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CHAPITRE III

DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT MILITAIRE

I. ANALYSE GÉNÉRALE16(*)

A. UNE NOUVELLE ENCOCHE FORTE PAR RAPPORT À L'ACTUELLE LOI DE PROGRAMMATION, UNE JONCTION DIFFICILE AVEC LA PROCHAINE LOI DE PROGRAMMATION

1. Crédits de paiement

La présentation des crédits d'équipement pour 2002 intègre 412 millions d'euros (2,7 milliards de francs) de reports de crédits de la gestion 2001.

a) Un écart de 2 milliards de francs avec l'annuité 2001

Compte non tenu de ces reports, les crédits de paiement des titres V et VI s'élèvent à 12,4 milliards d'euros (81,34 milliards de francs), en diminution de 2,8 % par rapport à 2001 (soit une baisse une fois et demie plus forte que celle des budgets d'investissement civil, limitée à 1,7 %).

Si l'on intègre les reports 2001, les crédits de paiement s'élèvent à 12,8 milliards d'euros (84,03 milliards de francs), en hausse de 0,7 % par rapport à 2001.

b) Un écart de plus de 7 milliards de francs par rapport à la programmation révisée

Même en intégrant les reports autorisés, l'enveloppe des crédits d'équipement subit en 2002 une encoche forte par rapport au niveau arrêté par la revue de programmes de 1998.

De fait, l'écart s'établit à 4,5 milliards de francs (680 millions d'euros) par rapport au niveau fixé par la loi de programmation révisée, et à 8,9 milliards de francs (1,35 milliard d'euros) par rapport à celui fixé par la loi de programmation initiale.

Hors reports, l'écart atteint 7,2 milliards de francs (1,09 milliard d'euros) par rapport à la loi de programmation révisée, et 11,5 milliards de francs (1,76 milliard d'euros) par rapport à la loi de programmation initiale.

c) Un écart de près de 7 milliards de francs par rapport à l'hypothèse 2003

Par ailleurs, on ne peut que s'inquiéter déjà de l'écart tout aussi considérable entre l'annuité 2002 et le montant retenu pour la prochaine loi de programmation pour 2003, soit 13,34 milliards d'euros (87,5 milliards de francs). Hors reports, celui-ci atteint près de 1 milliard d'euros (7 milliards de francs).

Dès lors, hors dépenses dites de « bourrage », en principe exclues par la loi de programmation militaire, -c'est-à-dire essentiellement contribution au BCRD17(*) et financement des compensations accordées à la Polynésie18(*) au titre de l'arrêt des essais nucléaires-, la « marche » budgétaire qu'il faudra, en principe, escalader, est de l'ordre de 1,4 milliard d'euros (près de 9 milliards de francs).

2. Autorisations de programme : le report inévitable de commandes importantes

Les autorisations de programme s'élèvent, en 2002, à 13,01 milliards d'euros (85,34 milliards de francs), soit une progression de 0,7 % par rapport à 2001.

Bien qu'encore supérieures de 4 milliards de francs à celui des crédits de paiement, le niveau des autorisations de programme ne devrait pas suffire toutefois à maintenir une politique cohérente de commandes totales.

La limitation de la dotation obligera ainsi à repousser début 2003 des commandes importantes qui auraient dû être passées en 2002, comme celle des missiles M51.

B. POURSUITE DU « BOURRAGE D'ENVELOPPE »

Outre l'effet des reports, l'appréciation portée sur l'évolution des crédits d'équipement doit également tenir compte de l'incidence des procédures diverses de « bourrage d'enveloppe », correspondant à des dépenses non prévues ou exclues par la loi de programmation, et pour l'essentiel inscrites au titre VI du budget.

On soulignera d'ailleurs que, sur l'ensemble de la durée de programmation, l'évolution générale des dépenses d'équipement recouvre deux mouvements divergents entre les crédits du titre V, strictement affectés à l'équipement des forces armées, et ceux du titre VI, qui regroupent des subventions de nature diverse, parfois très indirectement rattachées à l'équipement militaire.

De fait, en 2002, seuls les crédits du titre V sont diminués (- 2,8 % en crédits de paiement et + 0,6 % en autorisations de programme). Les crédits du titre VI progressent, eux, sensiblement plus rapidement que la moyenne des budgets civils (respectivement + 3,2 % et + 4,6 %).

1. Dépenses ne relevant pas par fonction du budget de la Défense

Les crédits du titre VI poursuivent la forte progression enregistrée au cours des exercices précédents, du fait de l'imputation croissante sur ce titre de dépenses non liées à l'équipement des forces armées : aides à la Polynésie française consécutives à l'arrêt des essais nucléaires, financement de la recherche civile par transfert de crédits au budget de la recherche civile, Fonds pour les restructurations de la défense (FRED) subventions à l'ONERA (Office national d'études et de recherches aérospatiales) et à l'Institut franco-allemand de Saint-Louis, dotations pour les fondations et le tourisme de mémoire (Anciens combattants), pour l'essentiel.

Contraire au principe de spécialité budgétaire, ces dépenses masquent la réalité de l'effort français en matière de dépenses d'équipement militaire, et faussent les comparaisons internationales susceptibles d'être effectuées sur des bases budgétaires.

a) Les crédits du Budget civil de recherche et développement : 5,4 milliards de francs sur la durée de la programmation

Contrairement à la loi de programmation (article 2-2-1 du rapport annexé) qui n'aura été respectée qu'une seule année, le Budget civil de recherche et développement (BCRD) bénéficie d'un prélèvement sur le titre VI du budget de la Défense. Celui-ci est affecté exclusivement au Centre national d'études spatiales (CNES), sous le terme « participation de la défense au financement de la recherche duale ».

Pour 2002, les crédits prévus à ce titre19(*) sont reconduits à 190,6 millions d'euros (1.250 millions de francs) en autorisations de programme comme en crédits de paiement.

Le montant de ce transfert n'a cessé de croître depuis 1997 : 500 millions de francs en 1998, 900 millions de francs en 1999, 1.500 millions de francs en 1999, 1.250 millions de francs en 2001 et 2002, soit un total sur l'ensemble de la programmation de 5.400 millions de francs (229 millions d'euros).

b) Les dépenses de restructuration des industries de défense : 5,3 milliards de francs sur la durée de la programmation

Par ailleurs, le budget de la Défense finance, en accord cette fois avec la loi de programmation, les dépenses liées aux restructurations des industries de défense.

Ces dépenses transitent par le Fonds pour les restructurations de la Défense (FRED)20(*) et le Fonds d'adaptation industrielle (FAI)21(*). Le budget de la Défense finance en outre, au-delà du FAI, l'adaptation des structures industrielles de la Direction des constructions navales22(*), ainsi qu'une participation à son plan d'entreprise, ce qui souligne à nouveau l'ambiguïté des relations entre le budget de la Défense et le compte de commerce n° 904-05 (Constructions navales de la marine militaire).

Au total, sur la durée de la programmation, on peut estimer à 815 millions d'euros au moins (5,3 milliards de francs) le volume des crédits de « restructuration » prélevés sur le budget d'équipement de la Défense, sans contrepartie réelle pour l'équipement des forces.

Sans compter les annulations de crédits d'équipement ayant permis de gager partiellement les opérations successives de recapitalisation de GIAT-industries.

Votre commission ne discute pas de la légitimité de ces dépenses. Elle considère toutefois qu'elles relèvent davantage de considérations liées à la préservation de l'emploi et de l'aménagement du territoire français, et ne correspondent pas à la vocation du budget de la Défense, surtout s'il doit désormais correspondre strictement aux ressources d'une armée professionnelle. A ce titre, liées à l'expression d'une solidarité nationale, ces dépenses trouveraient sans doute mieux leur place au budget des Charges communes.

c) Les « compensations » de la Polynésie : plus de 3 milliards de francs sur la durée de la programmation

Le budget de la Défense supporte financièrement, sur ses crédits d'équipement, le poids des compensations considérables accordées au Territoire de la Polynésie française à la suite de l'arrêt des essais nucléaires et des activités du centre d'expérimentation du Pacifique.

Au total, depuis le début de la loi de programmation, l'« aide à la reconversion de l'économie polynésienne »23(*) a prélevé 648 millions d'euros (3,3 milliards de francs) d'autorisations de programme et 470,3 millions d'euros (3,1 milliards de francs) de crédits de paiement sur le budget d'équipement de la défense. La convention signée le 25 juillet 1996 pose en effet le principe du maintien pendant dix ans des flux financiers annuels résultant de l'activité du Centre d'essai du Pacifique évalués à 990 millions de francs, soit 10 milliards de francs au total. Sur ce total, 220 millions de francs sont directement affectés au budget du territoire. Le solde est versé à un « Fonds de reconversion économique » dont l'utilisation appelle certainement un contrôle approfondi.

Une commission composée de représentants de l'Inspection générale des finances et du Contrôle général des armées a été saisie de ce dossier et est actuellement chargée de procéder au bilan de ce dispositif en vue de son réexamen, comme le prévoit d'ailleurs la convention initiale.

En tout état de cause, là encore, votre commission considère que cette charge ne relève pas du budget de la Défense mais devrait être transférée, jusqu'à son terme en 2006, au budget de l'Outre-mer.

2. Dépenses ne relevant pas du titre IV par nature

Le titre V « porte » en outre des dépenses dont la nature relèverait davantage du titre III. Celles-ci, qui contribuent à majorer « optiquement » le poids du titre V, correspondent d'ailleurs souvent à des transferts progressifs, au cours de la programmation, en provenance du titre III.

a) Les crédits d'entretien programmé du matériel : plus de 9 milliards de francs sur la durée de la programmation

Tel est le cas par exemple du transfert partiel des crédits d'entretien programmé du matériel, dont le total, au terme d'un nouveau transfert de 40 millions d'euros en 2002 (262 millions de francs), s'élève à 1.388 millions d'euros (plus de 9 milliards de francs).

b) Les dépenses de personnel : une charge non définie

De même, la masse salariale correspondant aux personnels employés par la Direction des constructions navales et par le Service de maintenance aéronautique ne figure pas au titre III du budget mais au titre V, dès lors qu'elle est financée sur les programmes d'armement et d'entretien commandés à ces deux services par les armées. La même situation prévaut pour la Direction des applications militaires (DAM) du CEA, dont la masse salariale est financée sur les programmes militaires.

c) Les pertes de la DCN et la cotisation au FSPOEI : 2,6 milliards de francs sur la durée de la programmation

Deux dépenses « indues », ne figurant pas au budget 2002, ont toutefois gonflé les crédits du titre V au cours de la programmation et doivent être relevées.

Il s'agit d'une part du financement de la majoration de la cotisation patronale au Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEI) prélevé sur le titre V à hauteur de 150 millions d'euros (1 milliard de francs), et d'autre part du financement des pertes subies par la Direction des constructions navales sur des contrats à l'exportation (entretien des frégates saoudiennes, sous-marins au Pakistan) ou de diversification, pour un montant total de 200 millions d'euros (1,3 milliard de francs).

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