRD et menées par la mission de recherche de la DREES. En 2001, la mission a déterminé trois priorités : les questions de prévention ; la question des inégalités sociales ; les métiers et professions de santé. En 2002, les trois axes de travail privilégiés sont la recherche et l'innovation dans le champ de la santé, la dimension sexuée des politiques sanitaires et sociales, et le développement de la recherche juridique sur le droit de la protection sociale. Parallèlement, le ministère entend poursuivre et approfondir des investissements antérieurs au sujet des processus de réforme des systèmes de protection sociale en Europe et des questions de santé mentale et de psychiatrie.