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II. ANALYSE DES PRINCIPALES ÉVOLUTIONS

A. RÉPARTITION PAR ARMÉE ET SERVICE : LE POIDS DES COMMANDES RETARDÉES

La réduction en 2002 des dotations de la Marine et de l'Etat-major des armées provient en partie du niveau élevé des dotations affectées à certains programmes en 2001 (Espace, Rafale notamment).

L'augmentation des dotations en autorisations de programme de l'armée de l'Air et de l'armée de Terre s'explique notamment par d'importantes commandes prévues en 2002 (FSAF -missiles Famille sol-air futurs-, valorisation VAB, véhicules divers notamment).

B. ÉVOLUTION PAR DOMAINE : LA REMONTÉE DE L'AGRÉGAT NUCLÉAIRE

1. La remontée de l'agrégat nucléaire

L'augmentation sensible en 2002 des crédits consacrés au domaine nucléaire résulte principalement de la montée en puissance des grands programmes, tels que le quatrième SNLE-NG (sous-marin nucléaire lance-engins - nouvelle génération), l'ASMP-A (missile air-sol moyenne portée amélioré) et le programme de simulation.

Parallèlement, les enveloppes des domaines spatial et classique enregistrent des réductions importantes, en partie seulement liées au niveau élevé des crédits consacrés à certains programmes en 2001 (Hélios, Syracuse, Rafale, char Leclerc, MTGT (modernisation des moyens de transport des garnisons de l'armée de Terre).

En réalité, l'évolution enregistrée en 2002 reflète sans doute une tendance de plus long terme à laquelle il convient d'être attentif.

Elle correspond en effet à une remontée structurelle du poids des dépenses nucléaires, dont l'effet d'éviction sur les autres grands programmes pourrait bien progresser.

Après avoir considérablement diminué depuis les années soixante-dix, (il était alors proche de 30 milliards de francs), l'agrégat nucléaire est tombé à un niveau voisin de 15 milliards de francs en 2001. La forte progression enregistrée en 2002 (+ 23 % pour les autorisations de programme ; + 13 % pour les crédits de paiements), signale vraisemblablement le début d'un retournement de tendance, lié à la modernisation simultanée des vecteurs, des missiles et des charges, et à la montée en puissance de la simulation24(*).

2. Le sacrifice relatif des dépenses liées à l'Espace

Inversement, il faut souligner le relatif « sacrifice » des crédits liés à l'Espace, tout au long de la loi de programmation, notamment en exécution25(*). Certes liée à une visibilité difficile sur l'évolution des programmes, en raison des multiples défaillances de la coopération européenne, ce choix apparaît coûteux aujourd'hui, notamment en termes d'autonomie.

C. ÉVOLUTION PAR CATÉGORIE DE DÉPENSES : UN EFFORT BIENVENU EN FAVEUR DE LA RECHERCHE ET DU MAINTIEN EN CONDITIONS OPÉRATIONNELLES DES MATÉRIELS

Les variations observées traduisent principalement :

- Un effort en faveur de moyens d'études et de recherche, longtemps sacrifiés ;

- Un effort également en faveur du maintien en condition opérationnelle des matériels, dont le niveau était devenu préoccupant ;

- La diminution des enveloppes qui avaient été « privilégiées » au cours de l'exercice 2001 : infrastructures (Gendarmerie et Service de santé des armées), fabrications et munitions.

D. L'AMÉLIORATION NÉCESSAIRE DE LA GESTION DES CRÉDITS

1. La réforme des procédures budgétaires et comptables

A partir de 1998, le ministère a conduit une réforme de grande ampleur de la gestion des crédits d'investissement, conformément aux recommandations de la Cour des comptes : modernisation de la nomenclature budgétaire (1999), généralisation de la déconcentration du contrôle financier (1999), informatisation des échanges de données avec le ministère des finances, simplification du nombre d'opérations budgétaires d'investissement (de 6.000 à 10.000).

Ainsi que le souligne la Cour des comptes dans le cadre du Rapport sur l'exécution 2000, les conséquences de cette réforme, tant en termes de rationalisation de la gestion interne que, dans une moindre mesure, en termes de transparence vis-à-vis de l'extérieur, sont considérables.

En particulier, la réforme a conduit le ministère à considérer ses autorisations de programme comme des ressources véritables et à les répertorier en conséquence.

Le stock d'autorisations de programme disponibles à l'engagement est passé d'un montant considérable de 15 milliards d'euros (100 milliards de francs) fin 1996, à 6,25 milliards d'euros (41 milliards de francs) fin 2000, hors provisions de 3 milliards d'euros (20 milliards de francs) pour la commande des A-400 M prévue en 2001.

Le ministère considère aujourd'hui qu'un montant de 6 milliards d'euros (40 milliards de francs) pour les autorisations de programme disponibles à l'engagement est le minimum nécessaire pour que la gestion annuelle ne soit pas entravée.

2. Une légère amélioration de la consommation des crédits d'équipement

Le montant des reports de crédits demeure, sur la durée de la programmation, élevé en valeur absolue. Il est en effet en moyenne proche de 1 milliard d'euros (6,5 milliards de francs).

Ce montant est en sensible diminution par rapport à 1996, date à laquelle il avait atteint 1,7 milliard d'euros (11,1 milliards de francs).

Il convient de relever également que le taux de consommation des crédits de la Défense, de l'ordre de 90 %, est très nettement supérieur à celui de la moyenne des budgets civils en 2000, soit 67 %.

Le budget de la Défense est en outre contraint par des facteurs et aléas spécifiques, liés aux difficultés de négociations contractuelles sur les grands programmes d'armement d'une part et, d'autre part, de façon en principe plus conjoncturelle, à la mise en oeuvre parallèle de réformes administratives et informatiques qui ont pu retarder l'entrée en gestion, comme ce fut le cas avec la difficile entrée en vigueur de la nouvelle application comptable NABUCCO.

Il reste que ce montant, qui correspond d'ailleurs à un report de charges à peu près de même ordre, demeure élevé en montant absolu, et gagnerait sans doute à être réduit.

E. VERS UN RISQUE DE « CRISE DES PAIEMENTS » AU COURS DE LA PROCHAINE PROGRAMMATION ?

L'année 2000 a été marquée par le début d'une forte reprise des engagements (autorisations de programme) en fin d'exercice.

Pour la première fois depuis 1996, le niveau des engagements (107,4 milliards de francs) a dépassé, et de loin, le niveau des autorisations de programme ouvertes en loi de finances initiale (87,5 milliards de francs). L'écart n'a pu être comblé que grâce à l'importance du stock d'autorisations de programme disponibles (notamment du fait de reports d'années précédentes).

De fait, l'exercice 2000 pourrait constituer un tournant dans l'évolution des paiements du ministère. L'augmentation forte et continue des engagements depuis quatre ans pourrait engendrer à partir de 2002 la remontée des paiements (crédits de paiement) attendue depuis trois ans.

La Cour des comptes souligne ce risque dans son Rapport sur l'exécution du budget 2000 :

« Compte tenu de l'importance des engagements cumulés des trois dernières années, qui ne manqueront pas de peser sur les besoins en crédits de paiement, le ministère devra, dans les années à venir, adapter son niveau d'engagement annuel au niveau prévisible de ses ressources en crédits de paiement, s'il veut éviter une crise des paiements ».

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