C. DE NOUVEAUX OBJECTIFS EN FAVEUR DU RENOUVELLEMENT URBAIN
1. Accélérer le renouvellement du logement social
Peut-être conscient de la nécessité d'une
refondation, le gouvernement a choisi d'élargir un peu ses objectifs en
matière de logement social pour 2002.
La nouvelle secrétaire d'Etat au logement a mis l'accent pour 2002 sur
deux sujets qui ne sont toutefois pas nouveaux : les démolitions et
la qualité de service.
La dotation consacrée à
l'amélioration de la
qualité de service
dans les quartiers d'habitat social,
s'élèvera à 45,7 millions d'euros (300 millions de
francs). Ces crédits financent des investissements d'amélioration
de la vie quotidienne et de sécurité de l'habitat.
Pour 2002, les crédits consacrés
aux démolitions
sont triplés, passant de 25,9 millions d'euros (170 millions de francs)
à 76,2 millions d'euros (500 millions de francs). Cette enveloppe
vise à permettre la démolition d'environ 15.000 logements HLM en
2002 (10.000 en 2001 et 6.000 en 2000) tout en améliorant le montant de
l'aide apportée par opération. En 2002, ces crédits
pourront également financer la démolition des
copropriétés privées dégradées.
|
Année |
Nombre
de logements
|
Montant de subvention accordé (en M€) |
|
1998 |
3.518 |
9,0 |
|
1999 |
5.502 |
14,8 |
|
2000 |
6.134 |
20,7 |
|
2001 (e) |
10.000 |
25,9 |
|
2002 (e) |
15.000 |
76,2 |
Source : DGUHC
Votre
rapporteur souscrit à l'objectif annoncé mais rappelle que
l'objectif d'accroître les démolitions est déjà
ancien et que les résultats sont encore faibles.
En effet, dès le comité interministériel pour les villes
du 30 juin 1998, le gouvernement avait fixé des objectifs en
matière de démolition-reconstruction, mais les procédures
de démolition sont complexes et nécessitent de trouver des
solutions pour le relogement des habitants des immeubles démolis. De
plus, le coût des démolitions ne cesse d'augmenter.
|
en € |
Coût moyen de travaux
|
Coût moyen lié au capital restant dû par logement |
Coûts moyens sociaux
|
|
1999 |
4.758 |
3.846 |
1.139 |
|
2000 |
5.361 |
2.831 |
773 |
|
2001 |
6.146 |
3.017 |
417 |
Source : DGUHC
Pour
permettre d'atteindre ses objectifs, le gouvernement a décidé les
mesures suivantes :
- les procédures seront simplifiées par la déconcentration
de toutes les décisions de financement liées aux autorisations de
démolition et la suppression de l'avis préalable du comité
départemental de l'habitat ;
- la subvention apportée par l'Etat sera améliorée en
élargissant l'assiette de calcul, avec l'intégration des
coûts sociaux dès l'initialisation des opérations pour les
organismes HLM et un réajustement de certains taux ;
- afin d'encourager une vision globale des organismes HLM de l'évolution
de leur parc de logements, l'élaboration de plans stratégiques de
patrimoine sera favorisée.
Votre rapporteur rappelle que de récentes évaluations
chiffrent entre 150.000 et 200.000 les besoins en matière de
reconstruction-démolition. Les opérations menées, bien
qu'en progrès certain, ne sont pas à la hauteur des besoins. La
lourdeur des procédures administratives, le coût
élevé des opérations de démolition, la
difficulté de reloger des familles avec dans des logements aux loyers
souvent plus élevés, sont autant d'obstacles à une vraie
politique de réhabilitation.
Les opérations de construction-démolition : des programmes en progression mais encore très insuffisants pour répondre aux besoins
Le
gouvernement a décidé à l'occasion du Comité
interministériel pour les villes du 30 juin 1998 de favoriser le
renouvellement urbain dans les quartiers qui connaissent des dysfonctionnements
liés à un cumul de handicap et à une dévalorisation
relative. La requalification de ces quartiers dévalorisés passe
par une politique d'investissement permettant de financer des opérations
de réhabilitation lourde, de démolition, de
construction-démolition et de changement d'usages, ainsi que des actions
d'accompagnement visant à requalifier les espaces publics et
privés.
A la suite du comité interministériel, une enveloppe de 10
milliards de francs de prêts de la CDC au taux de 3,8 % (devenu 3,05 %) a
été mise en place pour favoriser le financement de ces
opérations.
Ces prêts à taux privilégié doivent permettre de
faciliter l'équilibre financier des opérations pour lesquelles
des subventions d'Etat ont été mises en place.
Le Comité interministériel pour les villes du 14 décembre
1999 est venu compléter ce dispositif :
- le taux de subvention des démolitions de logements locatifs sociaux a
été porté à 50% (au lieu de 35%) pour les
opérations lourdes (opérations situées en grands projets
de ville (GPV) ou en opérations de renouvellement urbain (ORU) ou ayant
de forts coûts de désamiantage et/ou pour les opérations
portées par des maîtres d'ouvrage qui sont en situation
financière difficile.
- les décisions de financement d'opérations de moins de 100
logements sont désormais déconcentrées au niveau local.
Ainsi, le dispositif dispose de moyens accrus.
En 2000, 145 millions de francs ont ainsi été programmés
pour financer des opérations de démolitions et de changement
d'usages pour environ 7.000 logements. En 1999, 97 millions de francs de
subvention ont été accordées et 5.500 logements
financés.
Par ailleurs, 2.000 PLUS-construction-démolition ont été
programmés avec des subventions de 12 % en complément du
prêt à 3,05 % de la CDC en 2000. Cependant, pour 1999, le nombre
de PLUS-CD financés reste modeste (570 logements financés), mais
le financement concerne 537 logements au 1er semestre 2000.
Au total, le secrétaire d'Etat au logement prévoit que le nombre
de logements faisant l'objet d'une démolition-reconstruction passera de
2.000 unités en 1998 à 6.000 fin 2000 et 10.000 en 2001. Une
enveloppe de 170 millions de francs est prévue à cet effet.
Cependant, de récentes évaluations chiffrent entre 150.000 et
200.000 les besoins en matière de reconstruction-démolition. Les
opérations menées, bien qu'en progrès certain, ne sont pas
à la hauteur des besoins. La lourdeur des procédures
administratives, le coût élevé des opérations de
démolition, la difficulté de reloger des familles avec dans des
logements aux loyers souvent plus élevés, sont autant d'obstacle
à une vraie politique de réhabilitation.
2. La nouvelle contribution du 1 % logement
Votre
rapporteur note que dès 2002, le 1 % logement sera amené à
contribuer à la politique de démolition-reconstruction.
En effet, l'article 12 du présent projet de loi de finances a
été profondément modifié par l'Assemblée
nationale, qui a adopté un amendement du gouvernement,
« autorisant » notamment les associés collecteurs de
l'Union d'économie sociale du logement à verser 427 millions
d'euros au budget de l'Etat avant le 31 décembre 2002.
Par ailleurs, les associés collecteurs seraient
« autorisés » à apporter, par voie de
subvention, des aides directes au renouvellement urbain et à apporter le
financement du coût actuariel de bonifications de prêts
octroyés en dessous du coût de la ressource sur les fonds
d'épargne centralisés à la Caisse des dépôts
et consignations.
Enfin, les modalités et la répartition des versements seraient
prévues dans une convention d'application.
L'amendement adopté par l'Assemblée nationale a pour objet de
tirer les conséquences de la nouvelle convention conclue le 11 octobre
2001 entre les organismes collecteurs du 1 % logement et l'Etat,
complétant la convention du 3 août 1998 et la prolongeant jusqu'au
31 décembre 2006
, «
en élargissant les
emplois du 1 % afin qu'ils contribuent à une politique ambitieuse
de renouvellement urbain
».
Au terme de l'article 1
er
de la nouvelle convention, le 1 % logement
affectera en effet
460 millions d'euros par an (3 milliards de francs)
à la politique de renouvellement urbain
«
dans des
conditions qui devront être précisées dans la convention
d'application et sous les formes suivantes :
- le financement des opérations de démolition de logements
locatifs sociaux - y compris les coûts associés - qui concerneront
à terme 30.000 logements par an. La participation du 1 % logement
prendra la forme de subventions aux maîtres d'ouvrage ;
- en complément, le traitement des copropriétés
dégradées ;
- le versement des subventions actuarielles initiales permettant la mise en
oeuvre d'une nouvelle enveloppe unique de prêts au renouvellement urbain
(PRU) de 15 milliards de francs au taux de 3,25 %
».
L'article premier de la convention du 11 octobre 2001 ajoute que
«
pour tenir compte de la montée en puissance de ces
actions nouvelles, le 1 % logement apportera un financement à
hauteur de 2,8 milliards de francs au titre de 2002
pour
faciliter la conduite d'actions concourant au renouvellement urbain (en
particulier : aménagement urbain en GPV et ORU ; actions de
démolition, de sécurisation des ensembles HLM et
d'amélioration de la qualité de service des quartiers, ;
accession à la propriété bénéficiant d'une
aide à la pierre ciblée dans les quartiers en difficulté ;
réalisation de logements locatifs sociaux mieux financés pour
accompagner les démolitions, actions en faveur des
copropriétés dégradées...).
Ce financement se
fera par versement au budget général de l'Etat selon des
modalités qui devront être précisées dans la
convention d'application
».
Si votre rapporteur souscrit à l'objectif d'accélérer
les démolitions-reconstructions, il convient de ne pas être dupe
de l'opération menée dans le présent projet de loi de
finances et qui consiste, tout simplement, à utiliser le 1 %
logement pour « boucler » le budget de l'Etat.
Le versement pour 2002 ne servira évidemment pas aux opérations
de démolition-reconstruction
. En effet, l'analyse des
modalités de financement des opérations de
démolitions-reconstructions montre qu'il manque en moyenne 100.000
francs par logement pour équilibrer les opérations. La
contribution du 1 % logement permettrait de « boucler » le
financement des 30.000 opérations par an projetées par le
gouvernement.
Mais le nombre d'opérations de démolitions annuelles est
actuellement beaucoup plus faible et le rythme de 30.000 logements
démolis par an ne pourra pas être atteint avant plusieurs
années.
Le gouvernement indique que, compte tenu du faible nombre d'opérations
de démolitions, le versement pour 2002 servirait également
à financer plusieurs types d'opérations qui sont
déjà prévues au budget du logement (aides à la
pierre, amélioration de la qualité de service etc...).
Cependant, pour 2002, le versement du 1 % logement est inscrit en recettes
non fiscales du budget général de l'Etat, ce qui montre qu'il
servira beaucoup plus à l'équilibre du budget de l'Etat en 2002
et non à des opérations de renouvellement urbain. Il faudrait au
moins, en parallèle à ce nouveau versement, doter le budget de
l'urbanisme et du logement de 3 milliards de francs
supplémentaires, mais même une telle dotation ne serait pas une
garantie puisque le versement pourrait s'effectuer et les crédits
budgétaires correspondants être annulés.
Le versement du 1 % logement en 2002 est donc un
prélèvement contraire aux engagements de la convention du 3
août 1998.
Dans un premier temps, le gouvernement avait d'ailleurs souhaité passer
entièrement par l'intermédiaire des fonds d'épargne
dès 2002 pour « masquer » son manquement aux
obligations de la convention de 1998.
Le 1 % logement versait une dotation aux fonds d'épargne ce qui
leur permettait de reprendre un montant équivalent de provisions
passées sur les prêts accordés en deçà du
coût de la ressource en faveur du renouvellement urbain et du logement
social et d'accroître d'autant les prélèvements de l'Etat
sur ceux-ci, avec une grande discrétion et sans que les ressources
supplémentaires soient perçues comme un prélèvement
direct sur le 1 % logement.
Mais cette opération ne s'est pas réalisée, en partie en
raison des objections de la commission de surveillance de la Caisse des
dépôts et consignations et le versement au budget
général de l'Etat a été retenu comme la solution la
plus simple.
CHAPITRE IV :
LES AIDES A LA PIERRE DANS LE LOGEMENT PRIVÉ
SACRIFIÉES