II. LA DÉFENSE, PARENT PAUVRE OU VARIABLE D'AJUSTEMENT ?

A. LE CINQUIÈME POSTE DES DÉPENSES DE L'ÉTAT

Avec 29,3 milliards d'euros, le budget de la Défense est passé au cinquième rang de dépenses de l'Etat, après l'Education nationale (61,4 milliards d'euros), les Charges communes (51,6 milliards d'euros, dont 36,8 milliards de dette publique nette), les concours de l'Etat aux collectivités locales (56,1 milliards d'euros) et l'Emploi et solidarité (32,1 milliards d'euros).

Poids relatif du budget de la Défense (hors pensions)

	Budget Défense/Budget Etat (LFI)	Budget Défense/PIB (LFI)
1980	15,52 %	3,07 %
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002	12,30 % 12,28 % 11,65 % 11,70 % 11,26 % 11,17 % 10,87 %	2,41 % 2,36 % 2,19 % 2,19 % 2,05 % 1,96 % 1,89 %

1. Un poids inférieur à celui de la charge de la dette

En 2002, le poids de la dette publique et des garanties de l'Etat s'élèvera à 37,3 millions d'euros (244,7 milliards de francs), soit exactement le poids du budget de la Défense, pensions comprises.

Hors pensions (28,8 milliards d'euros), l'écart atteint huit milliards d'euros et le budget de la Défense est à peine supérieur à celui de l'Equipement, du Logement et des Transports (21,4 milliards d'euros).

2. Une tendance lourde des choix budgétaires de la législature

De 1996 à 2002, la part de l'effort consacré à la Défense dans le budget de l'Etat aura diminué de 1,4 point, et la part de l'effort de la Défense dans le PIB de 0,5 point.

Depuis 1980, cette diminution atteint près de cinq points de PIB, et plus de deux points du budget général.

En réalité, le budget militaire est clairement devenu le parent pauvre, ou plutôt la variable d'ajustement privilégiée de l'équilibre du budget général.

Cette tendance, constante tout au long de la loi de programmation, marquée dès les lois de finances initiales, a toujours été renforcée en cours d'exécution. La Cour des Comptes, dans son Rapport sur l'exécution du budget 2000, est elle-même amenée à s'inquiéter : « La part des dépenses militaires au sein du budget de l'État ne cesse de s'amenuiser ; cette diminution constitue en tant que telle le pari le plus difficile à gagner de ce ministère, au plan national comme international »^14(*)

B. UN AJUSTEMENT PERMANENT SUR L'ÉQUIPEMENT ET L'ACTIVITÉ DES FORCES

1. L'effet de ciseaux des conditions d'exécution budgétaire

a) L'inversion du poids relatif des dépenses de fonctionnement et d'équipement

Depuis 1990, au sein d'une enveloppe demeurée rigoureusement identique en francs courants, la structure du budget militaire s'est profondément modifiée, avec une inversion absolue du poids relatif des dépenses de fonctionnement et des dépenses d'équipement.

Evolution de la structure du budget de défense

(milliards de francs courants)

	LFR 1990	PLF 2002
Titre III Titres V et VI	87 102	107,9 81,4
Total	189	189,3

Ainsi, en 1990, les dépenses du titre III, hors pensions, s'établissaient à 87 milliards de francs courants et les dépenses d'équipement à 102 milliards de francs courants.

En 2002, la situation est plus qu'inversée, avec 108 milliards de francs de dépenses de fonctionnement et 82 milliards de francs de dépenses d'équipement.

De façon constante sur l'ensemble de la période, et renforcée au cours de l'actuelle législature, les dépenses du Titre III ont été privilégiées au détriment des dépenses d'équipement du titre V, qui ont systématiquement servi de variable d'ajustement interne, tant en loi de finances initiale qu'en exécution budgétaire.

b) Une tendance soulignée par les conditions d'exécution budgétaire

Globalement, sur l'actuelle législature, l'exécution du budget de la Défense a été constamment inférieure à l'enveloppe votée initialement.

En réalité, plus précisément, les crédits du titre III ont été systématiquement exécutés au-dessus des crédits initiaux, tandis que les crédits des titres V et VI étaient exécutés en deçà.

Sur les quatre premières années de la programmation, les dépenses nettes effectives du budget de la Défense se sont élevées à 109,8 milliards d'euros (720,4 milliards de francs), pour une enveloppe initiale de 114,9 milliards d'euros (753,8 milliards de francs).

Ce déficit d'exécution, de l'ordre de 23 milliards de francs (soit un taux d'exécution de 95,6 %), recouvre en réalité une sur-exécution des dépenses du titre III (dépassement de 21 milliards de francs) et une exécution inférieure de près de 55 milliards de francs pour les dépenses d'équipement.

De fait, les dépenses nettes effectives du titre III se sont élevées à 66,54 milliards d'euros (436,5 milliards de francs), pour une enveloppe initiale de 63,25 milliards d'euros (414,9 milliards de francs), soit un taux d'exécution de 105,2 %.

Les dépenses nettes effectives des titres V et VI se sont élevées à 43,3 milliards d'euros (284 milliards de francs), pour une enveloppe initiale de 51,63 milliards d'euros (338,7 milliards de francs), soit un taux d'exécution de 83,9 %.

Là encore, cette évolution doit être précisée : la surconsommation des dépenses effectives du titre III recouvre deux mouvements de sens différent : la prise en compte des mouvements de gestion (transferts nets, annulations, reports, fonds de concours, lois de finances rectificatives) aboutit à majorer considérablement les ressources globales du titre III. Les dépenses effectives sont, elles, légèrement inférieures en définitive aux ressources globales ainsi dégagées.

c) L'effet conjoint des annulations et des reports

Les crédits des titres V et VI traduisent en revanche un double mouvement de même sens : une diminution des ressources globales en exécution en raison des mouvements de gestion qui se font au détriment des crédits d'équipement, et une sous-consommation des dépenses effectives par rapport aux ressources nettes.

L'écart entre l'enveloppe initiale des crédits et celle des ressources globales résulte essentiellement des annulations intervenues en cours d'exercice.

Depuis 1997, le montant des annulations opérées en cours d'exercice n'aura cessé d'augmenter : 5 milliards de francs (0,85 milliard d'euros) en 1997, 7,3 milliards de francs (1,11 milliard d'euros) en 1998, 9,5 milliards de francs (1,42 milliard d'euros) en 1999, 6,4 milliards de francs (0,96 milliard d'euros) en 2000, 5,9 milliards de francs (0,91 milliard d'euros) en 2001^15(*).

Soit, au total, en quatre ans, 34,1 milliards de francs d'annulations (5,23 milliards d'euros) correspondant largement au coût de fabrication de deux porte-avions nucléaires supplémentaires.

Il convient de souligner en revanche que le montant des reports nets, désormais de l'ordre de 6 milliards de francs, a été diminué de moitié depuis 1996, date à laquelle il était proche de 11 milliards de francs.

2. Le recul des dépenses de fonctionnement courant et d'entretien programmé des matériels , au détriment de l'activité des forces

L'alourdissement sensible du poste rémunérations et charges sociales a fortement pesé sur les crédits d'entretien programmé et de fonctionnement courant, soumis à la portion congrue au sein du titre III, alors même que celui-ci prélevait par ailleurs une dîme croissante sur les crédits d'équipement militaire.

Ainsi, du budget 1997 au projet de budget 2002, les dépenses de rémunérations et de charges sociales auront progressé de près de 9 milliards de francs (+ 11,5 %), tandis que les moyens d'entretien et de fonctionnement courant auront été amputés de 3,2 milliards de francs (- 13,1 %), au prix d'une regrettable détérioration des taux d'activité des forces.

			(millions de francs courants)
	Rémunérations et charges sociales	Fonctionnement (1)	Entretien programmé du matériel	Equipement
1990	61 533	25 810	5 475	102 100
1991	65 691	25 709	4 696	103 148
1992	66 458	25 877	4 614	102 934
1993	69 660	25 316	4 113	102 940
1994	71 965	26 947	4 068	94 916
1995	73 647	25 676	3 212	94 939
1996	74 785	25 866	3 212	88 948
1997	77 720	24 503	2 138	88 705
1998	80 471	23 250	1 807	81 003
1999	82 820	21 139	1 323	86 000
2000	84 049	20 942	1 109	82 955
2001	84 662	20 843	815	83 426

Source : Annuaire statistique de la défense - juin 2001.

(1) Alimentation, carburant, autres fonctionnements.

a) Des évolutions divergentes selon les postes

Cette baisse moyenne de 13 % de l'ensemble des crédits de fonctionnement et d'entretien courant recouvre elle-même des évolutions très divergentes selon les postes.

Ainsi, les dépenses de carburants auront augmenté de 36 % sur la période (+ 814 millions de francs) en raison de l'évolution des cours du baril et du dollar.

Parallèlement, les dépenses d'alimentation diminuent de 39 %, compte tenu de la réduction des effectifs liée à la professionnalisation pour l'essentiel, et d'une ponction sur le Compte de subsistances militaire.

Les crédits destinés à l'entretien programmé des matériels ont été le plus fortement réduits : ils sont passés de 2.138 millions de francs à 374 millions de francs, soit une chute de 62 %, en raison, il est vrai, du transfert de certaines dépenses liées au « maintien en conditions opérationnelles » sur le titre V.

b) La baisse marquée des crédits de fonctionnement courant et d'activité des forces

La baisse la plus « sensible » concerne en réalité les moyens de fonctionnement courant et d'activité, amputés de plus de un milliard de francs (150 millions d'euros) sur la période de la loi de programmation, soit 10 % du montant initial de 1997.

De fait, après avoir été constamment supérieurs depuis 1990 à 16 % du total des crédits du titre III, au terme d'une légère progression entre 1990 et 1997, date à laquelle ils représentaient 16,8 % du total, les crédits de fonctionnement et d'activité sont « tombés » à 14,7 % du total en 2001.

Au sein même des crédits d'activité et de fonctionnement, l'existence de besoins incompressibles en matière d'entretien immobilier et de sous-traitance notamment ont conduit à un prélèvement regrettable sur les taux d'activité des armées, qui sont aujourd'hui inférieurs aux normes OTAN.