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22 novembre 2001 : Budget 2002 - Justice ( rapport général - première lecture )

 

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II. LES GRANDS SECTEURS

Evolution des crédits répartis entre les cinq agrégats

(en millions d'euros)


 

Crédits de paiement LF 2001

Part relative

en %

CP

LFI 2002

Part relative en %

Augmentation 2001/2002 en %

Administration générale

581,41

13,11

617,36

13,17

+ 6,18

Services judiciaires

1.921,41

43,32

2.002,61

42,72

+ 4,23

Conseil d'Etat et juridictions administratives

135,76

3,06

142,82

3,05 %

+ 4,74

Services pénitentiaires

1.262,43

28,46

1.384,94

29,55

+ 9,70

Services de protection judiciaire de la jeunesse

534,37

12,05

539,67

11,51

+ 0,99

A. LES SERVICES DE L'ADMINISTRATION CENTRALE

Cet agrégat regroupe les moyens :

- des services dont la tâche principale est de concevoir le droit civil et pénal : il s'agit de la direction des affaires civiles et du sceau (DACS), de la direction des affaires criminelles et des grâces (DACG), du service des affaires européennes et internationales (SAEI) ;

- des services qui mettent en oeuvre les politiques du ministère et gèrent les moyens de ce dernier en emplois et en crédits : il s'agit des services centraux de la direction des services judiciaires (DSJ), de la direction de l'administration pénitentiaire (DAP), de la direction de la protection judiciaire de la jeunesse, de la direction de l'administration générale et de l'équipement (DAGE), de la délégation générale au programme pluriannuel d'équipement (DGPPE), du service de l'information et de la communication (SICOM). Par ailleurs, ce sont les centres de prestations régionaux (CPR) et les antennes régionales d'équipement (ARE) implantés en divers points du territoire pour apporter un appui opérationnel en ces matières aux juridictions et aux services déconcentrés du ministère. Les moyens englobent les subventions inscrites au budget de la justice pour les ordres de la légion d'honneur et de la libération ainsi que pour la recherche dans le domaine de la justice ;

- de la commission nationale de l'informatique et des libertés ;

- de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ;

- du casier judiciaire national situé à Nantes.

En 2002, les crédits de paiement alloués à l'administration générale progressent de près de 6,2 % pour atteindre 617,36 milliards d'euros. Cette augmentation est proportionnellement plus forte que la hausse générale des crédits du budget de la justice. C'est pourquoi leur part relative s'élève par rapport à 2001 et passe de 13,11 % à 13,17 % de l'ensemble.

1. La hausse des effectifs

Les effectifs budgétaires de l'administration centrale s'élèveront en 2002 à 18631(*) contre 1802 en 2001.

Le projet de budget pour 2002 prévoit 32 créations pour renforcer les services de l'administration centrale.

En outre, 59 transferts d'emplois sont effectués des services déconcentrés vers l'administration centrale afin de limiter le nombre des mises à disposition de magistrats et de fonctionnaires, à savoir :

- transfert de 20 emplois de magistrat du 1er grade, transformés en premiers substituts ;

- transfert de 24 emplois de greffier des services judiciaires (dont 8 emplois transformés en secrétaires administratifs) ;

- transfert de 7 emplois d'assistant de service social et de 3 emplois d'assistants de service social principaux des services pénitentiaires ;

- transfert de 5 emplois des services de la protection judiciaire de la jeunesse (1 directeur départemental, 3 attachés transformés en attachés d'administration centrale et 1 agent contractuel).

Votre rapporteur ne peut que se féliciter de l'effort de transparence et de rigueur dans la gestion de ses effectifs engagé par la Chancellerie, même s'il est loin d'être achevé. En effet, l'administration continuera à bénéficier de mises à disposition des services déconcentrés qui ne sont pas recensées dans le projet de budget, ce qui ne permet pas d'appréhender l'effectif réel de l'administration centrale.

A cet égard, il est symptomatique que les réponses au questionnaire sur les effectifs de l'administration centrale en 2000 ne contiennent pas moins de trois chiffres différents, à savoir 2205, 2222 et 2247.

Après vérification auprès de la Chancellerie, il apparaît qu'aucun de ces chiffres n'est erroné. Le chiffre de 2205 correspond à l'effectif réel en fonction à l'administration centrale au 31 décembre 2000. Celui de 2222 correspond également à l'effectif réel de l'administration centrale, soit 2280 agents moins les 58 agents de la CNIL, mais à une autre date que le 31 décembre 2000. Enfin, le chiffre de 2247 correspond à la somme de l'effectif budgétaire, soit 1802 emplois, plus les mises à disposition des services déconcentrés vers l'administration centrale, soit 457 agents et moins les mises à disposition de l'administration centrale vers les services déconcentrés, soit 12 agents. Toutefois, ces informations différentes sur un même sujet créent une grande confusion.

La commission nationale de l'informatique et des libertés bénéficie de la création de 4 postes.

Une dotation de 0,457 million d'euros est de nouveau inscrite pour revaloriser les primes des agents de catégorie A et de catégorie B. Par ailleurs, 0,294 million d'euros doit financer le surcoût indemnitaire lié à la mise en oeuvre de la loi sur l'aménagement et la réduction sur le temps de travail.

Au total, les moyens en personnel augmentent de 26,44 millions d'euros pour s'élever à 530,37 millions d'euros (soit 3,47 milliards de francs).

2. Des moyens matériels en augmentation

Les moyens de fonctionnement sont en augmentation de 12,27 % par rapport à 2001 et s'élèvent à 85,03 millions d'euros (soit 557,76 millions de francs).

Evolution des moyens de fonctionnement

(en euros)


 

2001

2002

Variation en %

34-05 : dépenses d'informatique et de télématique

23.533.173

25.019.155

+ 6,31

Administration centrale

5.306.499

6.229.219

+ 17,39

Services communs

18.051.358

18.612.638

+ 3,11

CNCCFP

175.316

177.298

+ 1,13

34-98 : administration générale, moyens de fonctionnement et de formation

27.622.462

29.533.187

+ 6,92

Administration centrale

21.328.420

23.157.478

+ 8,58

Formation continue

2.251.355

2.251.355

0

CNCCFP

866.673

948.340

+ 9,42

Casier judiciaire national

1.569.058

1.569.058

0

Services communs

1.606.956

1.606.956

0

36-10 : Subvention de fonctionnement aux établissements publics

17.539.776

23.446.326

+ 33,68

Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice (nouveau)

0

5.898.671

 

Ordre de la libération

839.933

773.185

-7,95

Légion d'honneur

16.448.302

16.522.929

+ 0,45

Centre national de recherche scientifique

251.541

251.541

 

37-61: CNCCFP (dépenses relatives aux élections)

1.143.368

875.668

-23,41

37-91 : réparations civiles

36.740

36.740

0

Administration centrale et Services communs

33.691

33.691

0

CNCCFP

3.049

3.049

0

37-94 : CNIL (dépenses de personnel)

3.858.057

4.120.572

+ 6,80

37-96 : CNIL (dépenses de fonctionnement)

2.003.686

1.996 567

-0,36

Total

75.37.62

85.028.215

+ 12,27

Les moyens de fonctionnement de l'administration centrale (chapitre 34-98) sont augmentés de 1,83 million d'euros (+ 8,58 %) pour financer des déménagements de services centraux.

Les crédits « informatique » de l'administration générale (chapitre 34-05) augmentent de 0,922 million d'euros (soit + 17,39 %) afin de développer des projets nouveaux ou en cours de généralisation.

Les dépenses de la commission nationale de l'informatique et des libertés (chapitre 37-96) diminuent légèrement (- 0,36 %) en raison de la non reconduction des crédits ayant financé l'organisation de la conférence internationale des commissaires à la protection des données.

La subvention de fonctionnement pour l'Ordre de la Libération diminue légèrement (- 66.748 euros) tandis que celle de la Légion d'honneur augmente de 74.627 euros (chapitre 36-10).

Les crédits de fonctionnement de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques augmentent de 9,42 % et s'élèvent à 948.340 euros (chapitre 34-98).

Toutefois, l'augmentation des crédits de fonctionnement de l'administration centrale résulte essentiellement de la création, par le décret n °2001-798 du 31 août 2001, de l'Agence pour la maîtrise d'ouvrage et de travaux d'équipement du ministère de la justice. Il s'agit d'un établissement public administratif placé sous la tutelle du Garde des Sceaux qui doit se substituer à la délégation générale au programme pluriannuel d'équipement (DGPPE).

Il a pour mission d'assurer, à la demande de l'Etat ou avec son accord, les opérations de construction, d'aménagement, de réhabilitation, de restauration ou de réutilisation d'immeubles de l'Etat ou d'autres personnes publiques, destinés au service public de la justice.

Conformément à l'avis du Conseil d'Etat, il agira en qualité de mandataire du maître d'ouvrage (qui est le ministère de la justice). Des conventions de mandat seront passées entre la Chancellerie et l'Agence dans les limites fixées par la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage public.

Qu'est-ce qu'une convention de mandat ?

La loi du 12 juillet 1985 permet à un maître d'ouvrage de confier à un tiers une partie de ses attributions. Peuvent être mandataires de l'Etat, maître d'ouvrage, les établissements publics de l'Etat, les collectivités locales ou leurs établissements publics, les personnes morales dont la moitié au moins du capital est détenue par l'Etat.

Le mandataire de l'Etat agit au nom et pour le compte de celui-ci pour réaliser un ensemble immobilier. Ce mode d'intervention emporte plusieurs conséquences :

- le maître d'ouvrage conserve son pouvoir de décision avant et pendant la réalisation de l'ouvrage ;

- le site d'implantation, le programme et l'enveloppe financière du projet sont préalablement fixés par le mandat qui approuve ensuite les avant-projets sommaires et détaillés, choisit les titulaires des marchés d'études et de travaux ;

- le mandataire prépare ces décisions, notamment en proposant un titulaire de marché, ou en faisant part de son avis sur les études à valider par le maître d'ouvrage. Une fois les décisions prises, il revient au seul mandataire de les exécuter : tel est le cas, par exemple, pour la gestion technique, administrative et financière des marchés d'études et de travaux ;

- le mandataire applique l'ensemble des règles qui s'impose au mandant, notamment contracter avec les entreprises conformément au code des marchés publics ;

- le maître d'ouvrage lui-même finance l'opération en mettant les fonds nécessaires à disposition de son mandataire au fur et à mesure de l'avancement de l'opération et conformément à un échéancier contractuel. Réciproquement, le mandataire rend compte régulièrement de la bonne exécution de sa mission et doit obtenir quitus à l'achèvement de celle-ci.

Concrètement, cette agence aura à gérer un important programme de travaux comprenant les opérations non terminées déjà dirigées par la DGPPE, le programme pénitentiaire annoncé le 8 novembre par le Premier ministre lors de l'inauguration de l'école nationale de l'administration pénitentiaire le 8 novembre 2000 et des opérations nouvelles. Sont concernées :

- la construction de 12 établissements pénitentiaires (Avignon-le Pontet, Toulon-La Farlède, Toulouse-Seysses, Melun-Chauconin, Lille-Séquedin, Liancourt, Nice, Lyon, Basse-Terre, Saint-Denis de la Réunion, Le Mans, Nancy) et la réhabilitation des 5 grands établissements (Paris-La Santé, Fresnes, Fleury-Mérogis, Marseille-Baumettes, Loos) ;

- la rénovation du parc pénitentiaire existant ;

- la construction du nouveau tribunal de grande instance de Paris ;

- les autres constructions judiciaires, pour lesquelles des opérations sont déjà engagées sur 36 sites.

La dotation de fonctionnement de cet établissement public (chapitre 36-10) s'élève à 5,898 millions d'euros (soit 38,69 millions de francs). 40 emplois lui sont affectés dont 25 par transfert des emplois affectés à la délégation générale au programme pluriannuel d'équipement.

3. Des crédits d'équipement en hausse

Pour 2002, le montant des autorisations de programme s'élève à 5,03 millions d'euros (contre 305.000 euros en 2001) et celui des crédits de paiement à 1,26 million d'euros (contre 1,02 million d'euros en 2001).

B. LES SERVICES JUDICIAIRES

Cet agrégat regroupe les moyens des juridictions de l'ordre judiciaire, du conseil supérieur de la magistrature, de l'école nationale de la magistrature et de l'école nationale des greffes.

Les dotations couvrent non seulement les crédits en personnel et de fonctionnement, mais également les subventions aux associations oeuvrant dans le domaine judiciaire et au système de formation professionnelle des avocats, les subventions correspondant aux remboursements aux collectivités locales d'annuités d'emprunts pour des opérations d'équipement, les crédits relatifs à l'aide juridictionnelle, les crédits liés aux frais de justice et les crédits d'équipement consacrés à la modernisation et à l'extension du parc immobilier judiciaire.

Les crédits des services judiciaires progressent de 4,23 % et s'élèvent à 2 milliards d'euros (soit 13 milliards de francs). Leur part relative dans le budget de la justice baisse légèrement et passe de 43,3 % à 42,7 %.

1. La poursuite de la hausse des effectifs

Pour la cinquième année consécutive, de nouveaux postes sont créés.

Ainsi, le projet de budget pour 2002 prévoit la création de 320 emplois de magistrats, 510 emplois de fonctionnaires et 15 emplois de contractuels. Ces créations d'emplois visent deux objectifs :

- 243 emplois (dont 151 emplois de magistrat et 92 emplois de fonctionnaire) seront consacrés à la mise en oeuvre des réformes :

* La réforme des tribunaux de commerce : 46 emplois de magistrat

* La mise en oeuvre des décisions du conseil de sécurité intérieure du 27 janvier 1999 : 25 emplois de magistrat et 30 emplois de greffier

* L'accès au droit : 4 emplois de greffier en chef

* Le renforcement des maisons de justice et du droit : 35 emplois de greffier

- 602 emplois (dont 169 emplois de magistrat, 418 emplois de fonctionnaire et 15 emplois de contractuel) serviront à renforcer les services :

* Le renforcement des juridictions dans le traitement des contentieux :169 emplois de magistrat et 345 emplois de greffier

* Le renforcement du service de la documentation et d'études de la cour de cassation : 2 emplois de greffier en chef

* Le renforcement de l'école nationale des greffes : 4 emplois de greffier en chef

* Le renforcement des fonctions d'administration et de gestion des services judiciaires : 67 emplois de greffier et 15 emplois de contractuel.

Récapitulatif des créations de postes depuis 1998

En 1998, 300 emplois avaient été créés dont 70 postes de magistrat et 230 emplois de fonctionnaire de justice.

En 1999, 140 emplois de magistrat et 230 emplois de fonctionnaire et de contractuels avaient été créés.

En 2000, 382 nouveaux emplois ont été créés, dont 212 magistrats, 155 fonctionnaires et 15 contractuels.

En 2001, 525 nouveaux emplois ont été créés, dont 307 magistrats et 218 fonctionnaires.

Votre rapporteur se félicite de l'augmentation des effectifs des magistrats et des fonctionnaires de greffe. Il regrette cependant que le ministère n'ait pas voulu afficher le nombre de créations d'emplois destinées à compenser la diminution du temps de travail liée à l'application de la loi sur l'aménagement et la réduction du temps de travail parmi les 602 créations annoncées et destinées à renforcer les services. Il tient à faire remarquer que contrairement à ce qu'annonce la Chancellerie, les créations d'emplois liées aux 35 heures ne renforceront pas les services, mais se contenteront de compenser la diminution du temps de travail.

Par ailleurs, votre rapporteur rappelle que la principale revendication des chefs de cours est moins la création de postes supplémentaires que la nécessité de combler les postes vacants. En effet, il existe trop souvent un décalage entre les créations d'emplois dont sont censées bénéficier les juridictions et les effectifs réels qui sont à leur disposition.

2. La réforme du statut des magistrats

La réforme adoptée à travers la loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature a un triple objectif :

- débloquer les carrières ;

- favoriser la mobilité ;

- aligner la situation des magistrats de l'ordre judiciaire sur celles des magistrats de l'ordre administratif.

Elle s'articule autour des principes suivants :

- le repyramidage du corps, permettant une augmentation significative des avancement au premier grade et en hors hiérarchie ;

- l'unification du grade d'avancement, par la suppression des deux groupes au sein du premier grade, ce qui accélère la progression de la carrière, qu'elle se déroule à Paris ou en province ;

- la possibilité d'avancement dès 7 ans d'ancienneté au lieu de 10 ans jusqu'à présent.

En vue de la réforme du statut de la magistrature, 11,89 millions d'euros avaient été inscrits en provision au chapitre 31-90 (rémunérations des personnels) dans les trois dernières lois de finances. Les deux premières provisions (5,79 millions d'euros inscrits en 1999 et 2000) ont été utilisées pour repyramider le corps des magistrats dans la perspective de la future réforme. Ainsi, 411 emplois du 2ème grade ont été transformés en emplois du 1er grade 1er groupe et 1er grade 2ème groupe.

Le projet de budget pour 2002 prévoit le financement du solde du coût de cette réforme, soit 16,13 millions d'euros. Au total, cette dernière représente donc un coût budgétaire de 28 millions d'euros (soit près de 184 millions de francs).

D'autres mesures indemnitaires figurent dans le projet de budget pour 2002 pour un montant total de 19,2 millions d'euros (soit 126 millions de francs) :

- une provision d'1,2 million d'euros est inscrite en faveur des réformes statutaires des greffiers en chef et des greffiers (sur le chapitre 31-90) ;

- 2,7 millions d'euros devraient être consacrés à la revalorisation indemnitaire en faveur des personnels des greffes ;

- 3,5 millions d'euros sont demandés pour effectuer certains pyramidages statutaires et réaliser des transformations d'emplois ;

- 11,8 millions d'euros (soit 77 millions de francs) sont destinés à la mise en place de l'aménagement et de la réduction du temps de travail.

3. Des moyens de fonctionnement en progression



 

2001

2002

Variations en %

34-05 Dépenses d'informatique

12.058.954

13.469.038

11,69

34-13 Frais d'état civil (ancien)

1.318.412

0

-100,00

36-10 Subvention de fonctionnement

30.435.110

35.677.448

17,22

37-11 Frais de justice

277.168.924

293.191.315

5,78

37-91 réparations civiles

2.319.971

2.319.971

0,00

37-92 Moyens de fonctionnement

209.480.915

216.390.666

3,30

Total

532.782.286

561.048.438

5,31

Le chapitre 37-92 (moyens de fonctionnement et de formation) regroupe les moyens de fonctionnement de l'ensemble des catégories de juridictions ainsi que des crédits affectés à des dépenses de nature diverse (fonctionnement, travaux courants d'entretien immobilier, véhicules, modernisation, informatique déconcentrée, frais de déplacement).

Pour 2002, ces crédits augmentent de 3,3 % par rapport à ceux pour 2001 (soit +6,91 millions d'euros) et s'élèvent à 216,4 millions d'euros (soit 1,4 milliard de francs).

Cette hausse des crédits est destinée à financer principalement :

- la mise en service de nouveaux bâtiments judiciaires (1,98 million d'euros) : il s'agit des dépenses d'exploitation et de maintenance des nouveaux bâtiments de Grenoble, Moulins, Toulouse, Douai, Rodez, Dunkerque, Besançon et Narbonne ;

- la gratuité de la délivrance des copies pénales (0,457 million d'euros) ;

- les frais de nourriture des personnes sous main de justice (0,247 million d'euros). La loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes met à la charge de l'administration une obligation alimentaire au profit des personnes en garde à vue, dès lors que les procès-verbaux d'interrogatoire font apparaître impérativement l'heure à laquelle les personnes ont pu s'alimenter. A l'issue de la garde à vue, les frais d'alimentation relèvent du ministère de la justice, responsable de la personne sous main de justice ;

- la formation initiale et continue des personnels (3,5 millions d'euros) ;

- les moyens d'accompagnement des créations d'emplois (0,81 million d'euros) : les 845 créations d'emplois de magistrat, de fonctionnaire des greffes et de contractuel induisent un impact financier important sur les coûts de fonctionnement des juridictions. L'arrivée de ces personnels génère des besoins en superficie, des dépenses d'installation (notamment en mobilier) et des coûts supplémentaires de fonctionnement.

A cet égard, votre rapporteur s'interroge sur la faiblesse du montant prévu pour effectuer lesdits travaux. Lors de sa mission de contrôle sur les moyens mis à la disposition dans les services de la justice du Haut-Rhin, il a pu constater les difficultés auxquelles étaient confrontées les juridictions pour accueillir de nouveaux magistrats et fonctionnaires des greffes. Les services sont souvent déjà très à l'étroit et l'augmentation des effectifs exige l'engagement de travaux coûteux.

Les crédits de l'Ecole nationale de la magistrature (chapitre 36-10) sont en hausse de 17,2 % et passent de 30,4 millions d'euros à 35,7 millions d'euros (soit 234 millions de francs). Cette dotation de 5,2 millions d'euros se décompose de la manière suivante :

- 487.837 euros pour les moyens de fonctionnement destinés à financer l'équipement informatique des auditeurs de justice ainsi que la location de nouveaux locaux pédagogiques et administratifs ;

- 5,6 millions d'euros de crédits en personnel visant notamment à renforcer les effectifs de l'ENM. Ainsi, 16 emplois nouveaux sont créés dont 6 maîtres de conférence et 10 emplois de fonctionnaire. Par ailleurs, afin de ne pas affaiblir l'équipe des maîtres de conférence à un moment où le corps des magistrats de l'ordre judiciaire dont ils sont issus bénéficiera des nouvelles dispositions statutaires et de mesures d'accompagnement permettant d'améliorer leur déroulement de carrière, il est prévu d'une part de transformer l'ensemble de emplois de maître de conférence en emplois de 1ère classe et, d'autre part, d'appliquer aux emplois de direction de l'école un échelonnement indiciaire similaire à celui des emplois de magistrat. Diverses transformations sont également prévues afin d'accroître les perspectives d'avancement au sein de l'école et de garantir une stabilité minimale des personnels en son sein.

En revanche, une mesure d'économie de 859.512 euros est prévue.

Les frais de justice (chapitre 37-11) recouvrent principalement, au profit du traitement individuel de chaque affaire, les prestations matérielles et de service demandées par les magistrats ou requises par les procédures.

Ils représenteront en 2002 293,2 millions d'euros (1,9 milliard de francs), soit une augmentation de 5,78 % (+16,02 millions d'euros) par rapport à 2001. La baisse annoncée l'année dernière (-2,1 %) aura donc été de courte durée et les frais de justice semblent retrouver des taux de croissance proches de ceux des années antérieures :

1996 : + 7,6 %

1997 : + 7,8 %

1998 : + 8,4 %

1999 : + 6,4 %

Cette augmentation est liée d'une part à des ajustements en matière d'évolution de la dépense à hauteur de 14,07 millions d'euros et, d'autre part, à des mesures nouvelles pour un montant d'1,95 million d'euros.

Les mesures d'ajustement sont les suivantes :

- ajustement des crédits pour tenir compte de l'évolution des dépenses liées à la justice pénale : + 5,87 millions d'euros ;

- ajustement des crédits pour tenir compte de l'évolution des dépenses liées à la justice civile : + 4,69 millions d'euros ;

- ajustement des crédits pour tenir compte de l'évolution des dépenses liées à la justice commerciale : - 1,07 million d'euros ;

- décret n °2000-1261 du 26 décembre 2000 portant application de l'ordonnance n °2000-218 du 8 mars 2000 et relatif à la commission de révision de l'état civil à Mayotte : + 609.796 euros ;

- loi du 15 juin 2000 : indemnisation des personnes ayant bénéficié d'un non-lieu, d'une relaxe ou d'un acquittement et ayant fait l'objet d'une détention provisoire. : + 3,96 millions d'euros.

Les mesures nouvelles sont les suivantes :

- revalorisation du tarif des huissiers intervenant au pénal : + 2,16 millions de francs ;

- désignation d'un administrateur ad hoc chargé d'assister les mineurs isolés entrant sur le territoire : + 167.694 euros ;

- provision pour la tarification des frais de réquisition au GIE carte bancaire et aux fournisseurs d'accès à internet : + 152.449 euros ;

- diminution des frais de la justice commerciale suite à la réforme de l'article L.627-3 du code de commerce : - 533.572 euros.

Les dépenses en informatique augmentent de 11,7 % et s'élèvent à 13,47 millions d'euros. Elles seront consacrées au développement de projets nouveaux ou en cours de réalisation et à l'extension d'applications existantes comme :

- un nouveau logiciel pour les tutelles majeurs ;

- une nouvelle application « PACTI » gérant le pacte civil de solidarité ;

- une rénovation du logiciel traitant les procédures commerciales en service dans les tribunaux de grande instance.

4. Des crédits d'intervention en hausse

Les crédits d'intervention augmentent de 15,7 % et passent de 256,7 millions d'euros en 2001 à 297,1 millions d'euros en 2002 (soit 1,95 milliards de francs).

Evolution des crédits d'intervention (en euros) entre 2001 et 2002

 

2001

2002

Variations en %

Chapitre 41-11 : Subventions en faveur des collectivités

8.712.566

4.401.126

-49,49

Subventions pour les dépenses des juridictions de l'ordre judiciaire

8.712.566

4.401.126

-49,49

Chapitre 46-01 Subventions et interventions diverses

12.698.662

14.032.210

10,50

Services judiciaires : services déconcentrés

9.584.184

9.810.952

2,37

Services judiciaires : services non déconcentrés

1.176.154

2.282.934

94,10

Fonds d'indemnisation en application de la loi du 10 juillet 2000 portant réglementation des ventes volontaires de meubles aux enchères publiques

0

0

 

Organismes privés ou publics contribuant à la formation professionnelle des avocats

1.938.324

1.938.324

0,00

Chapitre 46-12 : Aide juridique

235.323.389

278.634.155

18,40

Dépenses sans ordonnancement

33.994.606

35.930.709

5,70

Dépenses avec ordonnancement

201.328.783

242.703.446

20,55

Total

256.734.617

297.067.491

15,71



En réalité, cette hausse globale masque des évolutions très contrastées :


- les subventions pour les dépenses des juridictions de l'ordre judiciaire prévues au chapitre 41-11 diminuent de moitié et s'élèvent à 4,4 millions d'euros. Elles correspondent essentiellement au remboursement aux collectivités territoriales des charges afférentes aux emprunts émis.

Pour 2002, la demande de 4,4 millions d'euros se décompose en 3,64 millions d'euros pour les annuités 2001 et 0,76 million d'euros pour les remboursements anticipés. La politique de remboursement anticipé des emprunts entamée en 1996 devrait conduire à l'extinction de la dette de l'Etat vis-à-vis des collectivités territoriales à la fin de l'exercice 2003 ;

- les subventions aux conseils départementaux d'accès au droit, aux associations d'aide aux victimes et de contrôle judiciaire et à la médiation pénale (chapitre 46-01) augmentent de 1,33 million d'euros.

La composition du chapitre 46-01

Les subventions aux services déconcentrés correspondent aux subventions accordées aux associations de médiation pénale.

Les subventions aux services non déconcentrés correspondent aux subventions accordées aux associations d'aide aux victimes d'infraction pénale.

Les crédits en faveur de l'aide juridique (chapitre 46-12) augmentent de 18,40 % ( + 43,31 millions d'euros) et s'élèvent à 278,6 millions d'euros (soit 1,82 milliard de francs).

Une mesure d'ajustement de 39,59 millions d'euros
(près de 260 millions de francs) est destinée à financer les dispositions du protocole d'accord conclu le 18 décembre 2000 entre le Garde des Sceaux et les organisations professionnelles représentant la profession d'avocat. Elles sont mises en oeuvre par le décret n °2001-52 du 17 janvier 2001 relatif à l'aide juridictionnelle qui procède à certaines revalorisations des rétributions d'avocat. De même, le montant de la contribution de l'Etat à la rétribution de l'avocat intervenant au cours de la garde à vue a été relevée.

Ces revalorisations interviennent en deux étapes : dès l'application du décret et au 1er janvier 2002. Le coût du protocole est estimé à 26,22 millions d'euros en 2001 et à 30,03 millions d'euros en 2002, soit 56,25 millions d'euros au total.

3,72 millions d'euros doivent être consacrés au financement de nouvelles mesures :

- 2,17 millions d'euros sont destinés à financer l'extension de l'aide juridique aux procédures disciplinaires des détenus.

- 1,48 million d'euros doivent financer la revalorisation de la rétribution des avoués pour les missions d'aide juridictionnelle devant la cour d'appel. La contribution versée jusqu'à présent est fixée à un montant forfaitaire de 267 euros. Il est proposé de provisionner une somme de 1,48 million d'euros afin de revaloriser de 15 % cette rétribution inchangée depuis 1991 pour tenir compte de la hausse des prix intervenue depuis cette date.

- 0,08 million d'euros sont destinés à étendre à la Polynésie, à la Nouvelle-Calédonie et à Mayotte les décrets du 17 janvier et du 14 juin 2001 modifiant les décrets relatifs à l'aide juridique.

La composition du chapitre 46-12

Les dépenses sans ordonnancement sont les dépenses destinées à financer les frais d'avocats, d'avoués, d'huissiers et d'experts ainsi que les enquêtes sur l'autorité parentale.

Les dépenses avec ordonnancement correspondent aux dotations aux CARPA, au financement de la présence d'un avocat à la première heure de garde à vue et au cours de la médiation pénale ou de la composition pénale.

5. Une baisse des crédits en matière d'équipement sans conséquence sur le programme pluriannuel d'équipement

Les autorisations de programme atteignent 83,85 millions d'euros (550,02 millions de francs) en 2002 contre 116,32 millions d'euros (763 millions de francs) en 2001 et diminuent de 27,9 % (- 32,47 millions d'euros).

Les crédits de paiement
pour l'équipement (chapitre 57-60) s'élèvent à 79,27 millions d'euros (519,98 millions de francs) en 2002, contre 127,47 millions d'euros (836,15 millions de francs) en 2001, soit une baisse de 37,81 % (- 48,2 millions d'euros).

Cette baisse des autorisations de programme et des crédits de paiement n'a pas de conséquence néfaste sur le programme pluriannuel d'équipement. En effet, une grande partie des sommes affectées chaque année au budget d'équipement des services judiciaires est systématiquement reportée. Ainsi, le montant des reports s'élève actuellement à 50 millions d'euros (328 millions de francs), à comparer avec les 79 millions d'euros inscrits en loi de finances pour 2002. Ces ressources combinées devraient permettre d'assurer en 2002 les ordonnancements et les mandatements nécessités par l'état d'avancement prévu des opérations.

L'exemple des sommes affectées à la construction d'un nouveau tribunal de grande instance à Paris témoigne de la sous-utilisation des crédits d'équipement par le ministère de la justice.

La loi de finances rectificative pour 1999 a accordé 53,36 millions d'euros (350 millions de francs) d'autorisations de programme pour la construction de cet établissement.

19,81 millions d'euros (soit 130 millions de francs) ont également été inscrits en crédits de paiement : 7,62 millions d'euros (49,99 millions de francs) par un arrêté de répartition du 10 décembre 1999 et 12,19 millions d'euros (80 millions de francs) dans la loi de finances initiale pour 2001.

Au 31 juillet 2001, 116.357 euros (soit 763.252 francs) de crédits de paiement seulement ont été consommés sous forme d'étude de faisabilité !

Jusqu'à présent, les grands types d'action en matière d'équipement sont réalisées de la manière suivante :

- d'une part, les petites et moyennes opérations sont supervisées par les services de la Chancellerie (article 20 du chapitre 57-60) en mode déconcentré. Ces opérations font l'objet d'un ordonnancement secondaire à l'exception des juridictions parisiennes. Les opérations de moins de 1,5 million d'euros sont conduites par les cours d'appel et pilotées par les antennes régionales de l'équipement rattachées à direction de l'administration générale et de l'équipement ; les autres sont gérées par le bureau des opérations et des études immobilières. Le budget 2002 prévoit d'affecter 27,4 millions d'euros aux premières opérations et 16,8 millions d'euros en autorisations de programme aux deuxièmes. Les opérations d'équipement des grandes juridictions parisiennes sont diligentées par le service immobilier du palais de justice de Paris, rattaché à la sous-direction de l'action immobilière et de la logistique. 12,2 millions d'euros d'autorisations de programme seront consacrés à cet ensemble immobilier pour 2002 ;

- d'autre part, les grandes opérations sont dirigées par la direction générale au programme pluriannuel d'équipement (article 30 pour les grandes opérations judiciaires hors juridictions parisiennes et article 70 pour la construction du nouveau tribunal de grande instance de Paris).

A compter du 1er janvier 2002, un établissement public administratif, l'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice, se substituera à la délégation générale au programme pluriannuel d'équipement.

Deux articles viennent consacrer cette création dans la nomenclature budgétaire de la Chancellerie :

- l'article 71 (ex article 30) : Services judiciaires : opérations sous convention de mandat ;

- l'article 72 (ex-article 70) : Services judiciaires : nouveau tribunal de grande instance de Paris : opérations sous convention de mandat.

C. LES SERVICES PÉNITENTIAIRES

Cet agrégat regroupe l'ensemble des moyens permettant à l'administration pénitentiaire d'assurer l'exécution des décisions pénales, à savoir :

- la prise en charge, au sein des établissements pénitentiaires, des personnes en détention provisoire ou condamnées à une peine privative de liberté ;

- la prise en charge, par les services pénitentiaires d'insertion et de probation, des personnes relevant des actions de surveillance et d'assistance en milieu ouvert.

Les crédits des services pénitentiaires devraient atteindre 1,38 milliard d'euros (soit 9,05 milliards de francs) en 2002, en progression de 9,7 % par rapport à l'année dernière (soit + 122,51 millions d'euros).

1. Une augmentation des crédits de personnel

Les crédits de personnel progressent de 9,28 % pour atteindre 834,06 millions d'euros (soit 5,47 milliards de francs) en 2002.

En 2002, 1525 nouveaux emplois
sont inscrits pour un montant de 43,87 millions d'euros, dont :

- 1.221 emplois de surveillance : 1.101 emplois de surveillants, 92 premiers surveillants et 28 chefs de services pénitentiaires ;

- 118 emplois de personnel d'insertion et de probation ;

- 110 emplois de personnel administratif ;

- 40 emplois de personnel de direction ;

- 32 emplois de personnel technique ;

- 4 emplois de contractuel.

Lors de l'audition de la ministre de la justice par la commission des finances sur le projet de budget 2002, celle-ci a admis que sur les 1.221 créations d'emplois de surveillant, 700 au moins visaient à compenser la réduction du temps de travail liée à l'application de la loi sur l'aménagement et la réduction du temps de travail.

Sont transférés de l'administration pénitentiaire vers l'administration générale 7 emplois d'assistant de service social et 3 emplois d'assistant de service social principal.

* Les mesures intéressant les personnels

La réforme du statut des chefs de service pénitentiaire sera achevée en 2002 pour un coût de 2,8 millions d'euros. Compte tenu des provisions obtenues lors des exercices précédents (838.469 euros), le coût total de cette réforme s'élève à 3,63 millions d'euros.

Une provision de 0,457 million d'euro est inscrite au projet de loi de finances pour 2002 en faveur de la réforme statutaire des personnels de direction.

Par ailleurs, 0,25 million d'euros sont inscrits pour effectuer les repyramidages statutaires et les transformations d'emplois liés aux besoins des services.

La prime de sujétions particulières des personnels administratifs et de service est transformée en une prime de sujétions spéciales des personnels administratifs et de service dont le montant est intégré dans le calcul des droits à pension. Lors de la signature du protocole d'accord du 18 octobre 2000, 1,07 million d'euros avait été obtenu à ce titre. Pour 2002, cette mesure indemnitaire coûte 0,762 million d'euros.

Par ailleurs, il est demandé un abondement des crédits indemnitaires de 20,25 millions d'euros (soit 132,86 millions de francs) afin de financer les heures supplémentaires et les astreintes dans le cadre de la loi sur l'aménagement et de la réduction du temps de travail.

Il convient de remarquer qu'est créée une modulation assujettie à une condition de « qualité du service rendu » dans le dispositif réglementaire de l'indemnité pour charges pénitentiaires allouées aux personnels de surveillance ainsi qu'aux personnels administratifs et techniques de l'administration pénitentiaire. Cette mesure devrait contribuer à lutter contre l'absentéisme et à remobiliser les fonctionnaires dans l'exercice de leurs missions.

*
L'école nationale de l'administration pénitentiaire

Les crédits de l'école nationale de l'administration pénitentiaire augmentent de 1,69 million d'euros et s'élèvent à 21,93 millions d'euros (143,9 millions de francs).


Afin de prendre en compte la montée en charge des effectifs d'élèves, l'ENAP devrait bénéficier de 8 postes supplémentaires et de la transformation de dix emplois. Le coût de ces mesures est évalué à 1,07 million d'euros.

Par ailleurs, 0,51 million d'euros est consacré à des mesures d'ajustement comme la prise en compte de l'incidence des revalorisations du point de la fonction publique ou encore l'ajustement des crédits en vue du financement de la réforme des chefs de service pénitentiaire et de la revalorisation indemnitaire des personnels administratifs.

2. Une progression des moyens matériels

Evolution des crédits de fonctionnement

(en euros)

 

2001

2002

Variations en %

Chapitre 34-05 : Dépenses d'informatique et de télématique

8.031.159

7.515.279

-6,42

Chapitre 36-10 : Subvention de fonctionnement aux établissements publics et aux budgets annexes

20.243.276

21.936.972

8,37

Ecole nationale de l'administration pénitentiaire

20.243.276

21.936.972

8,37

Chapitre 37-23 : Services pénitentiaires : dépenses de santé des détenus

68.719.642

72.378.418

5,32

Dépenses de santé non déconcentrées

49.119.620

52.778.396

7,45

Dépenses de santé déconcentrées

19.600.022

19.600.022

0,00

Chapitre 37-91 : Réparations civiles

1.109.676

1.109.676

0,00

Chapitre 37-98 : Moyens de fonctionnement et de formation

329.474.390

338.743.828

2,81

Etablissements et services : crédits non déconcentrés

121.840.443

112.742.820

-7,47

Etablissements et services : crédits déconcentrés

207.519.610

225.886.671

8,85

Service de l'emploi pénitentiaire

114.337

114.337

0,00

Total

427.578.143

441.684.173

3,30

Les crédits de fonctionnement augmentent de 3,3 % (soit + 14,1 millions d'euros) et s'élèvent à 441,68 millions d'euros (2,9 milliards de francs). Ils sont répartis sur cinq chapitres :

- le chapitre 34-05 (Dépenses d'informatique et de télématique), dont les crédits diminuent par rapport à 2001 et s'élèvent à 7,51 millions de d'euros. ;

- le chapitre 36-10 (Subvention de fonctionnement aux établissements publics et budgets annexes), qui fixe le montant de la subvention versée à l'école nationale de l'administration pénitentiaire. Elle s'élève à 21,94 millions d'euros ;

- le chapitre 37-23 (Services pénitentiaires, dépenses de santé des détenus), qui dispose de 72,38 millions d'euros de crédits pour 2002, soit une augmentation de 3,7 millions d'euros par rapport à 2001 en raison d'un transfert de crédits du chapitre 37-98 article 20 vers le chapitre 37-23 article 50 correspondant à la prise en charge sanitaire des personnes détenues ;

le chapitre 37-98 (Services pénitentiaires, moyens de fonctionnement et de formation) qui dispose de 338,74 millions d'euros en 2002, contre 329,47 millions d'euros en 2001, soit une augmentation de 9,27 millions d'euros.

En réalité, cette hausse globale cache des évolutions contrastées.

Trois mesures négatives interviennent :

- une mesure de - 4,42 millions d'euros liée à la diminution des flux d'entrées de la population carcérale ;

- une mesure de transfert d'un montant de - 3,66 millions d'euros du chapitre 37-98 vers le chapitre 37-23 ;

- une mesure de - 0,865 million d'euros au profit de l'agence de maîtrise d'ouvrage.

Par ailleurs, le chapitre 38-97 est abondé de 987.150 euros afin de tenir compte de l'inflation dans la fixation du coût de détention et de 87.658 euros en raison d'un transfert de crédits du chapitre 37-92 lié aux relogements de certains services d'insertion et de probation.

Une mesure nouvelle de 16,69 millions d'euros (109,5 millions de francs) est également inscrite au chapitre 37-98 afin de financer trois types d'action :

-
l'amélioration des conditions de détention (4,57 millions d'euros) : il s'agit de mettre aux normes les quartiers disciplinaires, notamment par l'installation de détecteurs de fumée et de dispositifs de désenfumage ; d'améliorer l'entretien des équipements et des installations et de renforcer l'hygiène individuelle et collective en cloisonnant les toilettes dans les cellules ;

- l'amélioration de la prise en charge des personnes placées sous main de justice : cinq mesures sont proposées. D'abord, les rémunérations des détenus classés au service général seront valorisées. Il est également prévu de développer des actions spécifiques de réinsertion pour les publics en grande difficulté et de recentrer les mesures de placement à l'extérieur sur les publics les plus en difficulté. Ensuite, devraient être développés les alternatives à l'incarcération, les aménagements de peine et le placement à l'extérieur des personnes détenues âgées ayant subi une longue peine de prison. Enfin un effort particulier en matière de distribution systématique de produits d'hygiène à tous les détenus devrait être accompli ;

- l'amélioration du fonctionnement des services à travers notamment l'aménagement de 18 services pénitentiaires d'insertion et de probation qui quitteront les juridictions dans lesquelles ils sont actuellement hébergés.

Votre rapporteur tient cependant à faire remarquer que si les dépenses liées à l'entretien des établissements pénitentiaires progressent depuis quelques années, elles demeurent très insuffisantes pour entretenir un parc immobilier vétuste et laissé à l'abandon pendant des décennies.

En 2000, les crédits de fonctionnement consacrés à la maintenance représentaient 10,06 € (66 francs) par m2 pour le parc classique contre 17,07 € (112 francs) pour le parc « 13000 ». Les crédits du parc classique sont essentiellement consacrés à une maintenance corrective alors que ceux du parc « 13000 » sont utilisés pour 60 % dans le cadre d'une maintenance préventive.

Le déficit de maintenance est évalué à 21,34 millions d'euros (140 millions de francs) annuels, soit 304,9 millions d'euros (soit 2 milliards de francs) pour les quinze dernières années.

Il en résulte la nécessité de réaliser à une fréquence anormalement élevée de gros travaux d'entretien dont les dépenses sont supportées sur le titre V. Or, les crédits affectés sur ce titre sont structurellement sous-consommés en raison des délais importants existant entre la décision d'entreprendre la construction ou la réhabilitation d'un établissement et le lancement de l'opération arrêtée. Il serait donc plus opportun d'augmenter les crédits du chapitre 37-98 afin d'assurer correctement la maintenance des établissements pénitentiaires.

3. L'absence de visibilité du programme immobilier pénitentiaire

Pour 2002, les autorisations de programme atteignent 259,16 millions d'euros (1,7 milliard de francs) contre 281,12 millions d'euros en 2001 (soit une baisse de 7,8 %). En revanche, les crédits de paiement s'élèvent à 102,82 millions d'euros (674 millions de francs), contre 65,42 millions d'euros l'année précédente, soit une progression de 37,4 millions d'euros (+ 57,1 %).

Ces crédits ont vocation à financer de nombreux programmes de construction :

- le programme de construction des six établissements pénitentiaires (Séquedin, Seysses, Le Pontet, Liancourt, La Farlède et Chauconin). L'annonce de ce programme de construction a été faire en 1998. A l'heure actuelle, seulement la construction de deux établissements (Seysses et Le Pontet) a été lancée. Celles de Liancourt, Sequedin et La Farlède devraient débuter à la fin de l'année et celle de Chaucunin au premier trimestre 2002. Les bâtiments devraient être achevés entre le 3ème trimestre 2002 et le 1er trimestre 2004 ;

- le deuxième programme de construction de six établissements (Saint-Denis de la Réunion, Lyon, Nice, Nancy, Le Mans et Basse-Terre en Guadeloupe). La construction d'une nouvelle maison d'arrêt à Saint-Denis avait déjà été annoncée l'année précédente. Le calendrier prévisionnel de cette opération fourni par la Chancellerie donne une idée des délais d'exécution.

Le calendrier prévisionnel de la construction de Saint-Denis de la Réunion

Mise en place du jury du concours : 2001

Désignation du maître d'oeuvre : 1er semestre 2002

Permis de construire : 1er semestre 2003

Début des travaux : 1er semestre 2004

Livraison de l'établissement : 2ème trimestre 2006

Il apparaît ainsi que les travaux ne commenceront pas avant 2004. Pourtant, 15 millions d'euros (100 millions de francs) ont été attribués au budget de la Chancellerie par arrêté de répartition en date du 10 décembre 1999 destinés à financer la construction du nouvel établissement de Saint-Denis de la Réunion ;

- l'aménagement de nouveaux quartiers des mineurs (60 établissements sont concernés) ;

- la construction de places de semi-liberté et de centres pour peine aménagées. La création de ce nouveau type d'établissement a été annoncée en conseil des ministres le 8 avril 1998. Une expérimentation sur trois sites a été décidée, à savoir l'ancien centre pénitentiaire de Metz-Barrès, l'ancienne prison hôpital de Marseille-Baumettes et l'actuel centre de semi-liberté de Villejuif. En ce qui concerne le premier établissement, les travaux devraient commencer au troisième trimestre 2001, pour une durée prévisionnelle de 12 mois. Une aile du centre pour peine aménagée des Baumettes devrait être achevée en décembre 2001, ce qui devrait permettre une ouverture partielle en janvier 2002. L'ouverture totale est envisagée pour le second trimestre 2002. enfin, la construction du centre pour peine aménagée de Villejuif devrait débuter à la fin de l'année 2001, pour une mise en service en décembre 2002 ;

- les programmes de rénovation du reste du parc et d'adaptation à l'encellulement individuel. Deux programmes doivent être distingués, à savoir la rénovation des cinq grandes maisons d'arrêt et celle des autres établissements pénitentiaires. La rénovation de Fleury-Mérogis, Fresnes, Paris-La Santé, Marseille-Baumettes et Loos-lès-Lille a été annoncée en 1998. Toutefois, le début des opérations ne devrait pas commencer avant 2003/2004 tandis que la réalisation des travaux s'étalera sur près de 10 ans. Quant à la rénovation du parc classique, une liste des établissements récents et des établissements anciens a été dressée puis le programme sera déployé par tranches annuelles successives d'établissements, au regard des ressources financières mises à la disposition des lois de finances et des capacités des directions régionales à suivre ces dossiers.

Le projet de carte pénitentiaire

L'administration pénitentiaire affine actuellement sa nouvelle carte pénitentiaire. Celle-ci a été élaborée à partir de la méthodologie suivante :

1/ L'administration pénitentiaire a évalué ses besoins de construction de cellules nouvelles pour répondre à la norme de l'encellulement individuel pour chaque détenu. Aux 45 000 places de détention (qui existent aujourd'hui) pour 45 000 détenus, il s'agit de disposer de 45 000 cellules pour 45 000 détenus. Le déficit constaté à ce jour est d'environ 8 000 cellules. Après l'ouverture de 6 établissements du programme 4000 (dont ceux de Lyon, Nice, Le Mans, et Nancy) et la rénovation des 5 grandes maisons d'arrêt, ce déficit sera d'environ 4 832 cellules.

2/ L'administration pénitentiaire a évalué ce besoin par catégorie d'établissement (maison d'arrêt et centre de détention) et par direction régionale. Il est apparu un déficit de 6 900 cellules en centres de détention et un excédent de 2 000 cellules en maisons d'arrêt. Des requalifications d'établissements devraient donc être envisagées. Des forts déficits ont été constatés dans les directions régionales de Lyon, Rennes, Toulouse....

3/ L'administration pénitentiaire a rapproché cette évaluation de la réalité des établissements pénitentiaires en analysant la situation de chaque établissement (nombre de cellules et nombre de détenus) pour avoir une approche pragmatique de la localisation des besoins et une analyse sur la faisabilité d'adaptation du parc existant.

4/ Une analyse spécifique sur le besoin de places de détention dans les maisons centrales a été menée simultanément.

5/ Au regard de ces informations, l'administration a pu élaborer une carte du parc immobilier et notamment faire des projections sur les établissements vétustes et peu fonctionnels dont l'avenir est incertain et sur le nombre d'établissements qui serait nécessaire.

6/ Ces projections doivent être confirmées ou modifiées dans le cadre d'une discussion et d'une concertation avec les responsables des services déconcentrés et des organisations professionnelles, sous l'égide des directeurs régionaux des services pénitentiaires. Elles feront l'objet d'une concertation spécifique avec les élus locaux au début de l'année prochaine, sous l'égide des préfets.

La Garde des Sceaux a annoncé, le 24 octobre 2001, la construction de 7 maisons d'arrêt et de 28 établissements pour peines dont 5 maisons centrales.

Ces nouveaux établissements devront être implantés dans 8 des 9 directions régionales de l'administration pénitentiaire selon la répartition suivante :

- Bordeaux : 1 maison d'arrêt et 3 établissements pour peines,

- Dijon : 2 établissements pour peine,

- Lille : 1 maison d'arrêt et 4 établissements pour peines dont 1 maison centrale,

- Marseille : 1 maison centrale,

- Paris : 6 établissements pour peines dont 1 maison centrale,

- Rennes : 2 maisons d'arrêt et 4 établissements pour peines dont 1 maison centrale,

- Toulouse : 2 maisons d'arrêt et 3 établissements pour peine.

Votre rapporteur regrette que le gouvernement refuse d'encadrer ces programmes de construction et de rénovation dans une loi de programme. En effet, le Parlement ne dispose pas d'une vue d'ensemble sur les travaux d'équipement engagés ou programmés. L'important décalage entre l'annonce d'une construction et sa réalisation renforce encore l'opacité des décisions prises au niveau gouvernemental.

Chaque année, des milliards sont annoncés pour réhabiliter le parc pénitentiaire français, mais l'absence de loi de programme définissant le montant total des opérations et un calendrier prévisionnel ne permet pas de suivre l'utilisation de ces crédits.

Or, la gestion par le gouvernement des crédits d'équipement rend le contrôle du Parlement particulièrement nécessaire.

Evolution des ressources et des emplois en matière de crédits d'équipement
de l'administration pénitentiaire

(en euros)


 

Ressources

Emplois

Consommation des crédits (en %)

Année : 1997

 

 

 

Reliquat sur gestion précédente

103.689.405

 

 

Loi de finances initiale

289.000.000

 

 

Loi de finances rectificative

18.000.000

 

 

Gel ou annulation

0

 

 

Total au 31.12.1997

412.520.364

365.063.600

88,49%

Année : 1998

 

 

 

Reliquat sur gestion précédente

75.715.712

 

 

Loi de finances initiale

278.000.000

 

 

Loi de finances rectificative

 

 

 

Gel ou annulation

-8.000.000

 

 

Total au 31.12.1998

372.718.187

238.203.428

63,91%

Année : 1999

 

 

 

Reliquat sur gestion précédente

157.174.868

 

 

Loi de finances initiale

238.000.000

 

 

Loi de finances rectificative

100.000.000

 

 

Gel ou annulation

5.724.490

 

 

Total au 31.12.1999

802.104.020

303.221.013

37,80%

Année : 2000

 

 

 

Reliquat sur gestion précédente

499.898.926

 

 

Loi de finances initiale

595.300.000

 

 

Loi de finances rectificative

100.000.000

 

 

Gel ou annulation

 

 

 

Total au 31.12.2000

1.198.408.926

426.617.647

35,60%

Année : 2001

 

 

 

Reliquat sur gestion précédente

808.062.645

 

 

Loi de finances initiale

427.150.000

 

 

Loi de finances rectificative

 

 

 

Gel ou annulation

-33.653.583

 

 

Total au 31.06.2001

1.201.559.062

332.302.164

27,66%

Ce tableau témoigne d'un effort croissant en faveur de l'équipement de l'administration pénitentiaire puisque le montant des crédits de paiement a triplé entre 1997 et 2001.

Parallèlement, le taux de consommation des crédits a chuté : alors qu'il atteignait plus de 88 % en 1997, il s'est élevé à 35,6 % en 2000. Ce décalage n'a pas été pris en compte puisque les crédits de paiement ont continué d'être augmentés non seulement en loi de finances initiale, mais également en loi de finances rectificative.

En conséquence, la part des reports dans le montant total des crédits a augmenté chaque année : en 2000, elle représente 49,7 % de l'ensemble des crédits et en 2001, 67,3 % !

Les causes de ce décalage entre les crédits votés et les crédits consommés sont connus. Elles sont liées aux délais d'exécution des opérations et à la lourdeur des procédures. Toutefois, l'absence de loi de programme permet au gouvernement de demander chaque année des crédits supplémentaires pour annoncer de nouvelles constructions alors même que ces dernières n'interviendront pas avant plusieurs années. Ces effets d'annonce sont contraires à une gestion rigoureuse des crédits qui devrait se traduire par l'inscription d'abord de crédits pour les études de faisabilité puis, le moment venu, des crédits pour la construction des établissements.

Il convient de remarquer que l'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice sera également chargée de la rénovation des établissements pénitentiaires. Votre rapporteur se félicite de la création de cet établissement public qui avait été demandée par la commission d'enquête du Sénat sur les conditions de détention. Toutefois, il regrette qu'aucun parlementaire ne siège dans le conseil d'administration de cet établissement, ce qui aurait permis, en l'absence de loi de programme, d'associer le Parlement au choix des établissements à rénover et à reconstruire et de contrôler l'utilisation des deniers publics.

D. LES SERVICES DE LA PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE

Les crédits des services de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) dans le projet de budget 2002 enregistrent une légère augmentation de 1 % pour atteindre 539,7 millions d'euros (3,5 milliards de francs) en crédits de paiement. La part relative de la PJJ dans le budget de la justice diminue et passe de 12,05 % en 2001 à 11,51 % en 2002.

Toutefois, cette faible hausse est la résultante de deux tendances opposées. Les crédits du secteur habilité (chapitre 37-33) diminuent de 3,5 % et s'élèvent à 238,2 millions d'euros (1.562,5 millions de francs) en 2002 contre 246,7 millions d'euros en 2001. Au contraire, les crédits consacrés au secteur public augmentent de 4,8 % et s'élèvent à 301,5 millions d'euros (1.977,7 millions de francs).

La diminution des crédits alloués au secteur habilité vise à prendre en compte la consommation réelle des crédits en 2001, qui a été inférieure aux prévisions. Cette mesure d'ajustement n'aura aucun effet sur l'exécution des politiques.

1. La poursuite du renforcement des effectifs

Les crédits affectés aux dépenses en personnel progressent de 6,27 % (+ 13,67 millions d'euros) et s'élèvent à 231,89 millions d'euros (1,52 milliard de francs).

300 emplois sont créés
(380 avaient été créés en 2000 et en 2001), dont 150 éducateurs, 33 directeurs, 17 psychologues, 15 agents techniques d'éducation, 17 secrétaires administratifs, 10 professeurs techniques, 5 infirmiers, 1 surveillant chef des services médicaux, 40 adjoints administratifs, 8 attachés et 4 contractuels.

Votre rapporteur regrette que la Chancellerie n'ait pas voulu fournir d'éléments chiffrés précis sur le nombre d'emplois créés en 2002 qui servira à compenser la réduction du temps de travail liée à l'application de la loi sur l'aménagement et la réduction du temps de travail.

5 emplois des services de la PJJ (un directeur départemental, 3 attachés et un agent contractuel) sont transférés à l'administration centrale.

En outre seront prises avec le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie les mesures nécessaires pour pouvoir lancer en cours d'année 2002 les concours (à savoir l'autorisation de recrutements anticipés à hauteur de 300 agents), pour l'essentiel dans la filière éducative, qui permettront de poursuivre les recrutements annoncés au cours des exercices antérieurs. Ces emplois sont en effet indispensables pour éviter une rupture soudaine dans la montée en charge attendue de l'activité des directions de la PJJ, particulièrement dans les services nouvellement créés comme les centres de placement immédiat par exemple.

En outre, les personnels bénéficieront de plusieurs mesures indemnitaires, pour un montant total de 3,17 millions d'euros (soit 20,89 millions de francs) :

- 1,165 million d'euros doivent financer l'achèvement de la réforme du statut des chefs de service éducatif ;

- deux provisions respectivement de 600.000 euros et 0,38 million d'euros sont inscrites en faveur des réformes statutaires des directeurs et des agents techniques d'éducation ;

- 1,1 million d'euros visent à financer des pyramidages statutaires et des transformations d'emplois liées aux besoins des services ;

- trois mesures indemnitaires sont prévues dans le budget 2002 : respectivement 1,68 million d'euros et 0,215 million d'euros doivent servir à revaloriser les indemnités des personnels et l'indemnité de nuit en faveur des agents techniques d'éducation. Enfin, 1,829 million de francs accompagnent la mise en oeuvre de la loi sur l'aménagement et la réduction du temps de travail.

2. La baisse des dépenses de fonctionnement

Les crédits affectés aux dépenses de fonctionnement s'élèvent en 2002 à 300,92 millions d'euros (1,97 milliard de francs) contre 306,86 millions d'euros en 2001, en baisse de 1,93 %.

Evolution des crédits de fonctionnement

(en euros)



Ces crédits sont répartis entre le secteur public et le secteur associatif.

Les jeunes pris en charge par le secteur public sont majoritairement des mineurs délinquants (environ 65 % des prises en charge).

Les jeunes pris en charge par le secteur associatif financé par les budgets des départements sont surtout des mineurs en danger. Les prises en charge des mesures de protection judiciaire de la jeunesse dans le secteur associatif financées par le budget du ministère de la justice concernent essentiellement des jeunes majeurs en difficulté et, par ailleurs, des mineurs délinquants.

Les crédits accordés au secteur associatif sont regroupés dans le chapitre 37-33 (Prestations effectuées par le secteur habilité ou conventionné). Ils diminuent de 3,45 % et s'élèvent à 238,2 millions d'euros (1.562,49 millions de francs). Ils servent à financer la prise en charge des mineurs délinquants aussi bien dans les centres éducatifs renforcés qu'en dehors de ces structures, les mesures de réparation pénale ainsi que le développement des mesures d'investigation et d'orientation éducative.

Le secteur associatif fait l'objet d'une mesure négative d'ajustement de -10,02 millions d'euros pour tenir compte de l'évolution réelle de ses dépenses. Parallèlement, il bénéficie d'une dotation supplémentaire de 1,52 million d'euros pour l'ouverture de six nouveaux centres éducatifs renforcés.

Par ailleurs, le secteur public disposera de 62,27 millions d'euros regroupés dans le chapitre 34-34 pour, notamment :

- le développement d'activités d'insertion professionnelle (0,6 million d'euros) ;

- le développement d'activités sportives (0,15 million d'euros) ;

- le développement des classes relais (0,08 million d'euros) ;

- l'organisation d'activités de jour en faveur des mineurs (0,38 million d'euros) ;

- la formation du personnel de la PJJ (1,03 million d'euros).

3. Les mesures en faveur de l'équipement

Le projet de loi de finances pour 2002 prévoit 7,62 millions d'euros (50 millions de francs) en autorisation de programme (contre 15,24 millions d'euros en 2001) et 3,05 millions d'euros (20 millions de francs) en crédits de paiement (contre 5,49 millions d'euros en 2001) afin d'entretenir et de moderniser le patrimoine immobilier de la protection judiciaire de la jeunesse et de poursuivre la création de centres de placement immédiat et de centres éducatifs renforcés.

E. LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Le budget des juridictions administratives (le Conseil d'Etat, sept cours administratives d'appel, trente-cinq tribunaux administratifs et un conseil du contentieux à Wallis et Futuna) devrait atteindre, en 2002, 142,82 millions d'euros (936,84 millions de francs) en crédits de paiement, soit une progression de 4,74 % par rapport à l'année dernière.

1. Une augmentation des effectifs

Les dépenses en personnel sont en hausse de 7,28 % (+ 7,78 millions d'euros) et atteignent 114,59 millions d'euros (751,66 millions de francs).

86 postes supplémentaires
sont inscrits au projet de budget 2002 dont 40 emplois de magistrats, 40 emplois de fonctionnaires dans les tribunaux administratifs et les cours d'appel et 6 fonctionnaires au conseil d'Etat.

Le projet de budget pour 2002 comporte la transformation de 43 emplois d'agent administratif en adjoints administratifs, qui constitue la deuxième tranche d'un plan de transformation sur trois années entamé en 2001.

Les mesures concernant les personnels des juridictions administratives s'élèvent à 1,8 million d'euros et visent notamment à améliorer l'indemnisation des astreintes, des permanences et des interventions effectuées non seulement par les agents de greffe des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, mais également par les agents du conseil d'Etat pour le traitement du contentieux soumis au juge des référés statuant en urgence.

2. Les moyens de fonctionnement en légère hausse

Les crédits de fonctionnement sont en hausse de 2,1 % (soit + 0,49 millions d'euros) et s'élèvent à 23,69 millions d'euros (155,4 millions de francs).

Les crédits informatiques
(chapitre 34-05) bénéficient de 0,23 million d'euros de mesures nouvelles afin d'assurer la continuité du fonctionnement des systèmes d'information par la maintenance corrective et évolutive des applications en production et par la maintenance et le renouvellement des équipements en place.

Les moyens généraux des services (chapitre 34-51) sont majorés de 259.163 euros.

3. La poursuite des travaux d'équipement

Les crédits du titre V s'élèvent à 6,4 millions d'euros (42 millions de francs) en autorisations de programme en 2002 (soit - 2,09 % par rapport à 2001) et à 4,27 millions d'euros (28 millions de francs) en crédits de paiement (soit une baisse de 22,02 % par rapport à 2001).

Les autorisations de programme sont destinées à financer les travaux de désamientage du tribunal administratif de Lyon, les travaux de restructuration et d'aménagement du tribunal administratif de Marseille, le relogement du tribunal administratif de Melun pendant les travaux de rénovation intérieure, l'acquisition du tribunal administratif de Nancy, les travaux en vue du relogement du tribunal administratif de Rouen, le relogement du tribunal administratif de Saint-Denis de la Réunion et la transformation du conseil du contentieux à Wallis et Futuna en tribunal administratif.

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