Projet de loi de finances pour 2002 : Comptes spéciaux du Trésor

EXAMEN EN COMMISSION

La commission des finances a examiné le mardi 6 novembre 2001 les crédits des comptes spéciaux du Trésor et articles 35 à 42, sur le rapport de M. Paul Loridant, rapporteur spécial, dans le projet de loi de finances pour 2002.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a indiqué tout d'abord que les comptes spéciaux du trésor apporteraient en 2002, comme les années précédentes, une contribution très positive au solde du budget général puisqu'ils dégageraient un excédent de 1,9 milliard d'euros, en hausse de 592 millions d'euros par rapport à celui prévu en loi de finances initiale pour 2001 qui s'élevait à 1,4 milliard d'euros. Il a expliqué que l'augmentation de l'excédent prévisionnel des comptes spéciaux du trésor serait due en quasi-totalité aux comptes d'avances et aux comptes d'opérations monétaires.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a ensuite présenté ses observations, en commençant par deux remarques de portée générale. Il s'est ainsi félicité des avancées que contient la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, relevant que s'agissant des comptes spéciaux du trésor, elle en garantissait la pérennité. Il a constaté qu'elle créait de droit trois comptes particuliers qui seront autant d'instruments privilégiés pour la gestion des participations financières de l'Etat, de la dette, et des pensions et qu'elle modifiait, avec rigueur, le régime des comptes spéciaux du trésor. Il a souligné que ces modifications qu'il appelait depuis plusieurs années de ses voeux permettaient d'interpréter la logique d'affectation de manière stricte et renforçaient l'étanchéité entre comptes d'affectation spéciale et budget général. Il a noté par ailleurs qu'elles organisaient une meilleure information des commissions des finances des deux assemblées.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, s'est livré à un court exercice de prospective, en posant la question de l'avenir des comptes spéciaux et tout particulièrement des comptes d'affectation spéciale. Il a présenté successivement deux hypothèses, la première selon laquelle l'interprétation stricte de la logique d'affectation, qui exige qu'un compte soit financé grâce à des recettes par nature en relation directe avec les dépenses concernées, pourrait conduire à la disparition d'un certain nombre de comptes d'affectation spéciale, la seconde, exactement contraire, selon laquelle la perspective de disparition des taxes parafiscales amènerait, à la demande des milieux socio-économiques concernés, à la création de nouveaux comptes permettant de concilier la logique d'affectation avec l'orthodoxie budgétaire. Il a indiqué qu'il penchait aujourd'hui pour cette dernière hypothèse.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, dans une seconde remarque générale, a déploré le manque de lisibilité des documents budgétaires relatifs aux comptes spéciaux du trésor, soulignant que les comptes d'affectation spéciale constituaient une série « d'icebergs budgétaires » dont la partie immergée, les reports de crédits, n'apparaissait pas. Il a exprimé le souhait que les reports de l'année n-1 à l'année n puissent faire l'objet d'une évaluation en loi de finances.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a ensuite fait part de ses observations sur les comptes spéciaux lui paraissant les plus importants. Il a en premier lieu noté le mauvais départ du fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'État 902-33, jugeant son avenir plutôt limité. Il a rappelé que ce compte spécial devait à l'origine financer le désendettement de l'État et le Fonds de réserve des retraites mais que le désendettement de l'État ne figurait plus dans ses attributions. Il a relevé que s'agissant du Fonds de réserve des retraites, les vicissitudes dans l'attribution des licences Universal mobile telecommunication system (UMTS) avaient conduit à des recettes moindres que prévu et à des dotations revues très fortement à la baisse et qu'il en serait de même en 2002. Il a indiqué en effet que le gouvernement venait de réduire le ticket d'entrée des licences UMTS  et que le fonds ne serait crédité en 2002 que de 1,24 milliard d'euros, au titre des deux licences UMTS qu'il restait à octroyer.

Il a noté en deuxième lieu que le compte d'affectation des produits de privatisation 902-24 offrait des perspectives incertaines. Il a d'abord montré que ce compte connaissait sur moyenne période une diminution du volume de ses opérations, le produit des privatisations étant passé de 9 milliards d'euros en 1997 à 1,7 milliard d'euros en 2000. Il a déclaré que les résultats du compte avaient été particulièrement défavorables en 2000 où le produit des privatisations avait été moindre que prévu. Il a expliqué cette diminution des recettes de privatisation par la réduction du périmètre des entreprises publiques d'une part, et d'autre part par la conjoncture défavorable des marchés financiers qui pouvait conduire, soit à une cession à moindre prix des entreprises publiques, soit à un report de leur mise sur le marché. Il a indiqué que si cette dernière hypothèse était sans doute préférable pour optimiser la gestion patrimoniale de l'Etat, elle ne résolvait pas le problème de financement du secteur public qui affiche des besoins de financement toujours aussi importants.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a alors montré le paradoxe engendré par une situation où les entreprises figurant sur la liste de privatisation ne bénéficient pas des financements qu'elles pourraient trouver sur les marchés d'actions et où les autres ne peuvent bénéficier de dotations en capital à la hauteur de leurs besoins en raison de la raréfaction des recettes de privatisation. En ce qui concerne ces recettes, pour 2002, il a précisé que les prévisions du gouvernement lui paraissaient optimistes, avant la discussion à l'Assemblée nationale, avec une prévision de recettes de 3,9 milliards d'euros, dans un contexte où la privatisation de la SNECMA avait été reportée, mais que la donne avait quelque peu changé et qu'il lui paraissait aujourd'hui impossible de prévoir les recettes de privatisation. Il a relevé que le gouvernement attendait 1,5 milliard d'euros de la privatisation soudaine d'Autoroutes du Sud de la France, sans qu'il soit possible de vérifier le réalisme de ce chiffre. Il a surtout insisté sur l'ouverture du capital de Renault en 2002, annoncée dans le cadre de l'entrée de Nissan dans Renault, dont il a indiqué ne pas connaître le montant exact, tout en pressentant qu'il était de nature à bouleverser toutes les prévisions actuelles.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a en troisième lieu présenté les prévisions pour 2002 du compte d'émissions des monnaies métalliques 906-04, géré par la direction du trésor, qui retrace les opérations auxquelles donnent lieu l'émission et le retrait des monnaies métalliques. Il a révélé que le compte d'opérations métalliques faisait état, en prévision, d'un bénéfice exceptionnel, expliquant que la Banque de France allait émettre massivement des euros et qu'elle estimait dans le même temps qu'un grand nombre de francs ne seraient pas retournés : il y aurait donc une forte évaporation des pièces en francs.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a souligné que l'Etat bénéficierait donc en 2002, avec les seules pièces, d'un excédent de 533 millions d'euros (3,5 milliards de francs) grâce au passage à l'euro. Il a constaté qu'un bénéfice analogue serait réalisé sur les billets puisque la Banque de France devrait reverser en 2002 à l'Etat, sur la ligne 805 « recettes accidentelles à différents titres », 240 millions d'euros (1,5 milliard de francs) de recettes exceptionnelles liées au retrait des billets en francs. Il a constaté qu'au moment où l'Etat abandonnait son droit régalien le plus ancien, celui de battre monnaie, et sa souveraineté monétaire, il réalisait un bénéfice exceptionnel de 773 millions d'euros (5 milliards de francs). Il a admis que si l'Etat pratiquait une comptabilité en coûts complets, il faudrait sans doute déduire de ce bénéfice de 2002 les coûts de fabrication des pièces payées sur 1998, 1999, 2000 et 2001 et qu'il serait également possible de rapprocher ce bénéfice des coûts supportés par l'Etat par ailleurs, comme les coûts de communication du ministère de l'économie et des finances. Il a néanmoins conclu sur ce point en indiquant que l'Etat était le seul agent économique qui, à côté des inévitables coûts d'adaptation au changement de monnaie, bénéficierait de tels profits sur l'euro.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a, pour terminer, mis l'accent sur le compte d'avances 903-54 qui retrace les acomptes qui sont versés aux collectivités locales sur le montant de leurs impôts directs. Il a souligné que si les spécialistes de finances publiques locales expliquaient encore récemment que le compte subissait un effet de profil et un effet de solde qui conduisaient à constater des déficits non seulement en cours d'année, mais aussi en fin d'exercice, il n'en était plus de même aujourd'hui. Il a précisé que l'effet de profil s'était estompé en raison des progrès dus à la mensualisation du paiement de l'impôt et surtout que le déficit de fin d'année avait laissé place depuis 1996 à des excédents croissants. Il a indiqué que l'excédent du compte pour 2002 s'élèverait ainsi à 900 millions d'euros et le compte d'avances, qui avait pu fonctionner au détriment de l'État, opérait aujourd'hui à son profit. Il a cependant expliqué que dans la mesure où l'État n'avait jamais souhaité « apurer » les déficits du compte, il subsistait un « culot » qui était en 2000 de -15 milliards d'euros. Il a mis ces montants en parallèle avec le niveau des dépôts obligatoires de trésorerie des collectivités locales, sans cesse croissants, qui atteignaient en 2000 21 milliards d'euros.

Pour expliquer cette inflexion, M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a formulé deux hypothèses : la première consistant à prendre en compte une amélioration du taux de recouvrement des impôts directs locaux, due à la hausse des dégrèvements, à une plus grande efficacité du service public de l'impôt et surtout au nouveau mode de calcul de ce taux de recouvrement, évalué non plus de manière forfaitaire mais chiffré sur des bases réelles, la seconde mettant en avant la baisse des émissions d'impôts par les collectivités locales pour expliquer de manière transitoire l'amélioration du solde du compte d'avances.

M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a conclu sa présentation en indiquant à la commission qu'il souhaitait à l'issue de la discussion budgétaire entamer un travail approfondi sur ce compte d'avances, de même qu'un contrôle sur pièces et sur place de la régie industrielle des établissements pénitentiaires.

Un large débat s'est alors engagé.

M. François Trucy a exprimé son inquiétude sur l'avenir de l'établissement public des Haras Nationaux dont les dotations seraient transférées à partir de 2002 du compte d'affectation spéciale 902-19 « Fonds national des courses et de l'élevage » au budget du ministère de l'agriculture. M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a indiqué en réponse que les crédits avaient été transférés au franc le franc du compte spécial au budget général en prévision mais qu'il conviendrait de s'assurer qu'il en serait de même en exécution.

En réponse à M. Yves Fréville, M. Paul Loridant, rapporteur spécial, a précisé que le fonds de provisionnement des charges de retraite et de désendettement de l'État 902-33 n'avait pas, contrairement aux prévisions, abondé la Caisse de la dette publique en 2001. Il a souligné partager l'analyse de M. Yves Fréville sur les causes de l'amélioration du fonctionnement du compte d'avances des collectivités locales, ajoutant néanmoins parmi ces causes la diminution récente des impôts locaux.

En réponse à M. Roland du Luart, il a expliqué les modalités de constitution du « culot » du compte d'avances aux collectivités locales. Il a souligné, concernant le Fonds de réserve des retraites, que deux comptes spéciaux, les 902-24 et 902-33, l'abonderaient en 2002, la privatisation partielle d'Autoroutes du Sud de la France compensant les pertes liées à la renégociation des licences UMTS.

En réponse à M. Michel Sergent, il a souligné que la loi organique relative aux lois de finances avait conforté l'existence des comptes spéciaux du trésor, du moins de certains d'entre eux, mettant en avant l'importance des comptes chargés de la gestion de la dette, des retraites et des participations de l'Etat.

En réponse à M. Philippe Marini, rapporteur général, il a relevé le caractère exceptionnel du bénéfice constaté sur le compte d'émission des monnaies métalliques 906-04, l'attribuant aux estimations de la Banque de France qui prévoit que toutes les pièces en francs ne reviendront pas dans les caisses de la Banque, le taux de retour variant selon la valeur faciale des pièces en question.

Sur l'avis de M. Paul Loridant, rapporteur spécial, la commission a ensuite décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits des comptes spéciaux du trésor ainsi que les articles 35 à 42 dans la rédaction qui résultera des votes du Sénat en première partie.