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II. LA DÉFENSE, PARENT PAUVRE OU VARIABLE D'AJUSTEMENT ?

A. LE CINQUIÈME POSTE DES DÉPENSES DE L'ÉTAT

Avec 29,3 milliards d'euros, le budget de la Défense est passé au cinquième rang de dépenses de l'Etat, après l'Education nationale (61,4 milliards d'euros), les Charges communes (51,6 milliards d'euros, dont 36,8 milliards de dette publique nette), les concours de l'Etat aux collectivités locales (56,1 milliards d'euros) et l'Emploi et solidarité (32,1 milliards d'euros).

Poids relatif du budget de la Défense (hors pensions)

 

Budget Défense/Budget Etat
(LFI)

Budget Défense/PIB
(LFI)

1980

15,52 %

3,07 %

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

12,30 %

12,28 %

11,65 %

11,70 %

11,26 %

11,17 %

10,87 %

2,41 %

2,36 %

2,19 %

2,19 %

2,05 %

1,96 %

1,89 %

1. Un poids inférieur à celui de la charge de la dette

En 2002, le poids de la dette publique et des garanties de l'Etat s'élèvera à 37,3 millions d'euros (244,7 milliards de francs), soit exactement le poids du budget de la Défense, pensions comprises.

Hors pensions (28,8 milliards d'euros), l'écart atteint huit milliards d'euros et le budget de la Défense est à peine supérieur à celui de l'Equipement, du Logement et des Transports (21,4 milliards d'euros).

2. Une tendance lourde des choix budgétaires de la législature

De 1996 à 2002, la part de l'effort consacré à la Défense dans le budget de l'Etat aura diminué de 1,4 point, et la part de l'effort de la Défense dans le PIB de 0,5 point.

Depuis 1980, cette diminution atteint près de cinq points de PIB, et plus de deux points du budget général.

En réalité, le budget militaire est clairement devenu le parent pauvre, ou plutôt la variable d'ajustement privilégiée de l'équilibre du budget général.

Cette tendance, constante tout au long de la loi de programmation, marquée dès les lois de finances initiales, a toujours été renforcée en cours d'exécution. La Cour des Comptes, dans son Rapport sur l'exécution du budget 2000, est elle-même amenée à s'inquiéter : « La part des dépenses militaires au sein du budget de l'État ne cesse de s'amenuiser ; cette diminution constitue en tant que telle le pari le plus difficile à gagner de ce ministère, au plan national comme international »14(*)

B. UN AJUSTEMENT PERMANENT SUR L'ÉQUIPEMENT ET L'ACTIVITÉ DES FORCES

1. L'effet de ciseaux des conditions d'exécution budgétaire

a) L'inversion du poids relatif des dépenses de fonctionnement et d'équipement

Depuis 1990, au sein d'une enveloppe demeurée rigoureusement identique en francs courants, la structure du budget militaire s'est profondément modifiée, avec une inversion absolue du poids relatif des dépenses de fonctionnement et des dépenses d'équipement.

Evolution de la structure du budget de défense

(milliards de francs courants)



 

LFR 1990

PLF 2002

Titre III

Titres V et VI

87

102

107,9

81,4

Total

189

189,3

Ainsi, en 1990, les dépenses du titre III, hors pensions, s'établissaient à 87 milliards de francs courants et les dépenses d'équipement à 102 milliards de francs courants.

En 2002, la situation est plus qu'inversée, avec 108 milliards de francs de dépenses de fonctionnement et 82 milliards de francs de dépenses d'équipement.

De façon constante sur l'ensemble de la période, et renforcée au cours de l'actuelle législature, les dépenses du Titre III ont été privilégiées au détriment des dépenses d'équipement du titre V, qui ont systématiquement servi de variable d'ajustement interne, tant en loi de finances initiale qu'en exécution budgétaire.

b) Une tendance soulignée par les conditions d'exécution budgétaire

Globalement, sur l'actuelle législature, l'exécution du budget de la Défense a été constamment inférieure à l'enveloppe votée initialement.

En réalité, plus précisément, les crédits du titre III ont été systématiquement exécutés au-dessus des crédits initiaux, tandis que les crédits des titres V et VI étaient exécutés en deçà.

Sur les quatre premières années de la programmation, les dépenses nettes effectives du budget de la Défense se sont élevées à 109,8 milliards d'euros (720,4 milliards de francs), pour une enveloppe initiale de 114,9 milliards d'euros (753,8 milliards de francs).

Ce déficit d'exécution, de l'ordre de 23 milliards de francs (soit un taux d'exécution de 95,6 %), recouvre en réalité une sur-exécution des dépenses du titre III (dépassement de 21 milliards de francs) et une exécution inférieure de près de 55 milliards de francs pour les dépenses d'équipement.

De fait, les dépenses nettes effectives du titre III se sont élevées à 66,54 milliards d'euros (436,5 milliards de francs), pour une enveloppe initiale de 63,25 milliards d'euros (414,9 milliards de francs), soit un taux d'exécution de 105,2 %.

Les dépenses nettes effectives des titres V et VI se sont élevées à 43,3 milliards d'euros (284 milliards de francs), pour une enveloppe initiale de 51,63 milliards d'euros (338,7 milliards de francs), soit un taux d'exécution de 83,9 %.

Là encore, cette évolution doit être précisée : la surconsommation des dépenses effectives du titre III recouvre deux mouvements de sens différent : la prise en compte des mouvements de gestion (transferts nets, annulations, reports, fonds de concours, lois de finances rectificatives) aboutit à majorer considérablement les ressources globales du titre III. Les dépenses effectives sont, elles, légèrement inférieures en définitive aux ressources globales ainsi dégagées.

c) L'effet conjoint des annulations et des reports

Les crédits des titres V et VI traduisent en revanche un double mouvement de même sens : une diminution des ressources globales en exécution en raison des mouvements de gestion qui se font au détriment des crédits d'équipement, et une sous-consommation des dépenses effectives par rapport aux ressources nettes.

L'écart entre l'enveloppe initiale des crédits et celle des ressources globales résulte essentiellement des annulations intervenues en cours d'exercice.

Depuis 1997, le montant des annulations opérées en cours d'exercice n'aura cessé d'augmenter : 5 milliards de francs (0,85 milliard d'euros) en 1997, 7,3 milliards de francs (1,11 milliard d'euros) en 1998, 9,5 milliards de francs (1,42 milliard d'euros) en 1999, 6,4 milliards de francs (0,96 milliard d'euros) en 2000, 5,9 milliards de francs (0,91 milliard d'euros) en 200115(*).

Soit, au total, en quatre ans, 34,1 milliards de francs d'annulations (5,23 milliards d'euros) correspondant largement au coût de fabrication de deux porte-avions nucléaires supplémentaires.

Il convient de souligner en revanche que le montant des reports nets, désormais de l'ordre de 6 milliards de francs, a été diminué de moitié depuis 1996, date à laquelle il était proche de 11 milliards de francs.

2. Le recul des dépenses de fonctionnement courant et d'entretien programmé des matériels , au détriment de l'activité des forces

L'alourdissement sensible du poste rémunérations et charges sociales a fortement pesé sur les crédits d'entretien programmé et de fonctionnement courant, soumis à la portion congrue au sein du titre III, alors même que celui-ci prélevait par ailleurs une dîme croissante sur les crédits d'équipement militaire.

Ainsi, du budget 1997 au projet de budget 2002, les dépenses de rémunérations et de charges sociales auront progressé de près de 9 milliards de francs (+ 11,5 %), tandis que les moyens d'entretien et de fonctionnement courant auront été amputés de 3,2 milliards de francs (- 13,1 %), au prix d'une regrettable détérioration des taux d'activité des forces.


 
 
 

(millions de francs courants)

 

Rémunérations et charges sociales


Fonctionnement (1)

Entretien programmé du matériel


Equipement

1990

61 533

25 810

5 475

102 100

1991

65 691

25 709

4 696

103 148

1992

66 458

25 877

4 614

102 934

1993

69 660

25 316

4 113

102 940

1994

71 965

26 947

4 068

94 916

1995

73 647

25 676

3 212

94 939

1996

74 785

25 866

3 212

88 948

1997

77 720

24 503

2 138

88 705

1998

80 471

23 250

1 807

81 003

1999

82 820

21 139

1 323

86 000

2000

84 049

20 942

1 109

82 955

2001

84 662

20 843

815

83 426

Source : Annuaire statistique de la défense - juin 2001.

(1) Alimentation, carburant, autres fonctionnements.

a) Des évolutions divergentes selon les postes

Cette baisse moyenne de 13 % de l'ensemble des crédits de fonctionnement et d'entretien courant recouvre elle-même des évolutions très divergentes selon les postes.

Ainsi, les dépenses de carburants auront augmenté de 36 % sur la période (+ 814 millions de francs) en raison de l'évolution des cours du baril et du dollar.

Parallèlement, les dépenses d'alimentation diminuent de 39 %, compte tenu de la réduction des effectifs liée à la professionnalisation pour l'essentiel, et d'une ponction sur le Compte de subsistances militaire.

Les crédits destinés à l'entretien programmé des matériels ont été le plus fortement réduits : ils sont passés de 2.138 millions de francs à 374 millions de francs, soit une chute de 62 %, en raison, il est vrai, du transfert de certaines dépenses liées au « maintien en conditions opérationnelles » sur le titre V.

b) La baisse marquée des crédits de fonctionnement courant et d'activité des forces

La baisse la plus « sensible » concerne en réalité les moyens de fonctionnement courant et d'activité, amputés de plus de un milliard de francs (150 millions d'euros) sur la période de la loi de programmation, soit 10 % du montant initial de 1997.

De fait, après avoir été constamment supérieurs depuis 1990 à 16 % du total des crédits du titre III, au terme d'une légère progression entre 1990 et 1997, date à laquelle ils représentaient 16,8 % du total, les crédits de fonctionnement et d'activité sont « tombés » à 14,7 % du total en 2001.

Au sein même des crédits d'activité et de fonctionnement, l'existence de besoins incompressibles en matière d'entretien immobilier et de sous-traitance notamment ont conduit à un prélèvement regrettable sur les taux d'activité des armées, qui sont aujourd'hui inférieurs aux normes OTAN.

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