Loi de finances pour 2002 - Tome III - Annexe 28 - Intérieur et décentralisation : sécurité
MONTESQUIOU (Aymeri de), Rapporteur spécial
RAPPORT GENERAL 87 (2001-2002) - TOME III - Annexe 28 - COMMISSION DES FINANCES
Rapport au format Acrobat ( 382 Ko )Table des matières
-
INTRODUCTION
- I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
-
II. LE BUDGET DE L'ADMINISTRATION : 4,1 MILLIARDS
D'EUROS
- A. L'ADMINISTRATION TERRITORIALE : 1,1 MILLIARD D'EUROS
- B. L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE : 3,04 MILLIARDS D'EUROS
-
III. LE BUDGET DE LA SÉCURITÉ : 5,3
MILLIARDS D'EUROS
- A. LA SÉCURITÉ CIVILE : 250 MILLIONS D'EUROS
- B. LA POLICE NATIONALE : 5,04 MILLIARDS D'EUROS
- IV. PRINCIPALES OBSERVATIONS
- CONCLUSION
- MODIFICATIONS DE CRÉDITS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
- EXAMEN EN COMMISSION
-
ANNEXE 1 :
COMPTE-RENDU DE LA MISSION DE M. ANDRÉ VALLET, PRÉCÉDENT RAPPORTEUR SPÉCIAL DES CRÉDITS DE LA SÉCURITÉ, A LA PRÉFECTURE DE LA SEINE-MARITIME LE 22 MAI 2001 -
ANNEXE 2 :
LISTE DES AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS -
ANNEXE 3 :
LISTE DES SIGLES UTILISÉS -
ANNEXE 4 :
QUESTIONNAIRE DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
N° 87
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
Annexe au procès verbal de la séance du 22 novembre 2001
RAPPORT GÉNÉRAL
FAIT
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi de finances pour 2002 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
Par M.
Philippe MARINI,
Sénateur,
Rapporteur général.
TOME III
LES MOYENS DES SERVICES ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES
(Deuxième partie de la loi de finances)
ANNEXE N° 28
INTÉRIEUR ET DÉCENTRALISATION :
SÉCURITÉ
Rapporteur spécial
: M. Aymeri de MONTESQUIOU
(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, René Trégouët.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème
législ.) :
3262
,
3320
à
3325
et T.A.
721
Sénat
:
86
(2001-2002)
|
Lois de finances. |
INTRODUCTION
« Le but de toute association politique est la
conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'Homme. Ces droits
sont la liberté, la propriété, la sûreté et
la résistance à l'oppression. »
Article II de la
Déclaration des droits de l'homme et du citoyen
« La garantie des droits de l'Homme et du Citoyen nécessite
une force publique. »
Article XII de la
Déclaration des droits de l'homme et du citoyen
« Pour l'entretien de la force publique et pour les dépenses
d'administration, une contribution commune est indispensable. »
Article XIII de la
Déclaration des droits de l'homme et du citoyen
« La Société a le droit de demander compte à
tout Agent public de son administration »
Article XV de la
Déclaration des droits de l'homme et du citoyen
La
sécurité constitue un droit naturel et imprescriptible. Ce droit
fonde l'existence de l'État dont la première mission
régalienne est de protéger les citoyens. A cette fin, le
gouvernement dispose de moyens qui lui sont accordés par les
représentants du peuple français, et dont il doit rendre compte.
Ces principes inscrits dans notre
Déclaration des droits de l'homme
et du citoyen
de 1789 légitiment l'intervention du Parlement pour
tout à la fois discuter des crédits de la sécurité
au titre de 2002 et contrôler la manière dont a été
et est utilisée ceux octroyés au titre de 2001.
La sécurité constitue en effet, avec le chômage et la
question des retraites, la principale crainte qu'éprouvent les
Français pour l'avenir. Cette préoccupation quotidienne majeure a
été élevée au rang de priorité du
gouvernement. Il faut en prendre acte, même si, la sécurité
partage le rang de priorité du gouvernement avec cinq autres
domaines : l'environnement, l'éducation, la justice, l'emploi et la
culture. C'est à l'aune de cette importance pour les citoyens et de
cette priorité, même relative, que votre rapporteur spécial
a examiné les crédits de la sécurité.
Comme en 2000, le ministère de l'intérieur a dû faire face
en 2001 à des sinistres exceptionnels. Les inondations, les
évacuations de population, la catastrophe de Toulouse sont les exemples
les plus marquants. S'y ajoute le sentiment croissant d'une
insécurité vécue comme une atteinte à la
liberté de chacun. Elle n'épargne même plus les symboles de
notre République que sont les forces de l'ordre et de secours. Tout ceci
met sérieusement en cause la confiance qu'ont nos concitoyens dans la
capacité de l'État à assumer la première de ses
missions régaliennes : les protéger.
Votre rapporteur spécial tient à saluer la qualité de
l'engagement des personnels du ministère de l'Intérieur. De trop
nombreux fonctionnaires de police et pompiers paient leur dévouement de
leur vie. Policiers, pompiers, démineurs, tous viennent au secours de
leurs concitoyens, dans des conditions souvent difficiles. Ils ne trouvent
malheureusement pas souvent la juste récompense de leurs efforts.
L'inquiétude des Français, la capacité de réaction
à des événements dramatiques, le mécontentement des
policiers, la qualité de la présence de la République
partout sur le territoire, voilà ce que recouvrent les crédits
que nous examinons aujourd'hui. Ce projet de budget répond-il aux
besoins, aux attentes ? tire-t-il les conséquences des drames
constatés chaque année ? permet-il une utilisation efficace
de l'argent public ? prépare-t-il l'avenir ? Sur aucun de ces
points votre rapporteur spécial n'a été convaincu.
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE
Les
crédits du ministère de l'Intérieur, en dehors des
collectivités territoriales dont le budget est traité par notre
collègue M. Michel Mercier, s'élèveront en 2002 à
9,43 milliards d'euros, contre 9,04 milliards d'euros adoptés dans la
loi de finances initiale pour 2001, soit une progression de 4,38 %
(après une hausse de 4,4 % en 2001).
Cependant, comme chaque année, il convient d'ôter les effets de
structure liés notamment aux dépenses d'élections. Elles
s'élevaient à 188,58 millions d'euros en 2001 et
augmenteront de 84,7 millions d'euros en 2002. Hors élections, le budget
de la sécurité et de l'administration s'établit ainsi
à 9,16 milliards d'euros contre 8,54 milliards d'euros en 2001, soit une
hausse de 3,51 % (contre une progression de 2,36 % en 2001 par rapport à
2000).
Comparaison hors effets de structure du budget de la
sécurité et de l'administration
Source : ministère de
l'Intérieur / en milliards d'euros
A. DOMAINES D'INTERVENTION
Les
crédits du budget de la sécurité et de l'administration
sont regroupés dans quatre des cinq agrégats du budget de
l'Intérieur et de la décentralisation, à savoir les
numéros :
11. Administration territoriale
12. Sécurité civile
13. Police nationale
31. Administration générale
L'agrégat 31 correspond essentiellement aux dépenses de
l'administration centrale et des services communs du ministère
1(
*
)
et l'agrégat 11 à celles des
administrations préfectorales (préfectures,
sous-préfectures et secrétariats généraux pour
l'administration régionale). L'aspect administration englobe donc 43,9 %
du budget, en prenant en compte les effets de structure (contre 43,3 % en
2001).
Les agrégats 12 et 13 sont quant à eux plus spécifiquement
consacrés à la sécurité, qu'il s'agisse de la
sécurité publique (police nationale) ou de la
sécurité civile, soit 56,1 % du budget total (contre 56,7 % en
2001).
Importance relative des agrégats
(montants en milliards d'euros)
|
|
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
|||
|
|
Montant |
Part |
Montant |
Part |
Montant |
Part |
|
Administration territoriale |
0,99 |
12 % |
1,07 |
11,9 % |
1,1 |
11,7 % |
|
Sécurité civile |
0,2 |
2,4 % |
0,24 |
2,7 % |
0,25 |
2,6 % |
|
Police nationale |
4,57 |
54,6 % |
4,88 |
54% |
5,04 |
53,5 % |
|
Administration générale |
2,59 |
31 % |
2,84 |
31,4 % |
3,04 |
32,2 % |
|
Total |
8,35 |
100 % |
9,04 |
100 % |
9,43 |
100 % |
La poursuite de la baisse de la part relative de la police nationale et de l'administration territoriale par rapport à l'administration générale est le résultat quasi mécanique de la prise en compte des dépenses d'élections dans ces dernières. Hors élections 2( * ) , la répartition est la suivante :
Répartition des crédits entre les agrégats hors élections
|
|
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
|
Administration territoriale |
12 % |
12,17 % |
12,01 % |
|
Sécurité civile |
2,4 % |
2,75 % |
2,73 % |
|
Police nationale |
54,6 % |
55,1 % |
55,02 % |
|
Administration générale |
31 % |
30,05 % |
30,24 % |
|
Total |
100 % |
100 % |
100 % |
Ainsi, on voit que l'administration centrale est la principale bénéficiaire de ce projet de budget, tandis que la part relative des agrégats de la sécurité civile, de l'administration territoriale et, plus grave, de la police nationale diminue.
B. LA RÉPARTITION ENTRE DÉPENSES ORDINAIRES ET DÉPENSES EN CAPITAL
1. Les dépenses ordinaires
Les dépenses ordinaires représentent la quasi-totalité des moyens budgétaires affectés à la sécurité et à l'administration : 97,35 % contre 2,65 % pour les dépenses en capital. La chute de la part des dépenses en capital s'accentue puisqu'elle était de 3,3 % en 2001 et de 3,5 % en 2000.
Répartition des moyens de paiement
(en millions d'euros)
|
|
DO |
CP |
Total moyens de |
||
|
|
Titre III |
Titre IV |
Titre V |
Titre VI |
Paiement |
|
Administration territoriale |
1.073,6 |
- |
26,9 |
- |
1.100,5 |
|
Sécurité civile |
179,4 |
12,4 |
57,3 |
- |
249,1 |
|
Police nationale |
4.887,1 |
- |
143,1 |
13,7 |
5.043,9 |
|
Administration générale |
2.950,2 |
81,3 |
8,9 |
- |
3.040,4 |
|
Total |
9.090,3 |
93,7 |
236,2 |
13,7 |
9.433,9 |
Au sein de l'ensemble des dépenses, les dépenses de personnel monopolisent 81,7 % des moyens du ministère (80,7 % en 2001) et 84,9 % des dépenses ordinaires (83,6 % en 2001). Cette proportion atteint 91 % s'agissant de l'administration générale.
Répartition des dépenses de personnel
(en milliards d'euros)
|
|
Dépenses de personnel |
Dépenses totales |
Part des dépenses de personnel |
|||
|
|
2001 |
2002 |
2001 |
2002 |
2001 |
2002 |
|
Administration territoriale |
0,64* |
0,66* |
1,07 |
1,1 |
60 % |
60 % |
|
Sécurité civile |
0,08 |
0,08 |
0,24 |
0,25 |
33,1 % |
32 % |
|
Police nationale |
4,03 |
4,22 |
4,88 |
5,04 |
82,6 % |
83,7 % |
|
Administration générale |
2,39 |
2,52 |
2,65** |
2,77** |
89,8 % |
91 % |
|
Total |
7,14 |
7,48 |
8,84 |
9,16 |
80,7 % |
81,7 % |
* Les
dépenses de personnel des préfectures globalisées ne sont
pas incluses.
** Hors élections
Ces dépenses de personnel permettent ainsi de rémunérer
les 169.554 emplois budgétaires, 5.046 emplois budgétaires
de plus qu'en 2001. Il convient de noter en 2002, outre les créations
d'emplois de titulaires dont la quasi totalité va à la police
nationale, le presque triplement du nombre de contractuels du ministère.
Ceci résulte de la loi du 12 avril 2000, traduction législative
de la jurisprudence « Berkany » du Conseil d'Etat, qui
interdit de financer sans support d'emploi budgétaire des contractuels
de droit public.
Tableau récapitulatif de l'évolution du nombre des emplois
|
Catégories d'emplois |
Effectifs au 31.12.00 |
Effectifs pour 2001 |
|
|
|
Écart 2001/2002 |
|
Titulaires |
159.873 |
160.602 |
3.580 |
6.583 |
163.605 |
+ 3.003 |
|
Contractuels |
746 |
758 |
319 |
2.407 |
2.846 |
+ 2.088 |
|
Ouvriers |
1.693 |
1.656 |
86 |
41 |
1.611 |
- 45 |
|
Militaires |
1.122 |
1.492 |
32 |
32 |
1.492 |
- |
|
Service national |
2.077 |
- |
- |
- |
- |
- |
|
Totaux |
165.511 |
164.508 |
4.017 |
9.063 |
169.554 |
+ 5.046 |
Source : ministère de l'Intérieur
La répartition de ces emplois selon les agrégats montre que
l'essentiel du personnel se retrouve dans la police nationale. A l'inverse,
l'administration générale et la sécurité civile ont
une part moins grande de personnel que de crédits à gérer.
Évolution des effectifs budgétaires
|
|
Emplois 2001 |
Répartition 2001 |
Emplois 2002 |
Répartition 2002 |
|
Administration territoriale |
28.869 |
17,55 % |
30.084 |
17,75 % |
|
Sécurité civile |
1.951 |
1,2 % |
1.950* |
1,15 % |
|
Police nationale |
128.454 |
78,05 % |
132.104 |
77,9 % |
|
Administration générale |
5.249 |
3,2 % |
5.416* |
3,2 |
|
Total |
164.517 |
100 % |
169.554 |
100 % |
* 20
emplois ouverts sur l'agrégat 31 correspondent en réalité
à des emplois relevant de l'agrégat 12.
Cependant, ce nombre ne tient pas compte des adjoints de sécurité
qui ne constituent pas des emplois budgétaires. En intégrant ces
20.000 agents, le nombre total des agents du ministère
s'élève à 189.554 contre 184.493 en 2001, soit une
création nette de 5.061 emplois par rapport à 2001 (hors agents
de la Brigade des sapeurs pompiers de Paris).
Les dépenses de fonctionnement inscrites au titre III, en dehors des
frais d'élection, s'élèveront à plus de 1,33
milliard d'euros. La répartition entre les agrégats montre que la
part respective de la police et de l'administration centrale diminue, tandis
que celle de la sécurité civile et de l'administration
territoriale progresse.
Répartition des moyens de fonctionnement hors élections
(en millions d'euros)
|
|
Montant 2001 |
Répartition 2001 |
Montant 2002 |
Répartition 2002 |
|
Administration territoriale |
399,8 |
30,4 % |
413,7 |
31 % |
|
Sécurité civile |
92,5 |
7 % |
96,9 |
7,25 % |
|
Police nationale |
662 |
50,35 % |
668 |
50,05 % |
|
Administration générale |
161,2 |
12,25 |
155,7 |
11,7 |
|
Total |
1.315,5 |
100 % |
1.334,3 |
100 % |
Les
crédits inscrits pour les élections passent quant à eux de
188,6 millions d'euros à 273,3 millions d'euros en raison des
nombreuses échéances électorales de 2002.
Les dépenses d'intervention du titre IV, qui ne concernent que
l'administration générale et la sécurité civile,
restent stables à 93,7 millions d'euros, soit une baisse par rapport au
niveau attendu de l'inflation. S'agissant de l'administration
générale, ces dépenses concernent, sauf un million
d'euros, le financement des partis politiques.
2. Les dépenses en capital
Les autorisations de programme et crédits de paiement inscrits au titre V diminueront en 2002 de respectivement 0,3 % et de 18,5 % (après une hausse en 2001 de respectivement 19,6 % et 17,3 %). Tous les agrégats subissent une réduction de leurs crédits de paiement, particulièrement marquée pour l'administration générale. En revanche, celle-ci comme la police nationale maintiennent leurs capacités d'engagement de nouveaux programmes.
Répartition des dépenses d'investissement de l'État
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Evolution 2001/2002 |
||||
|
|
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
|
Administration territoriale |
37,2 |
29,9 |
40 |
31,2 |
37,8 |
26,9 |
- 5,5 % |
- 13,8 % |
|
Sécurité civile |
41 |
37,3 |
43,1 |
59,2 |
43,1 |
57,3 |
- |
- 3,2 % |
|
Police nationale |
79 |
81 |
200,8 |
175,2 |
204,4 |
143,1 |
+ 1,8 % |
- 18,3 |
|
Administration générale |
101,7 |
98,9 |
25,7 |
24,1 |
23,3 |
8,9 |
+ 9,3 % |
- 63 % |
|
Total |
258,9 |
247,1 |
309,6 |
289,7 |
308,6 |
236,2 |
- 0,3 % |
- 18,5 % |
Les subventions d'investissement accordées par l'État du titre VI, dont seul dispose l'agrégat police nationale, progressent quant à elles fortement, avec 12,2 millions d'euros d'autorisations de programme contre 7,6 millions d'euros en 2001, et 13,7 millions d'euros de crédits de paiement contre 7,6 millions en 2001. Ces sommes servent au logement des fonctionnaires de police.
C. LE POINT DE VUE DU MINISTÈRE SUR LES GRANDS PRINCIPES DE SA POLITIQUE
Le
ministère de l'Intérieur insiste cette année sur plusieurs
points
3(
*
)
: achèvement de la police
de proximité, mise en oeuvre des engagements à l'égard des
personnels des préfectures, modernisation des structures et des moyens
de la sécurité civile, adaptation de l'administration centrale
à l'évolution de ses missions, poursuite de programmes
d'immobilier et d'informatique et mise en oeuvre de l'aménagement et de
la réduction du temps de travail.
Plusieurs mesures « significatives » viennent illustrer ces
choix :
-
• la création nette de près de 3.000 emplois pour la
police ;
• 55 millions d'euros de mesures catégorielles pour les fonctionnaires de police ;
• 22,9 millions d'euros de moyens de fonctionnement supplémentaires pour la police ;
• 18,9 millions d'euros de mesures catégorielles pour les agents des préfectures, de l'administration centrale et de la sécurité civile ;
• la première tranche du plan de modernisation de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris (BSPP).
A. L'ADMINISTRATION TERRITORIALE : 1,1 MILLIARD D'EUROS
Avec 30.084 agents (contre 28.869 en 2001) et 1,1 milliard d'euros de moyens de paiement (1,07 milliard en 23001), l'administration territoriale représente 11,7 % des moyens de paiement du ministère contre 11,9 % en 2002. L'action du ministère en ce domaine s'oriente vers deux axes :
-
• des mesures catégorielles en faveur des agents des
préfectures
• la poursuite de la globalisation des crédits.
8 missions, 19 objectifs, 29 indicateurs : votre rapporteur spécial ne peut que se montrer impressionné devant le nombre des outils fournis au Parlement pour évaluer l'activité de l'administration territoriale. Cependant, le mieux étant l'ennemi du bien, il n'est pas certain que ces différents outils correspondent exactement à la fois aux nécessités du pilotage de l'action de l'Etat, à l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001, et encore moins à sa lettre. Si ces indicateurs préexistent à cette loi organique, leur énumération donne une idée du travail à accomplir.
Objectifs, indicateurs et résultats de l'administration territoriale
|
Objectif |
Indicateur |
Résultats 2000 |
|
Diversifier les modes de communication institutionnelle en développant le recours aux sites Internet |
Taux d'ouverture des sites internet |
PG : 75 % PNG : 66 % |
|
Assurer des réponses aux interventions des parlementaires et aux courriers des usagers dans des délais rapides |
Taux de réponse de fond aux courriers parlementaires dans le mois |
PG : 31 % |
|
Prévenir les comportements à risque des automobilistes |
Nombre annuel d'opérations de contrôles routiers |
PG : 40 |
|
Renforcer des mesures de sécurité dans les établissements recevant du public (ERP) |
Taux de respect du programme de visite des ERP de 1 ère catégorie dans l'année |
PG : 85 % PNG : nd |
|
Nombre d'avis défavorables dans l'année |
PG :
36
|
|
|
Disposer de documents de référence actualisés permettant la mise en oeuvre efficace de la direction des opérations de secours |
Taux d'actualisation annuel des plans de secours |
PG : 44 % |
|
Simplifier les procédures et démarches des usagers |
Taux de cartes grises délivrées par téléprocédure |
14,9 % |
|
Réduire les délais de délivrance des titres |
Taux d'erreur sur les titres délivrés |
PG : 4 % |
|
Délai moyen de délivrance du titre carte grise en temps réel |
PG : 10 minutes |
|
|
Réduire les coûts moyens de l'activité de délivrance des titres |
Nombre de titres délivrés par agent |
PG : 1.379 PNG : 3.466 |
|
Coût direct de la mission « délivrance des titres » |
PG : 96€ PNG : nd |
|
|
Apprécier la sécurité juridique des actes de police administrative |
Taux d'actes annulés par des juridictions administratives |
PG : 0 % |
|
Accompagner le développement de l'intercommunalité |
% de la population regroupée |
PG : 90 % ; PNG : 61,5 % |
|
% de communes regroupées |
PG : 67 % PNG : 64 % |
|
|
Optimiser l'efficacité du contrôle budgétaire |
% de collectivités ayant subi au moins un contrôle budgétaire dans l'année |
PG :
99 %
|
|
% de saisine CRC / nombre d'actes reçus |
PG :
nd
|
|
|
Renforcer le contrôle des marchés publics |
% de marchés publics contrôlés |
PG : 81 % |
|
% de recours gracieux |
PG : 2 % |
|
|
% d'annulation à l'initiative des tiers |
PG : 0,14 % |
|
|
Respecter les délais de traitement des autorisations administratives dans le domaine de l'environnement |
Délai moyen annuel de délivrance d'une autorisation d'installation classée protection de l'environnement |
PG : 1 an |
|
Respecter les délais de traitement des autorisations administratives dans le domaine de l'urbanisme |
Délai moyen annuel de traitement d'un dossier de déclaration d'utilité publique d'expropriation |
PG : 11 mois |
|
Améliorer la qualité de la programmation et de la consommation des crédits |
% de contrôles approfondis sur les dossiers fonds européens |
PG : nd |
|
Assurer la disponibilité des applications informatiques nationales |
% d'indisponibilité des applications réglementaires nationales |
0,5 % |
|
Promouvoir la formation professionnelle pour l'adaptation aux missions |
Nombre de jours de formation par agent et par an |
3,57 |
|
Favoriser la mobilité des personnels |
% de satisfaction interne de la demande de postes |
PG : nd |
|
Ancienneté moyenne dans un poste |
PG : 7,6 |
|
|
Rationaliser les coûts de fonctionnement |
Coût moyen de l'affranchissement par habitant |
PG :
0,56
|
|
Coût d'entretien des locaux au m² |
PG : 12,99 PNG : 9,62 |
|
|
Coût du parc automobile au km |
PG :
0,3
|
PG : préfectures globalisées ;
PNG :
préfectures non globalisées
Source : bleu budgétaire
1. Crédits de personnel
Au
total, les crédits pour dépenses de personnel des
préfectures passent de 642,8 à 660 millions d'euros, soit une
hausse de 2,7 %. Cependant, ces nombres sont minorés par l'absence
de prise en compte des dépenses de personnel des
18 préfectures globalisées.
Les crédits du chapitre 31-11 « rémunérations
principales » passeront en 2002 de 478,4 à 487,6 millions
d'euros, en hausse de 1,9 %, alors même que quatre nouvelles
préfectures font l'objet d'une globalisation, soit un transfert de 22,8
millions d'euros. La hausse des crédits s'explique donc : pour 17,4
millions d'euros par la mise en oeuvre du plan de créations d'emplois de
contractuels (cette somme étant prélevée sur les moyens de
fonctionnement des préfectures), pour 8,1 millions d'euros par la
revalorisation du point de la fonction publique en 2000 et 2001, pour
1,6 million d'euros par l'effet en année pleine d'attributions de
points d'indice en 2001, pour 2,3 millions d'euros par la hausse des
traitements en 2002 et, pour le solde, par des mouvements de transformations
d'emplois. 1,44 million d'euros sont consacrés à l'octroi de la
nouvelle bonification indiciaire au corps préfectoral.
Les crédits du chapitre 31-12 (indemnités et allocations diverses
de l'administration territoriale) évoluent fortement, passant de 80,95
à 91,4 millions d'euros. Cette hausse de 12,8 % recouvre
plusieurs mouvements :
-
• l'effet des mesures générales de revalorisation des
traitements de la fonction publique ;
• l'effet des mesures de transformation des emplois ;
• le transfert des crédits indemnitaires des quatre nouvelles préfectures globalisées (3,8 millions d'euros) ;
• une provision pour l'aménagement et la réduction du temps de travail (ARTT), ainsi que des mesures indemnitaires, pour un total de 13,6 millions d'euros supplémentaires.
4 millions d'euros sont réservés pour rémunérer des permanences ou compenser des astreintes et interventions dans le cadre de l'ARTT. Si ces crédits ne suffisent pas, l'administration entend mettre en place un repos compensateur 4( * ) . Le ministère entend ainsi appliquer l'ARTT sur trois bases : le droit commun des 1.600 heures conduira à un cycle de travail hebdomadaire de 36h30, 37 heures ou 38 heures selon le choix du service ; les personnels travaillant 24h/24 s'organiseront sur une base de 1.533 heures annuelles ; les personnels exerçant des fonctions d'accueil du public travailleront 1.656 heures par an.
Les crédits propres à l'administration territoriale du chapitre 31-98 (rémunérations et vacations des autres agents non titulaires, article 20 « préfectures ») diminuent de 30.000 euros, à 1,6 millions d'euros, en raison d'une part du transfert des crédits correspondant aux quatre nouvelles préfectures globalisées et d'autre part des conséquences sur ce chapitre des mesures de revalorisation des traitements.
Les cotisations sociales de l'administration territoriale (chapitre 33-90) s'élèvent à 3,1 millions d'euros pour celles du corps préfectoral (article 20) et à 52,7 millions d'euros pour celles du personnel des préfectures (article 30). Ces deux articles voient ainsi leurs crédits diminuer respectivement de 0,11 et de 2,16 millions d'euros, les besoins supplémentaires résultant des différents mouvements de structure des emplois étant inférieurs au transfert des cotisations sociales des agents des nouvelles préfectures globalisées (2,4 millions d'euros en moins).
De la même manière, les crédits de prestations sociales (chapitre 33-91) diminuent légèrement pour s'établir à 634.000 euros pour le corps préfectoral (article 20) et à 22,9 millions d'euros pour les personnels des préfectures (article 30). La prise en compte de la revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales en 2001 ne compense en effet pas le transfert de crédits des nouvelles préfectures globalisées.
S'agissant des mouvements d'emplois, les 1.304 emplois nouveaux du projet de loi de finances pour 2002 recouvrent là aussi plusieurs mouvements :
-
• Suppression de 100 emplois d'agents administratifs de
2
ème
classe ;
• Création de 100 emplois dits « ciblés » (attachés de préfecture, adjoints administratifs, etc), et de 47 emplois d'ouvrier professionnel destinés en réalité aux secrétariats généraux pour l'administration de la police (SGAP) ;
• Création de 1.229 emplois contractuels en application de la loi du 12 avril 2000 (jurisprudence « Berkany ») ;
• Régularisation de 28 emplois de contractuels ;
• Transformation de 65 emplois techniques en 43 emplois de préfecture et 22 emplois d'administration centrale ;
• Transformation de 22 emplois de préfecture en 22 emplois d'informatique dont 20 pour l'administration centrale ;
• Transformation de 18 ouvriers d'État en 18 ouvriers professionnels destinés à la police.
S'agissant du corps préfectoral, il convient de noter la discordance persistante entre, d'une part, les effectifs réels et les effectifs budgétaires, et, d'autre part, la part toujours importante de préfets exerçant leurs missions hors d'un poste territorial.
Répartition des effectifs du corps préfectoral (au 1 er janvier 2001)
|
|
Poste territorial |
Hors cadre |
Détaché |
Congés |
Disponib. |
Hors cadres |
Total |
|
Préfets (1) |
109 |
61 |
38 |
4 |
10 |
3 |
225 |
|
Sous-préfets (2) |
460 |
28 |
66 |
- |
1 |
3 |
558 |
(1)
Effectif budgétaire : 122
(2) Effectif budgétaire : 453
Source : ministère de l'Intérieur
2. Crédits de fonctionnement des préfectures
L'article 10 du chapitre 37-10 regroupe les moyens de fonctionnement et d'entretien des préfectures 5( * ) . Ses crédits diminuent de 28,4 millions d'euros pour s'établir à 181,08 millions d'euros. Cette réduction correspond à un triple mouvement :
-
• une amputation, comme les années précédentes, de
2,13 millions d'euros sur les crédits de fonctionnement des
préfectures non globalisées
6(
*
)
;
• un transfert de 8,8 millions d'euros correspondant aux moyens de fonctionnement des quatre nouvelles préfectures globalisées ;
• un transfert de 17,4 millions d'euros sur le chapitre 31-10 pour financer la création des emplois de contractuels.
3. Crédits des préfectures globalisées
Entamée en 2000, la globalisation des moyens des
préfectures vise à permettre aux préfets un meilleur
emploi des crédits. Ils disposent ainsi d'une enveloppe globale et
fongible incluant leurs crédits de fonctionnement et de
personnel
7(
*
)
.
En 2000, quatre préfectures étaient concernées :
celles du Doubs, du Finistère, de l'Isère et de Seine-Maritime.
En 2001, s'y sont adjointes celles du Territoire de Belfort, de l'Eure, de la
Charente-Maritime, de l'Eure-et-Loir, du Maine-et-Loire, du Haut-Rhin, de la
Somme, du Var, des Vosges et de la Seine-Saint-Denis. En 2002, les rejoignent
les préfectures du Calvados, de la Haute-Vienne, de l'Yonne et de
l'Oise. En pratique, les crédits des quatre premières et des
préfectures du Territoire de Belfort, de l'Eure, du Calvados, de la
Haute-Vienne et de l'Yonne sont inscrits au chapitre 37-20 tandis que les
crédits des autres le sont au chapitre 37-21.
Les transferts pour 2002 portent sur 38,4 millions d'euros pour le
fonctionnement et le personnel - dont 12,33 millions pour la
préfecture de l'Oise, 11,47 millions d'euros pour celle du Calvados,
8,36 millions pour celle de la Haute-Vienne et 6,7 millions pour celle de
l'Yonne - auxquels s'ajoutent 265.000 euros, - c'est-à-dire des
dépenses d'entretien déconcentrées des locaux
préfectoraux - de mesures nouvelles au titre du programme
régional d'équipement pour ces quatre préfectures.
Parallèlement à ces transferts, les préfectures
déjà globalisées voient leurs moyens de fonctionnement
progresser de 0,3 % comme convenu dans le contrat pluriannuel conclu entre le
ministère des finances et le ministère de l'Intérieur.
Enfin, leurs crédits augmentent pour prendre en compte l'effet des
décisions en matière de rémunération du personnel.
Au total, leurs crédits augmentent ainsi de 4,54 millions d'euros, soit
une progression d'environ 3 % hors transferts.
4. Crédits pour dépenses d'informatique
Les crédits inscrits à l'article 21 (informatique de l'administration territoriale) du chapitre 34-82 diminuent de 1,42 million d'euros à 27,75 millions d'euros (baisse de 4,9 %), et ceux de l'article 23 (autocommutateurs de l'administration territoriale) restent stables à 3,05 millions d'euros 8( * ) . S'agissant de l'article 21, 7,29 millions d'euros d'économies sont réalisées tandis que 5,86 millions supplémentaires sont ouverts pour le développement de projets nouveaux (gestion des armes, gestion des dossiers des ressortissants étrangers en France) et l'extension d'applications existantes (carte nationale d'identité, cartes grises, permis de conduire, passeports). La priorité donnée à l'informatique de l'administration territoriale n'apparaît donc pas de façon évidente à la lecture des seuls documents budgétaires.
Évolution des crédits d'informatique de
l'administration territoriale
(articles 21 et 23 du chapitre 34-82)
(en millions de francs)
|
|
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Évolution 2000 2002/ |
|
Informatique |
29,97 |
29,17 |
27,75 |
- 7,4 % |
|
Autocommutateurs |
4,15 |
3,05 |
3,05 |
- 26,5 % |
|
Total |
34,12 |
32,22 |
30,8 |
- 9,7 % |
Cependant, cette évolution apparente doit être nuancée. Tout d'abord, il faut noter une inscription différente de ces crédits au programme d'emploi des crédits 2001 : respectivement 33,49 et 3,81 millions d'euros. Ensuite, il ne faut pas oublier qu'existe au sein des crédits du chapitre 37-10 une part de moyens destinés à l'informatique. Enfin, des progrès très importants ont été réalisés en matière de politique informatique des préfectures depuis quelques années qui expliquent une diminution des besoins. Depuis 2000 est achevée la mise en réseau des préfectures et depuis 2001 celle des sous-préfectures. Se développent également d'une part, un réseau interministériel d'échange d'informations, et d'autre part des expérimentations de télétransmission des actes entre des collectivités locales et des préfectures. Enfin, au 31 juillet 2001, 71 préfectures disposaient d'un site Internet et toutes devraient en avoir un d'ici à la fin de l'année.
5. Crédits pour dépenses immobilières
Le
patrimoine immobilier préfectoral représente 2,5 millions de
m² répartis sur 900 implantations.
Les crédits de paiement inscrits au titre V en faveur de
l'équipement immobilier de l'administration préfectorale (article
51 du chapitre 57-40) diminueront en 2002 de 4,25 millions d'euros pour
s'établir à 26,94 millions d'euros (- 13,6 % qui succède
à une hausse de 4,4 % en 2001), tandis que les autorisations de
programme passeront de 40,04 à 37,84 millions d'euros (-5,5 %
après + 7,6 % en 2001).
Ces crédits se divisent entre, d'une part, le programme régional
d'équipement (PRE) qui a vocation à financer des
opérations de moins de 100.000 euros pouvant être conduites dans
l'année, et d'autre part les grosses opérations. Devraient
à ce dernier titre, par exemple, être lancées en 2002
l'extension de la préfecture de l'Hérault, l'extension de la
sous-préfecture de Narbonne, la restructuration des services d'accueil
des préfectures d'Ille-et-Vilaine et de Martinique et de la
sous-préfecture de Saint-Denis. En tout, 19.000 m² devraient
être mis en chantier et 7.660 livrés en 2002 (15.230 m²
ont été mis en chantier et 5.190 livrés en 2001).
Il convient de noter l'écart entre les montants indiqués dans le
bleu s'agissant des crédits immobiliers des préfectures et le
contenu de la réponse au questionnaire de votre rapporteur
spécial. Dans celle-ci, le ministère indique ainsi que les
investissements immobiliers de l'administration territoriale devraient
s'élever à 38,11 millions d'euros :
-
• 6,4 millions d'euros pour le PRE
• 12,2 millions d'euros pour les grands projets immobiliers comme la première tranche de travaux pour le relogement de la préfecture de région du Nord-Pac ;
• 700.000 euros pour la création / restructuration de salles opérationnelles dans les préfectures ;
• 18,8 millions d'euros pour la maintenance lourde et « l'adaptation du parc immobilier aux missions ». 9( * )
B. L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE : 3,04 MILLIARDS D'EUROS
L'administration générale disposera en 2002 de
3,04 milliards d'euros, pour 5.416 agents. Ces crédits progressent
de 6,96 % avec 198 millions d'euros supplémentaires, soit
davantage que ceux de la police nationale. Cette hausse est à
relativiser par deux éléments : les dépenses
d'élections, inclues dans l'agrégat administration
générale, progressent à elles seules de 88 millions
d'euros ; les dépenses de pension, qui pèsent uniquement sur
cet agrégat, augmentent de 122,5 millions d'euros. Ces deux
éléments mis à part, les moyens de l'administration
générale du ministère diminuent donc par rapport à
2001.
D'après le bleu, l'administration générale exerce six
missions principales : mise en oeuvre des conditions d'exercice de la
représentation démocratique (élections et financement des
partis et groupements des partis politiques) ; mise en jeu de la
responsabilité de l'État et protection juridique des
fonctionnaires ; action sociale du ministère ; prestations aux
services ; cultes ; charges de pensions.
Les indicateurs et les objectifs présentés pour l'administration
centrale apparaissent de meilleure qualité que ceux d'autres
agrégats. Ils présentent de plus l'avantage de permettre, pour la
plupart, un début de comparaison d'un exercice à l'autre. Pour
l'essentiel, ils ne portent pas sur l'activité des services mais
constituent une tentative d'évaluer cette activité. De ce point
de vue, ils constituent une base de travail intéressante dans la
perspective de la mise en place de la loi organique du 1
er
août 2001.
Objectifs, indicateurs et résultats de l'administration territoriale
|
Objectif |
Indicateur |
Résultats |
|
Maîtriser les coûts en matière d'élections |
Coût moyen des présidentielles |
1995 : 3,34 € |
|
Coût moyen des municipales |
1995 : 2,51 €
|
|
|
Coût moyen des législatives |
1997 : 3,38 € |
|
|
Coût moyen des régionales |
1998 : 1,97 € |
|
|
Coût moyen des cantonales |
1998 : 3,18 €
|
|
|
Coût de l'inexécution des décisions de justice pour raisons d'ordre public |
Coût moyen d'un refus de concours de la force publique en matière locative |
1999 : 5.140 €
|
|
Coût moyen d'un accident matériel |
1999 : 1.937 €
|
|
|
Coût moyen d'un accident corporel avec préjudice |
1999 : 23.184 €
|
|
|
Développer la médecine de prévention |
% des agents ayant bénéficié d'une visite médicale |
1999 : 26 %
|
|
Assurer une affectation adaptée des ressources humaines |
Taux de mobilité interne |
1999 : 7 %
|
|
Effectif géré par gestionnaire |
1999 : 73
|
|
|
Taux de vacance de postes |
nd |
|
|
Améliorer la qualité et l'entretien des locaux |
Dépenses d'entretien au m² |
2000 : 11,21 €
|
|
Moderniser les outils de travail |
% de micros de plus de 5 ans |
1999 : 32 %
|
|
Réduire les délais de recrutement et d'organisation de la formation des personnels |
Jours de formation/h/an |
1999 : 3,53
|
|
Délai moyen d'organisation des concours |
1999 : 88 jours
|
Source : bleu budgétaire
1. Crédits de personnel
Avec 5.416 emplois budgétaires, contre 5.249 en 2001, l'administration générale voit en apparence ses effectifs augmenter de 167 emplois budgétaires. Cependant, ces créations d'emplois ne se traduiront presque pas par une hausse réelle des effectifs à la disposition de l'animation du ministère dans la mesure où :
-
• 103 créations d'emplois correspondent à la
régularisation de contractuels en vertu de la loi du 12 avril 2000 ;
• plusieurs créations ne profitent pas à l'administration générale proprement dite mais à la police : 7 nouveaux emplois d'assistantes sociales, 3 nouveaux emplois de médecins ;
• 8 emplois sont transférés au secrétariat général du gouvernement ;
• 22 emplois techniques de préfecture sont transformés en emplois administratifs et transférés au profit de l'administration centrale ; dans le même temps sont détachés 20 emplois des préfectures au profit de la centrale pour la direction des transmissions et de l'informatique ;
• sont créés pour l'administration centrale 5 emplois pour l'asile, un emploi pour les relations publiques, un poste d'inspecteur général de l'administration et 3 postes de contrôleurs de gestion ;
• en contrepartie, 10 emplois des cultes d'Alsace-Lorraine sont supprimés ;
• l'administration centrale supportera le coût de la création de 20 emplois contractuels au profit de l'INESC ; cela s'explique par le fait que le coût des contractuels ainsi régularisés était déjà assumé auparavant par l'administration générale et non pas par la sécurité civile ; la logique budgétaire aurait pu vouloir faire qu'il soit tiré profit de la régularisation pour transférer les crédits et les emplois de l'agrégat 31 vers l'agrégat 12 ; la lisibilité et la sincérité budgétaires y auraient gagné.
Répartition et coût des emplois mis à disposition par le ministère de l'Intérieur
|
|
Effectif |
Crédits budgétaires au 1 er janvier 2002 |
|
Service central des rapatriés |
40 |
1.023.524 € |
|
Centre 510 |
11 |
232.494 € |
|
Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques |
9 |
265.611 € |
|
Présidence de la République |
42 |
1.114.715 € |
|
Syndicats |
23 |
740.331 € |
|
Fondation Jean Moulin |
23 |
600.072 € |
|
Répartition du permis de conduire |
8 |
173.766 € |
|
Autres |
63 |
1.839.846 € |
|
Total |
219 |
5.990.359 € |
Source : ministère de l'Intérieur
a) Crédits de rémunération
Les différents crédits de personnel de l'administration centrale évoluent de la manière suivante :
Évolution des crédits de personnel de l'administration générale
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Évolution |
|
Rémunérations principales (31-01)* |
90,45 |
96,27 |
+ 6,43 % |
|
Indemnités et allocations (31-02)* |
24,5 |
27,8 |
+ 13,47 % |
|
Cultes (31-21) |
31,93 |
32,53 |
+ 2 % |
|
Autres agents non titulaires (articles 10, 60, 80, 91 et 93 du chapitre 31-98) |
3,83 |
4,01 |
+ 4,7 % |
|
Total rémunérations |
150,71 |
160,61 |
+ 6,57 % |
|
Participation fonds spécial des ouvriers de l'État (32-92) |
7,67 |
7,76 |
+ 1,17 % |
|
Total |
158,38 |
168,37 |
+ 6,31 % |
*
Hors crédits des articles 94 et 95 relevant respectivement des
agrégats sécurité civile et police nationale.
En matière de rémunérations principales, les
évolutions les plus importantes concernent la prise en compte des
mesures générales de rémunération 2000 et 2001 (1,8
million d'euros) et la provision 2002 (400.000 euros), le transfert des
crédits nécessaires à la régularisation des
contractuels (1,9 million d'euros), et l'octroi de la nouvelle bonification
indiciaire aux emplois de direction et de l'IGA (330.000 euros).
En matière indemnitaire, outre les mesures générales 2000
et 2001 (400.000 euros) et 2002 (100.000 euros), le projet de loi de finances
pour 2002 comprend une mesure nouvelle de 2,5 millions d'euros,
réparties entre la provision pour l'aménagement et la
réduction du temps de travail (610.000 euros), et des mesures
catégorielles en faveur des administrateurs civils (710.000 euros), et
les membres de l'IGA (130.000 euros), des autres personnels administratifs
(770.000 euros), des personnels des transmission (230.000 euros), et des
assistants de service social ainsi que des agents de services techniques
(60.000 euros pour chaque cadre).
Les articles intéressant l'administration générale du
chapitre 31-98 montrent à la fois la suppression de 1,5 million d'euros
destinés au financement du nettoyage (transférés sur le
chapitre de rémunération en application de la jurisprudence
« Berkany »), et le transfert, en provenance du chapitre
des moyens de fonctionnement, de 1,7 million d'euros destinés à
développer la prise en charge d'actions de médecine
préventive.
b) Cotisations sociales
Les crédits pour le paiement de la part de l'État dans les cotisations sociales s'élèveront, s'agissant de l'administration générale (articles 11, 12, 13, 18, 19, 60, 80, et 90 du chapitre 33-90), à 21,3 millions d'euros, contre 21,07 millions d'euros en 2001. La hausse résulte des mouvements sur la structure des emplois.
c) Charges de pension
Les crédits inscrits au chapitre 32-97, qui retrace la participation de l'État aux charges de pension, devraient augmenter de 122,57 millions d'euros, pour atteindre 2,29 milliards d'euros, soit une hausse de 5,64 % qui fait suite à une progression de 2,4 % en 2001. L'agrégat supporte en effet l'ensemble des charges de pension du ministère.
d) Prestations sociales
Les prestations sociales versées par l'État au titre de l'administration générale (articles 11, 12, 13, 60, 80 et 90 du chapitre 33-91) augmentent en raison de la revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales pour 2001 et de la transformation de la structure des emplois de l'agrégat, passant ainsi de 2,13 à 2,3 millions d'euros.
e) Crédits pour dépenses d'action sociale
Les
crédits inscrits au chapitre 33-92 retracent les autres dépenses
d'action sociale, soit des subventions aux repas, des subventions de
fonctionnement pour les sociétés mutualistes (4,25 millions
d'euros), des séjours pour enfants, des prestations aux familles ayant
des enfants handicapés, des secours, etc. Les crédits de ce
chapitre diminuent de 1,67 millions d'euros en raison du transfert de 1,7
millions d'euros de crédits de vacation de médecine
préventive vers le chapitre de rémunération des autres
agents non titulaires des services sociaux. Au total, les crédits de ce
chapitre s'élèvent à 31,06 millions d'euros. Le poste le
plus important est celui du fonctionnement de l'aménagement
d'établissements sociaux (13,21 millions d'euros).
Il convient aussi de remarquer les 460.000 euros attribués aux
« fondations et établissements
rattachés » . Il s'agit d'une inscription
budgétaire correspondant au versement, sur le chapitre 34-01, du produit
d'un fonds de concours jusqu'à 2001 attribué directement aux deux
fondations du ministère malgré son rattachement sur le chapitre
des moyens de fonctionnement. Ces sommes servent, selon le ministère,
à soutenir l'exploitation à un prix modique de restaurants du
personnel malgré la désaffection dont ils peuvent être
l'objet. Cela revient en quelque sorte à subventionner, par le biais
d'un rattachement devenu indirect d'un fonds de concours, des pertes
d'exploitation de restaurants, alors que le personnel les délaissent.
2. Crédits de fonctionnement
Les
moyens de fonctionnement de l'administration centrale et des services communs
figurent au chapitre 34-01. Ils passeront de 41,63 à 41,98 millions
d'euros, soit une progression de 350.000 euros destinée à faire
face à des dépenses de loyers en hausse et aux besoins croissants
du service de l'information et des relations publiques.
La répartition de ces crédits entre les articles indiquée
au bleu n'a qu'une valeur indicative qui n'engage que les parlementaires
à qui il est demandé de les adopter, et les citoyens qui
pourraient la consulter. En effet, le ministère élabore ensuite
sa propre répartition dans le cadre du programme d'emploi des
crédits (PEC). Ainsi, alors que le projet de loi de finances pour 2001
avait ouvert 41,63 millions d'euros, le PEC a été fixé
à 48,63 millions d'euros pour tenir compte des autres ressources comme
les reports (3,8 millions d'euros), les fonds de concours (2,5 millions
d'euros) ou les transferts (340.000 euros). L'attribution des moyens se fait
selon des critères très précis en fonction de ratios
d'objectifs communs à l'ensemble des services, et avec des incitations
à la bonne gestion (par exemple pour promouvoir les trajets en
2
ème
classe).
3. Crédits pour dépenses civiques
a) Crédits pour dépenses d'élections
Le
chapitre 37-61 retrace les dépenses relatives aux élections. La
loi de finances pour 2001 l'a doté de 188,6 millions d'euros, auxquels
se sont ajoutés 14,76 millions d'euros ouverts en collectif 2000 et non
consommés. Les crédits devraient s'élever en 2002 à
273,3 millions d'euros, soit :
164,9 millions d'euros pour les élections présidentielles ;
95,99 millions d'euros pour les élections législatives ;
4,16 millions d'euros pour des élections partielles ;
et 8,26 millions d'euros de dépenses communes relatives aux cartes
électorales, à l'informatique, etc ; cet article augmente de
2,62 millions d'euros, vraisemblablement en raison des frais
d'affranchissement.
b) Crédits pour dépenses de financement des partis politiques
Les crédits inscrits au chapitre 41-61 relatif au financement des partis et groupements politiques sont stables et devraient s'élever en 2002 à 80,26 millions d'euros. En 2001, 44 partis ont bénéficié de l'une ou des deux fractions de l'aide publique.
4. Crédits pour dépenses d'informatique
Les grands axes de la politique informatique de l'administration centrale du ministère de l'Intérieur sont : la prise en compte des changements de législation et de réglementation, l'amélioration du service rendu à l'usager et la recherche d'une homogénéisation de la réglementation sur le territoire national. Parmi les nouveaux projets envisagés pour 2002, figurent la prise en compte du passage à l'euro, l'application nationale de gestion des armes, l'application nationale de gestion et de centralisation des informations relatives au contrôle de légalité, l'application interministérielle comptable ACCORD. Par ailleurs, il convient aussi de prendre en compte les changements d'organisation du ministère de l'Intérieur. Plusieurs applications utilisées au niveau déconcentrées possèdent ainsi une application centrale. Enfin, le ministère doit tenir compte des évolutions technologiques, et donc s'attacher à mettre à la disposition du public le maximum d'informations et de formulaires sur Internet, à élargir les téléprocédures, etc.
a) Crédits pour dépenses de fonctionnement
Le
chapitre 34-82 retrace l'ensemble des moyens de fonctionnement destinés
à l'informatique et à la télématique. Pour
l'administration générale, ces moyens recouvrent un total de
37,46 millions d'euros en 2002 contre 39,61 millions d'euros en 2001. Ils
diminuent ainsi de 2,15 millions d'euros, soit - 5,4 %. Ils
permettent le financement des dépenses relatives au développement
et à la maintenance des applications nationales, à l'installation
des équipements dans les services, à l'acquisition et au
fonctionnement des infrastructures collectives informatiques (réseau
général de transport, centres informatiques).
Il convient cependant de relativiser cette évolution, car le programme
d'emploi des crédits montre des différences très
importantes avec le bleu budgétaire.
Dépenses de fonctionnement de l'administration
générale
pour l'informatique et la télématique
(34-82)
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Évolution |
|
Administration centrale |
9,06 |
5,21 |
- 42,5 % |
|
Informatique (art. 11) |
5,32 |
4,82 |
- 9,4 % |
|
Transmissions (art. 12) |
0,24 |
0,24 |
- |
|
Autocommutateurs (art. 13) |
3,5 |
0,15 |
- 95,7 % |
|
Services communs |
30,55 |
32,25 |
+ 5,5 % |
|
Informatique (art. 81) |
25,16 |
26,87 |
+ 6,8 % |
|
Transmissions (art. 82) |
2,29 |
2,29 |
- |
|
Autocommutateurs (art. 83) |
3,1 |
3,09 |
- 0,3 % |
|
Total |
39,61 |
37,46 |
- 5,4 % |
b) Crédits pour dépenses d'investissement
Les crédits de l'article 43 du chapitre 57-60 (dépenses d'équipement d'informatique, de télématique et de transmissions) retracent les crédits d'investissement de l'administration centrale et des services communs en matière informatique. Ils diminuent de manière très sensible en 2002, alors que les autorisations de programme se maintiennent à un niveau élevé. Il faut rappeler qu'en 2001 le ministère avait souhaité transférer des crédits informatiques du titre III vers le titre V. Ils n'y seront donc pas restés longtemps.
Dépenses d'équipement informatique et
télématique
de l'administration générale (art.
43 du chapitre 56-60)
(en millions d'euros)
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Evolution |
|||
|
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
|
19,6 |
19,11 |
20,01 |
5,33 |
+ 2,1 % |
- 72,1 % |
5. Crédits pour dépenses de justice
Le
chapitre 37-91 retrace les dépenses liées aux frais de
contentieux et réparations civiles. D'un montant de 76,27 millions
d'euros, sa dotation est stable par rapport à celle inscrite dans la loi
de finances initiale pour 2001.
Cette somme est répartie en trois articles : 71,72 millions d'euros
pour la mise en jeu de la responsabilité de l'État (article 10),
340.000 euros pour la défense et l'assistance des fonctionnaires
(article 20) et 4,2 millions d'euros pour les accidents du travail (article
30). Le principal poste de dépenses concerne les refus de concours de la
force publique (51,6 millions d'euros consommés en 2000).
En 2000, plus de 91 millions d'euros avaient été consommés
sur ce chapitre et 2001 devrait présenter un profil d'exécution
similaire. Votre rapporteur spécial ne peut que regretter cette
sous-estimation constante de ce type de dépenses en loi de finances
initiale, qui altère un peu la sincérité de l'exercice
budgétaire.
6. Crédits pour dépenses de recherche
Les
dépenses de recherche de l'ensemble du ministère sont
globalisées dans le chapitre 57-09, même si assez peu concernent
effectivement l'agrégat administration générale. A ces
crédits sur titre V s'ajoutent des crédits budgétaires
figurant au sein de l'article 94 « services centraux :
études générales » du chapitre 34-01
« administration centrale et services communs : moyens de
fonctionnement ». 430.000 euros ont été
dépensés à ce titre en 2000 pour 16 études, et
860.000 euros devraient l'être pour 28 études en 2001.
En 2002, les autorisations de programme resteront stables à
305.000 euros, tandis que les crédits de paiement diminuent de
152.000 euros pour s'établir à 305.000 euros.
Évolution des crédits de recherche du ministère de l'Intérieur (chapitre 57-09)*
(en milliers d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Evolution |
|||
|
|
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
|
Sécurité civile (art. 20) |
130 |
107 |
38 |
69 |
- 70,8 % |
- 35,5 % |
|
Réglementation et administration générale (art. 30) |
- |
46 |
38 |
15 |
- |
- 67,4 % |
|
Police nationale (art. 40) |
30 |
114 |
38 |
76 |
+26,7 % |
- 33 % |
|
IHESI (art. 60) |
130 |
175 |
153 |
130 |
+17,7 % |
- 25,7 % |
|
Centre d'études et de prévisions (art.80) |
15 |
15 |
38 |
15 |
+ 153 % |
- |
|
Total |
305 |
457 |
305 |
305 |
- |
- 33,3 % |
* Les
articles 10 (collectivités locales) et 70 (service social) ne sont pas
dotés.
29 projets de recherche sont financés en 2001, dont la plupart avaient
été lancés en 1999 ou en 2000. A ces projets s'en ajoutent
20 lancés en 2001, parmi lesquels un projet de lutte contre les
incendies dans les tunnels. Cela montre bien que à chaque fois que des
crédits de paiement excèdent les autorisations de programme, cela
signifie que le ministère solde davantage de projets de recherche qu'il
n'en lance.
7. Crédits pour dépenses immobilières
Les dépenses immobilières au titre de l'administration générale continueront à diminuer fortement en 2002, qu'il s'agisse des crédits de paiement ou des autorisations de programme. Ces crédits servent à l'entretien des 210.000 m² répartis en 40 sites relevant de l'administration centrale.
Dépenses immobilières de l'administration
générale
(chapitre 57-40)
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Evolution |
|||
|
|
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
|
Sites centraux et délocalisés de l'administration centrale (art. 20) |
2,74 |
2,28 |
1,52 |
1,9 |
- 44,5% |
- 16,7% |
|
Cultes (art. 70) |
1,06 |
0,76 |
0,61 |
0,76 |
- 42,4% |
- |
|
Investissements immobiliers sociaux (art. 81) |
1,98 |
1,52 |
0,91 |
0,61 |
- 54% |
- 60% |
|
Total |
5,78 |
4,56 |
3,04 |
3,27 |
- 47,4% |
- 28,3% |
*Les
articles 82 (équipements sociaux) et 90 (équipements sociaux,
transferts interministériels) ne sont pas plus dotés en 2001
qu'en 2002.
Dès 1985, le ministère de l'Intérieur a entrepris de
transférer des services d'administration centrale en province. Il en a
ainsi été des services de formation de la police avec
l'implantation à Clermont-Ferrand du Centre national de formation de la
police nationale, du transfert à Draguignan du bureau des pensions,
à Agen du bureau des rapatriés, à Strasbourg du bureau des
cultes, ou à Ecully de la sous-direction de la police technique et
scientifique. Le ministère de l'Intérieur a, par ailleurs,
entrepris, sur ses sites centraux, de déplacer les services à
vocation logistique et technique sur des surfaces plus adaptées à
leur mode de fonctionnement et à leurs équipements, et de leur
substituer des services administratifs. Plusieurs opérations lourdes
sont ainsi encore en cours, comme l'installation de l'office central de lutte
contre la criminalité liée aux nouvelles technologies, le
déménagement du service de coopération technique
internationale de police et le transfert de l'imprimerie de la police
nationale.
Par ailleurs, le ministère a décidé d'engager
progressivement la restructuration de l'ensemble Beauvau. Cette
opération n'apparaît pas comme un luxe dans la mesure où
les près de 3.500 fonctionnaires qui y sont installés travaillent
dans un enchevêtrement des services qui interdit toute évolution,
présente des contraintes lourdes et fait craindre pour la
sécurité de l'ensemble. Il convient donc vraiment d'entreprendre
un programme lourd de rénovation et de remise aux normes des
bâtiments. Un schéma directeur devrait être établi
à la fin de l'exercice 2001 qui permettra d'évaluer, à
l'horizon de six années, les travaux nécessaires pour
régler à la fois les dysfonctionnements d'implantation des
services et la question de la mise en sécurité des
bâtiments. D'ores et déjà, des surfaces
supplémentaires devront être trouvées pour autoriser la
mise en oeuvre tout en préservant la continuité de
l'activité des services. Le programme de travaux devrait s'élever
à 10,7 millions d'euros sur 6 ans : 2,3 millions d'euros de mise en
sécurité électricité et chauffage,
6,1 millions d'euros de rénovation du clos et du couvert
d'aménagement des locaux de travail, 2,3 millions d'euros
d'amélioration de la qualité des espaces communs.
Votre rapporteur spécial ne peut ainsi que s'étonner devant le
décalage entre les besoins ainsi exprimés, dont certains
correspondent à une réelle nécessité, et les
inscriptions budgétaires, tant en autorisations de programme qu'en
crédits de paiement.
III. LE BUDGET DE LA SÉCURITÉ : 5,3 MILLIARDS D'EUROS
A. LA SÉCURITÉ CIVILE : 250 MILLIONS D'EUROS
La
sécurité civile voit ses moyens progresser de 1,82 % à
249,15 millions d'euros. Les crédits supplémentaires (soit
les 4,46 millions de mesures nouvelles, auxquels s'ajoutent des
économies) sont utilisés pour 2,5 millions d'euros en faveur
de la Brigade de sapeurs-pompiers de Paris (BSPP), pour 1,2 million
d'euros en faveur de l'équipement en aéronefs, pour un million
d'euros en faveur des moyens de fonctionnement, pour 700.000 euros en
faveur des moyens informatiques et de transmission, et pour 300.000 euros
en faveur de l'Institut d'études de la sécurité civile
(INESC). La priorité du ministère en 2002 en matière de
sécurité civile est donc le lancement de la modernisation de la
BSPP, dont votre rapporteur spécial rappelle qu'elle est financée
en majorité par les collectivités locales.
Le bleu budgétaire distingue quatre missions de la
sécurité civile : assurer la protection des personnes, des
biens et de l'environnement ; lutter contre les feux de forêt ;
assurer le soutien général des services ; assurer un soutien
financier aux acteurs locaux. Votre rapporteur spécial ne peut que se
montrer dubitatif devant l'énoncé de ces missions. Outre le fait
que la seconde devrait faire partie intégrante de la première, la
troisième semble superflue et la dernière quelque peu
étonnante quand on compare son énoncé avec les sommes en
cause.
Le détail de chacune de ces missions et les indicateurs qui y sont
associés n'apportent guère plus de satisfaction. Sans contester
l'intérêt de ces statistiques, votre rapporteur spécial
considère que ces indicateurs sont peu indicatifs de la performance des
services de la sécurité civile, et sont encore loin des
indicateurs de performance au sens de la loi organique relative aux lois de
finances du 1
er
août 2001. Ils sont trop nombreux, parfois pas
renseignés, ne couvrent pas toutes les missions de la
sécurité civile, mesurent plus une activité qu'une
performance (sauf peut-être en matière de feux de forêt), et
servent pour certains à plusieurs objectifs ! Il y a donc
certainement un travail approfondi à mener d'ici à 2005 afin de
distinguer plus clairement les objectifs précis et indicateurs de
performance qui constitueront le coeur du futur cadre budgétaire.
Objectifs, indicateurs et résultats de la sécurité civile
|
Objectif |
Indicateur |
Résultats 2000 |
|
Adapter par nature de risque les moyens au secours |
Coût moyen d'une personne secourue par hélicoptère |
nd |
|
Délai moyen d'intervention des services de secours suite appels d'urgence (décollage) |
5 minutes |
|
|
Prévenir les attentats |
Neutralisation d'engins/nombre d'opérations totales |
2.300 / 887 |
|
Neutralisation d'engins dans le cadre des voyages officiels |
1.210 / 290 |
|
|
Réduire le nombre d'hectares parcourus par les feux |
% de feux traités par les moyens aériens sur l'année en zone sud |
18 % (22 % en 1999) |
|
% de feux traités par les moyens aériens l'été en zone sud |
22 % (33 % en 1999) |
|
|
% d'heures d'avions consacrées au guet armé aérien réalisées en zone sud |
33 % |
|
|
Réduire les délais d'intervention sur zone de départ de feu |
% d'heures avions en guet armée aérien |
33 % |
|
%feux traités en zone sud<5ha |
92 % |
|
|
%feux traités en zone sud l'été<5ha |
93 % |
|
|
Prévention opérationnelle pour zone sud en hommes / jour (sapeurs-pompiers) |
2.650 |
|
|
Prévention opérationnelle pour zone sud en hommes / jour (UIISC) |
16.850 |
|
|
Nombre détachements avancés (UIISC) |
125 |
|
|
Nombre d'actions de quadrillage UIISC |
800 |
|
|
% des départs de feux traités en zone sud par les détachements avancés |
30 % |
|
|
Assurer une allocation optimale des ressource |
Coût moyen de formation d'un pilote |
nd |
Source : bleu budgétaire
1. Crédits de personnel
Les
crédits pour dépenses de personnel présentent
82,55 millions d'euros, soit le tiers des crédits de la
sécurité civile. Celle-ci disposera de 1.950 emplois
budgétaires, soit un de moins qu'en 2001
10(
*
)
. 1.490 sont des militaires et 460 des agents civils.
Il existe cependant toujours un décalage avec les emplois
réels : par exemple en 2000 on comptait 457 emplois
budgétaires pour 441 emplois réels, et en 2001 461 emplois
budgétaires pour 438 emplois réels.
Les emplois réels de l'agrégat s'élèvent quant
à eux à 2.430 en partie en raison de l'existence de 372 emplois
mis à disposition : 259 policiers, 48 sapeurs-pompiers
territoriaux, 2 fonctionnaires territoriaux, 47 militaires de la BSPP, 2 agents
d'EDF et 14 agents des préfectures.
Sur l'effectif réel de 2.430, 1.489 sont des militaires, 532 des
fonctionnaires civils et 409 des contractuels.
Les militaires se répartissent entre les trois UIISC (673 pour l'UIISC
n° 1, 673 pour l'UIISC n° 7 et 32 pour l'UIISC n° 5),
l'état-major (28), la DDSC (39), les état-majors de zones
métropolitaines (37) et l'état-major restreint des
départements d'outre-mer (8). Par rapport à 1998, quand les UIISC
fonctionnaient encore grâce aux appelés, l'effectif a
diminué de 205 militaires. Il y a désormais 381 cadres
contre 393 auparavant, et 1.109 engagés de l'armée de terre
et volontaires contre 1.246 appelés.
Il convient de préciser que la direction de la défense et de la
sécurité civile emploie 452 techniciens, dont 222 contractuels,
64 fonctionnaires, 165 ouvriers d'État et un agent de l'EDF mis
à disposition. Quant au personnel navigant, il comprend 176 pilotes, 82
mécaniciens sauveteurs secouristes et 3 mécaniciens
navigants avion.
Si les agents de la BSPP ne relèvent pas du strict point de vue
budgétaire du ministère de l'Intérieur, il est
intéressant de noter que sur les 7.307 agents servant à la BSPP,
467 sont en réalité mis à disposition de ministères
ou d'organismes
11(
*
)
pour assurer à leur
demande leur sécurité incendie. Ces mises à disposition
font l'objet de remboursements dans le cadre de conventions.
Les crédits inscrits au chapitre 31-30 (rémunérations
principales) passeront en 2002 de 35,2 à 28,4 millions d'euros en raison
du transfert, au nouvel article 94 (personnels techniques de la
sécurité civile) du chapitre 31-01 (administration centrale
et services techniques communs - rémunérations principales) de
7,9 millions d'euros. Au total, les crédits de
rémunérations principales augmentent ainsi de 3,1 % alors
même que l'agrégat ne bénéficie d'aucune
création d'emplois. La hausse nette des crédits se justifie,
outre les conséquences des différentes mesures de revalorisation
de la valeur du point, par la transformation d'emplois de contractuels non
navigants en 27 techniciens de maintenance contractuels, et par le
repyramidage de 23 emplois d'ouvriers d'État.
En matière indemnitaire, les crédits du chapitre 31-31
(défense et sécurité civiles - indemnités et
allocations diverses) et du nouvel article 94 du chapitre 31-02 (administration
centrale et services techniques communs - indemnités et allocations
diverses) connaissent une augmentation importante, passant au total de 15,02
à 16,25 millions d'euros (+ 8,2 %), s'établissant respectivement
à 15,67 et 0,58 millions d'euros. Il s'agit pour 1,07 million d'euros de
diverses mesures catégorielles : 305.000 euros au titre de la
dernière tranche de revalorisation du système indemnitaire des
pilotes d'hélicoptères ; 760.000 euros pour la
première tranche de revalorisation du régime indemnitaire des
démineurs (création à partir du 1
er
janvier
2002 d'une prime de danger liée au traitement des munitions anciennes et
modernes pour les 154 démineurs de la sécurité civile).
Le problème de l'accumulation des retards des personnels navigants reste
entier. Le paiement des heures supplémentaires étant
effectué dans la limite des crédits disponibles, les heures non
indemnisées se transforment en congés
récupérateurs. Ces heures supplémentaires viennent de ce
que les personnels navigants, assujettis aux mêmes horaires que ceux de
la fonction publique, ont, en raison de la nature opérationnelle de
leurs missions, des contraintes d'emploi du temps causées par l'urgence
des interventions (longues journées de travail, horaires distendus ...).
En outre, ces personnels sont soumis à des astreintes à domicile.
Un tel dispositif génère inévitablement des congés
récupérateurs. Ainsi, au 31 décembre 2000, les 87 pilotes
d'hélicoptères avaient 133,12 jours de congés non pris, et
les 75 mécaniciens sauveteurs secouristes 155,06 jours non pris, et au
30 juin 2001 les 84 pilotes d'avions avaient 146,22 jours non pris et les 3
officiers mécaniciens navigants 188,25 jours non pris. Ces retards se
sont accrus suite aux opérations estivales. Plusieurs dispositifs
d'indemnisation des heures supplémentaires ont été
envisagés pour diminuer l'accroissement constant du stock de ces
congés, mais sont encore, d'après le ministère de
l'Intérieur, «
en discussion
»
12(
*
)
. L'entrée en vigueur de l'aménagement
et de la réduction du temps de travail ne fera qu'aggraver la situation.
Votre rapporteur spécial s'étonne de la persistance de ce
problème, année après année, et ne peut que
souhaiter, outre sa résolution rapide, la mise en place de dispositifs
de nature à prévenir sa reproduction.
Les salaires et accessoires de salaires des personnels ouvriers (article 10 du
chapitre 31-95) diminueront de 50.000 euros à 4,74 millions d'euros.
Parallèlement, les crédits de rémunération et
vacations des autres agents non titulaires (article 50 du chapitre 31-98)
disparaissent quasiment puisqu'il ne reste plus que 1.200 euros contre 390.000
euros en 2001, en raison du transfert de ces sommes pour la création de
postes d'agents contractuels.
Les crédits inscrits au titre de la part des cotisations sociales
relevant de l'État (chapitre 33-90) s'établissent à 25
millions d'euros ainsi répartis :
-
• 23,39 millions d'euros (au lieu de 23,36 en 2001) pour les personnels
techniques (article 74) ;
• 1,46 million d'euros (au lieu de 1,45) pour les personnels militaires (article 75) ;
• 167.000 (inchangé) pour les personnels de nettoyage (article 76).
2. Crédits de fonctionnement
Le chapitre 34-31 regroupe l'ensemble des moyens de fonctionnement de la défense et de la sécurité civiles. Il voit ses moyens augmenter de près d'un million d'euros, soit une hausse de 3,1 %, les portant à 31,8 millions d'euros. Ces moyens supplémentaires sont affectés pour 435.000 euros aux formations militaires et pour 535.000 euros aux autres services opérationnels. Ils serviront à l'acquisition de matériels destinés au service du déminage, aux unités d'intervention de la sécurité civile, ainsi qu'au financement d'une première tranche de formation des pilotes d'hélicoptères, en raison de l'arrivée des nouveaux appareils EC 145.
Moyens de fonctionnement de la sécurité civile (chapitre 34-31)
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2000 |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
|
Services centraux, soutien logistique et dépenses communes (art. 10) |
14,51 |
7,62 |
7,62 |
|
Formations militaires (art. 20) |
8,38 |
8,54 |
8,97 |
|
Autres services opérationnels (art. 30) |
7,85 |
14,68 |
15,21 |
|
Total |
30,74 |
30,84 |
31,8 |
Ces
moyens de fonctionnement servent pour environ 10 % aux
déplacements, pour un peu moins au parc et à la maintenance
automobile, pour 17 % au carburant des véhicules, pour 13 % aux moyens
opérationnels et pour 50 % au fonctionnement général. La
priorité a été donnée en 2001 à la formation
des pilotes aux hélicoptères EC 45, et aux services de
déminage.
L'article 30 du chapitre 37-50 (Instituts d'études et autres organismes)
regroupe les crédits affectés à l'institut national
d'études de la sécurité civile (INESC). Ceux-ci voient
leur montant progresser de 305.000 euros (après une hausse de
920.000 euros en 2001) passant de 3,18 à 3,49 millions d'euros.
L'établissement possède un budget total de plus de
8,9 millions d'euros, alimenté, outre la subvention de
l'État, par les fonds de concours, une participation du Centre national
de la fonction publique territoriale, les ventes de modules de formation, des
prestations de services et des recettes diverses. Les recettes propres
dépassent désormais les recettes tirées du budget de
l'État. L'Institut connaît un fort développement en raison
de la professionnalisation croissante des services d'incendie et de secours.
L'INESC voit son activité se développer, conséquence de la
départementalisation des services d'incendie et de secours. Ainsi, il
devrait organiser en 2001 30.000 journées stagiaires au titre des
formations initiales (23.700 en 2000), 1.000 journées stagiaires pour
les formations d'adaptation à l'emploi (avant un changement de grade),
470 journées stagiaires de formations spécialisées, 8.100
journées stagiaires de formation à la prévention,
auxquelles s'ajoutent les stages , formations ou séminaires
organisés à destination des acteurs de la sécurité
civile autres que les pompiers.
3. Crédits pour dépenses d'informatique
Les
crédits inscrits aux articles 41 (informatique), 42 (transmissions) et
43 (autocommutateurs) du chapitre 34-82 (dépenses d'informatique et de
télématique) augmentent de 690.000 euros (de 0,47 à 1,15
million d'euros), soit une hausse de près de 150 %.
Les crédits de paiement de l'article 44 du chapitre 57-60
(dépenses d'équipement pour l'informatique, la
télématique et les transmissions) diminuent à l'inverse de
257.000 euros, s'établissant à 152.000 euros. Quant aux
autorisations de programme, elles restent stables à 457.000 euros.
Ces crédits sont destinés à l'entretien des
matériels et à la maintenance des infrastructures. Les mesures
nouvelles concernent un nouveau projet de refonte du réseau de
commandement de la sécurité civile (intitulé ROC) et la
mise en oeuvre du projet RAC (réseau d'alerte cartographique). Les
objectifs du projet ROC sont : de disposer d'un système global
de transport, de référencement et de synthèse de
l'information opérationnelle ; de disposer d'un outil global d'analyse
et de prévision ; de fournir au commandement des opérations
un outil automatisé ; de fournir un outil automatisé pour
les CIRCOSC ; d'automatiser les échanges d'informations avec
l'ensemble des SDIS ; d'automatiser le maximum d'échanges avec les
autres acteurs partenaires de la sécurité civile. Le projet RAC
concerne les relations entre les préfectures et les services
départementaux de l'Etat et a pour ambition de définir et mettre
en oeuvre un référentiel cartographique commun, au niveau
départemental, dédié à la crise.
4. Pompiers
a) Sapeurs-pompiers de Paris
Les dotations en faveur de la brigade de sapeurs-pompiers de Paris augmenteront en 2002 de 2,5 millions d'euros, inscrits à l'article 30 du chapitre 36-51 (participation de l'État aux dépenses des services de police et d'incendie de la Ville de Paris). Au total, les crédits de la BSPP en provenance de l'État se monteront à 58,7 millions d'euros, soit une hausse de 4,45 % qui recouvre la fin du plan de professionnalisation de la brigade et la première tranche d'un plan exceptionnel en faveur des pompiers de Paris (1,8 million d'euros soit les trois quarts des besoins prévus). Prévu sur six ans, ce plan, qui fait suite à une mission de l'inspection générale de l'administration, est destiné à permettre à la BSPP de prendre en charge la hausse constante de son activité. On constate, en effet, une augmentation continuelle de la charge opérationnelle de la BSPP depuis 1985 qui, ayant pour origine des facteurs à la fois d'ordre technique, sociologique et juridique sur lesquels la BSPP n'a pas de prise, n'a pu être contenue. Cette pression croissante sur la brigade a conduit à une sollicitation toujours plus importante de ses effectifs et de ses matériels vieillissants avec des conséquences préjudiciables sur la capacité opérationnelle de l'unité, qui se trouve fragilisée, et sur le recrutement et la fidélisation des personnels. Le plan de modernisation se traduira par une augmentation de 73,1 millions d'euros et la création de 750 emplois de militaires dont 480 pour le secours aux victimes et au soutien logistique.
Le plan de modernisation de la BSPP et sa traduction budgétaire
Le
constat établi sur l'état de la BSPP justifie pleinement de
mettre à sa disposition de nouveaux moyens, aussi bien en termes de
ressources humaines que de matériels, afin de répondre à
deux grands objectifs indissociables :
- assurer pleinement l'ensemble des missions fixées par le décret
n° 2000-1162 du 28 novembre 2000 relatif aux missions et
à l'organisation de la BSPP ;
- améliorer la condition du personnel au moment où celle-ci
connaît des avancées significatives dans toutes les
catégories de la population active.
Le plan de modernisation élaboré pour la BSPP (2002-2007)
répond à ce constat. Il vise à remettre à niveau
les moyens dont elle dispose pour lui permettre à la fois de garantir sa
capacité opérationnelle au profit de la sécurité
des Parisiens et des habitants des départements de la petite couronne,
et de prendre en compte les évolutions à venir dans les domaines
relevant de ses compétences.
L'effort proposé se traduirait sur une période allant de 2002
à 2007 par le renforcement des effectifs, l'augmentation des
capacités d'hébergement, lesquelles participeraient
également à l'amélioration de la condition des personnels,
la rénovation des matériels et des moyens logistiques afin de
combler le retard technologique pris.
Le renforcement des effectifs
La couverture des insuffisances relevées par l'inspection
générale de l'administration conduit à la création
de 750 postes budgétaires supplémentaires (20 officiers, 144
sous-officiers et 586 militaires du rang), ce qui représente une
augmentation de 11 % des effectifs à étaler sur six ans,
soit la création de 125 postes par an à compter de 2002 et
jusqu'en 2007. Ces créations de postes visent à assurer
pleinement l'ensemble des missions fixées par le décret
précité (216 sous-officiers et militaires du rang pour armer
en permanence les 48 premiers secours relevage de la brigade et ainsi assurer
la permanence de la couverture opérationnelle en matière de
secours à victimes). Pour compléter le dispositif de la brigade
en matière de secours à victimes, il faut également
recruter 216 sous-officiers et militaires du rang afin d'armer 24 premiers
secours relevage supplémentaires (PSR) à acquérir. Au
total, 432 sous-officiers et militaires du rang supplémentaires et 24
PSR permettront d'assurer ce volet du plan. De plus l'accroissement du soutien
technique imposé par une utilisation intensive des engins et
matériels conduit à recruter 46 sous-officiers et militaires du
rang supplémentaires qui seront répartis dans les compagnies
d'incendie (où ces effectifs avaient été
prélevés). Enfin, pour améliorer le taux d'encadrement de
la brigade, particulièrement faible en comparaison avec celui de
l'armée de terre (3,42 % pour les officiers au lieu de 12 %,
22 % au total - sous-officiers compris - au lieu de 48 %), le plan de
modernisation prévoit le recrutement de 20 officiers
supplémentaires.
Par ailleurs, ces créations de postes permettront d'améliorer la
condition du personnel au moment où celle-ci connaît des
avancées significatives dans toutes les catégories de la
population active. Il s'agit ainsi de recruter 252 sapeurs-pompiers, ce qui
représente 5 % de l'effectif total des groupements d'incendie pour
permettre de réduire le service annuel de gardes de ces unités
de 150 à 140. Cette baisse de 5 % du régime de gardes
permettra de mieux assurer la formation professionnelle permanente (mise
à mal par des départs de secours incessants) et de favoriser le
recrutement et la fidélisation des personnels.
L'augmentation des capacités d'hébergement
La création de ces 750 postes budgétaires supplémentaires
associée à une politique de fidélisation (rendue
indispensable par la professionnalisation) conduisent à évaluer
le besoin en hébergement supplémentaire à 431 logements
familiaux en ville (droits à bail) et à 250 places en
chambrée suivant la réglementation militaire en vigueur. Si cette
demande est satisfaite, 31% de l'effectif de la brigade serait logé (en
comparaison 35% des sapeurs-pompiers professionnels sont logés en centre
de secours, le reste est hébergé les jours de garde).
La rénovation des matériels et des moyens logistiques
Le budget de la brigade ne permet pas, depuis de nombreuses années, de
consacrer à l'investissement des sommes suffisantes pour éviter
le vieillissement du parc d'engins et de matériels. L'entretien de ce
parc et du matériel pâtit d'un âge ayant
dépassé la durée de vie théorique. Cela provoque un
retard technologique important (caméras thermiques, vestes
d'intervention en textile, système d'information géographique
numérisé...), pénalise les capacités d'intervention
de la brigade (jusqu'alors innovatrice) et empêche le renforcement des
mesures de protection de ses sapeurs-pompiers.
Coût du plan de modernisation
Le coût global du plan s'élève à 73,08 millions
d'euros. Les dépenses donnant lieu à participation de l'Etat
s'établissent à 57,84 millions d'euros, l'acquisition des locaux
d'hébergement estimé à 15,24 millions d'euros, avant
arbitrage des collectivités, étant financé par la ville de
Paris, les départements et les communes de la petite couronne. Le
programme, hors achats immobiliers, se décompose en 27,35 millions
d'euros de dépenses pérennes (personnel, immobilier locatif,
entretien et fonctionnement) et 39,49 millions d'euros de dépenses non
immédiatement renouvelables (matériels pour 22,9 millions d'euros
et Acropol pour 7,6 millions d'euros).
La première tranche prévue pour 2002 s'élève
globalement à 8,7 millions d'euros abstraction faite de la dotation
prévue pour l'acquisition d'hébergements collectifs dont le
coût inscrit en section d'investissement du budget spécial de la
préfecture de police reste à la charge exclusive des
collectivités qui concourent à son financement (2,5 millions
d'euros). Elle donne lieu à une participation de l'Etat de 2,1 millions
d'euros.
Il est donc proposé de prendre en compte dans le projet de loi de
finances pour 2002 : la création de 125 postes, soit 4 officiers, 24
sous-officiers et 97 engagés volontaires ;
rémunérations, cotisations sociales et frais
d'accompagnement ; l'acquisition des équipements destinés
à pourvoir au remplacement du matériel hors d'âge et
à satisfaire les besoins opérationnels nouveaux ; les
dépenses de fonctionnement induites de ces investissements ainsi que les
logements familiaux destinés aux militaires recrutés.
Source : ministère de l'Intérieur
b) Services de secours et de sécurité de la préfecture de police de Paris
Les crédits de l'article 60 du chapitre 36-51 diminuent très légèrement pour s'établir à 1,7 million d'euros. Ils représentent la participation de l'État aux dépenses de secours et de sécurité de la préfecture de police de Paris. Il s'agit du service interdépartemental de la protection civile et du service technique d'inspection des installations classées. L'État finance ces services à hauteur de 40 %, la ville de Paris prenant en charge le solde.
c) Subventions aux SDIS
Le
chapitre 41-31 (subventions pour les dépenses des services d'incendie et
de secours) reste doté de 2,28 millions d'euros.
Les crédits de cet article ont deux objectifs principaux : d'une
part, contribuer au financement de la campagne estivale contre les feux de
forêt, et d'autre part soutenir l'action des associations de
défense et de sécurité civiles au profit
d'opérations d'intérêt général (oeuvre des
pupilles orphelins des sapeurs-pompiers, fédération nationale de
protection civile, etc.). Les opérations relatives à
l'évacuation des munitions anciennes de Vimy, mais aussi
l'intensité des feux de forêt à l'été 2001,
expliquent pourquoi ce chapitre devrait faire l'objet d'un abondement de
près de 4 millions d'euros de crédits dans le cadre du collectif
budgétaire de décembre 2001.
5. Aides aux victimes
a) Secours d'extrême urgence
Le
chapitre 46-91 décrit les moyens affectés aux secours
d'extrême urgence aux victimes de calamités publiques. Il est
doté de manière un peu « symbolique » de
160.000 euros, étant entendu que ce chapitre est abondé en
provenance des charges communes en cas de crise.
Ce chapitre a été sollicité lors d'inondations (340.000
euros pour la Somme), mais aussi lors de l'évacuation des populations de
Vimy (2,44 millions d'euros) et après l'explosion de l'usine AZF
à Toulouse (3,35 millions d'euros). Il bénéficie,
outre les crédits budgétaires, de crédits ouverts sur
fonds de concours, ce dernier étant abondé par les contributions
publiques ou privées.
b) Indemnités aux victimes d'accidents
Le projet de loi de finances pour 2001 maintient la dotation du chapitre 46-92 « pensions, prestations rattachées et indemnités aux victimes d'accidents (sapeurs-pompiers et anciens agents de la défense passive) » à son niveau de 2001 et de 2000, soit 9,95 millions d'euros. Il s'agit de financer ainsi le régime d'indemnisation spécifique aux sapeurs-pompiers volontaires, qui verse des pensions d'invalidité et de réversion, des allocations et des rentes d'invalidité, des rentes de réversion et des pensions forfaitaires d'orphelins. En décembre 2000, le régime gérait 1.890 dossiers.
6. Crédits pour dépenses immobilières
L'article 41 « sécurité
civile »
du chapitre 57-40 « équipement immobilier du ministère
de l'Intérieur » voit sa dotation en crédits de
paiement diminuer par rapport à 2001 de 1,68 million d'euros à
3,05 millions d'euros (- 35,6 %). Les autorisations de programme demeurent
à leur niveau de 2001, soit 4,57 millions d'euros.
Le patrimoine immobilier de la sécurité civile représente
une surface bâtie de l'ordre de 340.000 m² et se compose d'ouvrages
très divers répartis sur le territoire sur plus d'une centaine de
sites (ateliers, soutes de stockage, locaux tertiaires, bases d'avions et bases
hélicoptères, etc...). La politique immobilière de la
sécurité civile s'inscrit dans trois axes principaux :
• la modernisation et la mise aux normes des sites de déminage
(zone vie, zone de stockage et destruction) ;
• l'arrivée des nouveaux appareils EC 145, ce qui conduit à
remettre aux normes des hangars existants dont certains, doivent être
entièrement reconstruits afin d'accueillir cette nouvelle
génération d'hélicoptères.
• la restructuration et la mise aux normes des équipements
existants des UIISC, dans le cadre de la professionnalisation militaire, ainsi
que divers autres travaux : restauration, stockage des matériels
spécialisés, restauration et infirmerie.
Le ministère envisage pour 2002 de reprendre les objectifs
déjà définis pour 2001 : moderniser et mettre aux
normes trois sites de déminage, préparer les hangars à
l'arrivée des hélicoptères EC 145, et revoir les
équipements d'hébergement des unités d'intervention de la
sécurité civile suite à la professionnalisation.
Cependant, ainsi que l'indique le ministère de l'Intérieur dans
sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, les
inscriptions budgétaires sont largement insuffisantes par rapport aux
besoins.
Cette situation ne peut manquer d'étonner quand on la compare aux
événements de 2001. Il ne faut pas oublier que
l'évacuation des munitions de Vimy s'explique aussi par les conditions
de stockage.
Les projets immobiliers de la sécurité civile en 2002 : entre besoins et réalités budgétaires
Le
montant de la dotation pour 2002 s'élève à 4,6 millions
d'euros en autorisations de programme. Néanmoins, ce niveau de
crédits ne permettra pas de couvrir l'ensemble des besoins,
estimés globalement à plus de 12 millions d'euros.
Le programme consacre en premier lieu la suite des travaux de mise en
sécurisation du site de déminage de Vimy (y compris ses
extensions) et celle des sites de stockage de Laon - Montbérault et
Metz-Woippy (au total 1,52 million d'euros). Des moyens complémentaires
devraient pouvoir être redéployés afin de financer des
opérations reportées, telles la réalisation des soutes de
stockage des centres de déminage de Caen et de Lyon (150.000 euros),
voire la réinstallation de celui de Châlons-en-Champagne (240.000
euros).
Par ailleurs, il est nécessaire de poursuivre le financement des
opérations en cours des unités militaires de Brignoles et
Nogent-le-Rotrou (construction d'un poste de commandement, d'un atelier,
réhabilitation de bâtiments,...) représentant environ 1,52
million d'euros, ainsi que les restructurations des bases
hélicoptères de Pau et Granville (520.000 euros).
Enfin sont engagées les réflexions visant à doter,
à l'horizon 2005, l'Ecole nationale supérieure des officiers de
sapeurs-pompiers (ENSOSP) d'un équipement technique de haut niveau,
outil de formation et d'évaluation de mise en situation
opérationnelle (incendie, secours routiers, risques technologiques, ...).
Source : ministère de l'Intérieur
7. Crédits pour dépenses de matériels
Les
dépenses d'équipement de la sécurité civile sont
détaillées dans deux lignes budgétaires
13(
*
)
figurant au chapitre 57-50
« équipement matériel du ministère de
l'Intérieur ».
L'exécution de la loi de finances pour 2002 verra la poursuite du
programme d'achat d'hélicoptères EC 145
14(
*
)
. Par rapport au calendrier initial, le premier
appareil devrait être livré en avril 2002, soit avec 27 mois de
retard. 15 appareils devraient être livrés au cours de
l'année 2002. Au total, 32 appareils seront livrés.
L'article 43 « acquisition et modernisation du groupement des moyens
aériens de la sécurité civile » prévoit
20,27 millions d'euros de crédits de paiement pour financer cette
acquisition, contre 19 millions d'euros en 2001. Ces livraisons
permettront de remédier en partie au vieillissement préoccupant
de la flotte.
Age moyen des différents aéronefs au 31 décembre 2000
|
|
Quantité |
Age horaire(*) |
Age calendaire |
|
CL 415 |
11 |
1.604 |
5 ans et 7 mois |
|
Tracker turbines |
11 |
10.836 |
41 ans et 9 mois |
|
Tracker pistons |
1 |
7.594 |
42 ans |
|
Fokker 27 |
2 |
40.312 |
14 ans et 9 mois |
|
King 200 |
2 |
7.834 |
18 ans |
|
Alouette III |
25 |
10.310 |
30 ans |
|
Ecureuil B1 et B2 |
4 |
3.570 |
12 ans |
|
Ecureuil B |
1 |
5.160 |
23 ans |
|
Dauphin |
3 |
5.295 |
21 ans |
(*)
Heures de vol effectuées
Source : ministère de l'Intérieur
L'article 44 qui concerne quant à lui la maintenance des aéronefs
verra ses crédits de paiement diminuer de 1,22 million d'euros
à 33,84 millions d'euros, et ses autorisations de programme
inchangées à 38,11 millions d'euros. Par ailleurs, les
marchés de maintenance ont été modifiés en octobre
2001.
L'organisation de la maintenance des aéronefs de la sécurité sociale
Hélicoptères
Le groupement des hélicoptères de la sécurité
civile assure la totalité des opérations de mise en oeuvre ainsi
que certaines opérations de maintenance au niveau des bases
hélicoptères et du centre technique de Nîmes. Les autres
opérations de maintenance, et en particulier la totalité des
visites d'entretien majeur des Alouette III ainsi que les visites annuelles
Dauphin et les réparations des sous-ensembles et équipements sont
assurées par des sociétés aéronautiques, au travers
de marchés négociés par le service des programmes
aéronautiques de la délégation générale pour
l'armement.
L'arrivée des nouveaux appareils EC 145 ne devrait pas modifier cette
organisation, les visites d'entretien périodiques devant être
réalisées en priorité au niveau du centre de maintenance.
Il est cependant encore trop tôt pour fixer dans le détail les
modifications qui pourraient s'avérer nécessaires, la livraison
du premier appareil n'étant attendue qu'à la fin de
l'année.
Avions
La totalité du soutien technique (mise en oeuvre, maintenance,
modifications...) de la flotte des avions de la sécurité civile
est assurée depuis le 1er octobre 1998 par la société AOM
Industries, titulaire du marché de maintenance dont le renouvellement
lui a été notifié le 28 septembre 2001 pour une
durée de trois années et un début d'exécution le
1er octobre 2001.
Le titulaire assure la mise en oeuvre, la maintenance et les modifications de
la flotte des avions de la DDSC pour un montant maximum de 112,64 millions
d'euros TTC. Le marché comprend 2 types de prestations :
- des prestations forfaitaires comprenant le soutien technique et logistique,
les opérations de piste, de mise en oeuvre et de maintenance tous
niveaux des avions (montant total sur trois ans de 98,9 millions d'euros
TTC) ;
- toutes prestations supplémentaires non prévues au titre des
prestations de type 1 et nécessaires à la mise en oeuvre et au
maintien en condition opérationnelle des avions (montant total sur trois
ans de 13,7 millions d'euros TTC).
Source : ministère de l'Intérieur
B. LA POLICE NATIONALE : 5,04 MILLIARDS D'EUROS
Le
budget de la police nationale proposé pour 2002 s'élève
5,04 milliards d'euros, contre 4,87 milliards d'euros en 2001, soit une
progression de 3,42 %, contre une progression de 1,86 % en
2001
15(
*
)
.
Le gouvernement insiste tout particulièrement sur cette progression,
comparable au «
plan Joxe de 1985
» d'après
la note de présentation du budget, «
sans équivalent
depuis le budget 1983
» d'après l'intervention du ministre
devant votre commission. L'objectif de 2002 est la mise en oeuvre de la
troisième étape de la police de proximité, avec 230
nouvelles circonscriptions de police. Comme l'indique la note de
présentation du budget : «
les nouveaux moyens
affectés à la police nationale - emplois supplémentaires,
mesures indemnitaires et catégorielles en faveur de ses personnels,
abondement des crédits de fonctionnement - contribueront fortement
à la réussite de ce projet novateur et ambitieux
».
Les principales mesures supplémentaires sont : la prise en compte
des mesures générales en matière de
rémunération de la fonction publique (75 millions
d'euros) ; la création de 3.000 emplois de policiers
(61 millions d'euros) ; des mesures catégorielles (54 millions
d'euros) ; la hausse des moyens de fonctionnement de la police (22,9
millions d'euros).
Comme les crédits de l'agrégat police n'augmentent que de
167 millions d'euros alors que ces mesures nouvelles coûtent
près de 213 millions d'euros, cela signifie que des
économies ont été faites par ailleurs. Il s'agit pour
près de 16 millions d'euros de l'ajustement des crédits de
rémunération «
pour tenir compte de la situation
réelle des agents
16(
*
)
».
Ce mouvement illustre ce à quoi mène la pratique des emplois en
surnombre : ces derniers sont rémunérés sur le budget
propre du ministère, et donc en partie par les économies
réalisées d'une part sur le volant frictionnel lié au
décalage de temps entre l'ouverture d'un concours et le pourvoi effectif
du poste, d'autre part aux marges de manoeuvre dégagées par le
calcul d'une dotation budgétaire pour les adjoints de
sécurité basée sur 20.000 ADS alors qu'il n'y en a jamais
plus de 16.000 en poste en même temps. Les autre sources
d'économies viennent de diverses transformations d'emplois
(3 millions d'euros), mais surtout de la diminution de 32 millions d'euros
des crédits du titre V alloués à la police nationale.
La police nationale remplit, d'après le bleu, sept missions
opérationnelles et de support logistique : police de voie publique,
maintien de l'ordre et souveraineté, lutte contre la délinquance,
renseignement, soutien logistique, formation, coopération
internationale.
Objectifs, indicateurs et résultats de la police nationale
|
Objectif |
Indicateur |
Résultats |
|
Accroître la présence policière sur le terrain pour mieux prévenir, dissuader et réprimer la délinquance |
Part de la population relevant des circonscriptions de police nationale couverte par la police de proximité |
2000 : 36,1 %
|
|
Part des circonscriptions de sécurité publique où la police de proximité a été généralisée |
2000 : 13,6 %
|
|
|
Lutter contre les comportements criminogènes |
Taux de criminalité pour 1.000 habitants |
1999 : 61
|
|
Accroître l'élucidation des faits |
Taux d'élucidation pour 1.000 faits constatés |
1999 : 276
|
|
Dont infractions économiques et financières |
1999 : 749
|
|
|
Dont crimes et délits contre les personnes |
1999 : 706
|
|
|
Dont vols |
1999 : 116
|
|
|
Augmenter le nombre d'éloignements effectifs des étrangers en situation irrégulière |
Part des non-admissions de passagers pour 100 contrôles |
1999 : 0,051% (24.220)
|
|
Part des réadmissions vers l'étranger pour 100 contrôles |
1999 : 0,048 % (22.782)
|
|
|
Taux de réussite des reconduites à la frontière sur saisine préfectorale |
1999 : 66,9 % (8.300)
|
|
|
Lutter contre le trafic de drogue |
Nombre de personnes mises en cause |
1999 : 5.699
|
|
|
Nombre de personnes écrouées (et % des mises en cause) |
1999 : 3.240 (57 %)
|
|
Lutter contre l'insécurité routière |
Nombre de dépistages effectués pour alcoolémie |
2000 : 1,224 million |
|
Nombre d'infractions relevées pour alcoolémie |
2000 : 61.343 |
|
|
Taux d'infraction pour alcoolémie |
2000 : 5 % |
|
|
Nombre d'infractions relevées pour vitesse (hors PP) |
449.763 |
|
|
Développer le recours aux moyens techniques et scientifiques d'investigation |
Nombre de traces exploitables / nombre de traces relevées |
1999 : 34,5 %
|
|
Nombre de traces identifiées / nombre de traces exploitables |
1999 : 12,43 %
|
|
|
Connaître les coûts de l'éloignement des étrangers en situation irrégulière |
Coût moyen d'une reconduite frontière |
1999 : 1.907,4 €
|
|
Former à la police de proximité les gardiens et gradés de la sécurité publique affectés en circonscriptions de police de proximité |
Nombre de journées de formation à l'accueil |
1999 : 3.214
|
|
Nombre de jours de formation à la police proximité / nombre de fonctionnaires actifs + ADS en police de proximité |
2000 : 25.306 pour 50.613
|
|
|
Développer les actions de formation |
Nombre de jours de formation par policier |
1999 : 4,53
|
|
Améliorer le soutien logistique et immobilier |
Coût du m² neuf en SHON |
2000 : 1.981,84 € |
|
Taux de renouvellement des véhicules légers |
1999 : 55,31 %
|
|
|
Assurer la meilleure disponibilité des moyens d'intervention de la police |
Taux de couverture Acropol (nombre de départements couverts) |
1999 : 8
|
|
Coût moyen annuel de la maintenance par véhicule |
1999 : 859,39 €
|
Source : bleu budgétaire
1. Crédits de personnel
Hors
adjoints de sécurité, la police sera dotée en 2001 de
132.104 emplois budgétaires, contre 128.439 en 2001, soit 3.665
emplois en plus.
Cette hausse recouvre la création de 1.700 emplois de gardiens de la
paix, la régularisation de 1.000 gardiens de la paix recrutés en
surnombre en 2001, la création de 243 emplois administratifs et
techniques, et la création de 754 emplois d'agents contractuels (qui ne
correspondent pas à des créations nettes mais à la
régularisation de situations administratives depuis la loi du
12 avril 2000). Parallèlement, le ministère supprime 10
emplois d'ouvriers d'État, en transfère 18 autres aux
secrétariats généraux pour l'administration de la police,
en transfère trois pour remplacer des mises à disposition (deux
au secrétariat général du gouvernement et un à la
Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie).
Enfin, il réalise diverses transformations d'emplois : deux emplois
d'agent administratif deviennent un emploi d'infirmière, 10 ouvriers
d'Etat deviennent 8 contrôleurs des transmissions et deux
ingénieurs.
Les créations de postes viennent s'ajouter au remplacement des policiers
partis en retraite, dont le nombre est particulièrement important et
devrait rester à un niveau élevé d'ici à 2006. Tous
corps confondus, 4.965 fonctionnaires de police devraient ainsi quitter la
police nationale en 2002.
Départs à la retraite prévus pour la police nationale
|
|
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
|
Commissaires |
94 |
105 |
111 |
118 |
109 |
96 |
|
Officiers |
872 |
939 |
929 |
902 |
856 |
795 |
|
Gradés et gardiens |
3.958 |
3.795 |
3.657 |
3.580 |
3.504 |
3.332 |
|
Total actifs |
4.924 |
4.839 |
4.697 |
4.600 |
4.469 |
4.223 |
|
Administratifs |
120 |
126 |
175 |
197 |
224 |
203 |
|
Total |
5.044 |
4.965 |
4.872 |
4.797 |
4.693 |
4.426 |
Source : ministère de l'Intérieur
A ces
132.104 emplois viennent s'ajouter 20.000 adjoints de sécurité.
Il convient de relativiser l'effectif budgétaire en notant qu'il n'a
jamais été possible de dépasser les 16.000 ADS.
L'ensemble des crédits de rémunération de la police
nationale ont augmenté de 4,13 % en 2001 par rapport à
2000 : + 2,07 % pour les rémunérations
principales ; + 7,1 % pour les indemnités et allocations
diverses ; + 8,85 % pour les personnels ouvriers ;
+ 16,7 % pour les ADS ; + 13,4 % pour les vacations
des autres agents non titulaires. Alors qu'ils s'élevaient à
3,73 milliards d'euros en 2001, ces crédits de
rémunérations augmenteront de 179,5 millions d'euros en 2002,
soit une hausse de 4,8 %.
a) Rémunérations principales
Les crédits inscrits aux différents articles de rémunérations principales, hors indemnités, de la police nationale augmentent de près de 100 millions d'euros.
Évolution des crédits de rémunérations principales de la police nationale
|
(en millions d'euros) |
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Évolution |
|
Police nationale (31-41)* |
2.687,38 |
2.787 |
+ 3,71 % |
|
Services techniques (31-95, art. 20) |
29,95 |
29,63 |
- 1,07 % |
|
Services actifs, ouvriers cuisiniers (31-95, art. 30) |
7 |
7,2 |
+ 2,86 % |
|
Autres agents non titulaires (31-98) |
4,77 |
4,94 |
+ 3,56 % |
|
dont police nationale (art. 30) |
3,76 |
3,91 |
+ 4 % |
|
SCTIP (art. 40) |
1,01 |
1,03 |
+ 2 % |
|
Personnels administratifs et techniques des services techniques de la police nationale (art. 95 du 31-01)* |
9,34 |
9,56 |
+ 2,36 % |
|
Total |
2.738,44 |
2.838,33 |
+ 3,65 % |
*
Transfert de l'article 40 du chapitre 31-41 vers le nouvel article 95 du
chapitre 31-01 afin de regrouper dans un même chapitre les
rémunérations principales de l'ensemble des personnels
administratifs et techniques des services techniques.
Outre les conséquences des différents mouvements intervenus sur
les emplois, cette progression résulte des mesures
générales en matière de rémunération dans la
fonction publique, qu'il s'agisse des hausses intervenues pour 2000 et 2001
(50,4 millions d'euros) ou de la provision pour 2002 (13 millions
d'euros).
b) Indemnités
Les crédits indemnitaires inscrits au chapitre 31-42 progressent de 73,5 millions d'euros, malgré le transfert vers le nouvel article 95 du chapitre 31-02 des crédits indemnitaires des personnels administratifs et techniques affectés dans les services techniques. La hausse totale est donc de 75,1 millions d'euros, soit 8,53 % de plus qu'en 2001.
Évolution des crédits indemnitaires de la police nationale
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Évolution |
|
Personnels actifs (article 10 du 31-42) |
839,9 |
908,2 |
+ 8,13 % |
|
SCTIP (article 20 du 31-42) |
6,69 |
6,7 |
+ 0,15 % |
|
Personnels administratifs affectés dans les services actifs (article 30 du 31-42) |
31,9 |
39,22 |
+ 23 % |
|
Personnels administratifs et techniques des services techniques de la police nationale (nouvel article 95 du chapitre 31-02)* |
2,2 |
1,7 |
- 22,7 % |
|
Total |
880,69 |
955,82 |
+ 8,53 % |
*
Transfert de l'article 40 du chapitre 31-42 vers le nouvel article 95 du
chapitre 31-02 afin de regrouper dans un même chapitre les crédits
indemnitaires de l'ensemble des personnels administratifs et techniques des
services techniques.
La hausse des crédits s'explique de trois manières. Tout d'abord,
elle résulte des mesures générales décidées
pour la fonction publique au titre de 2000 et 2001 (9,4 millions d'euros) et en
prévision de 2002 (2,65 millions d'euros). Ensuite, elle suit
l'évolution du nombre comme de la structure des emplois. Enfin, elle
intègre des mesures catégorielles importantes, pour
54 millions d'euros : provision en vue de l'aménagement et de
la réduction du temps de travail (42,38 millions d'euros), poursuite de
la réforme indemnitaire des gardiens de la paix (8,4 millions d'euros),
revalorisation des indemnités des personnels techniques (3,55 millions
d'euros), poursuite de la réforme indemnitaire des commissaires (1,04
million d'euros), revalorisation des indemnités de la police technique
et scientifique (410.000 euros) et attribution de la qualification d'officier
de police judiciaire 16 à 1.000 agents supplémentaires (152.000
euros).
c) Adjoints de sécurité
Les crédits de rémunération des 20.000 adjoints de sécurité, qui ne sont pas des emplois budgétaires, s'élèveront en 2002 à 59,8 millions d'euros, contre 65 millions d'euros en 2001 (article 10 du chapitre 31-96 « dépenses de personnels pour les emplois de proximité »). Cette diminution des crédits se justifie selon le bleu par un « ajustement à la situation réelle des agents », c'est à dire la différence entre la rémunération des 20.000 ADS théoriques et la réalité des 16.000 ADS recrutés et rémunérés. Cet ensemble ne représente que 20 % du coût total des ADS, le solde figurant au budget du ministère de l'emploi.
d) Cotisations sociales
Les articles 71 (police nationale), 72 (personnels techniques de la police nationale), 73 (service national) et 77 (SCTIP) du chapitre 33-90 « part de l'État dans les cotisations sociales) augmentent de près de 3 millions d'euros. On peut s'interroger sur l'existence de 2 millions d'euros de cotisations sociales pour appelés du service national alors que ces derniers auront disparu des rangs de la police. Votre rapporteur spécial n'a pas obtenu d'éclaircissements sur ce point.
Évolution des crédits de cotisations sociales de la police nationale (chapitre 33-90)
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Évolution |
|
Police nationale (art. 71) |
260,26 |
263,2 |
+ 1,13 % |
|
Personnels techniques de la police nationale (art. 72) |
4,01 |
4,02 |
+ 2,44 % |
|
Service national (art. 73) |
1,99 |
1,99 |
- |
|
SCTIP (art. 77) |
0,41 |
0,41 |
- |
|
Total |
266,67 |
269,62 |
+ 1,11 % |
e) Prestations sociales
Les
crédits inscrits aux articles 71 (police nationale), 72 (personnels
techniques de la police nationale), et 77 (SCTIP) du chapitre 33-91
(prestations sociales versées par l'État) augmentent de 5,5 %
à 94,1 millions d'euros, en raison des modifications de la structure des
emplois et de la revalorisation de la base mensuelle des allocations familiales
en 2001.
Il est par ailleurs proposé la création d'un nouvel article 78
pour accueillir des crédits de prestations sociales en faveur des ADS.
Le projet de loi de finances pour 2002 ne propose cependant pas de le doter de
crédits. Or, dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur
spécial, le ministère indique non seulement que cet article a
été créé en cours de gestion 2001, mais en plus
qu'il a été doté en 2001 de 790.000 euros et que la
même somme devrait être dépensée en 2002. L'absence
de dotation budgétaire de cet article étonne donc.
2. Crédits de fonctionnement
a) Moyens de fonctionnement
Les
moyens de fonctionnement de la police nationale, globalisés au sein du
chapitre 34-41, progressent en 2002 de 4,2 millions d'euros pour
s'établir à 614,25 millions d'euros, soit une augmentation de 0,7
%.
L'analyse précise de l'utilisation de ces crédits est rendue
impossible par les différences existant entre les sommes inscrites au
bleu et au vert et le programme d'emploi des crédits. Une partie de la
différence se justifie d'ailleurs par les inscriptions de crédits
dans le collectif budgétaire de fin d'année, les rattachements de
fonds de concours, les ventes des Domaines et les reports de crédits.
Ainsi, en 2001, alors que 610,08 millions d'euros étaient inscrits
à la loi de finances initiale, le PEC notifié au directeur
général de la police nationale tablait sur des ressources de
659,5 millions d'euros (s'ajoutaient aux dotations initiales 30,5 millions
d'euros ouverts en collectif 2000, 13 millions d'euros de produit attendu des
fonds de concours, 1,35 million d'euros attendus de reports de
crédits et 4,6 millions d'euros au titre des ventes des Domaines).
Les moyens théoriques de fonctionnement de la police nationale (chapitre 34-41)
(en millions d'euros)
|
Article |
Services |
PLF 2001 |
Mesures |
PLF 2002 |
|
10 |
Services territoriaux |
205,8 |
-0,04 |
205,75 |
|
21 |
Compagnies républicaines de sécurité |
39,94 |
- |
39,94 |
|
22 |
Écoles et formation |
34,79 |
- |
34,79 |
|
23 |
Police judiciaire |
21,75 |
- |
21,75 |
|
24 |
Surveillance du territoire |
6,66 |
- |
6,66 |
|
25 |
Direction centrale de police aux frontières |
7,1 |
- |
7,1 |
|
26 |
Renseignements généraux |
6,06 |
- |
6,06 |
|
27 |
Reconduites à la frontière |
19,82 |
- |
19,82 |
|
28 |
CRS : frais de déplacement (hors changement de résidence) |
35,06 |
- |
35,06 |
|
40 |
Service spécialisé à vocation internationale |
3,53 |
- |
3,53 |
|
60 |
Police nationale |
6,27 |
- |
6,27 |
|
70 |
Secrétariats généraux pour l'administration de la police : dépenses effectuées pour le compte des services de police |
- |
- |
- |
|
80 |
Emplois de proximité : moyens de fonctionnement |
37,3 |
- |
37,3 |
|
91 |
Services logistiques |
116,8 |
+ 4,22 |
121,1 |
|
92 |
Enquêtes et surveillance |
10,93 |
- |
10,93 |
|
93 |
Autres frais de déplacement |
21,95 |
- |
21,95 |
|
97 |
Police nationale : frais de transport, versements à des organismes de transport ou à d'autres personnes morales |
36,28 |
- |
36,28 |
|
Total |
610,08 |
+ 4,18 |
614,26 |
|
Cette
stagnation apparente des moyens de fonctionnement recouvre en
réalité plusieurs mouvements contradictoires :
l'augmentation de 22,86 millions d'euros des moyens de fonctionnement des
services de police ;
le transfert de 16,1 millions d'euros vers les chapitres de
rémunération pour la régularisation de la situation des
contractuels ;
des transferts internes : 350.000 euros vers le chapitre 34-01 pour le
paiement de l'extension des locaux loués pour le compte de
l'administration centrale de la police nationale ; 1,5 millions
d'euros en faveur de différents organismes du chapitre 37-50 en raison
du transfert sur ce chapitre de 1,5 million d'euros de subventions aux
associations sportives de la police ; 460.000 euros vers le chapitre des
indemnités correspondant à la création de
l'indemnité spécifique de renfort saisonnier ou
temporaire
17(
*
)
.
Votre rapporteur spécial ne peut qu'une fois de plus déplorer
qu'à sa question sur le détail des crédits de
fonctionnement de la police nationale, le ministère
réponde : «
quant à la répartition par
article, elle sera établie en fonction des dialogues de gestion
entamés avec les directions centrales et secrétariats
généraux pour l'administration de la police durant le mois de
novembre ; la direction de l'administration de la police nationale
proposera alors un programme d'emploi des crédits au vu des
spécificités particulières des grands services de police
et des directives ministérielles
». Cette réponse
montre bien le caractère virtuel de la répartition des
crédits proposée au vote du Parlement.
S'agissant par exemple du coût de la police de proximité, votre
rapporteur spécial ne peut que reprendre les termes de la réponse
du ministère qui l'évalue à 1,8 million d'euros pour 1999,
15,24 millions d'euros en 2000, et 30,48 millions d'euros en 2001 auxquels
s'ajouteraient 7,6 millions d'euros de crédits d'investissement. Le
coût pour 2002 n'a pas été communiqué, ainsi que le
détail de l'emploi des sommes.
Parmi les services de police, il convient de mentionner la réforme en
cours dans la police aux frontières. Elle a ainsi profité de la
modification des zones de défense survenue en juin 2000 pour engager une
réforme organique et fonctionnelle bâtie autour de deux
idées :
• la rénovation de ses services déconcentrés et de sa
répartition territoriale, notamment la transformation de ses six
directions interrégionales métropolitaines en autant de
directions zonales adoptant le ressort territorial des zones de
défense ;
• l'extension
rationae loci
de la compétence judiciaire des
O.P.J. servant dans les brigades mobiles de recherche zonales,
départementales ou locales.
La police de l'air et des frontières est de plus particulièrement
concernée par la loi sur la sécurité quotidienne
adoptée en novembre dernier qui va notamment voir ses conditions de
travail dans les aéroports profondément modifiées.
Le soutien psychologique aux fonctionnaires de police
La loi
n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative
à la sécurité, formule pour la première fois, la
reconnaissance des problèmes psychologiques que peuvent rencontrer les
fonctionnaires de police, et la nécessité de mettre en place un
dispositif afin d'y faire face. Le décret n° 95-654 du 9 mai 1995,
fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des
services de police nationale qui ouvre la possibilité pour les
fonctionnaires de bénéficier de « mesures
spécifiques d'action sociale et médicale
adaptées », prévoit la mise en place d'un soutien
psychologique.
Dès le mois de mars 1996, un service de soutien psychologique
opérationnel, rattaché au bureau des relations sociales de la
direction de l'administration de la police nationale a été
créé. Actuellement composé de 34 psychologues (29 pour
l'année 2000 et 5 nouveaux recrutements prévus en 2001),
organisés en réseau et répartis sur le territoire
national, ce service intervient à la suite de situations difficiles ou
traumatiques. C'est ainsi que tous les secrétariats
généraux pour l'administration de la police (pour la
métropole) ainsi que les services administratifs et techniques (pour
l'outre-mer) ont recruté un ou plusieurs psychologues de soutien
opérationnel, à temps plein ou partiel, selon les besoins locaux.
Les psychologues, membres de ce réseau national sont placés sous
la double autorité des préfets, chargés des SGAP et des
SAT (s'agissant des DOM-TOM) en ce qui concerne l'opérationnel et du
service de soutien psychologique pour l'harmonisation technique des fonctions
et la coordination des missions.
Peuvent bénéficier de ce soutien psychologique, les
fonctionnaires de police ayant : participé à des
opérations de police difficiles avec séquestration, menaces,
humiliations, etc. ; fait usage de leur arme ; blessé un tiers
dans l'exercice de leur fonction ; été fragilisés par
une situation professionnelle dramatique (mort d'un collègue, suicide ou
tentative de suicide, mort d'usagers (d'enfants en particulier), assistance
à des accidents graves ou des événements avec des
blessés graves) ; été exposés à toute
situation occasionnant un stress particulièrement intense : prise
d'otage, agression physique, incivilités répétées
dans l'exercice du métier dans les secteurs difficiles. Ces situations
ne sont pas limitatives.
Une circulaire élaborée par la direction de l'administration de
la police nationale du 19 janvier 1998 définit les missions des
psychologues de soutien opérationnel et précise les conditions de
leurs interventions ainsi que les modalités pratiques et
hiérarchiques de leurs fonctions. Le policier peut faire appel
directement à ce service. Le chef de service, tout autre membre de la
hiérarchie ou un proche du fonctionnaire peuvent également le
contacter, mais l'intervention ne peut avoir lieu qu'avec l'accord du ou des
fonctionnaires. Dès que le service de soutien psychologique
opérationnel a connaissance d'une situation à caractère
traumatique, le psychologue géographiquement compétent se met
à disposition des fonctionnaires pour une prise en charge collective
et/ou individuelle. Une permanence est assurée par le service de soutien
psychologique opérationnel, 24h/24h, 7j/7j, week-ends et jours
fériés compris.
Le service de soutien psychologique opérationnel et le réseau des
psychologues sont connus de tous les policiers grâce notamment à
un long travail d'information effectué sur le terrain. Ce travail
d'information est continu pour que chaque fonctionnaire ait localement
connaissance de la cellule de soutien psychologique opérationnel
compétente au gré des mutations.
Globalement on a enregistré, pour l'année 2000, 12.135 appels
répartis inégalement sur l'ensemble du territoire mais
étroitement liés à la densité de la population
policière. 4.403 entretiens ou
debriefings
individuels ont
été conduits. Les demandes individuelles ont progressé de
32 % en un an. 116
debriefings
émotionnels collectifs ont
été menés, notamment après des situations
traumatiques d'ordre professionnel, des décès ou suicides de
fonctionnaires de police. Près de 629 séances d'information
à l'attention des policiers ont été conduites. Les
crédits utilisés pour le service de soutien psychologique
opérationnel se sont élevés à 5,43 millions de
francs (rémunérations et fonctionnement).
Pour 2001 (premier semestre), les psychologues de soutien ont reçu 6.937
appels, effectué 2.432 entretiens individuels ou collectifs, 516
séances d'information et 102 opérations d'assistance collective.
Le recrutement échelonné de 5 nouveaux psychologues est
prévu.
Comme déjà évoqué en 2001, l'objectif pour
l'année 2002 est de consolider le service de soutien psychologique
opérationnel et de développer le réseau, en partenariat
avec l'ensemble des partenaires institutionnels (médecins de
prévention et statutaires, assistants de service social), en donnant aux
psychologues les structures administratives et logistiques nécessaires
à leur mission, tout en respectant le principe de la
confidentialité qui s'y attache. Le but est de créer un
quadrillage national encore plus précis avec une proximité
géographique plus importante, qui permettra de répondre, dans un
délai rapide, à toutes les demandes, collectives et
individuelles. Le développement du réseau existant et sa
consolidation sont en effet un élément de garantie d'un meilleur
fonctionnement de la police nationale. La création de 7 postes
supplémentaires d'assistant de service social (190.000 euros), de 3
emplois de médecin de prévention (290.000 euros), de 3
emplois de médecin opérationnel pour la police nationale (153.000
euros) de 10 psychologues (134.000 euros) et de 5 infirmières (dont un
poste obtenu par transformation de 2 emplois d'agent administratif pour un
coût de 134.000 euros est prévue à cet effet sur le budget
2002.
Source : ministère de l'Intérieur
b) Ville de Paris
Le chapitre 36-51 retrace les crédits inscrits au titre de la participation de l'État aux dépenses des services de police et d'incendie de la Ville de Paris. S'agissant de la police, les crédits des articles 10 (préfecture de police), 20 (laboratoire central de la préfecture de police de Paris), 40 (financement des dépenses de l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police) et 50 (police scientifique) augmentent de 610.000 euros à 10,19 millions d'euros (soit une hausse de 6,37 % qui succède à une hausse de 4,1 % en 2001). Cette progression concerne l'infirmerie psychiatrique de la préfecture de police de Paris pour 60.000 euros (+ 2,2 %) et la police scientifique pour 540.000 euros supplémentaires (+ 14,5 % après + 15 % en 2001), dont 77.6000 euros pour le laboratoire de toxicologie. Il s'agit à chaque fois principalement de prendre en compte l'évolution de la valeur du point de la fonction publique.
c) Instituts et organismes
Les crédits inscrits au chapitre 37-50 « instituts d'études et autres organismes » inclus dans l'agrégat police nationale progressent fortement à 6,28 millions d'euros, soit une hausse de 33,1 %.
Évolution des crédits ouverts des instituts
d'études
et autres organismes de la police nationale (chapitre
37-50)
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Évolution |
|
Institut des hautes études de sécurité Intérieure (art. 10) |
1,646 |
1,577 |
-4,2 % |
|
École nationale supérieure de police (art. 20) |
1,547 |
1,654 |
+6,9 % |
|
Autres organismes (art. 40) |
1,524 |
3,048 |
+ 100 % |
|
Total |
4,717 |
6,279 |
+ 33,1 % |
Cette
progression recouvre cependant des évolutions contradictoires. Si
l'École nationale supérieure de police voit ses crédits
augmenter en raison de la hausse du nombre des stagiaires à former, et
si l'IHESI voit sa dotation légèrement diminuer pour l'adapter
à ses besoins réels, il est bien plus difficile de s'expliquer le
doublement de la dotation en faveur des autres organismes. Sous cette
appellation très générale, se dissimulent les subventions
versées par le ministère aux différents syndicats de
police, la répartition des crédits étant effectuée
en fonction des résultats aux élections professionnelles. En
réalité, ce doublement provient d'une mesure de transfert de
crédits depuis le budget de fonctionnement de la police, le chapitre
34-41, vers cet article (sans d'ailleurs que les articles concernés du
chapitre 34-41 soient détaillés) afin d'identifier les
subventions auparavant accordées aux associations sportives de
policiers.
L'Institut des hautes études de la sécurité
Intérieure poursuit cinq missions : la recherche, la formation, la
publication, la documentation et l'ingénierie en matière de
sécurité Intérieure. L'institut a été
réorganisé à l'été 2000 en se recentrant en
pôles compétents pour chaque mission de l'institut :
pôle de la formation, du développement, de la recherche et de la
valorisation, auxquels s'ajoutent les départements des actions
internationales, de la communication, de la documentation et du service du
secrétariat général. Les études lancées en
2000 suivent plusieurs axes : ville et sécurité
(expériences et évaluations des polices de proximité),
violences urbaines, sécurité et urbanisme, drogues et
toxicomanies, immigration et intégration, délinquances
économiques et financières transnationales, polices et politiques
de sécurité dans l'espace post-communiste, et
sécurité et nouvelles technologies. En 2001, outre la poursuite
des recherches en cours, les besoins de connaissance se déclinent
entre : délinquance des mineurs, évolution des dispositifs
de proximité, politiques de lutte contre les drogues,
délinquances économiques et financières transnationales,
immigration et intégration, sécurité et nouvelles
technologies, polices et politiques de sécurité dans l'espace
post-communiste. Ces études devraient être prolongées en
2002. Par ailleurs, l'IHESI mène des missions d'ingénierie et
conseil dans le champ des contrats locaux de sécurité, et
élabore des guides méthodologiques. L'IHESI a aussi
procédé, avec l'inspection générale de la police
nationale à l'évaluation de la police de proximité.
Cependant, votre rapporteur spécial n'a pu avoir connaissance de ces
travaux. Pour accomplir ses missions, l'institut conserve son caractère
de structure légère, avec soixante-six personnes
présentes.
3. Crédits pour dépenses d'informatique
a) Programmes informatiques
Les crédits « police nationale » du chapitre 34-82 « dépenses d'informatique et de télématique » devraient diminuer de 430.000 euros (baisse de 1,14 %) par rapport à la loi de finances initiale 2001 pour s'établir à 37,25 millions d'euros, répartis en trois articles.
Dépenses de fonctionnement de la police nationale
pour
l'informatique et la télématique (34-82)
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PEC 2001 |
PLF 2002 |
|
Informatique (article 51) |
22,95 |
24,8 |
22,14 |
|
Transmissions (article 52) |
9,73 |
9,45 |
10,11 |
|
Autocommutateurs (article 53) |
4,7 |
6,82 |
4,7 |
|
Accords de Shengen (article 54) |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
|
Total |
37,68 |
41,37 |
37,25 |
Cependant, là aussi, les différences avec le programme d'emploi des crédits rend impossibles les comparaisons et l'analyse des priorités du ministère. D'après ce dernier, celles-ci concernent le développement du réseau Acropol et l'extension des applications propres à la police nationale dans le cadre de la police de proximité.
b) Equipements informatiques
Les crédits de paiement « police nationale » du chapitre 57-60 connaissent une chute sensible (18,5 millions d'euros), en raison de la division par 4,5 de ceux affectés aux opérations autres qu'Acropol ; en revanche elles devraient bénéficier de 4,7 millions d'euros supplémentaires en autorisations de programmes. Les moyens affectés à Acropol restent stables par rapport aux années précédentes avec près de 61 millions d'euros de crédits de paiement comme d'autorisations de programme.
Évolution des dépenses d'équipement informatique, télématique et de transmission de la police nationale (chapitre 57-60)
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Evolution |
|||
|
|
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
|
Police nationale hors Acropol (art. 45) |
23,17 |
23,7 |
26,78 |
5,18 |
+15,6% |
-78,1% |
|
Acropol (art.46) |
60,98 |
60,98 |
60,98 |
60,98 |
- |
- |
|
Total |
84,15 |
84,68 |
87,76 |
66,16 |
+4,3 % |
-21,9% |
La chute
des crédits de paiement des programmes autres que Acropol s'explique,
selon le ministère, par la diminution du renouvellement des appareils
analogiques. Les autorisations de programme demandées devraient
permettre d'engager des opérations en faveur des salles d'information et
de commandement, notamment en vue d'y installer le réseau Acropol. Votre
rapporteur spécial qui a eu l'occasion de constater l'efficacité
de ces salles au cours d'un déplacement en Seine-Saint-Denis ne peut que
déplorer le décalage entre les crédits inscrits et les
besoins qu'appelle leur nécessaire développement. Plus
généralement, il doit s'interroger sur le décalage entre
les besoins de crédits figurant dans la réponse à son
questionnaire (27,5 millions d'euros) et la réalité
budgétaire (5,18 millions d'euros). Même en appliquant la clef de
répartition traditionnelle des crédits de paiement (30 % des
autorisations de programme ouvertes pour l'année), il manque au moins
3 millions d'euros de crédits de paiement sur l'article 45. Aux
projets purement nationaux viendront de plus s'ajouter les besoins en
matière de coopération policière internationale, avec le
développement indispensable des applications liées aux accords de
Shengen
18(
*
)
ou à Europol. Le manque de
crédits de paiement, et probablement d'autorisations de programme, sur
cet article est donc flagrant. Cette situation est d'autant plus
inquiétante que le ministère indique lui-même que ses
besoins seront de l'ordre de 30 millions d'euros par an en 2003 et en 2004.
S'agissant du système Acropol, après des retards importants sur
la passation de marché en 2000 et sur les délais de
réception des matériels en 2001, ayant occasionné des
reports sur l'article 46, 2002 permettra d'acheter les matériels et de
construire les sites de 12 départements, en vue d'une ouverture
opérationnelle en 2003 dans onze départements : Seine-Maritime,
Eure, Bas-Rhin, Côte d'Or, Saône-et-Loire, Drôme, Ain,
Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Var et Vaucluse. Le ministère
continue de tabler sur un achèvement du déploiement à la
fin de 2007.
Situation générale des autorisations de programme et des crédits de paiement du programme Acropol au 7 août 2001
(en millions de francs)(*)
|
|
AP ouvertes |
CP ouverts |
AP consommées |
CP consommés |
|
1993 |
96 |
9 |
95,98 |
|
|
1994 |
466,65 |
147 |
164,54 |
48 |
|
1995 |
135,19 |
153,63 |
227,2 |
180,97 |
|
1996 |
182,5 |
136,2 |
384,2 |
177 |
|
1997 |
178,5 |
232,33 |
128 |
232,33 |
|
1998 |
265 |
214 |
299,32 |
241,13 |
|
1999 |
421,99 |
496,18 |
435,73 |
496,18 |
|
2000 |
400 |
388,54 |
46,09 |
173,81 |
|
2001 |
381 |
378 |
594,03 |
47,83 |
|
Total |
2.526,73 |
2.154,88 |
2.375,09 |
1.606,32 |
(*)
Le choix du franc se justifie en raison de la comparaison antérieure
à 1998.
Source : ministère de l'Intérieur
Le budget 2001 directement lié à Acropol s'est
élevé à 113,7 millions d'euros (dont 61 millions au titre
de la loi de finances initiale, 55,6 millions de reports de l'année
2000). Ces ressources se répartissent entre le matériels et les
prestations EDSN (93,6 millions d'euros), la construction des sites
(8,3 millions d'euros), les mesures d'accompagnement (6,9 millions
d'euros), les études et l'ingénierie (1,54 million d'euros), les
faisceaux hertziens (300.000 euros) et la couverture des lieux souterrains
(760.000 euros). La très faible consommation des autorisations de
programme, constatée en 2000
19(
*
)
, a pu
être compensée au début de l'exercice 2001 par la
notification d'un nouveau marché avec la société EDSN en
février 2001 et par la mise en place fin 2000 d'un marché
à lots destiné à l'aménagement des sites supportant
les infrastructures radio.
L'activité ingénierie est entrée en 2001 en régime
de croisière, avec 300 sites conçus à la fin 2001. Le
déploiement devrait, d'après le ministère,
s'accélérer en 2002 avec plus de 200 sites réalisés
à la fin de l'année. Enfin, le fonctionnement opérationnel
doit accompagner ce dispositif à un an d'intervalle, notamment pour ce
qui concerne le besoin de couverture des emprises souterraines RATP et SNCF
à Paris et en première couronne. Sont à ce jour
déployés les réseaux de base des départements
suivants : Aisne, Somme, Oise, Rhône, Loire, Isère,
Seine-Saint-Denis, Hauts-de-Seine, Val-de-Marne, Paris, circonscriptions de
Bastia et Ajaccio. Les prochains déploiements concernent : la
grande couronne parisienne pour laquelle l'étude d'ingénierie est
quasiment finalisée ; la mise à niveau de la couverture des
départements de la région Rhône-Alpes ; la région
Nord Pas-de-Calais, l'Eure-et-Loir, l'Yonne et la Corse.
Malgré les réponses rassurantes du ministère, votre
rapporteur spécial ne peut que constater les retards pris en
matière de couverture par Acropol : 8 départements
couverts en 1999, autant en 2000, deux de plus en 2001. L'objectif de la
couverture totale du territoire national en 2007 ne peut donc que laisser
dubitatif.
4. Crédits d'équipement
Les
crédits de l'article 50 « police nationale » du
chapitre 57-50 « équipement matériel du
ministère de l'Intérieur » sont maintenus à
9,9 millions d'euros d'autorisations de programme et de crédits de
paiement. Ces sommes servent à l'achat de véhicules utilitaires
pour les unités de CRS et la préfecture de police. 1.719
véhicules relèvent de cette ligne budgétaire, avec un
âge moyen de 7,64 ans.
Les besoins sur ce chapitre, de même que pour les véhicules
légers financés sur titre III, dépassent de beaucoup les
crédits inscrits. En témoigne la réponse du
ministère de l'Intérieur au questionnaire de votre rapporteur
spécial.
Le renouvellement des véhicules de police
Répartition par type de véhicule et
ancienneté
moyenne du parc de la police nationale
Le parc automobile, tel qu'il se présentait au 1
er
janvier
2001, se composait de 28.410 véhicules répartis de
façon très hétérogène entre, d'une part, les
véhicules 2 roues (cyclomoteurs, scooters, motos), les véhicules
légers et breaks, les utilitaires et, d'autre part, les véhicules
de maintien de l'ordre. L'âge moyen du parc automobile était en
légère augmentation au 1
er
janvier 2001, par rapport
à ce qu'il était au 1
er
janvier 1999. Toutefois, il
convient de distinguer 2 tendances contradictoires. D'une part, la
création de nouveaux services de police, dans le cadre de la politique
de déploiement de la police de proximité, à partir de
l'année 2000, a entraîné la baisse de l'âge moyen des
cyclos-scooters et des véhicules légers. D'autre part, cette
politique a permis d'inverser la tendance du vieillissement des
véhicules légers et breaks, qui n'avait cessé de
croître depuis 7 ans. Parallèlement, les autres types de
véhicules (motocyclettes, véhicules utilitaires et maintien de
l'ordre) ont vu leur âge moyen augmenter.
Durant les dernières années (à partir de 1994),
l'insuffisance répétée des crédits consacrés
au renouvellement automobile a eu pour conséquence de retarder ce
dernier, entraînant un vieillissement du parc. Ce vieillissement induit
une augmentation du coût d'entretien et de réparation, ainsi que
du taux d'indisponibilité des véhicules
Il est toutefois important de rappeler que le critère
prépondérant de réforme en vigueur dans la police
nationale est le kilométrage, hors parc de maintien de l'ordre (titre
V). Les besoins de renouvellement ne peuvent donc être
appréciés, pour le parc léger, à partir de la seule
évolution de l'âge moyen.
En 2001, 8.076 véhicules renouvelables au titre III ont
dépassé leurs critères de réforme, soit 30 % du
parc. Parmi eux, 4.077 engins n'ont pu être renouvelés.
L'orientation privilégiée par la direction de l'administration de
la police nationale est de poursuivre la réduction de l'âge des
véhicules, en engageant les moyens financiers nécessaires
à leur renouvellement.
La situation du parc lourd de maintien de l'ordre (titre V) est comparable
à celle des véhicules légers. Les fonds qui lui sont
consacrés accuseront, au 31 décembre 2001, un déficit de
33,5 milliards d'euros. Les engins les moins régulièrement
utilisés, adaptés aux missions importantes de maintien de
l'ordre, comme les tracteurs anti-barricade, les lanceurs d'eau, les cars de
commandement et autres engins spécifiques, voient leur renouvellement
systématiquement reculé, pour assurer celui des moyens requis par
l'accomplissement des missions de sécurisation.
Programmes de renouvellement automobile exécutés et
prévisions pour les cinq années à venir
Véhicules légers (Titre III)
Les besoins en renouvellement automobile sont établis, chaque
année, sur la base des critères de réforme en vigueur au
sein de la direction générale de la police nationale (entre
100.000 et jusqu'à 130.000 km pour les véhicules essence et
130.000 à 160.000 km pour les véhicules diesel). Sur cette base,
le besoin moyen annuel lissé pour assurer le renouvellement du parc
automobile acquis sur le titre III est de 57,93 millions d'euros. Or, les
contraintes budgétaires qui ont pesé sur le budget de la police
nationale n'ont pas permis d'atteindre cet objectif. En 2001, le retard
cumulé constaté pour le parc automobile léger a atteint
45,28 millions d'euros. La ressource 2001, 59,6 millions d'euros, a permis
d'atteindre le meilleur pourcentage de réalisation depuis 4 ans, qui ne
représente cependant que 56,86% de la totalité des besoins.
Véhicules lourds de maintien de l'ordre
Les critères de réforme sont de 8 à 12 ans, selon les
véhicules et engins de maintien de l'ordre. Sur cette base, le besoin
moyen annuel, lissé jusqu'en 2004, pour assurer le renouvellement du
parc automobile est de 19,82 millions d'euros.
Les contraintes budgétaires qui ont pesé sur le budget de la
police nationale n'ont pas permis de dégager cette ressource.
Actuellement, le retard de renouvellement cumulé atteint 33,54 millions
d'euros, alors même que les années à venir seront
structurellement des années au cours desquelles les besoins seront
supérieurs au besoin moyen lissé.
Source : ministère de l'Intérieur
5. Crédits pour dépenses immobilières
Les crédits de paiement destinés à l'équipement immobilier de la police nationale, soit 3,7 millions de m² (articles 11 et 13 du chapitre 57-40) diminuent en 2002 de 13,42 millions d'euros pour s'établir à 67,07 millions d'euros, en baisse de 16,7 %, après une baisse de 9,1 % en 2001. En revanche, les autorisations de programme restent à leur niveau de 2001 à 106,7 millions d'euros.
Évolution des crédits immobiliers de la police nationale (chapitre 57-40)
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2001 |
PLF 2002 |
Evolution |
|||
|
|
AP |
CP |
AP |
CP |
AP |
CP |
|
Équipement immobilier (art. 11) |
106,71 |
80,49 |
106,71 |
67,07 |
- |
- 16,7 % |
|
Logement (art. 13) |
- |
- |
0,1 |
- |
- |
- |
|
Total |
106,71 |
80,49 |
106,81 |
67,07 |
+0,09 % |
- 16,7 % |
Sont
ainsi prévues pour 2002 la livraison de l'hôtel de police de
Strasbourg et de celui de Bordeaux, la mise en chantier de celui de Nantes, des
travaux dans ceux de Bobigny et Montpellier, l'engagement d'études pour
ceux de Lyon-Montluc et Lille. Parallèlement, seront lancées les
études pour le relogement de l'école nationale de police de Paris
à Noisy-le-Grand. Enfin, seront poursuivis les efforts d'investissement
liés à la police de proximité (28,9 millions d'euros y ont
été consacrés en 2001). 12,2 millions d'euros sont aussi
réservés pour les dépenses de gros entretien.
Parallèlement, la contribution aux dépenses de construction de
logements destinés aux fonctionnaires de police inscrite à
l'article 10 du chapitre 65-51 augmente fortement, passant de 7,6 millions
d'euros de crédits de paiement et d'autorisations de programme à
12,2 millions d'euros d'autorisations de programme et 13,72 millions d'euros de
crédits de paiement. Le ministère dispose aujourd'hui de 12.000
logements réservés, dont 4.100 à Paris, 3.500 en petite
couronne et 2.300 en grande couronne. En 5 ans, 2.000 logements
supplémentaires ont été livrés.
IV. PRINCIPALES OBSERVATIONS
A. LA MODERNISATION DE LA GESTION DU MINISTÈRE N'AMÉLIORE NI SA TRANSPARENCE NI LA STRUCTURE DE SES COÛTS
1. Le ministère de l'Intérieur se prépare à l'application de la loi organique relative aux lois de finances
Le
ministère de l'Intérieur a suivi avec une grande attention
l'élaboration de la loi organique relative aux lois de finances du
1
er
août 2001. Outre sa participation aux réunions
interministérielles sur le sujet, il convient de rappeler que le
ministre de l'Intérieur, mais aussi la direction de la programmation des
affaires financières et immobilières ainsi que le préfet
de Rouen, furent des interlocuteurs aux conseils précieux pour le
Parlement au cours de la rédaction de notre nouvelle Constitution
financière.
Cette participation n'est pas le fruit du hasard mais le résultat des
deux expérimentations que réalise le ministère de
l'Intérieur et qui, sur bien des plans, préfiguraient le nouveau
droit budgétaire français.
D'un point de vue comptable, le ministère a été
désigné comme pilote pour mener le projet ACCORD, du nom de la
nouvelle application de comptabilité en cours de développement
dans les services de l'État. ACCORD renouvelle les systèmes
comptables et rend notamment possible une ébauche de comptabilité
analytique, ainsi qu'une comptabilité en droits constatés
permettant de rattacher les charges et produits à l'exercice. Il
paraît évident que cet outil sera au coeur de la nouvelle
comptabilité publique qu'inaugure la loi organique du 1
er
août 2001.
Bilan de la mise en place du système ACCORD
Le
système ACCORD a démarré le 25 juin 2001 pour deux
services centraux du ministère : la direction des transmissions et
de l'informatique et la sous direction des affaires immobilières. Sont
également concernés par ce démarrage le service
ordonnateur et le contrôle financier central. Compte tenu de cette date
de démarrage récente et d'une montée en charge très
progressive, il est prématuré d'établir un bilan
exhaustif, sachant que toutes les potentialités du produit n'ont pas
encore été exploitées.
Toutefois, d'ores et déjà un certain nombre d'observations
peuvent être faites :
- les performances du produit se révèlent tout à fait
satisfaisantes, notamment en matière de délai de traitement. Des
progrès supplémentaires devraient être accomplis au cours
des prochaines semaines ;- ACCORD se trouve en phase de rodage s'agissant
des restitutions produites qui devraient permettre, à court terme, de
disposer d'une connaissance beaucoup plus
fine qu'auparavant des situations budgétaires, en fonction d'un grand
nombre de critères choisis par les gestionnaires, l'ordonnateur et le
contrôle financier ;- un travail approfondi va être
organisé d'ici la fin 2001 pour définir les axes d'analyse de la
dépense selon les cinq thèmes suivants : localisation de la
dépense ; acteurs responsables de la dépense ;
programmes et projets ; contrats de plan ; nature de la
dépense (utilisation à titre expérimental d'une
nomenclature de type plan comptable général, articulée
avec la nomenclature budgétaire d'exécution).
L'utilisation de l'axe « nature de la dépense » doit
déboucher sur la mise en place d'une comptabilité d'exercice, en
s'appuyant sur des principes juridiques de comptabilité
générale. Il convient toutefois de préciser que la notion
d'axes d'analyse se distingue de celle de comptabilité analytique.
L'utilisation des axes d'analyse s'intégrera cependant parfaitement dans
le cadre du contrôle de gestion, pour lequel un plan pluriannuel est en
cours d'élaboration et sera achevé fin 2001. Enfin, pour
permettre au ministère de l'Intérieur d'utiliser pleinement
l'ensemble des potentialités d'ACCORD et d'utiliser ce logiciel comme un
puissant vecteur de modernisation de l'administration, une mission conjointe
d'expertise et de conseil de l'inspection générale des finances
et de l'inspection générale de l'administration va être
diligentée.
A partir des premiers retours d'expérience et grâce aux
enquêtes conduites auprès des utilisateurs d'ACCORD, il
s'agira : d'identifier l'ensemble des améliorations et des
simplifications des circuits financiers rendues possibles par le changement
d'outil informatique ; de faciliter la mise en oeuvre des
fonctionnalités nouvelles développées dans ACCORD en vue
d'améliorer la gestion publique (introduction des axes d'analyse et de
la comptabilité d'exercice) ; d'engager une réflexion sur
les évolutions éventuelles à intégrer dans la
solution ACCORD, afin de la rendre totalement adaptée aux dispositions
de la loi organique relative aux lois de finances telle qu'elle vient
d'être votée par le Parlement.
Les conclusions de cette mission conjointe faciliteront la
généralisation d'ACCORD au ministère de l'Intérieur
qui interviendra au 1
er
janvier 2002 , en lui permettant de
s'appuyer sur les résultats concrets observés après les
premiers mois de fonctionnement du progiciel.
Source : ministère de l'Intérieur
Parallèlement, le ministère mène depuis 2000 une
expérience de globalisation des crédits des préfectures
qui semble donner toute satisfaction, aux gestionnaires, aux personnels, aux
services chargés du contrôle, mais aussi aux parlementaires qui y
ont trouvé une source d'inspiration. Il y a là, de toute
évidence, en miniature, un exemple de ce que pourrait être
l'État si les ambitions manifestées lors de la réforme de
l'ordonnance organique trouvent leur traduction concrète.
L'apport de la globalisation des crédits d'après le ministère de l'Intérieur
L'expérience de globalisation est programmée
pour une
durée de trois ans, et ce n'est qu'à l'issue de cette
période que le bilan définitif pourra en être
dressé. La décision de porter à 18 le nombre de
préfectures expérimentales à compter de 2002,
répond à l'objectif de pouvoir disposer d'un échantillon
suffisamment représentatif afin de tirer, le moment venu, tous les
enseignements de l'expérience. Néanmoins, un premier bilan
d'étape peut être fait à partir de l'exploitation de
réponses données par les préfets à un questionnaire
qui leur a été adressé en mai 2001 sur les conditions de
mise en oeuvre de l'expérimentation qui montrent que l'expérience
se déroule dans de bonnes conditions.
L'apport de l'expérience est jugé globalement très positif
au sein des préfectures en terme de pilotage des services,
d'approfondissement du dialogue avec l'encadrement sur les priorités
locales et avec les représentants des personnels et également en
terme de diffusion d'une culture de gestion renouvelée et
élargie. La maîtrise technique du dispositif de
« globalisation » des crédits de
rémunération et de fonctionnement, qui implique l'assimilation de
nouveaux concepts de gestion et l'appropriation d'outils informatiques
spécifiquement créés pour cette expérience, est
désormais acquise au prix d'un investissement lourd des équipes
de gestionnaires locaux qui dans la plupart des départements ont
été renforcées et réorganisées. Des marges
de manoeuvre financières plus ou moins marquées sont
dégagées en gestion au sujet desquelles la réflexion, en
concertation avec les agents, a commencé sur leur utilisation. Ces
marges sont pour l'essentiel le fait de vacances de postes frictionnelles
résultant soit de décisions locales dans le cadre d'une gestion
prudente des remplacements, soit surtout des délais inhérents
à toute affectation en préfecture dans le mode de gestion actuel
des personnels. Outre dans certains cas un abondement du régime
indemnitaire des personnels qui reste néanmoins dans la limite
autorisée par les textes régissant les indemnités et
primes, ce sont les domaines de la maintenance et des travaux
d'aménagement immobiliers, du renouvellement des mobiliers et des moyens
informatiques qui bénéficient en priorité de ces
redéploiements. Le dialogue social au sein des préfectures
connaît un approfondissement très marqué soit de
manière informelle au travers des comités de pilotage mis en
place dans les préfectures, soit au sein des comités techniques
paritaires locaux qui voient ainsi leur rôle renforcé. La
mise en oeuvre du contrôle de gestion, après une première
phase de rodage particulièrement délicate et plus longue que
prévu du fait qu'elle reste essentiellement perçue comme un
instrument d'évaluation individuelle ou comme un outil exclusivement
réservé à l'usage de l'administration centrale, commence
à être mieux comprise et acceptée notamment parmi les
personnels des quatre préfectures pilotes. La bonne qualité des
relations, dans la très grande majorité des cas, avec les
services locaux du ministère de l'économie et des finances
(trésoriers-payeurs généraux et contrôleurs
financiers en région) est soulignée. Pour certains
préfets, l'expérience met en lumière la lourdeur du
dispositif actuel de gestion nationale des personnels du cadre national des
préfectures. Des propositions d'assouplissement de cette gestion, voire
de déconcentration accrue de celle ci au niveau local sont émises.
Source : ministère de l'Intérieur
Il reste bien entendu des efforts à réaliser, notamment du point
de vue du contrôle de gestion et des indicateurs. La mise en place
d'outils de contrôle de gestion au sein des préfectures
globalisées constitue en effet la contrepartie de la souplesse de
gestion dont elles bénéficient. Deux dispositifs
complémentaires existent : un système de comptabilité
analytique permettant une connaissance des coûts, et un dispositif plus
qualitatif de contrôle de gestion dénommé INDIGO
( Indicateurs de Gestion Optimisée ), outil de mesure de
la performance globale de la préfecture sur ses champs
d'activité. Ils reposent tous les deux sur la division des
activités d'une préfecture en sept missions tournées vers
l'extérieur (communication et représentation de l'Etat,
sécurité, accueil du public et délivrance des titres,
réglementation générale et élections, relations
avec les collectivités locales, animations des politiques
interministérielles, action régionale), et six fonctions
logistiques (immobilier des services et services techniques, garage et parc
automobile, administration générale, informatique, formation,
résidences du corps préfectoral), qui doivent rendre compte des
prestations remplies en interne par les services de la préfecture pour
lui permettre de fonctionner dans des conditions satisfaisantes. Ces outils
permettent d'opérer au niveau local un pilotage des principales missions
des préfectures, d'instaurer un dialogue de gestion entre les
préfectures et l'administration centrale, et de fournir aux
préfectures un outil de comparaison avec les autres préfectures.
Au total, votre rapporteur spécial considère qu'une telle
expérience de globalisation doit se poursuivre et s'amplifier.
Cependant, cela ne signifie pas que le ministère a fait tout le chemin
nécessaire à sa préparation en vue de l'application de la
nouvelle loi organique. Bien au contraire, il lui reste un travail très
important à conduire. La première partie de l'effort devra porter
sur les objectifs, tant ceux définis actuellement par le bleu
budgétaire, brillent par leur aspect généraliste et
fonctionnel et ne révèlent pas de choix particulier. Ensuite, et
sans reprendre les remarques formulées à propos des
différents agrégats sur les indicateurs figurant dans le bleu, il
faudra s'attacher à affiner considérablement la réflexion
sur les indicateurs de performance, sur l'organisation des services, sur la
connaissance des coûts. La Cour des comptes le relevait d'ailleurs
s'agissant de la police nationale : «
la mise en rapport
entre les coûts calculés analytiquement et les résultats
des politiques publiques de sécurité demandera encore des
progrès considérables pour correspondre aux enjeux d'un droit
budgétaire renouvelé
»
20(
*
)
.
Votre rapporteur spécial restera extrêmement attentif à la
poursuite des progrès en la matière, tant la réforme de la
procédure budgétaire conditionne celle de l'État.
2. Beaucoup de travail reste à faire sur la voie de la transparence
Malgré cette position privilégiée au
regard de
la nouvelle loi organique, malgré aussi des procédures de gestion
performantes notamment pour la maîtrise des coûts de
fonctionnement, le ministère de l'Intérieur a encore beaucoup de
progrès à réaliser pour parvenir à une transparence
de sa gestion en accord avec les exigences de notre société. Si
votre rapporteur spécial constate, une fois de plus, que le
ministère répond à son questionnaire, et que les services
lui apportent avec disponibilité les éclaircissements qu'il
demande, il ne peut cette année encore que formuler à nouveau
plusieurs observations déjà faites par ses
prédécesseurs.
La principale remarque porte sur le programme d'emploi des crédits
(PEC). Ce document notifié aux services par le directeur du cabinet du
ministre, voire le ministre lui-même, en début d'année,
recense l'ensemble des moyens disponibles du ministère et les ventile
par services : dotations ouvertes par la loi de finances initiale, reports
de crédits, fonds de concours, produits des ventes des Domaines,
transferts. De ce strict point de vue, il n'appelle aucune observation, et
constitue même un outil efficace de pilotage de la gestion du
ministère. Cependant, l'élaboration de ce PEC donne lieu à
deux pratiques fortement contestables du plan de la transparence
budgétaire et des droits de la représentation nationale. D'abord,
le PEC conduit à demander en loi de finances initiale des dotations qui
n'ont rien à voir avec les moyens réels des services. A cela le
ministère ne peut rien et la réforme de la loi organique devrait
apporter des progrès en contraignant par exemple à une
budgétisation initiale des ressources tirées des fonds de
concours. Ensuite, la répartition entre articles d'un chapitre figurant
au bleu ne recouvre qu'un caractère indicatif. Le ministère le
reconnaît d'ailleurs avec une belle franchise à plusieurs reprises
dans les réponses au questionnaire de votre rapporteur spécial.
L'exemple le plus symbolique réside dans l'absence de ventilation des
moyens de fonctionnement de la police nationale. Sur ce point, le
ministère porte seul la responsabilité de ce qui s'apparente
à un obstacle au pouvoir de contrôle du Parlement. Enfin, cette
pratique interdit de vérifier que les objectifs et priorités
affichés par le ministère se traduisent concrètement dans
les dotations budgétaires. Ainsi, à de multiples reprises, les
réponses apportées au questionnaire apparaissent discordantes
avec les dotations inscrites dans le bleu budgétaire
21(
*
)
. Là aussi, le ministère en est le seul
responsable.
Parmi les autres sources d'obscurité qui persistent dans ce projet de
budget, votre rapporteur spécial souhaite insister sur trois points.
Le poids important des mises à disposition au profit d'autres
entités que le ministère de l'Intérieur, environ 10 % des
effectifs de l'administration centrale, donne une vision fausse des moyens
effectifs du ministère . Si cette pratique peut se justifier pour
certaines institutions nationales dépourvues d'emplois
budgétaires, elle est extrêmement contestable pour une myriade de
structures sociales et pour les services des rapatriés qui relève
du ministère de la solidarité. De plus, rien ne justifie
l'absence de remboursement au ministère des rémunérations
ainsi prises en charge.
22(
*
)
Le ministère possède toujours des dettes, certes peu importantes
en montant, qui n'apparaissent nulle part faute de comptabilité
d'exercice : 3,96 millions d'euros à payer à
l'Imprimerie nationale au 1
er
septembre 2001 ;
1,83 millions d'euros pour le carburant des aéronefs de la
sécurité civile à l'égard du ministère de la
défense au 1
er
janvier 2002 ; un contentieux avec
France Télécom sur le réseau national d'alerte (au
coût évalué à 530.000 euros par le ministère,
et à 7,93 millions d'euros par France Télécom).
Enfin, la concentration des dépenses de pension dans le seul
agrégat administration générale introduit un biais qu'il
conviendra de résoudre dans le cadre de la prochaine loi organique, en
tendant notamment vers leur ventilation au sein de chaque programme.
3. La structure des coûts du ministère illustre parfaitement les rigidités budgétaires de l'État
La
structure des coûts du ministère illustre des tendances
budgétaires contre lesquelles s'élève chaque année
votre commission des finances.
La première caractéristique de ce budget réside dans le
poids extrêmement fort des dépenses de personnel. Alors qu'elles
représentaient 80,7 % du total des moyens du ministère en
2001, elles en mobiliseront 81,7 % en 2002, pour s'élever à
7,48 milliards d'euros
23(
*
)
. Elle
révèle une très grande rigidité des coûts du
ministère, pour lequel chaque évolution de la valeur du point de
la fonction publique se traduit par une hausse apparente de ses crédits
sans d'autre conséquence sur l'efficacité de son action que celle
attendue pour une augmentation mécanique des traitements des
fonctionnaires.
Corrélativement, on observe une chute des dépenses en capital.
Les dépenses ordinaires représentent la quasi-totalité des
moyens budgétaires affectés à la sécurité et
à l'administration : 97,35 % contre 2,65 % pour les dépenses
en capital. La baisse de la part des dépenses en capital s'accentue donc
puisqu'elle était de 3,3 % en 2001 et de 3,5 % en 2000. Or les besoins
d'investissement du ministère, eux, ne diminuent pas, comme en
témoignent les urgences constatées en matière de
sécurité civile, l'état (au regard des normes de
sécurité notamment) des bâtiments de l'îlot Beauveau,
la décrépitude de certains commissariats, les besoins des
sous-préfectures, mais aussi les retards pris pour certaines
applications informatiques et la livraison des hélicoptères de la
sécurité civile.
Enfin, le poids des charges de pension ne fait que souligner que l'absence
d'une réforme des retraites de la fonction publique constitue le
principal risque budgétaire pour la France dans les années
à venir, et qu'une plus grande transparence en la matière devient
urgente. Votre rapporteur spécial se contentera de rapprocher les 122,5
millions d'euros supplémentaires accordés au ministère
pour honorer ses charges de pension et les 300 millions de crédits
supplémentaires totaux, hors élections, obtenus en 2002.
Là aussi, la création, par la nouvelle loi organique, d'un compte
spécial propre aux charges de pension, introduit à l'initiative
de votre commission des finances sera facteur de progrès. Il pourra
aussi faciliter les comparaisons avec les autres régimes de retraite,
notamment en ce qui concerne l'effort des cotisants.
B. LA SÉCURITÉ CIVILE RESTE ENCORE DANS L'ATTENTE DE SES RÉFORMES
Après un budget 2001 centré sur l'achat
d'hélicoptères non livrés et des mesures
catégorielles, le budget 2002 de la sécurité civile
apparaît comme celui de l'immobilisme et de l'impréparation. Cela
contraste fortement avec la succession des événements ayant,
depuis deux ans, mis la sécurité civile sous les feux de
l'actualité : tempêtes, inondations, naufrages de bateaux
transportant des matières polluantes, évacuation d'urgence des
populations à proximité de sites de stockage de munitions,
explosion de l'usine de Toulouse, auxquels s'ajoute la litanie des surfaces
boisées brûlées, le plus souvent suite à des actes
de malveillance. À côté de ces drames, bien souvent
circonscrits par des actions courageuses de personnes n'hésitant pas
à mettre leur vie en danger, et succombant parfois victimes du devoir,
certains dossiers n'évoluent pas d'un pouce, comme celui des services
d'incendie et de secours. Les missions interministérielles et les
rapports se sont succédés, accumulant les constats de
dysfonctionnements et les propositions pour y remédier.
Pour toute réponse, ne changeant rien à ses propos d'il y a un
an, le ministre annonce le dépôt d'un projet de loi au
début de l'année prochaine, le Premier ministre parlant quant
à lui de la fin de cette année, mais l'un comme l'autre
étant muets sur les perspectives de son examen par le Parlement.
Parallèlement à cet immobilisme en matière de
réforme d'organisation et de mode de fonctionnement, qui sera un jour
qualifié de coupable, les problèmes dénoncés depuis
des années persistent.
Lors de la discussion budgétaire pour 2001, le gouvernement se
glorifiait de la livraison des hélicoptères BK 117. Ils ont
depuis changé de nom, mais aucun n'a été livré et
ne le sera avant avril 2002.
En matière de déminage, les évacuations de 2001 ont
révélé les carences budgétaires des années
passées mais aussi les défauts d'organisation. Seul le
dévouement exemplaire des personnels en charge du déminage permet
à la France d'éviter des drames. Or, le projet de loi de finances
n'apporte aucune réponse, «
le niveau de crédits ne
permettra pas de couvrir l'ensemble des besoins
», de l'aveu
même du ministère dans sa réponse à votre rapporteur
spécial, alors que certains de ces besoins sont urgents, notamment en
matière de stockage des munitions. Le ministère de
l'Intérieur les liste lui-même : sécurisation des
clôtures, portail d'accès, réalisation de dalles
béton, acquisition de terrains, construction de soutes de type
« Igloo » à Vimy (2,13 millions d'euros) ;
création d'un accès, réhabilitation des soutes, travaux
anti-intrusion à Laon-Montbérault (600.000 euros) ;
clôtures et chemin de ronde à Metz-Woippy (400.000 euros) ;
sécurisation électrique et réhabilitation des abris
à Suippes (80.000 euros).
D'autres problèmes ponctuels demeurent, comme celui de l'accumulation
des heures de récupération non prises par les pilotes, situation
inacceptable, et que viendra aggraver la discussion sur l'aménagement et
la réduction du temps de travail. De même, l'âge de la
flotte reste dans l'ensemble préoccupant.
C. LE BUDGET DE LA POLICE NATIONALE RÉVÈLE LE DÉCALAGE ENTRE LES DISCOURS DU MINISTRE ET LA RÉALITÉ
Tous les partis politiques, même ceux qui gèrent le pays depuis près de cinq ans, reconnaissent que le développement de la violence dans notre pays a atteint un niveau insupportable. Cette violence n'est pas une statistique que l'on commente. Elle est une réalité. Ainsi, la sécurité constitue aujourd'hui la première préoccupation de nos concitoyens. Le gouvernement répond qu'il la place au premier rang de ses priorités avec la lutte contre le chômage. Votre rapporteur spécial examinera les actions réalisées et les projets budgétaires pour 2002 en adoptant ce prisme : le gouvernement réussit-il là où il donne la priorité ?
1. Les malaises
a) L'insécurité croissante
Le constat de la croissance de l'insécurité n'est plus à faire. Les journaux en font leur une, tandis que la presse internationale s'empare aussi du sujet. Mais, plus grave, les citoyens vivent avec et ne le supportent plus. Ils n'acceptent pas non plus ces zones où les policiers n'entrent qu'en nombre important ou en voiture banalisée - qui n'y reste d'ailleurs pas longtemps - où les pompiers n'interviennent que protégés, et où même les médecins hésitent à aller. La criminalité globale au cours de l'année 2000 se caractérise par une augmentation du nombre de faits constatés (+ 203.985) et, en pourcentage, + 5,7 %, soit + 4,5 % pour la police nationale et + 9,4 % pour la gendarmerie nationale). Au premier semestre 2001, la hausse des faits constatés est de 9,58 % (police nationale et gendarmerie confondus).
Évolution des faits constatés (en millions)
Les caractéristiques de cette croissance de la délinquance,
ininterrompue depuis 1997, sont connues. Elle est notamment le fait de jeunes
délinquants ( la part des mineurs dans les vols est ainsi passée
de 30 à 33 % depuis 1997), de plus en plus violents. Ils craignent
de moins en moins tôt d'être interpellés. Ils risquent au
plus un rappel à la loi qui leur paraîtra plus cocasse qu'il ne
les fera réfléchir.
En 2000, le nombre total des mineurs mis en cause en France pour crimes et
délits par les services de police et les unités de gendarmerie a
augmenté de 2,9 % par rapport à l'année 1999 (175.256
personnes contre 170.387 personnes), soit 21 % du total des personnes
mises en cause a légèrement fléchi passant de 21,3 %
en 1999 à 21 % en 2000. Ce chiffre varie en fonction de la nature
des faits imputables : par exemple 57,8 % des mis en cause pour des vols
de deux roues à moteur sont des mineurs, alors que ces derniers ne
représentent que 8,6 % des mis en cause pour trafic de
stupéfiants sans usage ou seulement 5,3 % des mis en cause pour les
homicides commis. On relève, par ailleurs, que si la part des mineurs
dans le total des mis en cause pour des faits de délinquance de voie
publique est en léger recul (33,9 % en 2000, contre 34 % en
1999), au cours de la dernière décennie, leur nombre s'est accru
de 72,4 % (soit 73.625 mineurs mis en cause supplémentaires). Ainsi, on
note un accroissement du nombre des mineurs mis en cause de + 16,4 %
pour les vols (et recels de vols), de + 105 % pour les infractions
économiques et financières, + 233,5 % pour les crimes et
délits contre les personnes et + 219,6 % pour les autres
infractions (dont celles liées aux produits stupéfiants). Leur
participation aux faits constatés est passée de 13,2 % en
1991 à 21 % en 2000. Enfin, s'agissant des suites pénales,
en 1994, il y avait eu 17.136 condamnations de mineurs pour délits. En
1998, ce chiffre était passé à 32.823. D'après une
étude citée dans le rapport de notre collègue
député Henri Cuq sur la proposition de loi n° 3122
rectifiée tendant à modifier l'ordonnance n° 45-174 du
2 février 1945 ainsi qu'à renforcer la protection des
mineurs
24(
*
)
, 5 % des mineurs les plus
actifs seraient responsables de 31,5 % des dégradations et de
66,5 % des agressions.
Les vols - et recels de vols - (qui constituent 61,9 % de l'ensemble des
infractions) augmentent en 2000 de + 3,7 %. La hausse de cette
catégorie résulte notamment de la recrudescence du nombre de
plaintes pour vols (vrais ou supposés) de téléphones
portables. Cet accroissement est à mettre en relation avec le fort
développement qu'a connu la téléphonie mobile en 2000, qui
représente aujourd'hui plus de 34 millions d'appareils en service sur le
territoire métropolitain. La catégorie des infractions
économiques et financières enregistre une hausse de + 19,1 % en
2000. Ceci résulte de la hausse des escroqueries, faux et
contrefaçons (+ 22,7 % soit + 58.738 faits). La délinquance
économique et financière proprement dite diminue de 15,7 % soit
3.451 faits en moins. Les infractions à la législation sur les
chèques enregistrent en 2000 une hausse de 7,39 %. Les infractions
contre les personnes sont orientées à la hausse en 2000 (+ 9,1 %,
soit 21.320 faits en plus). L'augmentation numérique enregistrée
par cette catégorie d'infractions provient essentiellement des coups et
blessures volontaires (+ 11.249 faits) ainsi que des menaces et chantages
(+ 4.447 faits). Les autres infractions (dont celles liées aux
produits stupéfiants) enregistrent une hausse de 5,6 % en 2000
(+ 44.067 faits). Exception faite des délits à la police des
étrangers qui ont diminué de 1,2 %, l'ensemble des autres
composantes est orienté à la hausse : + 1,9 % (soit + 1.890
faits) pour les infractions à la législation sur les
stupéfiants, + 3,8 % (soit 18.966 faits) pour les destructions et
dégradations de biens et + 17,1 % (soit 23.758 faits) pour les
délits divers. La délinquance de voie publique
25(
*
)
, la plus durement ressentie par la population,
représente 1,937 millions de faits constatés, soit 2 % de
plus qu'en 1999. En 2000, elle forme à elle seule 51,4 % du total des
crimes et délits enregistrés par les services de police et de
gendarmerie en France métropolitaine.
Parallèlement à cette hausse de la délinquance,
l'efficacité des services de police diminue comme le montre la baisse du
taux d'élucidation passé de 29,5 % en 1997 à 26,8 % en
2000. Le pourcentage des affaires élucidées demeure toujours
très différent selon la nature des infractions.
Élevé pour les viols (75,5 %) et les homicides (79,2 %), il
l'est moins pour d'autres délits, notamment les vols avec violences sans
armes à feu (14,8 %). Enfin, les taux les plus bas concernent les vols
à la roulotte et les vols d'accessoires (élucidés à
5,2 %), les vols d'automobiles (élucidés à 7,2 %), les
cambriolages d'habitations principales (élucidés à 8 %).
Le ministère met en avant pour nuancer ces statistiques l'existence de
deux biais statistiques : le succès de la police de
proximité, la plus grande présence policière se traduisant
par davantage de dépôt de plaintes ; le développement
des infractions liées à la téléphonie mobile. Aucun
de ces arguments n'est réellement convaincant. S'agissant du premier, la
progression équivalente des faits constatés dans les zones
gendarmerie, non concernées par la réforme de la police, confirme
que la tendance observée n'est pas simplement due aux effets de la
statistique. S'agissant du second, votre rapporteur spécial n'insistera
pas sur son caractère pour le moins étrange, qui semblerait
laisser penser qu'à partir du moment où on offre des objets
à voler il serait normal qu'ils le soient.
Au contraire, il apparaît de plus en plus évident que l'appareil
statistique français sous-estime la réalité de la
délinquance
26(
*
)
. L'étude du
professeur Jean-Paul Grémy du CNRS pour l'IHESI indique par exemple que
les chiffres de la délinquance constatée représenteraient
pour 1997 et 1998 entre 43 % et 61 % des cambriolages et tentatives de
cambriolages, entre 74 % et 100 % des vols et tentatives de vols de
véhicules à moteur ; entre 28 % et 32 % des vols et
tentatives de vols à la roulotte ; entre 31 % et 37 % des vols sans
violence.
Le gouvernement a décidé lors de la réunion des ministres
le 12 avril 2001 de s'engager dans une démarche visant à mettre
au point un nouvel instrument statistique, qui, selon les termes mêmes du
ministère
27(
*
)
, «
ne permet
pas une approche globale de la délinquance et de
l'insécurité
». Le Premier ministre a ainsi
confié à nos collègues députés Robert
Pandraud et Christophe Caresche une mission de réflexion qui pourrait
déboucher sur la création d'un observatoire de la
délinquance. Un comité technique assiste les deux
députés dans cette mission. Les objectifs de cette
démarche sont «
de disposer à terme d'un outil
statistique apte à rendre compte de l'évolution réelle de
la délinquance, de l'activité des services de police et de
gendarmerie et des suites données par l'autorité judiciaire aux
procédures établies par ces services
». La mesure
du sentiment d'insécurité est également recherchée,
ainsi que la diffusion, par le futur observatoire des informations sur la
délinquance et des réponses apportées par les politiques
concourrant à la sécurité publique. La mission rendra ses
réflexions et propositions au Premier ministre au début de 2002.
Enfin il faut constater que la délinquance n'a jamais été
aussi élevée alors que la croissance n'a jamais été
aussi bonne, le chômage aussi bas et la protection sociale aussi
développée. Ce simple rapprochement conduit à
écarter toute explication de l'insécurité par le contexte
économique.
b) La motivation des personnels
Dans ces
conditions, il paraît important de se pencher sur la motivation et les
conditions de travail des fonctionnaires de police. Ceux-ci accomplissent leur
métier avec un remarquable sens du devoir et, le plus souvent, avec
passion. Cependant, la police nationale voit se succéder les
réformes d'importance, toujours annoncées avec force, rarement
menées à terme, toutes sources de bouleversements et de
changements, dont la reproduction génère plus de
déceptions qu'elle ne fait avancer les choses.
Votre rapporteur spécial est convaincu de l'existence, et du
développement, d'un profond malaise dans la police. Les manifestations,
durant le mois de novembre de fonctionnaires de police en sont une des
expressions. Les policiers ne se sentent pas reconnus pour leur travail. Ils
font face à des situations de plus en plus difficiles et violentes.
Toujours plus de policiers sont tués ou blessés en service. La
loi sur la présomption d'innocence est venue alourdir les tâches,
complexifier les rapports avec la justice, et réduire le service
apporté aux citoyens. Enfin, les charges de service
supplémentaires pleuvent sur les fonctionnaires, par exemple avec le
passage à l'euro ou Vigipirate. Ils n'ont pas l'impression d'être
la «
priorité du gouvernement
».
Les conséquences administratives de la loi sur la présomption d'innocence
Sur le
plan administratif, c'est essentiellement la majoration des tâches de
transfèrement et de présentation de prévenus qui suscite
des inquiétudes, l'équipement des services pour procéder
aux enregistrements des auditions de mineurs gardés à vue
s'étant déroulé dans de bonnes conditions et ne semblant
pas obérer le potentiel opérationnel des équipes
d'investigation.
Escortes et transferts
L'application des dispositions de l'article 722 nouveau du code de
procédure pénale, qui « judiciarisent » en
quelque sorte la fonction de juge d'application des peines, a contribué
à majorer le nombre des escortes de détenus. En effet, la mise en
oeuvre des dispositions nouvelles a entraîné un accroissement
sensible des charges de transfèrement de détenus auxquels les
services de police (comme de gendarmerie) doivent faire face. Or, ces
dernières, régulièrement qualifiées de
« tâches indues », grèvent d'ores et
déjà un pourcentage non négligeable du potentiel policier
disponible. Ainsi, la mission d'évaluation et de contrôle de
l'Assemblée nationale, dans son rapport en date du 7 juillet 1999,
rappelait que cette sujétion représentait, pour certains
commissariats moyens, la dévolution exclusive de 25 % des effectifs
opérationnels pour les seules charges de transfèrement.
Certes, au regard des textes, s'agissant de détenus, leur transfert
devrait revenir à l'administration pénitentiaire ; mais
cette dernière ne possède en rien les moyens pour
l'accomplissement de ces missions. Déjà, l'annexe à la loi
d'orientation et de programmation relative à la sécurité
du 21 janvier 1995 indiquait que « le gouvernement a mis à
l'étude la possibilité de transférer à
l'administration pénitentiaire la charge des prévenus et des
détenus dès qu'ils sont remis à la justice, et de lui
laisser ainsi le soin d'assurer les transfèrements, extractions et
comparutions, qui sont aujourd'hui à la charge de la police nationale
(...) ». Cette étude, qui a été
réalisée, a fait ressortir qu'un tel transfert
représenterait un coût budgétaire exorbitant.
En outre l'institution, par la loi du 15 juin 2000, d'un juge des
libertés et de la détention provisoire (articles 137-1 et
suivants nouveaux du code de procédure pénale), compétent
pour tout placement sous ce régime, a immanquablement
généré un allongement important des délais de
présentation à magistrat des mis en cause, mission qui
débute dès la notification de fin de garde à vue et
s'achève, plusieurs heures plus tard, avec la mise sous écrou du
mis en cause présumé, dans l'enceinte de l'établissement
pénitentiaire. Cette seule mesure a donc grevé le potentiel
opérationnel des fonctionnaires de sécurité publique, en
majorant de moitié le temps consacré à l'accomplissement
de la mission.
Par ailleurs, les extractions et, notamment, l'escorte et la garde de
détenus pour des visites médicales, demeurent majoritairement
à la charge de la sécurité publique.
Il convient enfin de noter qu'au delà du volume horaire que
représente l'exercice de ces missions, leur accomplissement, souvent
imprévisible et, à tout le moins, irrégulier, perturbe la
bonne marche des services en tant qu'elle contraint de modifier sans cesse les
prévisions d'emploi des effectifs.
Enregistrement des auditions de mineurs gardés à vue
Un consensus des directions et services actifs de la police nationale
(direction centrale de la sécurité publique, direction centrale
de la police judiciaire, direction centrale des renseignements
généraux, direction centrale de la police aux frontières,
service central des compagnies républicaines de sécurité,
et de la préfecture de police de Paris), s'est rapidement établi
sur le choix du standard numérique ; la gendarmerie nationale, de
son côté, s'est orientée dans la même direction.
Cette solution, qui a rapidement émergé des travaux du groupe de
pilotage mis en place auprès de la direction de l'administration de la
police nationale, rassemblant des représentants de chacune des
directions et service précités, de la direction des transmissions
et de l'informatique du ministère de l'Intérieur, et de la
direction de la formation de la police nationale, a été
agréée par les services du ministère de la justice, qui
l'ont rapidement considérée comme plus pratique et
résolument moins coûteuse que le recours à des
équipements de type analogique.
Tout au long de la conduite de ce projet d'envergure, les services de la
Chancellerie ont été constamment informés de l'état
d'avancement du dossier, sur le plan technique, afin de rendre le
système développé au bout du compte parfaitement
compatible avec les moyens informatiques que les magistrats des juridictions
possèdent en dotation.
Plusieurs raisons ont milité en faveur de la mise en oeuvre de
matériels numériques : le dispositif mis en oeuvre, en
intégrant à la fois le logiciel de rédaction de
procédure et celui qui guide l'enquêteur depuis le début de
l'audition jusqu'au « gravage » final, évite de
spécialiser un second enquêteur dans la seule fonction
d'enregistrement vidéo, en plus de celui qui procède à
l'audition ; l'intégration, à terme, du dispositif dans une
version graphique du logiciel de rédaction de procédures, qui
devrait être développée dans les mois à venir, le
rend particulièrement opérationnel et aisé à mettre
en oeuvre ; en termes de sécurité et de
confidentialité des données, la solution numérique retenue
par la police nationale devrait permettre d'éviter toute perte ou
dissémination, grâce, notamment, à la mise en oeuvre d'une
interface logicielle assurant tant la capture et l'enregistrement que le
« gravage » simultané des données
audiovisuelles, sans qu'il soit possible de pénétrer dans le
système par effraction, ou de se procurer quelque copie que ce soit.
Au 16 juin 2000, 2.704 configurations fixes et 428 portables avaient
été déployées dans les services actifs, soit un
total de 3.132 postes d'enregistrement, fonctionnant à l'aide d'un
logiciel d'aide aux enquêteurs, développé pour le compte du
ministère de l'Intérieur, qui en est aujourd'hui
propriétaire.
Source : ministère de l'Intérieur
Lors de déplacements aux côtés de policiers travaillant
dans les banlieues, votre rapporteur spécial a pu constater de
lui-même chacun de ces points. Il ne peut que saluer les fonctionnaires
conservant l'envie d'effectuer avec conscience leur tâche dans un
environnement particulièrement difficile, dans des locaux insalubres
(commissariat de Bobigny) ou mal conçus (commissariat de Stains),
constatant que, faute de réponses rapides et efficaces de la
justice
28(
*
)
, leurs efforts sont réduits
à néant.
Plus que jamais, il convient de s'interroger sur l'effet de notre
procédure pénale sur le travail des policiers, obligés de
boucler des procédures en une heure ou de multiplier les actes. Il ne
faut pas oublier que, dans les six premiers mois d'entrée en vigueur de
la loi sur la présomption d'innocence, alors que la délinquance
augmentait de 9,58% le nombre de gardes à vue a diminué de 9,76
%
29(
*
)
. De même, rarement
l'incompréhension entre policiers et juges n'aura été
aussi vive et le fossé les séparant aussi grand. Comment les
policiers ne s'interrogeraient-ils pas quand ils constatent d'un
côté les progrès de la délinquance, de l'autre les
contraintes supplémentaires qui leur sont imposées en termes de
procédure. Comment ne pas se sentir découragé quand
l'interpellé est relâché presque immédiatement
même en cas de récidive, ou quand la procédure est
annulée pour une erreur matérielle commise après plusieurs
heures de service.
2. Une priorité budgétaire ?
a) Juger comme telle la priorité du gouvernement
La
lecture attentive du projet de loi de finances pour 2002 conduit à
relativiser les annonces du gouvernement faisant de la sécurité
une priorité budgétaire. La lecture de la répartition des
crédits entre les différents agrégats du ministère
de l'Intérieur, en ôtant les dépenses d'élections,
laisse dubitatif sur l'affirmation selon laquelle la police nationale est la
priorité du gouvernement et du ministère. Ainsi, la part des
crédits de l'agrégat police nationale diminue relativement au
budget du ministère, passant de 55,1 % à 55,02 %. Quand on
enlève les effets de structure liés aux élections, cette
part passe de 54,6 % en 2000, à 54 % en 2001, et 53,5 % en 2002.
Alors que la police rassemblait 78,5 % des effectifs du budget de
l'Intérieur en 2001, elle n'en occupera plus que 77,9 % en 2002. De
même, la part des moyens de fonctionnement dans ceux de l'ensemble du
ministère diminue, passant de 50,35 à 50 %.
Quant à la part du budget de la police dans la richesse nationale, elle
sera passée de 0,34 % à 0,33 % entre 1997 et 2002.
Enfin, du strict point de vue des moyens supplémentaires effectivement
octroyés, les 87 millions d'euros ne représentent que les deux
tiers de ce que le ministère recevra en plus pour les dépenses de
pension. En effet, quand on enlève le poids des mesures
générales, la hausse des crédits de la police n'est que
138 millions d'euros. Et quand on y soustrait les économies
réalisées par la police nationale elle-même, la hausse
nette n'est alors plus que de 87 millions d'euros. La véritable marge de
manoeuvre nouvelle du ministère s'élève donc à 87
millions d'euros. Il convient de rappeler qu'avaient été
accordés en 2001 hors transferts 85,7 millions d'euros
supplémentaires. Quant à l'effort en faveur du fonctionnement, il
apparaît faible : + 0,7 %.
Il ne faut pas non plus oublier que le passage à l'euro et le plan
Vigipirate seront facteurs de coûts. La direction générale
de la police nationale évaluait le premier à environ 40 millions
d'euros. Quant au second, il est délicat à chiffrer
30(
*
)
.
Il convient d'apprécier l'efficacité de l'affichage
gouvernemental. Or on constate simultanément une hausse des
crédits affectés à la police, certes inférieure aux
annonces mais réelle, et prélevés sur les Français,
et une baisse du service rendu : de 1998 à 2002, les crédits
de la police auront augmenté de 17 % ; de 1998 à 2001, les
faits de délinquance auront augmenté de 16 %. Le bilan est donc
inversement proportionnel aux ambitions.
b) La police de proximité
La
police de proximité se voulait une police plus visible, plus à
l'écoute des citoyens, plus efficace. Est-ce vraiment le cas ?
Pour vérifier cela, votre rapporteur spécial avait demandé
dans son questionnaire budgétaire la communication de plusieurs rapports
réalisés par les inspections générales, et
notamment les quatre études de l'inspection générale de la
police nationale. Il les attend toujours
31(
*
)
.
Or il semble d'après les extraits qui ont pu paraître dans la
presse que le bilan n'est pas à la hauteur des espoirs. Il y a ainsi une
contradiction entre la hausse de l'accueil du public et la présence
accrue de la police sur la voie publique. La polyvalence pose ainsi
problème : un policier polyvalent saura-t-il par exemple assez bien
mener une procédure de plus en plus complexe pour éviter
l'annulation prononcée par un juge ? Les fonctionnaires perdent
leurs repères, se sentent un peu isolés. Les moyens ne suivent
pas toujours.
De ce point de vue, votre rapporteur spécial déplore avec force
l'impossibilité qu'il y a pour la représentation nationale
à pouvoir évaluer le coût réel de la police de
proximité. La Cour des comptes le relève ainsi : il n'existe
aucun moyen de distinguer les coûts supplémentaires de la
réforme et les éventuelles économies ; la
réforme se fait sans que soit menée conjointement une
responsabilisation budgétaire des services ; il n'y a pas de
distinction entre besoins habituels non couverts et besoins nouveaux
liés à la seule réforme ; il n'a pas
été élaboré de schéma directeur immobilier
tirant les conséquences de la réforme
32(
*
)
. Ainsi, il est impossible d'évaluer
l'état des « piliers de la réforme »,
l'emploi, les moyens de fonctionnement et l'informatique.
Enfin, de l'aveu même du ministère, il est délicat de
vérifier les conséquences de la police de proximité sur la
délinquance.
Police de proximité et évolution de la délinquance
Le bilan
de l'évolution de la délinquance en l'an 2000 dans les 63
circonscriptions concernées par la première vague de mise en
oeuvre de la police de proximité, doit être étudié
avec prudence. En effet, après la phase d'expérimentation de 1999
(choix des 5 sites en mai, de 62 autres en août et lancement de la
fidélisation en octobre), l'année 2000 a vu une mise en place
progressive de la police de proximité. La réforme a aussi bien
concerné la détermination des nouvelles pratiques
opérationnelles (diffusion de la doctrine aux premiers jours 2000,
définition de l'exercice des missions de police judiciaire et relations
avec l'autorité judiciaire en juillet 2000), que le choix des nouvelles
organisations (fin avril 2000), le lancement de la formation de masse (mai
2000), la mise en place des crédits délégués (juin
2000), la validation des projets d'organisation (juin 2000), les
redéploiements consécutifs à la fidélisation (juin
2000), l'attribution de moyens matériels pour les secteurs (octobre
2000) et enfin l'affectation des personnels (décembre 2000). Compte tenu
du caractère progressif de la mise en oeuvre de cette réforme, en
particulier de l'arrivée d'effectifs supplémentaires, son impact
sur la délinquance dans les 63 circonscriptions de 37
départements, abritant 10,9 millions d'habitants, est donc difficile
à mesurer. On peut, en préalable, écarter l'influence de
la variable « accroissement des personnels », car le mouvement
de renfort s'est effectué en décembre, voire janvier, et les
policiers affectés ont fait l'objet d'une formation d'intégration
qui ne leur a pas permis de jouer un rôle décisif en
décembre. Un autre élément de complexité de
l'analyse tient au fait que la majorité de ces 63 circonscriptions sont
des grandes agglomérations traditionnellement
caractérisées par un taux de délinquance important et par
un moindre niveau de performance au niveau des taux d'élucidation.
L'ampleur des volumes concernés (1.064.000 crimes et délits pour
ces circonscriptions, soit 43,7 % de la délinquance nationale) produit
un effet d'écrasement sur les pourcentages, qui limite les enseignements
qui peuvent être tirés. A cela, il convient d'ajouter l'incidence
de l'application des prescriptions de la loi du 15 juin 2000
renforçant la présomption d'innocence, en ce qu'elle constitue
une charge de travail supplémentaire pour l'ensemble des services
d'investigations.
Sous ces réserves, les tendances suivantes sont cependant clairement
identifiées : ces sites ont connu dès 2000 une évolution
plus favorable de la délinquance et de l'activité judiciaire avec
cependant des effets inégaux selon les circonscriptions. Ces
évolutions devraient être plus claires encore en 2001. Dans le
recensement de tous les crimes et délits commis en 2000, les
63 circonscriptions montrent une évolution de la délinquance
légèrement plus favorable qu'au plan national. Ainsi, la
délinquance générale ne progresse que de 4,12 % sur ces
sites, contre 4,83 % au niveau national. Leur part dans la
délinquance nationale diminue donc en passant de 44 % à
43,70 %. Cette évolution se retrouve encore plus nettement pour ce
qui concerne la délinquance de voie publique. Celle-ci baisse de
0,99 % sur ces sites alors qu'elle progresse de 0,05 % au plan
national. Cette différence touche d'abord les délits en
augmentation : la hausse des vols à main armée est ainsi
inférieure avec 8,7 % contre 9,8 % au plan national ; de
même, les vols avec violence croissent de 12,58 % contre
15,21 % et les dégradations n'évoluent que de 0,33 % contre
1,41 % au plan national. Le phénomène est aussi visible sur
les infractions en diminution : les cambriolages y baissent davantage
(-3,54 % contre -3,05 % au plan national) comme les
dégradations sur véhicules (-2,83 % contre -0,47%).
Les 63 circonscriptions de police de proximité présentent des
résultats judiciaires plus favorables en matière de
répression que le reste du territoire. Les mis en cause et les gardes
à vue augmentent respectivement de 5,24 % contre 4,47 % au
plan national et de 4,46 % contre 4,17 %. Les écrous baissent
de façon moindre : - 7,7 % contre - 8,3 % au
plan national. Les taux d'élucidation globaux présentent, eux
aussi, des caractéristiques plus favorables, (quoiqu'en baisse, compte
tenu du fort développement de la délinquance financière).
En ce qui concerne la délinquance de voie publique, les faits
élucidés présentent un différentiel plus favorable
de 0,44 % contre 1,60 % au plan national. Les résultats de la
répression sont nets. L'écart positif d'environ 0,8 point de
pourcentage pour le nombre de personnes mises en cause est notamment à
considérer, bien que les résultats du quatrième trimestre
limitent la portée de l'analyse et imposent une certaine vigilance dans
la coordination de l'activité de police judiciaire.
L'impact attendu s'est produit. Il paraît présenter la forme
atténuée qui était espérée et se
répartit différemment selon la nature des plaintes. Sans que cela
remette en cause des données générales meilleures que la
moyenne nationale, on doit constater que l'implantation de la police de
proximité, spécialement dans les quartiers difficiles,
s'accompagne d'une hausse des plaintes sur les infractions en rapport avec la
violence, essentiellement les coups et blessures volontaires et les menaces.
Les premières augmentent de 14,98 % (+ 4.012 faits) contre
11,83 % (+ 7.925 faits) au plan national et les secondes de
13,60 % (+ 2.084 faits) contre 12,32 % (4.017 faits).
Simultanément, l'élucidation de ces deux types de délits
est en hausse notable. Elle progresse ainsi pour les coups et blessures
volontaires de quatre points (+ 12,71 %, + 2.242 faits
contre + 8,77 %, + 4.177 faits au niveau national). Cette
progression est de trois points pour les menaces (+ 11,65 %,
+ 1.023 faits contre + 8,81 %, + 1.804 faits) au
niveau national. L'effet plus global d'un meilleur accueil est difficile
à mesurer. On en trouve la marque essentiellement dans les plaintes pour
vols simples. Si elles ont, au niveau national, augmenté de 0,6 %
(soit 14.753 faits supplémentaires), on constate que cette
augmentation se trouve surtout dans les 63 circonscriptions (10.192 faits
supplémentaires).
Le bilan de l'impact sur la délinquance de la mise en place de la police
de proximité ne peut pas éluder l'influence plus ou moins
mobilisatrice des projets de service qui l'ont installée. Or, la
situation est très différente selon les circonscriptions. 7
circonscriptions ont de très bons résultats, 5 circonscriptions
ont de bons résultats par une augmentation de la répression et
une stagnation de la délinquance, 8 circonscriptions ont des
résultats équilibrés par la diminution de la
délinquance, 24 circonscriptions ont des résultats
équilibrés par une augmentation de la répression, 19 sites
ne tirent pas profit de la police de proximité.
Source : ministère de l'Intérieur
3. Le problème des effectifs
Les
débats en matière de police se concentrent habituellement, outre
la délinquance, sur la question des effectifs. La controverse est
d'autant plus aisée qu'il est toujours légitime d'adopter tel ou
tel concept : parle-t-on des emplois budgétaires, des emplois
réels, des adjoints de sécurité, des surnombres, chaque
point de vue se défend. Votre rapporteur spécial n'entrera donc
pas dans une polémique stérile, préférant se
contenter d'examiner l'évolution future des effectifs de police.
Or, de ce point de vue, force est de constater que l'aménagement et la
réduction du temps de travail (les « 35 heures »)
font peser un risque majeur sur la disponibilité des forces de police.
Comment, comme l'affirme le ministre de l'Intérieur, concilier les
impératifs de respect de la loi, de maintien des capacités
opérationnelles, de satisfaction des attentes des agents, de poursuite
de l'extension de la police de proximité ? A vrai dire, nul ne peut
apporter une réponse satisfaisante à cette question. De
même que personne ne peut démentir que, pour éviter qu'une
baisse de 10 % de la durée du travail ne se traduise par une baisse de
10 % de la présence policière sur le terrain (soit de l'ordre de
9.000 fonctionnaires de police), il faudra soit recruter bien au-delà
des 3.000 créations de postes prévues pour 2002, soit
« acheter » le temps de travail des policiers par le biais
de repos et d'indemnités, soit utiliser les deux solutions. Votre
rapporteur spécial rappellera aussi d'une part que le discours officiel
du gouvernement est d'indiquer que le passage aux 35 heures se fera sans
créations d'emplois dans la fonction publique, d'autre part que le
basculement d'une circonscription de police dans le mécanisme de la
police de proximité se traduit par une hausse de 10 % des besoins en
hommes.
Ainsi, les 35 heures se traduiront nécessairement par une
réduction de la capacité opérationnelle des forces de
police et par l'accumulation des heures supplémentaires. Malgré
les propos rassurants du ministre
33(
*
)
, il ne
peut en être autrement.
Par ailleurs, même si tous les fonctionnaires au temps de travail ainsi
allégé étaient remplacés en 2002, il faudrait tenir
compte des délais nécessaires à leur recrutement, entre
l'ouverture d'un concours et le recrutement effectif, et à leur
formation :
Délais moyens entre l'ouverture et le pourvoi d'un poste dans la police nationale
(en mois)
|
|
Délai d'organisation du concours (*) |
Délai d'attente des candidats reçus avant incorporation |
Durée de la scolarité |
Total |
|
Commissaire |
8 |
2 |
24 |
34 |
|
Lieutenant |
12 |
2 |
18 |
32 |
|
Gardien de la paix |
8 |
8 |
12 |
28 |
(*)
Délai entre la date de l'attente du concours et celle des
résultats d'admission
Source : Réponse au questionnaire de votre rapporteur
spécial
De même, votre rapporteur spécial ne peut que relever
l'incertitude entourant le discours du ministre : les policiers
supplémentaires serviront-ils à la police de proximité ou
bien à la compensation des 35 heures ? 3.000 créations
d'emplois ne pourront en tout cas servir aux deux.
Enfin toujours du point de vue des effectifs, de nombreuses critiques
formulées chaque année restent valables. La répartition
des effectifs sur le territoire, par mission et par service continue à
faire débat. Ainsi, la Cour des comptes relève que seulement
39 % des effectifs de la direction des renseignements
généraux travaillent sur les violences urbaines dans les
26 départements sensibles
34(
*
)
. Les
adjoints de sécurité continuent à faire l'objet de
discussions : le fait qu'ils ne soient pas considérés comme
emplois budgétaires est d'autant plus anormal que personne ne songe plus
aujourd'hui sérieusement à faire fonctionner les services de
police sans eux ; on ne sait pas combien d'adjoints de
sécurité sont effectivement en poste
35(
*
)
; il ne faut pas oublier que, de même
qu'un apprenti demande du temps de la part des artisans pour être
formé, ces adjoints mobilisent des ressources humaines pour compenser la
faible durée de leur formation. De même, votre rapporteur ne peut
que renouveler les observations sur la pratique des surnombres (passés
de 234 en 1998 à 2.162 en 2002) ou sur le maintien de personnes
rémunérées sur crédits de fonctionnement
36(
*
)
. Le rapport entre emplois administratifs et
personnels actifs se détériorera en 2002, quel que soit le mode
de calcul employé, et reste bien en deçà des moyennes
européennes. Enfin, l'accumulation des heures supplémentaires,
non payées et donc récupérées en fin de
carrière pose de vrais problèmes. Cela a trois
conséquences : des départs anticipés de policiers en
fin de carrière donc au traitement plus élevé que lors de
la constitution des heures supplémentaires dues ; l'absence de
remplacement des agents partis ainsi prématurément faute de
support budgétaire pour le faire ; une déconnexion
croissante entre le travail fourni et la rémunération mensuelle,
qui tend à décourager l'effort. Ainsi, au 31 décembre
2000, il y avait plus de 8,18 millions d'heures supplémentaires ni
payées ni récupérées, soit un coût
budgétaire d'environ 85 millions d'euros. Pour les agents du corps de
maîtrise et d'application, les heures non prises étaient d'environ
108 heures par agent ; pour les officiers, elles passent à
114 heurs par agent. A la préfecture de police de Paris, elles
atteignent 159 heures par agent de ces deux corps. Or le passage aux 35
heures se traduira justement par des heures supplémentaires et un compte
épargne temps...
Ainsi, on peut affirmer, quant au nombre d'emplois, que les motifs de critiques
restent nombreux.
4. Les points d'ombre persistants
a) Les obscurités budgétaires
Le
budget de la police nationale pratique lui aussi l'obscurité
budgétaire.
La Cour des comptes insiste sur l'absence de connaissance, par le
ministère lui-même, de ses coûts
37(
*
)
: emplois budgétaires
présentés par corps et grade sans indication de leur
répartition par service ou de leur localisation ; dépenses
de fonctionnement ventilées de manière organique
indicative ; coût complet de certains services non
communiqués au Parlement, comme celui de la préfecture de police
de Paris ; absence de coïncidence entre les missions
opérationnelles, les services chargés de les exercer et les
budgets de fonctionnement.
S'agissant du budget de fonctionnement, l'absence de détail de la
ventilation des différentes mesures rend impossible
l'appréciation concrète des mesures nouvelles
décidées en faveur des moyens de fonctionnement par service, mais
aussi par type de dépenses. Par exemple, il serait intéressant de
savoir combien de gilets pare-balles seront acquis - il ne faudrait d'ailleurs
pas que les fonctionnaires les portant soient désignés comme des
cibles. De même, il serait utile de savoir si le ministère compte
acquérir des herses pour bloquer les passages de voitures et
éviter ainsi des fuites de véhicules que les policiers n'ont
souvent pas les moyens - et parfois les consignes - de poursuivre, avec les
conséquences que l'on peut imaginer sur leur état d'esprit. Dans
sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, le
ministère indique : «
quant à la
répartition par article, elle sera établie en fonction des
dialogues de gestion entamés avec les directions centrales et
secrétariats généraux pour l'administration de la police
durant le mois de novembre ; la direction de l'administration de la police
nationale proposera alors un programme d'emploi des crédits au vu des
spécificités particulières des grands services de police
et des directives ministérielles
». D'après la note
de présentation du budget du ministère, «
outre la
mise en oeuvre de la troisième phase de la police de proximité,
[la hausse des crédits de fonctionnement]
permettra
également de consolider au niveau nécessaire les dotations de
renouvellement des véhicules et les moyens de fonctionnement des
services et de prendre en compte les dépenses nouvelles
inéluctables résultant de la prise à bail de surfaces
nouvelles (+ 3,8 millions d'euros) et de l'augmentation de la contribution de
la France à l'organisation Europol qui progresse de 2,3 millions
d'euros.
» Votre rapporteur spécial ne peut que condamner
fermement cette pratique qui prive la représentation nationale des
informations lui permettant de vérifier les affirmations du ministre et
d'exercer son vote de manière éclairée.
De même, votre rapporteur spécial ne peut pas savoir si la
dotation demandée en informatique de police correspond effectivement aux
besoins, ni la manière dont elle sera ventilée entre les
articles. Il existe d'ailleurs une discordance entre la réponse au
questionnaire sur les besoins en la matière et l'inscription
budgétaire... L'examen détaillé des différents
projets évoqués par le ministère fait aussi
apparaître des besoins bien supérieurs aux crédits, dont
votre rapporteur spécial n'a pas les moyens d'indiquer comment ils
seront financés.
La mise en place du réseau Acropol semble quant à elle se
dérouler dans des conditions difficiles, en tous cas plus
délicates que prévues, notamment en raison de problèmes
techniques. Malgré cela, le ministère conserve inchangé
son objectif d'achèvement des travaux.
D'autres remarques traditionnelles restent d'actualité pour 2002. Ainsi
de l'âge des véhicules, la réponse au questionnaire de
votre rapporteur spécial étant éclatante de
franchise : «
durant les dernières années,
à partir de 1994, l'insuffisance répétée des
crédits consacrés au renouvellement automobile a eu pour
conséquence de retarder ce dernier, entraînant un vieillissement
du parc. Ce vieillissement induit une augmentation du coût d'entretien et
de réparation ainsi que du taux d'indisponibilité des
véhicules
». En 2001, 30 % du parc ont
dépassé leurs critères de réforme ; parmi eux,
la moitié n'a pu être renouvelée. En matière de
véhicules de maintien de l'ordre, le retard de renouvellement
nécessiterait 33,5 millions d'euros pour être
résorbé.
Enfin, plusieurs mouvements budgétaires restent à
éclaircir comme les crédits destinés aux syndicats de
police en 2002. Est-ce que la subvention aux autres syndicats du
ministère est équivalente ? Qu'est ce qui justifie un
traitement privilégié des syndicats de policiers par rapport
à ceux des autres corps. Il y a là un champ d'investigation pour
le contrôle.
b) Les silences
Le budget reste enfin muet sur des thèmes d'actualité d'importance, qui ne sont pas même évoqués dans les documents budgétaires ou dans les notes de présentation. Ainsi, on voit mal comment les contrats locaux de sécurité pourront continuer à se développer et, surtout, être respectés, entre les contraintes de la police de proximité et celles des 35 heures.
Les contrats locaux de sécurité
546
contrats locaux de sécurité (CLS) avaient été
signés au 10 août 2001 sur le territoire national, toutes zones de
compétence confondues. Ils recouvrent 5.057 communes dont
1.711 relèvent de la compétence de la police d'Etat et 3.346
de la gendarmerie nationale. Ils se répartissent entre 371 CLS communaux
et 175 CLS intercommunaux. Ces contrats se caractérisent par une
multiplicité des critères. Certains se limitent à un
quartier, alors que d'autres vont jusqu'à couvrir l'ensemble d'un
département. Il peut s'agir de quelques bâtiments, d'une ou
plusieurs lignes de bus, tramway, train ou métro, d'un ou plusieurs
centres commerciaux ou d'une plate-forme aéroportuaire. Enfin la
durée dans le temps varie puisque quelques CLS ne sont mis en place que
pour les périodes estivales, pour faire face à l'afflux important
de population et à la délinquance qu'elle engendre.
Chaque CLS est donc unique. Chacun dispose de son plan d'objectifs et d'actions
propre découlant d'un diagnostic local de sécurité.
Chacune de ses actions fait l'objet d'un suivi, d'une évaluation et
d'une adaptation en fonction de l'évolution de la délinquance et
au travers d'indicateurs définis localement. C'est donc un dispositif en
constante évolution pour s'adapter en permanence au
réalité de la délinquance quotidienne spécifique.
C'est pourquoi, l'évaluation des CLS ne peut se faire qu'au cas par cas
et localement, au vu des indicateurs d'évaluation mis en oeuvre par les
comités de pilotage. Les statistiques de la délinquance de la
sécurité publique sont tenues au niveau de la circonscription,
non de la commune, et de ce fait ne peuvent mesurer de manière absolue
des dispositifs communaux. L'évaluation des CLS fait ainsi l'objet d'un
suivi régulier par la mission interministérielle
d'évaluation qui a produit trois rapports sur le sujet. La cellule
interministérielle d'animation et de suivi des CLS s'attache elle aussi
à apprécier les conditions et les effets de leur mise en oeuvre.
De l'analyse des CLS en zone police, il s'avère que 427 d'entre eux ont
été signés par les procureurs de la République soit
99,3% représentant la quasi totalité des contrats.
Source : ministère de l'Intérieur
De même, aucune indication n'est donnée sur la nécessaire
coordination avec les services de la gendarmerie, qui font eux aussi l'objet de
tensions vives, et des douanes. A ce sujet, votre rapporteur spécial ne
peut que rappeler les trois grands axes des 65 propositions du rapport, remis
au Premier ministre en 1998, de notre regretté collègue
député Roland Carraz et de notre collègue sénateur
Jean-Jacques Hyest :
• donner une priorité absolue dans la répartition des
effectifs aux régions les plus touchées par la délinquance
de voie publique : grande couronne parisienne, grandes
agglomérations de province, pourtour méditerranéen ;
• modifier les méthodes de fonctionnement, et notamment de
ressources humaines, de la police et de la gendarmerie, en adoptant une optique
de projet et une obligation de résultat : faire baisser la
délinquance de voie publique génératrice du sentiment
d'insécurité de nos concitoyens ;
• systématiser le partenariat, tant au niveau national que local,
d'une part entre la police et la gendarmerie, d'autre part entre celle-ci et
les autres administrations, notamment la justice, ainsi que les
élus ; en effet, c'est l'ensemble du corps social qui doit faire
reculer l'insécurité.
Surtout, le silence le plus étonnant concerne le nouveau contexte. Si le
projet de loi de finances pour 2002 a été préparé
avant les événements de septembre 2001, il n'en reste pas moins
que l'on ne peut plus raisonner dans le même cadre. Or à
l'Assemblée nationale, lors de l'examen des crédits du
ministère de l'Intérieur, aucun amendement n'a été
apporté pour tenir compte des conséquences de la situation
terroriste actuelle. Il y a là au moins motif à
étonnement.
CONCLUSION
Les
résultats du ministère de l'Intérieur ne peuvent pas
être considérés comme satisfaisants. Ils se lisent dans les
chiffres, pourtant sous-estimés, de la délinquance. Ils se voient
dans le sentiment d'insécurité des Français. Ils
s'entendent dans les manifestations des policiers. Ils se logent dans les
méandres de la procédure, les retards de la loi sur la
sécurité civile, l'opacité de certains outils
budgétaires, l'absence d'objectifs précis, d'indicateurs fiable,
de recherche de la performance.
«
En conclusion, nous ne pouvons pas considérer qu'il
s'agit d'un bon budget dans l'absolu
» indiquait notre
collègue député Tony Dreyfus, rapporteur spécial
pour la sécurité de la commission de finances de
l'Assemblée nationale, le 12 novembre 2001
38(
*
)
.
Le projet de budget pour 2002 concentre à lui seul l'ensemble des
observations que l'on peut faire sur la politique budgétaire du
gouvernement.
Il privilégie les dépenses de fonctionnement.
Il sacrifie les dépenses d'investissement.
Il montre l'impréparation et le flou entourant le passage aux
35 heures qui se traduisent par une moindre qualité du service aux
Français.
Il ne marque aucune réaction aux événements.
Il se tait sur le coût de la lutte contre le terrorisme et la
coopération policière internationale.
Il fait douter de l'efficacité des moyens supplémentaire
accordés.
Les citoyens sont mécontents. Les policiers sont mécontents. Les
citoyens ont peur. Les policiers ont peur aussi puisqu'ils ne se rendent plus
dans certaines zones.
Votre commission des finances, soucieuse de transparence et d'efficacité
des moyens budgétaires, vous propose de rejeter les crédits du
ministère de l'Intérieur.
MODIFICATIONS DE CRÉDITS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté trois amendements
modifiant les crédits de la sécurité.
Les crédits du titre III ont été majorés de 465.295
euros répartis entre deux chapitres :
- 404.295 euros sur l'article 12 « administration centrale, autres
personnels » du chapitre 31-02 « administration centrale et
services techniques communs, indemnités et allocations
diverses » afin de tenir compte de la réforme des fonds
spéciaux ;
- à titre non reconductible, 61.000 euros sur l'article 10
« services territoriaux » du chapitre 34-41
« police nationale, moyens de fonctionnement ».
Par ailleurs, les crédits du titre IV ont été
majoré à titre non reconductible de 1.000 euros sur l'article 10
« services de lutte contre l'incendie et de secours » du
chapitre 41-31 « subventions pour les dépenses des services
d'incendie et de secours ».
EXAMEN EN COMMISSION
I.
EXAMEN DU RAPPORT SPÉCIAL
Réunie le 20 novembre 2001, sous la présidence de
M. Alain Lambert, président, la commission a examiné
les crédits de l'Intérieur et de la
décentralisation : sécurité, sur le rapport de
M. Aymeri de Montesquiou, rapporteur spécial.
Avant d'entamer sa présentation, M. Aymeri de Montesquiou a voulu
rappeler quelques faits. Il a relevé que l'insécurité a
progressé de 10 % au premier trimestre 2001, que deux policiers ont
été tués en octobre dernier au Plessis-Trévise, que
2001 aura vu une catastrophe industrielle majeure, celle de l'explosion de
l'usine AZF de Toulouse. Il a considéré que ces
événements dramatiques, qui touchent à la vie quotidienne
de nos concitoyens, constituent autant de faits de nature à
ébranler aujourd'hui la confiance qu'ont les Français dans les
capacités de l'Etat à remplir la première de ses
missions : la sécurité.
Il a expliqué qu'il s'était attaché, au-delà des
chiffres, à comparer ce qu'il en était des résultats du
Gouvernement dans un secteur, la sécurité, dont il a fait sa
priorité.
M. Aymeri de Montesquiou a commencé par indiquer que le budget du
ministère de l'Intérieur, hors collectivités locales,
s'élèvera en 2002 à 9,43 milliards d'euros, contre
9,04 milliards d'euros en 2001 ; hors dépenses d'élections,
qui faussent les comparaisons, la progression est donc de + 3,51 %.
Il a relevé que les moyens supplémentaires se répartissent
entre les quatre agrégats du ministère, faisant baisser la part
des agrégats sécurité (police et sécurité
civile) et augmenter celle des agrégats administration (administration
générale et administration territoriale). Il a
déploré que les dépenses ordinaires, qui
représentent 97,35 % du budget, augmentent, tandis que les
dépenses en capital poursuivent leur chute pour ne plus
représenter que 2,65 % des crédits, contre encore 3,5 % en 2000.
Il en a déduit que la hausse des moyens de fonctionnement et les
créations d'emplois du ministère sont ainsi en grande partie
financées par des économies sur les moyens
d'investissement : les dépenses de personnel augmentent de 340
millions d'euros quand la hausse globale des crédits du ministère
est de 390 millions d'euros. Il a détaillé les crédits
supplémentaires pour le personnel, en expliquant que les trois quarts
financent des mesures générales liées au point fonction
publique, et à la hausse des dépenses de pension. Il a alors
relevé que le coût de l'embauche de 3.000 policiers
supplémentaires équivaut aux deux tiers du coût des hausses
de salaires du ministère pour cette année, ou à la
moitié de celui des hausses de dépenses de pension.
M. Aymeri de Montesquiou a ensuite passé en revue chacun des quatre
agrégats du ministère.
S'agissant de l'agrégat « administration
territoriale », qui regroupe les moyens des préfectures, il a
indiqué qu'il représente 1,1 milliard d'euros pour
30.084 agents et 11,7 % des crédits du ministère. Parmi les
points les plus notables, le rapporteur spécial a relevé
l'extension de l'expérience de globalisation des crédits
- laboratoire de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances -
un effort indemnitaire pour les personnels et une chute de plus de 10 % des
crédits pour l'investissement immobilier et informatique, qui ne
manquera pas de se répercuter sur la dégradation des locaux et
donc l'image de l'Etat.
Abordant la sécurité civile, il a indiqué qu'elle
disposera de 250 millions d'euros, soit 5 millions de plus qu'en 2001, ces
moyens supplémentaires servant au financement de la part de l'Etat dans
la première tranche d'un plan de modernisation de la brigade des sapeurs
pompiers de Paris, à couvrir le coût des revalorisations des
1.950 fonctionnaires de l'agrégat, et au fonctionnement, des
services de déminage notamment. Il a rappelé la commande de sept
nouveaux hélicoptères EC 145.
Passant au budget de la police nationale, qui concentre tous les regards,
M. Aymeri de Montesquiou a fait observer qu'il s'élèvera
à 5,04 milliards d'euros en hausse de 3,42 % par rapport à
2001. Il a indiqué que 213 millions supplémentaires seraient
dépensés : pour créer 3.000 postes de policiers, pour les
mesures générales de revalorisation des traitements des
fonctionnaires, pour augmenter les moyens de fonctionnement (4,4 millions
d'euros), pour des mesures indemnitaires (54 millions d'euros) ; en
contrepartie, des économies importantes sont faites, sur les adjoints de
sécurité et sur l'investissement informatique et immobilier. Il a
expliqué que 132.104 emplois budgétaires de policiers seront
dénombrés en 2002, auxquels s'ajoutent 20.000 postes
théoriques d'adjoints de sécurité (ADS) mais que la
réalité tournerait plutôt autour de 134.000 policiers et
16.000 ADS, soit 150.000 policiers en France.
Enfin, au titre de l'agrégat administration générale, il a
noté que l'administration centrale disposera, en 2002, de
3,04 milliards d'euros, pour près de 5.400 agents. Il a
rappelé que les crédits de cet agrégat sont
déformés à la hausse par l'inscription des dépenses
d'élections et de financement des partis politiques (353 millions
d'euros) et des dépenses de pensions (2,29 milliards d'euros). Il a
fait observer que, hors ces deux postes, les moyens de l'administration
centrale diminuent par rapport à 2001, l'investissement étant
sacrifié (- 75 % pour l'investissement informatique, -33 %
pour la recherche, - 30 % pour l'immobilier) pour ne pas voir trop se
réduire les crédits de fonctionnement.
M. Aymeri de Montesquiou a alors formulé ses principales observations.
Sur le budget, d'une manière générale, il a tenu à
exposer deux remarques :
- d'une part, il est extrêmement rigide du fait du poids des
dépenses de personnel et des dépenses de pension ; une variation
d'un point de ces charges représente 0,8 point de hausse du budget. Il
est donc difficile de dégager des marges de manoeuvre importantes par
des moyens supplémentaires. Ceci explique que le ministère soit
contraint de réduire fortement ses investissements. Le volume de ces
investissements représente aujourd'hui presque autant que ce qu'il a
fallu dégager en plus pour la hausse des traitements et des
pensions ;
- d'autre part, les gestionnaires du ministère pratiquent un exercice
unique : le programme d'emploi des crédits (PEC). Ce PEC est un
document qui regroupe par article l'ensemble des moyens de paiement
prévus pour l'année qui vient, soit les dotations
budgétaires mais aussi les reports, les fonds de concours et les autres
ressources. Cela représente un outil de gestion efficace, mais se
traduit, pour le Parlement, par une très grande obscurité,
reconnue et assumée par le ministère dans ses réponses aux
questionnaires budgétaires. Le PEC n'est en effet pas
élaboré en septembre mais en janvier, soit après le vote
du budget. Il rend par exemple impossible tout détail des
615 millions d'euros de moyens de fonctionnement de la police nationale.
Passant à l'administration territoriale et centrale, il a
constaté que le ministère de l'Intérieur possède,
avec l'application comptable ACCORD et la globalisation des crédits des
préfectures, une gestion moderne, assez innovante, qui a pu utilement
inspirer les auteurs de la réforme de l'ordonnance organique de 1959. Il
a tout de même souhaité relever deux points :
- d'abord, 10 % des effectifs de l'administration centrale parisienne, soit 219
agents, sont mis à disposition au profit d'organismes divers - comme des
mutuelles - ou d'autres ministères - comme les 40 agents qui assurent le
fonctionnement du service central des rapatriés. Ces 219 mises à
disposition ne faisant pas l'objet de remboursements, le ministère verse
l'équivalent de 6 millions d'euros ;
- ensuite, le ministère accuse encore près de 6 millions d'euros
de dettes, auxquels s'ajoute un contentieux sur 8 millions d'euros avec France
Télécom.
S'agissant de la sécurité civile, il a fait un constat plus
brutal. Rappelant que l'année dernière, le budget de la
sécurité civile se résumait en un chiffre, avancé
en claironnant (+ 15 %), il a expliqué que la réalité
avait été moins avouable : ces 15 % devaient aller soit aux
indemnités des pilotes, soit à l'achat
d'hélicoptères ; les pilotes ont été
indemnisés, mais aucun hélicoptère n'a encore
été livré, et aucun ne le sera d'ici avril 2002. Il a fait
observer que, après les tempêtes de 1999, les naufrages de 1999 et
2000, les inondations, les évacuations d'urgence de population à
proximité de munitions avariées, et l'explosion de l'usine de
Toulouse de 2001, après la succession des missions
interministérielles, des rapports, des études, des
enquêtes, après l'énumération sans fin des
dysfonctionnements constatés lors de ces drames dans les services de
l'Etat, le Parlement et les Français étaient en droit d'attendre
que, le diagnostic ayant été fait, des réformes suivent.
Il a considéré qu'il n'en était rien, que ce budget
n'etait que reconduction, que les sites de stockage des munitions peuvent
continuer à se détériorer, les conditions d'intervention
des unités de la sécurité civile se dégrader, les
repos compensateurs non pris des pilotes augmenter, l'âge de la flotte
aérienne avancer. Il a fait remarquer que si le ministre annonce un
projet de loi pour le début 2002, il l'avait déjà
annoncé pour 2001, et il ne sera pas, de toute évidence,
adopté avant mars. Il en a conclu que si, demain, un nouvel Erika
sombrait, on constaterait qu'aucune conséquence n'a, deux ans
après, été tirée du premier naufrage.
En venant à la police nationale, il a considéré que cette
priorité du Gouvernement n'apparaissait ni dans les chiffres du budget,
ni et surtout pas, dans les résultats. Constatant que tous les partis
politiques conviennent que le développement de la violence dans notre
pays a atteint un niveau insupportable, il a expliqué que, bien avant
d'être une statistique, cette violence était une
réalité que nos concitoyens ne supportaient plus.
Le rapporteur spécial a alors rapidement évoqué les
statistiques, qui montrent une délinquance croissante du fait des
mineurs, de plus en plus violents, de plus en plus jeunes, craignant de moins
en moins les forces de l'ordre, risquant au plus un rappel à la loi, et
qui viennent narguer leurs victimes et les policiers les ayant
interpellés. Il a déploré qu'ainsi les victimes perdent
toute illusion sur la capacité de l'Etat à les protéger,
et que les policiers ajoutent le ressentiment à la liste de leurs
doléances et luttent pour conserver motivation et foi dans leur
métier. Il a par ailleurs écarté l'argument du biais
statistique lié au succès de la police de proximité : les
zones gendarmerie voient aussi la délinquance augmenter ; de plus, les
études financées par le ministère lui-même montrent
la sous-estimation très importante des chiffres par rapport à la
réalité. Il a donc considéré le constat comme
imparable : le chômage a baissé, mais la délinquance a
augmenté et les contraintes pesant sur le travail des policiers aussi,
expliquant qu'il avait pu le constater personnellement au cours d'auditions et
de déplacements. Il a aussi relevé que la loi sur la
présomption d'innocence a aggravé la situation, ainsi que les
tensions avec les magistrats pouvant mettre à bas le travail des
policiers pour un rapport mal rédigé.
Il a voulu, en guise de première observation sur la police, relativiser
la priorité budgétaire donnée à celle-ci, dont se
glorifie le ministre de l'Intérieur qui feint de penser que les « +
x % » de son budget feront oublier les 10 % de hausse de la
criminalité :
- la part des crédits de l'agrégat police diminue dans le budget
de l'Intérieur ; il en va de même pour la part des effectifs
de police par rapport au reste du ministère ;
« l'Intérieur » en général serait donc
une priorité plus grande que « la police » en
particulier ;
- la proportion du budget de la police dans le produit Intérieur brut
(PIB) est revenue de 0,34 % en 1997 à 0,33 % en 2002 ;
- les moyens supplémentaires nets octroyés à la police en
2002 ne sont que de 87 millions d'euros quand on ôte les mesures
générales de rémunération de la fonction publique ;
- le coût du passage à l'euro (40 millions d'euros) et celui
de vigipirate (inconnu pour la police mais de 8 millions pour la gendarmerie)
n'est actuellement pas pris en compte dans le projet de budget pour 2002.
Sa deuxième observation a porté sur la police de
proximité, M. Aymeri de Montesquiou se demandant si cette grande
réforme était un succès. Cela ne lui a pas semblé
le cas, à lire les extraits des rapports d'évaluation parus dans
la presse, et dont l'accès lui a été refusé,
révélant ainsi le peu de considération manifestée
vis-à-vis du Parlement, et à la nouvelle loi organique qui rendra
ces rapports disponibles au 1er janvier 2002. Il a relevé les
contradictions entre une amélioration de l'accueil du public et le
renforcement de la présence sur la voie publique, entre des policiers
polyvalents et des réformes procédurales demandant toujours plus
de spécialisation des fonctionnaires, entre le besoin de policiers bien
formés et expérimentés supplémentaires et l'octroi
d'adjoints de sécurité peu formés et ayant besoin
d'être « maternés ». Il a aussi déploré
l'impossibilité dans laquelle est la représentation nationale
d'évaluer le coût exact de la police de proximité.
S'il est évident que la police de proximité coûtera plus
cher, le rapporteur spécial n'a pas été en mesure
d'évaluer ces coûts supplémentaires. Il s'est
demandé si l'administration le savait d'ailleurs elle-même,
relevant qu'il n'y avait eu avec la police de proximité ni
responsabilisation des gestionnaires, ni distinction entre reconduction et
besoins nouveaux, ni schéma directeur immobilier lié aux nouveaux
besoins.
En guise de troisième observation, à propos des effectifs,
M. Aymeri de Montesquiou, refusant d'entrer dans le débat sur
le nombre exact de policiers, a voulu regarder les conséquences des
évolutions actuelles pour ce qui est de la présence de policiers
sur la voie publique. Il a noté l'accumulation des problèmes, qui
rendent illusoire la volonté affichée de ne pas «
réduire la capacité opérationnelle des forces de police
» pour reprendre les propos du ministre qui, malgré 3.000 policiers
en plus, ne parle pas d'augmenter cette capacité opérationnelle.
Il a estimé que les 35 heures réduisant de 5 à 10 %
le temps de travail, il en résulterait une baisse mécanique de 5
à 10 % du temps sur la voie publique. Il y a ici une véritable
impasse qui ne sera pas surmontée par l'annonce de mesures
indemnitaires. Il s'est donc demandé à quoi servaient les 3.000
policiers supplémentaires : à compenser les 35 heures ?
A la police de proximité qui exige 10 % d'effectifs
supplémentaires où elle est mise en oeuvre ? M. Aymeri de
Montesquiou a alors formulé « le paradoxe de
Vaillant » : le nombre de policiers augmente, le nombre d'heures
travaillées par l'ensemble des policiers diminue. Par ailleurs, il a
relevé qu'il n'était tenu compte ni des délais de
recrutement, ni du temps de formation.
Le rapporteur spécial a évoqué ensuite, comme
quatrième observation, les zones d'ombre du budget de la police. Il les
a jugées trop nombreuses : absence de comptabilité par service ou
par mission ; absence de détail du budget de fonctionnement ;
impossibilité de savoir si les crédits informatiques suffiront ;
retards dans la mise en place du réseau Acropol ; vieillissement continu
du parc des véhicules de police.
Enfin, il a pointé, en guise de cinquième observation, les
lacunes du budget de la police : rien sur les contrats locaux de
sécurité ; rien sur la coordination entre la police, la
gendarmerie et les douanes ; rien sur vigipirate et sur la
coopération internationale pour lutter contre le terrorisme.
En conclusion, M. Aymeri de Montesquiou a considéré que ce
projet de budget pour 2002 de la sécurité concentrait, à
lui seul, l'ensemble des observations que l'on peut faire sur la politique
budgétaire du Gouvernement : privilège donné aux
dépenses de personnel ; sacrifice des dépenses
d'investissement ; hausse continue des dépenses de pension ;
impréparation et flou des 35 heures qui se traduisent par une moindre
qualité du service aux Français ; absence de réaction
aux événements ; transparence budgétaire qui n'est
qu'affichage ; efficacité discutable des moyens
supplémentaires accordés ; résultats qui se lisent
dans le sentiment d'insécurité qu'éprouvent aujourd'hui
nos concitoyens. Il a constaté ainsi que les citoyens comme les
policiers sont mécontents, et que les citoyens, comme les policiers, ont
peur.
Il a terminé en citant son homologue, le rapporteur spécial des
crédits de la sécurité à l'Assemblée
nationale, Tony Dreyfus, lors de l'examen des crédits en séance
publique le 12 novembre dernier : « en conclusion, nous ne pouvons pas
considérer qu'il s'agit d'un bon budget ». Il a donc proposé
ce que son homologue, malgré sa lucidité, n'avait pas osé
: rejeter les crédits de ce budget.
M. Philippe Marini, rapporteur général, après avoir
rappelé qu'il avait, très régulièrement, comme
maire, à traiter de problèmes de sécurité, s'est
demandé si les décisions d'affectation de personnels, renforts ou
mouvements normaux de gestion de personnel, avaient un lien avec les
résultats constatés en termes de délinquance.
M. Aymeri de Montesquiou lui a répondu qu'il n'existait pas de lien
entre la répartition des effectifs et l'évolution de la
délinquance et que les affectations de policiers n'étaient que le
jeu normal de la machine administrative.
M. François Trucy a posé deux questions :
- quelle est l'évolution du nombre de policiers depuis dix ans ?
- les militaires qui interviennent en matière de sécurité
civile correspondent-ils à des emplois budgétaires du
ministère de l'Intérieur ou du ministère de la
défense ?
Il a ensuite tenu à livrer la réflexion suivante à propos
de l'évocation, par le rapporteur spécial, des crédits
pour frais de justice. M. François Trucy a relevé la ligne
budgétaire de 340.000 euros pour la « défense et
l'assistance des fonctionnaires » (quand ils sont mis en cause dans
l'exercice de leur fonction). Il a indiqué qu'à cette disposition
bien connue s'ajoute le bénéfice, pour certains, d'assurances, de
mutualisations, qui couvrent les risques financiers qu'affrontent parfois les
receveurs municipaux, les Trésoriers payeurs généraux,
etc. Il a aussi rappelé que, s'il arrive à ces fonctionnaires
d'être, in fine, « mis en débet », ils peuvent
compter, quasi systématiquement, sur une décision de remise
gracieuse du ministre des finances sans que celle-ci soit liée à
un avis favorable de la collectivité locale éventuellement
intéressée. Il a alors fait observer qu'il en est tout autrement
quand un élu est en cause : pour lui, ni prise en charge des
dépenses pour sa défense, ni assurance contre les effets
d'erreurs (très souvent commises par des collaborateurs ou d'autres
élus), ni mutualisation de ces risques. Enfin, il a expliqué que,
s'il fait appel à la clémence du ministre, la décision de
celui-ci est liée à un avis favorable de la collectivité
locale, soit une situation étrange pour peu que la majorité
politique de celle-ci ait changé entre temps.
M. Roland du Luart s'est interrogé sur les conséquences du
passage aux 35 heures sur la capacité opérationnelle des
forces de police. Il a voulu connaître le détail des
créations d'emplois dans la police nationale en 2002, et le temps de
travail exact des policiers. Citant des articles parus dans la presse du matin,
il a souhaité savoir si le projet de budget pour 2002 incluait
l'affectation de policiers français à une police
européenne.
M. Yann Gaillard s'est étonné des remarques du rapporteur
spécial s'agissant du matériel mis à la disposition des
policiers. Il s'est dit « tomber des nues » devant les
débats actuels autour des gilets pare-balles et de la puissance des
véhicules de police.
M. Jacques Baudot s'est ému des stocks de munitions des deux guerres
mondiales n'ayant pas explosé restant dans le quart nord-est de la
France. Il a demandé à quel service de l'Etat il fallait
s'adresser et a suggéré que les fonds européens soient
mobilisés pour accélérer la destruction de ces engins.
M. Eric Doligé a rapproché les quatre millions de faits
constatés et les 150.000 policiers aujourd'hui des chiffres d'il y a
trente ans : 500.000 faits constatés pour 100.000 policiers.
En conséquence, il a voulu savoir quelle était la
fiabilité des statistiques de la délinquance.
M. Aymeri de Montesquiou a apporté aux différents orateurs les
réponses suivantes :
- en dix ans, les effectifs de police sont passés de 100.000 à
132.000 ;
- les militaires des unités d'intervention de la sécurité
civile correspondent à des emplois budgétaires du
ministère de l'Intérieur, tandis que ceux de la brigade des
sapeurs-pompiers de Paris correspondent à des emplois budgétaires
du ministère de la défense ;
- le budget 2002 prévoit 2.700 créations de fonctionnaires de
police, annuelles auxquelles s'ajoutent 300 créations d'emplois
administratifs, classés dans l'agrégat « police
nationale » ;
- le temps de travail théorique des policiers est de 41 heures 30 pour
ceux affectés aux brigades de jour et de 37 heures 30 pour ceux des
brigades de nuit ; le temps de travail réel est inconnu de tous, y
compris du ministère ;
- le projet de budget pour 2002 ne prévoit rien quant à la
création d'une police européenne ;
- les gilets pare-balles ne correspondent pas nécessairement à
une attente de tous les policiers, certains notant que le port d'un gilet
pare-balles dans des missions de routine pourrait les désigner comme des
cibles ;
- il faudrait acquérir des herses pour empêcher le passage des
voitures forçant les barrages de police, et accélérer le
développement du réseau Acropol ;
- les munitions non explosées relèvent de la compétence de
la sécurité civile, à qui il convient de s'adresser ;
- les statistiques en matière de délinquance ne sont pas fiables,
et sous-estiment gravement la réalité ; une réforme
de l'appareil statistique du ministère de l'Intérieur est en
cours.
II. EXAMEN DES CRÉDITS
Réunie le 21 novembre 2002, sous la présidence de
M. Alain Lambert, président, la commission a
décidé de proposer au Sénat le rejet des crédits de
l'Intérieur et de la décentralisation.
III. EXAMEN DÉFINITIF
Réunie le 22 novembre 2001, sous la présidence d'Alain Lambert,
président, la commission a examiné les modifications de
crédits apportée par l'Assemblée nationale au budget de
l'Intérieur et de la décentralisation. Elle a alors
confirmé son vote émis la veille.
ANNEXE 1 :
COMPTE-RENDU DE LA MISSION DE M. ANDRÉ VALLET,
PRÉCÉDENT RAPPORTEUR SPÉCIAL DES CRÉDITS DE LA
SÉCURITÉ, A LA PRÉFECTURE DE LA SEINE-MARITIME LE 22 MAI
2001
L'expérience de globalisation des crédits des
préfectures menée en 2000 dans quatre
départements
39(
*
)
, étendue en 2001
à dix nouveaux départements
40(
*
)
,
et en 2002 à quatre nouveaux
41(
*
)
,
constitue un des axes principaux de la politique menée par le
ministère de l'Intérieur pour l'administration
préfectorale. Par ailleurs, elle préfigure assez bien le
changement que devront subir les administrations avec la mise en place de la
loi organique relative aux lois de finances du
1
er
août 2000. A ce double titre, il était
naturel que votre commission s'en préoccupât. Son rapporteur
spécial d'alors se rendit donc à Rouen le 22 mai 2001 et eut
quatre réunions, l'une avec le secrétaire général
et les services des ressources humaines et du budget, une autre avec les
représentants du personnel, une autre avec le trésorier-payeur
général et le contrôleur financier, une dernière
avec le préfet. Ces entretiens, complétés par de nombreux
documents, lui permettent d'affirmer que cette expérience
représente un progrès considérable dans la gestion de
l'administration préfectorale et mérite d'être soutenue et
développée, à la fois au ministère de
l'Intérieur, mais aussi dans les autres services
déconcentrés de l'Etat.
I. LA GLOBALISATION DES CRÉDITS
A. LES PRINCIPES DE LA GLOBALISATION
Jusqu'en 2000, les crédits des préfectures relevaient de trois
types de procédures : si les crédits de fonctionnement
courant étaient déconcentrés et globalisés, les
dépenses immobilières, d'informatique et de communication se
partageaient entre budget national et budgets déconcentrés,
tandis que les crédits de personnel relevaient pour les cadres nationaux
d'une gestion centralisée et pour les cadres locaux d'une gestion
centrale ou nationale selon qu'ils étaient ou non payés sur le
fonctionnement courant des préfectures. Il résultait de cette
situation complexe une grande difficulté à identifier le
coût de chaque préfecture, des procédures lourdes en
matière de personnel et un décalage entre les besoins
constatés et l'allocation effective des moyens.
Eu égard au bilan positif tiré de la globalisation des
crédits de fonctionnement courant, le ministère de
l'Intérieur a décidé de développer l'initiative en
l'étendant aux crédits de fonctionnement restants, aux
crédits de rémunération (titulaires et contractuels),
ainsi qu'aux crédits de grosse maintenance immobilière. Quatre
principes guidaient la réforme :
• la dotation englobe tous les moyens de la préfecture ;
• elle est fongible, librement au sein de deux masses, les
rémunérations d'une part, le fonctionnement d'autre part,
après accord du contrôleur financier départemental entre
ces masses ;
• elle est garantie, les crédits étant
délégués complètement en début
d'année, restant acquis à la préfecture (les reports sont
rétablis) et leur évolution étant programmée sur
trois ans (0,3 % par an, avec un engagement de ne pas leur faire subir un gel
ou une annulation, mais hors mesure nationale en matière de
rémunération) ;
• elle est contrôlée par le biais des contrôles
habituels (plafond d'emplois, masse indiciaire, rôle du contrôleur
financier départemental) mais aussi la mise en place d'une
comptabilité analytique et un dispositif de contrôle de gestion
s'appuyant sur des indicateurs chiffrés.
Ainsi, il a été créé en 2000 un chapitre
budgétaire particulier (le chapitre 37-20 au sein duquel chaque
préfecture globalisée a fait l'objet d'un article)
42(
*
)
. Le ministère attendait de cette
réforme une responsabilisation accrue des gestionnaires locaux, un
développement de la gestion des ressources humaines, un enrichissement
du dialogue social et la diffusion d'une culture de gestion à l'ensemble
des services préfectoraux.
B. LA MISE EN PLACE
La préfecture de Seine-Maritme a disposé en 2000 d'une dotation
initiale de 118,8 millions de francs augmentée en gestion de
720.000 francs, soit un total pour 2000 de 120,3 millions de francs dont 94,7 %
furent effectivement engagés, laissant pour 2001 un report de 6,4
millions de francs. La dotation initiale se répartissait entre les
crédits de rémunération (88,7 millions de francs) et
ceux de fonctionnement (30,1 millions de francs)
A Rouen, la préfecture avait déjà élaboré un
travail d'identification de centres de responsabilité. En 2000, leur
nombre a été porté à 20, dont cinq de
rémunération
43(
*
)
. Le
préfet a ainsi ventilé entre ces différents postes les
118,8 millions de francs reçus initialement, augmentés des
720.000 francs reçus en gestion.
L'exécution du budget 2000
(en francs)
|
Centres de responsabilité |
Dotation initiale |
Ajustement |
Dotation effective |
Montant engagé |
% engagé |
|
Total rémunérations |
88.709.564 |
813.212 |
89.522.776 |
86.691.159 |
96,84 % |
|
Préfecture |
20.560.517 |
- 3.271.767 |
17.288.750 |
17.288.750 |
100,00 % |
|
Sous-préfecture/Havre |
1.992.600 |
164.853 |
2.157.453 |
2.157.453 |
100,00 % |
|
Sous-préfecture/Dieppe |
1.469.985 |
154.785 |
1.624.771 |
1.624.771 |
100,00 % |
|
Cabinet |
1.318.500 |
39.840 |
1.358.340 |
1.358.340 |
100,00 % |
|
Formation |
688.500 |
- 53.542 |
634.957 |
634.957 |
100,00 % |
|
Informatique |
2.430.000 |
288.525 |
2.718.525 |
2.718.525 |
100,00 % |
|
SGAR |
450.000 |
- 133.168 |
316.831 |
316.831 |
100,00 % |
|
Représentation |
634.000 |
- 212 |
633.787 |
633.787 |
100,00 % |
|
Documentation |
164.700 |
47.674 |
212.374 |
212.374 |
100,00 % |
|
CI Préfet |
191.700 |
- 57.844 |
133.855 |
133.855 |
100,00 % |
|
CI SG |
48.996 |
- 6.837 |
42.158 |
42.158 |
100,00 % |
|
CI SGAR |
44.311 |
- 15.208 |
29.102 |
29.102 |
100,00 % |
|
CI SGA |
39.600 |
- 17.112 |
22.487 |
22.487 |
100,00 % |
|
CI Directeur de cabinet |
36.990 |
- 3.336 |
33.653 |
33.653 |
100,00 % |
|
Réserve |
0 |
3.584.100 |
3.584.100 |
0 |
0,00 % |
|
Total fonctionnement |
30.070.400 |
720.749 |
30.791.149 |
27.207.048 |
88,36 % |
|
TOTAL |
118.779.964 |
1.533.961 |
120.313.925 |
113.898.207 |
94,67 % |
Source : préfecture de Rouen
Le budget est élaboré par le préfet, avec l'aide du
contrôleur financier, et ventilé sur les articles
d'exécution de la nomenclature. Ce projet est ensuite soumis au
comité technique paritaire local qui l'examine. Le projet de budget 2000
a ainsi été adopté avec l'abstention des
représentants du personnel, qui ont cependant voté en faveur des
deux décisions modificatives de 2000. Enfin, par arrêté, le
préfet décide du budget puis notifie aux différents
centres de responsabilité les dotations.
Lors de l'élaboration du budget, le contrôleur financier a
donné quelques conseils de précaution, motivés notamment
par les difficultés rencontrées pour évaluer avec
précision les charges de rémunération. Il a
souhaité la mise en réserve de 10 % des crédits (cette
réserve ayant été utilisée par le biais de la
deuxième décision modificative), et le paiement des
dépenses restant à payer de 1999 (ce qui a eu pour
conséquence de faire supporter à la préfecture en 2000
treize mois de charges périodiques, afin de boucler 1999 et de
prévoir les moyens nécessaires pour 2000).
Par ailleurs, la préfecture a dû réaliser un examen
attentif de ses emplois réels, lui permettant ainsi de
« re-découvrir » des emplois affectés hors de
la préfecture, tandis que cette dernière
bénéficiait d'emplois relevant d'autres ministères. Au
total, il a été accordé à la préfecture 519
emplois budgétaires en 2000 (en temps rémunéré)
alors qu'en mars 1999 il n'y avait, en temps travaillé, que 500 emplois.
En cours de gestion, disposant d'une large de manoeuvre dans l'affectation de
ses crédits, le préfet a pu opérer des
redéploiements
44(
*
)
. Après un
examen attentif des travaux à prévoir dans les locaux
préfectoraux, il a été décidé de
provisionner en vue de ces dépenses futures et donc de reporter sur le
fonctionnement 2001 une large partie des crédits non utilisés
pour la rémunération en 2000 (2,8 millions de francs). Ceci n'a
pas empêché d'accorder 160.000 francs de primes diverses au
personnel, et de profiter de la souplesse acquise pour permettre des
recrutements ponctuels de vacataires ou de faire face à des
difficultés ponctuelles (320.000 francs). Les organisations syndicales,
lors des comités techniques paritaires, ont eu à connaître
de ces choix d'affectation et les ont approuvés.
Pour 2001, le préfet a distingué comme priorité
l'immobilier, avec des travaux de gros entretien pour la préfecture,
mais aussi la réforme du restaurant administratif. Il a également
fixé des objectifs de rationalisation budgétaire (frais de
reprographie par exemple).
Enfin, sur le plan de l'organisation de la préfecture, la globalisation
a eu pour conséquence la création d'un bureau spécialement
dédié à cet effet, composé de trois agents, la mise
en place d'applications informatiques nouvelles, l'octroi de
responsabilités budgétaires dans les différents centres de
responsabilité, l'élaboration, le renseignement et la diffusion
d'indicateurs d'activité.
II. LES FACTEURS DE SUCCÈS ET LES LIMITES DE L'EXPÉRIENCE
A. DES AVANTAGES RECONNUS PAR TOUS
L'unanimité semble se faire autour de la mise en place de cette
réforme à Rouen. De nombreux avantages ont été
cités : meilleure connaissance de la préfecture,
démarche contractuelle avec l'administration centrale,
amélioration des rapports avec les personnels, levier de modernisation,
économies réalisées, aides à la décision,
programmation pluriannuelle, etc.
A l'Intérieur de la préfecture, votre rapporteur spécial a
cherché à comparer les avis recueillis avec les objectifs
affichés par le ministère de l'Intérieur au moment du
lancement de la réforme.
S'agissant de la responsabilisation des gestionnaires locaux, les membres du
corps préfectoral rencontrés par votre rapporteur spécial
ont insisté sur l'évolution de leur métier induite par
cette réforme. Le secrétaire général, qui n'a
compté ni son temps ni son énergie, avec succès, sur cette
réforme, a comparé son nouveau rôle à celui d'un
directeur d'établissement public. En effet, le préfet peut
désormais jouer un rôle budgétaire effectif et dispose de
marges de manoeuvre réelles lui attribuant des moyens d'action dont il
ne disposait pas auparavant. Votre rapporteur spécial a aussi
apprécié que la réforme ait permis d'élaborer un
dialogue budgétaire entre la préfecture et les
sous-préfectures, devenues centres de responsabilité.
L'aspect « gestion des ressources humaines » est
probablement plus délicat à apprécier, mais il semble
à votre rapporteur spécial que la globalisation facilite des
décisions « frictionnelles » importantes pour
l'accomplissement des missions d'une préfecture comme le recrutement de
vacataires dans un service d'accueil du public pendant les vacances scolaires.
Elle exige aussi une gestion prévisionnelle fine des emplois. Pour les
personnels titulaires, les conséquences sont plus délicates car
les choix opérés (par exemple ne pas remplacer un personnel d'une
certaine catégorie pour préférer recruter un autre d'une
autre catégorie) peuvent avoir par le jeu des indices et des
carrières des effets à long terme
45(
*
)
. Par ailleurs, les centres de responsabilité
modifieront probablement progressivement le travail quotidien mais aussi les
rapports sociaux à l'Intérieur des différents services de
la préfecture, et viendront bousculer certaines habitudes ou
schémas établis.
L'enrichissement du dialogue social est apparu avec évidence à
votre rapporteur spécial. La méthode retenue pour la mise en
place de la réforme (comité de pilotage très actif,
efforts particuliers de communication interne, association systématique
des représentants du personnel, réunion d'information, etc.) a
grandement facilité les choses. Les représentants du personnel
rencontrés par votre rapporteur spécial ont brossé un
tableau clair des effets de la réforme sur le dialogue social : il
semble ainsi que les craintes initiales aient cédé la place
à une opinion favorable, motivée par la conscience que cette
réforme permet de mettre fin à des absurdités mal
vécues, tout en regrettant la rapidité avec laquelle elle fut
mise en place. La discussion budgétaire en comité technique
paritaire paraît avoir été appréciée, de
même que certains choix de gestion (comme celui de ne pas trop augmenter
le recours aux personnels contractuels précaires). Il paraît
même que cette réforme a fait naître une attente
vis-à-vis de ses développements (par exemple, le contrôle
de gestion) vus comme autant d'opportunités de remédier à
des situations déplorées par le personnel (par exemple, permettre
des redéploiements internes pour améliorer l'accueil du public).
Enfin, la diffusion d'une culture de gestion à l'ensemble des services
préfectoraux semble se faire lentement, et ne devrait prendre son
ampleur qu'avec la mise en place d'une comptabilité analytique et d'un
contrôle de gestion performants. La réforme a d'ores et
déjà permis le contrôle de certains coûts, comme les
communications. Même si les perspectives s'annoncent très
favorables, ne serait-ce que par la motivation que représente la
perspective de décider de l'affectation d'économies
réalisées, il est trop tôt pour dire que l'ensemble des
services préfectoraux travaillent aujourd'hui avec une culture de
gestion.
Les relations entre les services de la préfecture et le contrôle
financier se sont vues profondément modifiées, et ceci
apparaît particulièrement significatif en vue de la mise en place
des nouvelles procédures budgétaires. Le contrôle financier
a accepté de faire évoluer son rôle en renonçant au
contrôle juridique et en se contentant d'effectuer un contrôle de
la disponibilité des crédits. Cependant, cet abandon a
laissé la place à un enrichissement du dialogue entre les
services préfectoraux et ceux du ministère du budget. Le
contrôleur financier a aidé le préfet pour ses
décisions budgétaires, lui a donné des conseils de
gestion, lui a apporté une aide pour l'appréciation des
conséquences financières de décision (par exemple en
matière de recrutement), a facilité le passage d'un raisonnement
en comptabilité de caisse à un raisonnement en
comptabilité d'exercice (induisant par exemple la prise de conscience
des charges restant à payer), etc. Le rôle du contrôleur
financier a donc évolué vers celui imparti au commissaire du
gouvernement dans un établissement public, il s'est
détourné du contrôle quotidien pour se déplacer vers
le conseil.
Le tableau très favorable ainsi brossé ne doit pas faire oublier
les inconvénients rencontrés au cours de la mise en place de la
réforme.
Si ses capacités en la matière ont considérablement
augmenté, le préfet ne maîtrise bien entendu pas l'ensemble
des paramètres qui s'imposent à sa gestion, et reste contraint
par les procédures législatives et réglementaires. Mais,
du fait de son rôle budgétaire nouveau, il se retrouve plus
qu'auparavant en première ligne par rapport aux revendications - du
personnel ou du public - même sur des thèmes pour lesquels il ne
peut pas grand chose : le préfet de Rouen ne peut ainsi pas
décider de la titularisation de contractuels « au long
cours » ou bien parvenir à une ouverture de l'ensemble des
services préfectoraux de 8 h à 20 h, six jours sur sept. Or les
représentants du personnel paraissent s'être rapidement
habitués aux nouvelles procédures budgétaires et à
la discussion de l'utilisation de marges de manoeuvre.
Par ailleurs, la modernisation ne pouvant se faire en un an, le changement a
occasionné une charge de travail supplémentaire importante pour
les services. Il a fallu mettre au point de nouvelles procédures,
résoudre des difficultés occasionnées par les applications
informatiques,... Il est aussi possible que certains agents, à tous les
niveaux de la hiérarchie, aient vu avec réticence
apparaître certaines tâches comme le renseignement d'indicateurs.
Il a fallu également calmer les premières inquiétudes et
surmonter des craintes initiales de l'ensemble du personnel, ainsi que
mobiliser les directeurs de préfecture.
B. FACTEURS DE SUCCÈS ET LIMITES
D'un point de vue purement technique, la réforme s'avère un
succès puisque tous les paiements ont pu être effectués
sans difficulté, sans que jamais n'apparaisse le moindre problème
quant aux rémunérations du personnel (alors que les nouvelles
procédures complexes auraient pu occasionner des difficultés). Il
ne semble pas non plus que des comportements budgétaires
répréhensibles aient été observés (pas de
cavalerie budgétaire par exemple). Mais, au delà même de ce
bon fonctionnement, il paraît évident que la globalisation a
amorcé une modernisation forte des services préfectoraux et
insufflé une dynamique nouvelle dont il est intéressant de voir
les facteurs de succès comme les limites.
Votre rapporteur spécial considère que les bases mêmes de
la réforme ont assuré son succès : la globalisation,
la fongibilité, la visibilité, les précautions prises en
constituent des piliers solides. A Rouen, d'autres éléments ont
contribué à cette réussite :
• le souci constant d'assurer un parfait dialogue social avec le personnel
et de mettre en place une association étroite avec ce dernier ;
• une réforme « gagnant-gagnant » dans laquelle
chacun voit les conséquences concrètes heureuses du changement,
évitant ainsi de se focaliser sur les problèmes (charge de
travail ou nouveauté) : par exemple la mensualisation des primes -
auparavant versées par trimestre - ou l'entretien du bâtiment, ou
bien encore une amélioration de l'accueil du public, etc ; cela a
de plus permis aux représentants du personnel d'être partie
prenante de la réforme ;
• la diffusion d'outils d'aide au changement, avec un guide de la
globalisation ou des supports de communication externe, mais aussi un effort de
formation du personnel, l'implication des responsables du projet autour du
préfet et du secrétaire général, l'installation
d'une structure spécialement dédiée ;
• le soutien sans faille des services de la Trésorerie
générale.
Cependant, l'expérience de cette première année permet
tout autant d'identifier des limites qu'il conviendra dans l'avenir de
surmonter. Certaines tiennent à l'organisation de la préfecture
et à la jeunesse de la réforme. L'absence de vraie
compétence financière a pu ainsi être ressentie comme un
manque. Surtout, le fait que la comptabilité analytique reste
balbutiante et que le contrôle de gestion ne soit pas encore
opérationnel a constitué une handicap fort : l'étude
de la globalisation des crédits des préfectures montre que les
systèmes d'information conditionnent la réussite de ce type de
réformes car ils apportent une irremplaçable aide à la
décision. D'autres limites sont plus globales :
l'impossibilité de réaliser des amortissement, les reproches
faits aux applications informatiques (système INDIGO mal compris et
probablement trop lourd), déconcentration limitée en
matière de personnel, absence de lien avec le projet territorial de
l'Etat, chevauchement avec le dossier de la réduction du temps de
travail, etc.
Les plus grandes difficultés futures auraient dû venir du
caractère limité aux préfectures de cette réforme.
Le fait que les autres services de l'Etat ne l'appliquent pas est source de
dysfonctionnement, de mécontentement, mais aussi de gaspillages (par
exemple des doublons importants existent comme dans les contrats de
maintenance, les pools de chauffeurs, les ateliers de reprographie ou de
cartographie, etc). La modernisation, désormais lancée par le
Parlement, de la procédure budgétaire permet d'espérer
que, d'ici dix ans, les progrès perçus dans les
préfectures globalisées se seront diffusés à
l'ensemble des services de l'Etat.
*
Au total, le jugement porté par votre rapporteur spécial sur l'expérience, en 2000, de la globalisation des crédits à la préfecture de Seine-Maritime est très positif et lui paraît fort heureusement confirmer les intuitions qui se sont fait jour lors de la discussion et de l'adoption de la loi organique relative aux lois de finances. Responsabilité, globalisation, fongibilité, comptabilité modernisée, assouplissement des contraintes, modernisation, autant de mots qui deviennent réalités à Rouen, en espérant qu'ils le deviendront bientôt pour l'ensemble de notre pays.
ANNEXE 2 :
LISTE DES AUDITIONS ET DÉPLACEMENTS
I. AUDITIONS
-
• M. Rémy Rioux, conseiller budgétaire au cabinet de
M. Daniel Vaillant, ministre de l'Intérieur ;
• M. Claude d'Harcourt, directeur de la programmation des affaires financières et immobilières, accompagné par MM. Lionel Beffre, sous-directeur des affaires financières, et de M. Christian Riguet, chef du bureau des affaires budgétaires ;
• M. Pilater, trésorier du Syndicat national des officiers de police ;
• M. Michel Sappin, directeur de la défense et de la sécurité civiles ;
• M. Jean-Marie Salanova, secrétaire général adjoint du syndicat des commissaires de police et hauts fonctionnaires de la police nationale ;
• M. Patrick Bergougnoux, directeur général de la police nationale, accompagné par M. Claude Baland, directeur de l'administration de la police nationale.
La nuit 29 au 30 octobre 2001 à la brigade anti-criminalité de Seine-Saint-Denis (quartiers de Stains, du Clos Saint-Lazare, Maurice Grandcoing, des Francs-Moisins, des 4.000, des Courtillières).
La nuit du 17 au 18 novembre 2001 à la brigade anti-criminalité de Haute-Garonne (quartiers du Mirail, Empalot et Bagatelle).
ANNEXE 3 :
LISTE DES SIGLES UTILISÉS
|
ADS |
adjoint de sécurité |
|
AP |
autorisations de programme |
|
ARTT |
aménagement et réduction du temps de travail |
|
BSPP |
brigade de sapeurs-pompiers de Paris |
|
CLS |
contrat local de sécurité |
|
CP |
crédits de paiement |
|
CRC |
chambre régionale des comptes |
|
CRS |
compagnie républicaine de sécurité |
|
DCPJ |
direction centrale de police judiciaire |
|
DCSP |
direction centrale de la sécurité publique |
|
DDSC |
direction de la défense et de la sécurité sociale |
|
DO |
dépenses ordinaires |
|
ENSOSP |
école nationale supérieure de officiers de sapeurs pompiers |
|
IHESI |
institut des hautes études de sécurité Intérieure |
|
INESC |
institut national d'études de sécurité civile |
|
INSEE |
institut national de la statistique et des études économiques |
|
LFI |
loi de finances initiale |
|
MILDT |
mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie |
|
NTIC |
nouvelles technologies de l'information et de la communication |
|
PEC |
programme d'emploi des crédits |
|
PG |
préfecture globalisée |
|
PNG |
préfecture non globalisée |
|
PLF |
projet de loi de finances |
|
PRE |
programme régional d'équipement |
|
RAC |
réseau d'alerte cartographique |
|
SCTIP |
service de coopération technique internationale de police |
|
SDIS |
service départemental d'incendie et de secours |
|
SGAP |
secrétariat général pour l'administration de la police |
|
SGAR |
secrétariat général pour les affaires régionales |
|
SGG |
secrétariat général du gouvernement |
|
UIISC |
unité d'instruction et d'intervention de la sécurité civile |
ANNEXE 4 :
QUESTIONNAIRE DE VOTRE RAPPORTEUR
SPÉCIAL
Remarque : il n'a pas été répondu aux
questions soulignées.
1. L'exécution du budget 2000
Indiquer et commenter pour chacun des chapitres, les éléments
suivants, en justifiant les écarts les plus significatifs avec les
crédits ouverts en loi de finances initiale : le montant des
crédits en LFI ; le montant des transferts ; le montant des
reports ; le montant des virements ; le montant des crédits
annulés ; le montant des crédits reçus par voie de
fonds de concours, en y ajoutant le détail de leur origine et un bilan
de leur utilisation indiquant en quelle mesure elle a correspondu à
l'intention de la partie versante ; le montant des engagements ; le
montant des ordonnancements.
Indiquer, pour chacun des chapitres : le montant des autorisations de
programme et des crédits de paiement inscrits en loi de finances
initiale en précisant les opérations concernées ; le
montant des annulations et reports, en individualisant les opérations
intéressées et justifiant les conséquences de ces
mouvements sur ces dernières ; le montant des autorisations de
programme et des crédits de paiement disponibles.
Communiquer le rapport du contrôleur financier du ministère de
l'intérieur.
Fournir le programme d'emploi des crédits.
2. L'exécution du budget 2001
Fournir les éléments demandés à la question 1 pour
l'exercice 2001.
3. Les contrats de plan
Pour 2001 et 2002, fournir le montant des crédits correspondants au
financement des engagements de l'Etat dans le cadre des contrats de plan
Etat-région. Préciser l'imputation budgétaire de ces
crédits. Est-il envisagé de les regrouper dans un chapitre ou un
article spécifique ?
4. Le projet de loi de finances pour 2002
Fournir une note présentant les orientations générales en
fonction desquelles le projet de budget pour 2002 a été
élaboré. Commenter pour chacun des chapitres et des articles
l'évolution des dotations par rapport au budget voté pour 2001
ainsi que par rapport aux crédits effectivement disponibles pour le
même exercice.
Présenter les éventuels changements dans la nomenclature
budgétaire et les redéploiements de crédits
opérés.
Préciser pour chacun des agrégats le montant des crédits
ouverts en LFI, effectivement ouverts sur chaque exercice, et leur taux
d'évolution depuis 1997.
Pour chacun des chapitres et des articles indiquer les taux d'engagement et
d'ordonnancement des crédits en 2001 et le montant des reports
déjà envisagés sur 2002.
Indiquer pour chacun des chapitres les fonds de concours associés (en
précisant les textes les ayant institués), l'évaluation du
produit attendu et l'utilisation envisagée pour ces crédits.
5. Les dépenses de personnel
Présenter, par agrégat, les dépenses de personnel en
indiquant le détail des articles concernés et en isolant les
principales causes d'évolution (nombre d'agents, pyramide des
âges, GVT, revalorisation du point, protocoles d'accord dans la fonction
publique, NBI, etc.).
Présenter, par corps, les mesures catégorielles proposées
pour 2002 (origine, bénéficiaires, montant, chapitres
concernés).
Présenter les mesures envisagées dans le cadre de la
réduction du temps de travail, pour chaque cadre du ministère de
l'intérieur.
6. Les effectifs
Indiquer le nombre d'agents titulaires et non titulaires du ministère de
l'intérieur et fournir une ventilation par agrégat, et, à
l'intérieur de chacun des agrégats, par corps et par service.
Présenter par agrégat, pour chaque corps, les créations,
suppressions et transformations d'emplois proposées pour 2002.
Préciser pour 2001 : le délai moyen entre l'ouverture d'un
poste et son pourvoi effectif ; les nombres de journées d'agents en
congé maladie de courte et longue durées ; les accidents du
travail et les décès, par corps ;
Préciser les redéploiements réalisés en 2001 et
envisagés pour 2002, liés aux réformes en cours dans le
ministère de l'intérieur.
7. L'administration territoriale
Dépenses de personnel des préfectures : préciser les
principales évolutions sur les chapitres et articles de dépenses
de personnel des préfectures non globalisées et
globalisées ; préciser le nombre d'emplois du corps
préfectoral (préfets et sous-préfets) en le ventilant
selon la position hiérarchique et la situation administrative ;
préciser l'évolution de l'effectif budgétaire et celle de
l'effectif réel des différents corps administratifs relevant du
cadre national des préfectures ; préciser le nombre
d'emplois affectés dans les SGAR au suivi des fonds
communautaires ; préciser les modifications proposées en
matière de régime indemnitaire ; fournir les
résultats des dernières élections professionnelles dans le
cadre national des préfectures.
Dépenses de fonctionnement des préfectures non
globalisées : préciser l'évolution à structure
constante des moyens de fonctionnement des préfectures non
globalisées ; préciser la part des dépenses
informatiques dans ces dépenses ; préciser la part
affectée à l'entretien des sous-préfectures et celle
affectée à l'entretien des préfectures.
Dépenses de fonctionnement des préfectures
globalisées : préciser l'évolution des moyens de
fonctionnement pour chacune des préfectures globalisées ;
dresser un premier bilan de la globalisation des crédits ; indiquer
les mesures mises en place pour développer le contrôle de gestion
dans chacune des préfectures ; préciser l'évolution
des emplois budgétaires et réels dans chacune des
préfectures globalisées.
Activité des préfectures : fournir la liste des indicateurs
mis au point pour évaluer l'activité des préfectures ainsi
que les premiers résultats, en distinguant les préfectures
globalisées des préfectures non globalisées.
Présenter la politique informatique de l'administration
préfectorale et l'état d'avancement des différents
programmes. Préciser l'évolution des crédits
budgétaires ouverts à cet effet et les crédits
effectivement disponibles en 2001 dans le cadre du programme d'emploi des
crédits.
Présenter la politique immobilière de l'administration
préfectorale. Fournir le programme national et le programme
régional immobilier pour 2001, et les projets pour 2002. Distinguer les
opérations des sous-préfectures de celles des préfectures.
Fournir une note détaillée sur la construction en 2001 des
sous-préfectures de Mantes-la-Jolie, Sarcelles et Torcy.
8. L'administration générale
Dépenses de personnel : préciser les principales
évolutions sur les chapitres et articles de dépenses de personnel
en distinguant les rémunérations des agents titulaires, celles
des agents des cultes, des agents non titulaires et les cotisations sociales ;
préciser le nombre d'emplois budgétaires et réels de
l'agrégat administration générale ; préciser
le nombre d'agents non titulaires ; détailler le nombre et
l'affectation des agents mis à disposition et reçus par la voie
de la mise à disposition, ainsi que les sommes budgétaires en
jeu ; distinguer les emplois inscrits dans l'agrégat administration
générale mais affectés à des missions relevant
d'autres agrégats (par exemple les informaticiens de la police
nationale) ; préciser les modifications proposées en
matière indemnitaire ; fournir les résultats des
dernières élections professionnelles ; détailler les
dépenses de prestations sociales et d'action sociale ;
détailler l'utilisation précise des crédits inscrits
à l'article 50 du chapitre 33-92, ainsi que celle des crédits
destinés au soutien psychologique.
Dépenses de fonctionnement : préciser les principales
évolutions des dépenses de fonctionnement de l'administration
générale, en indiquant les crédits ouverts par la LFI 2001
et ceux mis à disposition dans le cadre du PEC ; préciser
les méthodes de calcul employées pour la ventilation des
crédits de fonctionnement entre les services et les outils mis en place
pour contrôler la gestion de ces crédits ; préciser
les crédits concernés par cette globalisation, et les imputations
budgétaires ; préciser les dettes du ministère
à l'égard d'autres ministères ou de fournisseurs
extérieurs.
Dépenses d'élections : retracer l'évolution des
crédits pour dépenses d'élections en 2001, ventilés
en grandes fonctions et par type d'élections ; indiquer les
prévisions budgétaires pour 2002.
Dépenses de financement des partis politiques : indiquer leur
évolution en 2001 et les prévisions pour 2002, ainsi que la
ventilation par parti des sommes versées.
Dépenses d'informatique : présenter la politique
informatique de l'administration centrale et l'état d'avancement des
différents programmes. Préciser l'évolution des
crédits budgétaires ouverts à cet effet et les
crédits effectivement disponibles en 2001 dans le cadre du programme
d'emploi des crédits.
Frais de justice : indiquer l'évolution des crédits ouverts
en 2001, les mouvements de crédits intervenus à ce titre ;
préciser leur utilisation en distinguant notamment la couverture des
frais liés aux refus de concours de la force publique pour
l'exécution d'une décision de justice ; préciser la
dette du ministère de l'intérieur en 2000 et 2001.
Dépenses de recherche : indiquer l'évolution des
crédits ouverts à cet effet, dresser la liste des études
réalisées en distinguant celles terminées en 2001 de
celles nouvellement lancées.
Dépenses immobilières : présenter la politique
immobilière de l'administration centrale ; indiquer la dette du
ministère à l'égard du ministère de la
défense ; fournir l'état des lieux de la politique de
maîtrise des dépenses de loyers de l'administration centrale.
9. La sécurité civile
Dépenses de personnel : préciser les principales
évolutions sur les chapitres et articles de dépenses de personnel
en distinguant les rémunérations des agents titulaires, celles
des agents non titulaires et les cotisations sociales ; préciser le
nombre d'emplois budgétaires et réels de l'agrégat
sécurité civile ; préciser le nombre d'agents civils
et militaires et celui d'agents non titulaires ; préciser le nombre
de techniciens et personnels navigants ; détailler le nombre et
l'affectation des agents mis à disposition et reçus par la voie
de la mise à disposition, ainsi que les sommes budgétaires en
jeu ; distinguer les emplois inscrits dans l'agrégat
sécurité civile mais affectés à des missions
relevant d'autres agrégats ; préciser le nombre d'agents de
la Brigade de sapeurs-pompiers de Paris ; préciser les
modifications proposées en matière indemnitaire ; indiquer
le nombre de jours de congé en souffrance pour les personnels navigants
et les mesures envisagées pour résorber cette situation ;
fournir les résultats des dernières élections
professionnelles ; préciser les dépenses de prestations
sociales et leur utilisation.
Dépenses de fonctionnement : préciser les principales
évolutions des dépenses de fonctionnement de la
sécurité civile en indiquant les crédits ouverts par la
LFI 2001 et ceux mis à disposition dans le cadre du PEC ;
préciser l'utilisation de ces crédits en distinguant notamment
les dépenses affectées au service du déminage, celles
affectées à l'entretien des matériels, celles
affectées à la formation, celles de location de véhicules,
celles des états-majors de zone de défense, celles des
matériels de la réserve nationale, celles des frais de
déplacement des techniciens et pilotes et celles des UIISC ;
préciser l'utilisation des crédits de l'article 30 du chapitre
37-50 en distinguant notamment les rémunérations de
personnel ; donner le rapport d'activité de l'INESC pour 2001 et
les perspectives d'activités pour 2002 ; préciser les dettes
du ministère à l'égard d'autres ministères ou de
fournisseurs extérieurs.
Dépenses informatiques : présenter la politique informatique
de la sécurité civile et l'état d'avancement des
différents programmes. Préciser l'évolution des
crédits budgétaires ouverts à cet effet et les
crédits effectivement disponibles en 2001 dans le cadre du programme
d'emploi des crédits.
Dépenses des pompiers : préciser l'évolution de la
dotation en faveur de BSPP, en indiquant les autres sources de financement de
la Brigade et leur évolution depuis 1997 ; fournir le budget de la
BSPP pour 2001 et le projet pour 2002 en isolant chacun des principaux
postes ; préciser l'évolution des crédits liés
aux services de secours et de sécurité de la préfecture de
police de Paris ; justifier l'utilisation de ces crédits ;
détailler le plan de modernisation de la BSPP annoncé par le
ministre de l'intérieur le 2 juillet 2001 et sa traduction
budgétaire ; préciser l'évolution des subventions aux
SDIS et l'utilisation de ces crédits, ainsi que la méthode
employée pour ventiler ces crédits entre les différents
services départementaux.
Dépenses d'aides aux victimes : préciser l'évolution
et l'utilisation des crédits destinés aux secours d'extrême
urgence ; indiquer les mouvements de crédits intervenus sur ce
chapitre en 2001, et justifier de leur utilisation ainsi que de la vitesse
à laquelle ces crédits ont été mis à la
disposition des autorités préfectorales puis des
bénéficiaires ; préciser l'évolution des
dépenses d'indemnités aux victimes d'accidents et en justifier
l'utilisation en 2001 et les prévisions d'utilisation pour 2002.
Dépenses immobilières : présenter la politique
immobilière de la sécurité civile ; indiquer la part
de ces crédits destinés à chacun des services de la
sécurité civile et, notamment, aux sites de
déminage ; détailler et justifier l'utilisation des
crédits destinés aux groupements aériens ; indiquer
l'état d'avancement des bases de Guadeloupe et de La Rochelle ;
indiquer l'état de réalisation du programme 2001, notamment
s'agissant de la professionnalisation des UIISC.
Dépenses de matériel : préciser l'évolution
des crédits et justifier de leur utilisation précise en 2001 et
proposée en 2002 ; indiquer le calendrier prévisionnel de
livraison des hélicoptères BK 117 ; détailler
l'utilisation des crédits de maintenance des aéronefs, donner un
bilan du choix d'une société de maintenance pour accomplir cette
tâche, et fournir l'évolution des crédits effectivement
disponibles sur ce poste depuis 1997 ; donner l'âge moyen des
différents appareils de la sécurité civile.
Activité des services : fournir les indicateurs d'activité
des différents services de la sécurité civile et leur
évolution.
10. Police nationale
Dépenses de personnel : détailler, depuis 1996,
l'évolution des effectifs budgétaires et réels, par corps,
entre titulaires et non titulaires, en distinguant les policiers auxiliaires et
les adjoints de sécurité, ainsi que les personnels
affectés à des tâches administratives, scientifiques et
techniques, et les informaticiens et les ouvriers ; dresser un état
des lieux des départs en retraite envisagés, des ouvertures de
postes, des dates d'ouverture de concours, du nombre de personnels en formation
(initiale et continue) et de la pratique des surnombres ; détailler
l'évolution des crédits de rémunérations, des
crédits indemnitaires (en précisant et chiffrant les
réformes envisagées), ainsi que les crédits
destinés à la rémunération des adjoints de
sécurité ; dresser un bilan de l'affectation des adjoints de
sécurité ; fournir une ventilation géographique de
cette affectation en 2001 ; indiquer ce que pense le ministère de
l'intérieur des propositions de la commission des affaires sociales du
Sénat sur la sortie du dispositif (rapport n° 25, 2000-2001, de
M. Gournac, pages 56 et 57), et ce que pense le ministère des
critiques de la Cour des comptes sur la qualification budgétaire des
adjoints de sécurité (rapport particulier sur la fonction
publique de l'Etat, 2000, page 192) ; présenter l'évolution
des dépenses de cotisations sociales et de prestations sociales des
personnels de police ; faire l'état des lieux des dispositifs de
cumul emploi-retraite dans la police nationale, en précisant l'âge
moyen, par cadre, des départs en retraite, et l'évaluation du
nombre de policiers poursuivant une activité professionnelle
après leur départ de la police nationale ; donner les
résultats aux dernières élections professionnelles.
Dépenses de fonctionnement : présenter l'évolution du
chapitre 34-41 ; justifier de l'utilisation des crédits
effectivement ouverts en 2001 pour chacun des articles ; justifier, pour
chacun des articles, les évolutions de crédits demandées
pour 2002 ; détailler les conséquences budgétaires
depuis 2000 dans les différents projets de loi de finances de la police
de proximité ; même question pour les contrats locaux de
sécurité ; préciser les moyens consacrés aux
dépenses de déplacement et d'hébergement des CRS et les
conséquences budgétaires et sociales de la politique de
fidélisation ; préciser les moyens dont dispose la police de
l'air et des frontières, les restructurations intervenues en 2001 et
projetées pour 2002 ; indiquer la part des interventions des
sociétés privées dans l'assistance à la PAF dans
les aéroports ; préciser les moyens de la police
scientifique et technique, les projets en cours ; indiquer l'état
d'avancement des fichiers d'empreintes génétiques et les
difficultés à leur mise en oeuvre ; préciser
l'évolution des crédits de la participation de l'Etat aux
dépenses des services de police et d'incendie de la Ville de Paris, et
justifier de leur utilisation précise en 2001 ; préciser
l'évolution des crédits des instituts et organismes et justifier
de leur utilisation précise en 2001 ; en particulier, fournir la
liste des travaux de recherche et d'étude de l'IHESI, et donner la liste
précise des dépenses financées sur l'article 40 du
chapitre 37-50.
Dépenses informatiques : préciser l'évolution des
crédits de titre III pour dépenses de programmes informatiques de
la police nationale, et justifier de l'utilisation des crédits
effectivement ouverts pour 2001 à ce titre ; préciser
l'évolution des crédits de titre V pour dépenses de
programmes informatiques de la police nationale, et justifier de l'utilisation
des crédits effectivement ouverts pour 2001 à ce titre ;
dresser un tableau récapitulant, depuis le lancement du programme
ACROPOL, les AP et CP ouverts en LFI, ceux effectivement consommés et
ceux reportés ; justifier de l'évolution des AP et CP
demandés pour ACROPOL en 2002 ; dresser un bilan de l'avancement du
programme ACROPOL et les perspectives de déploiement pour 2002 et les
années à venir.
Dépenses d'équipement : préciser l'évolution
des crédits demandés pour des acquisitions d'équipements
en faveur de la police nationale ; justifier de l'utilisation des
crédits effectivement ouverts sur 2001 ; donner l'âge moyen
depuis 1997 des véhicules de la police nationale, indiquer le taux de
véhicule ayant atteint le seuil de la réforme.
Dépenses immobilières : préciser l'évolution
des crédits demandés en matière immobilière pour
2002 et justifier de l'utilisation des crédits effectivement ouverts sur
2001 ; dresser un bilan des mises en chantier d'hôtels de police
à Bordeaux, Bobigny, Montpellier, Mantes, Marseille, Palaiseau,
Nîmes, Lons-le-Saunier, de commissariats à Grasse, Saint-Claude,
Saumur, Verdun, Voiron, Bron, Villeurbanne, Houilles et Pointe-à-Pitre,
des casernements de CRS à Vaucresson et Vélizy 2 et de la
création de bureaux de police de proximité ; dresser
l'état des lieux de la politique de logement social de la police
nationale ; dresser le bilan de la convention bailleurs privés en
région parisienne et à Lyon ; indiquer l'état
précis des 79 casernements et cantonnements de CRS ;
détailler les conséquences budgétaires du transfert de
l'Ecole nationale de police de Paris.
11. Statistiques
Fournir, pour 1999, 2000 et le premier semestre 2001, les statistiques de
criminalité ;
Indiquer les perspectives de réforme de l'outil statistique de la police
nationale.
12. Questions d'actualité
Faire un bilan du dispositif des adjoints de sécurité ;
donner depuis 1997 les statistiques de criminalité des communes ayant
signé un CLS, en précisant la date du contrat et celles dans
lesquelles le procureur de la République a signé le contrat ;
Faire un bilan de la mise en place de la police de proximité ;
donner depuis 2000 les statistiques de criminalité des circonscriptions
de police étant passé à la police de proximité ;
Indiquer les réformes intervenues en Corse suite aux conclusions des
commissions d'enquête parlementaires ;
Indiquer l'état d'avancement et le coût budgétaire, pour le
ministère de l'intérieur, de la loi relative à la
présomption d'innocence ;
Indiquer l'état d'avancement et la traduction budgétaire de la
modernisation des sites de déminage ;
Faire un bilan de la politique de sécurité civile dans les
DOM-TOM ;
Faire un bilan des changements occasionnés par les réformes, en
2001, des plans d'urgence et de l'avertissement des populations civiles.
Quelles conséquences ont-elles été tirées par le
ministère du référé de la Cour des comptes du 9
août 1999 sur le bilan de la coopération policière
internationale ?
Fournir la liste des rapports réalisés par l'IGA au premier
semestre 2000 en indiquant leur degré de confidentialité ;
fournir les rapports suivants de l'IGA : rapport relatif aux services
communs de la préfecture de région et de la région
Ile-de-France de février 2000 ; rapport sur le budget
spécial de la préfecture de police de Paris et sur le financement
de la BSPP de mars 2000 ; audit de l'IHESI d'avril 2000 ; rapport sur
la situation des personnels administratifs des échelons
déconcentrés du service du contrôle médical de la
CNAMTS de juillet 2000 ; rapport sur les indicateurs de suivi et de
résultats de la police de proximité de novembre 2000 ;
rapport d'évaluation de la fidélisation des escadrons de
gendarmerie mobile de décembre 2000.
Fournir la liste des rapports réalisés en 2000 et au premier
semestre 2001 par l'IGPN ; fournir en particulier les quatre rapports
réalisés sur l'application de la police de proximité par
l'IGPN, la DCSP et l'IHESI ;
Faire un point sur la préparation, par le ministère de
l'intérieur, de la réforme de l'ordonnance n° 59-2 du 2
janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.
Dresser un premier bilan de la mise en place du système ACCORD ;
indiquer les moyens mis en place par le ministère de l'Intérieur
pour se doter d'une comptabilité analytique et d'un système de
contrôle de gestion.
Donner la liste des mesures annoncées en 2001 dans le cadre des Conseils
de sécurité intérieure et leur traduction
budgétaire en 2002.
1
Et accessoirement aux moyens
consacrés
aux cultes (en Alsace - Moselle), aux contentieux, et aux élections.
2
Les dépenses de cotisations sociales ne posent pas cette
difficulté car elles sont réparties entre les agrégats
à due concurrence du personnel intégré dans chacun.
3
Note de présentation du projet de budget pour 2002.
- 4 Réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.
6 En contrepartie de cette baisse, la troisième successive, le ministère de l'intérieur a obtenu d'une part un engagement pluriannuel sur le niveau de la dotation et un report automatique des crédits non consommés.
7 Voir pour une présentation de la globalisation en Seine-Maritime, l'annexe 1.
8 L'article 22, « transmissions », n'est pas doté.
9 Réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial
10 20 emplois budgétaires, correspondants à la régularisation de contractuels, sont en outre inscrits au titre de l'agrégat administration générale.
11 Parmi lesquels le ministère de l'intérieur.
12 Réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.
13 L'article 41 « matériels techniques des services opérationnels » n'est pas doté.
14 Auparavant dénommés BK 117.
15 La hausse apparente des crédits en 2001 par rapport à 2000 était de 6,7 % mais recouvrait pour l'essentiel un transfert en loi de finances initiale des crédits de cotisations sociales auparavant transférés en gestion.
16 Bleu budgétaire
17 Cette allocation remplace le paiement aux fonctionnaires en renfort saisonnier de frais de mission journaliers.
18 Les dépenses reposant effectivement sur le budget du ministère français de l'intérieur dans le cadre des accords de Shengen s'élèvent à 17 % des sommes engagées, le solde étant remboursé par voie de fonds de concours.
19 De manière plus précise, s'agissant des autorisations de programme ouvertes en 2000, les négociations avec la société EDSN (ex MATRA NORTEL) n'avaient, en effet, pas, d'après le ministère de l'intérieur, permis la mise en place d'un nouveau marché avant l'année 2001, ce qui s'est traduit par une absence de commandes cette année-là. Par ailleurs, la même année, le niveau de consommation relativement faible des crédits de paiement disponibles pour l'exercice, s'est expliqué par le retard dû aux délais de réception de la VSR (vérification de service régulier) de la version V34 et de la version 2 G concernant les terminaux portables, qui a amené, en conséquence, un paiement différé sur l'année 2001.
20 Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances 2000, page 245.
21 Par exemple en matière de crédits informatiques de l'administration territoriale.
22 Heureusement, le ministère de l'intérieur rembourse quant à lui les personnels militaires mis à sa disposition par le ministère de la défense.
23 L'absence de prise en compte en loi de finances initiale de l'évolution de la base mensuelle des allocations familiales alors que celle-ci l'est pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale minore, certes de manière non déterminante, l'évolution réelle des coûts de personnel.
24 Assemblée nationale, rapport n° 3300 (XIème législature).
25 La délinquance de voie publique regroupe les cambriolages, les vols d'automobiles, les vols d'accessoires automobiles, les vols dits « à la roulotte », les destructions et dégradations de biens (sauf incendie et attentats), les vols avec violence et les vols à main armée.
26 Il ne faut pas oublier qu'il laisse une part de subjectivité dans la possibilité ouverte aux fonctionnaires de police de classer un fait constaté dans la case Q de l'état 4001, qui l'exclut de la statistique globale.
27 Réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial.
28 D'après le ministère de la justice, en 2000, 5,039 millions d'affaires pénales ont été transmises aux parquets ; 4,607 millions ont été traitées ; 3,318 millions n'ont pu faire l'objet de poursuites (infraction non caractérisée ou problème juridique, ou auteur non identifié) ; 627.730 ont donné lieu à poursuites judiciaires ; 247.481 ont donné lieu à une procédure alternative aux poursuites ; enfin 414.000 ont fait l'objet d'un classement pour « inopportunité des poursuites ».
29 Chiffre cité par notre collègue député Nicole Feidt, dans son avis « administration centrale et services judiciaires », rendu, au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de finances pour 2002 (Assemblée nationale, avis n° 3324, tome V, XIème législature, page 39).
30 L'Allemagne a décidé de consacrer 1,5 milliard d'euros à la lutte contre le terrorisme.
31 Sans entrer dans le débat sur la question de savoir si ces rapports lui sont ou non communicables, votre rapporteur spécial rappelle que l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances, qui entrera en vigueur au 1 er janvier 2002, fera obligation de les transmettre, des sanctions étant prévues par le texte en cas d'entrave.
32 Rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des lois de finances 2000, page 241.
33 Devant votre commission des finances, M. Daniel Vaillant a expliqué qu'il ne fallait pas que le passage aux 35 heures obère la capacité opérationnelle de la police nationale. De même, dans la réponse au questionnaire budgétaire, le ministère indique : « à l'occasion de la réforme de l'ARTT, il conviendra d'une part de tenir compte des spécificités du travail policier, et notamment de sa pénibilité, et d'autre de préserver les importantes réformes engagées dans la police nationale et notamment la police de proximité, qui exige le maintien du potentiel opérationnel de la police nationale ».
34 Rapport sur l'exécution des lois de finances 2000, page 242.
35 Dans sa réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, le ministère précise : « il pourrait être suggéré, pour plus de clarté, de faire apparaître le nombre d'emplois d'adjoints de sécurité effectivement occupés au 31 décembre de l'année précédente au vert budgétaire de l'année, en annexe ». Votre rapporteur spécial estime que, effectivement, ce serait au minimum souhaitable...
36 Rapport sur l'exécution des lois de finances 2000, page 245.
37 Rapport sur l'exécution des lois de finances 2000, page 246.
38 Compte-rendu analytique de la 1 ère séance du lundi 12 novembre 2001, page 3.
39 Le Doubs, le Finistère, l'Isère et la Seine-Maritime.
40 La Charente-Maritime, l'Eure, l'Eure-et-Loir, le Maine-et-Loire, le Haut-Rhin, la Somme, le Var, les Vosges, la Seine-saint-Denis et le Territoire de Belfort.
41 Le Calvados, l'Oise, la Haute-Vienne, l'Yonne.
42 En 2001, a été créé le chapitre 37-21 pour accueillir huit des dix nouvelles préfectures globalisées.
43 Les quinze autres concernent : la préfecture elle-même, le deux sous-préfectures, le cabinet, la formation, l'informatique, le secrétariat général aux affaires régionales, les frais de représentation, la documentation, les indemnités du corps préfectoral (préfet, secrétaire général, secrétaire général aux affaires régionales, secrétaire général adjoint, directeur de cabinet) et la réserve de 10 % imposée par le contrôleur financier.
44 Un des éléments ayant facilité la réforme fut sans conteste l'existence d'une marge de manoeuvre. Or celle-ci est en grande partie venue non pas d'économies budgétaires qu'il était trop tôt pour voir apparaître, mais des frictions dans la gestion des emplois (la préfecture reçoit des crédits correspondants à une année alors qu'un emploi peut, entre le départ d'un titulaire et l'arrivée de son remplaçant, demeurer vide), source de crédits amenée à se tarir.
45 Le fait que la préfecture de Rouen possède une moyenne d'âge de son personnel plus jeune que la moyenne et donc dispose de personnels titulaires représentant une masse indiciaire inférieure à la moyenne nationale a certainement facilité certaines prises de décision.