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PRINCIPALES OBSERVATIONS

Votre rapporteur spécial est amené à formuler quatre observations sur le budget des charges communes pour 2002.

A. UN EFFORT DE PRÉSENTATION DU PREMIER BUDGET DE L'ÉTAT

Votre rapporteur spécial insiste sur le caractère paradoxal du budget des charges communes : premier budget de l'Etat, puisqu'il représente plus de 40 % des dépenses brutes du budget général, il est cependant le plus méconnu, quoique le plus varié par les thèmes abordés.

1. Un effort de clarification à poursuivre

Votre rapporteur avait insisté sur le caractère hétéroclite du budget des charges communes puisqu'il comprenait non seulement le domaine « naturel » des charges communes, c'est-à-dire les crédits couvrant les frais généraux de l'Etat et ne pouvant de ce fait être inscrits dans le budget d'un ministère particulier, mais aussi les crédits d'intervention du ministère des finances, notamment dans ses relations avec le secteur bancaire et financier et les organismes de sécurité sociale, et enfin les dépenses en atténuation de recettes.

Votre rapporteur souhaite évoquer l'effort de clarification réalisé depuis quatre ans du contenu du budget, par recentrage sur les vraies « charges communes ».

En 2000, un effort indéniable avait été accompli par suppression de 44 chapitres et transfert de nombreux crédits d'interventions dans les fascicules budgétaires de l'emploi, de la santé et de la solidarité et de l'économie, des finances et de l'industrie. Cet effort est prolongé en 2002 pour les crédits du fonds européen de développement, transférés aux affaires étrangères. Il devra être poursuivi pour des crédits qui n'ont rien à faire dans les charges communes comme ceux des travaux de sécurité dans les lycées ou du fonds national de péréquation.

Ces mesures de simplification sont d'autant plus appréciables qu'il était très difficile d'apprécier l'évaluation de certaines dotations en dehors de leur cadre normal de rattachement.

2. Un effort de présentation

Outre des modifications utiles au sein des agrégats, il convient de noter la création d'un nouvel agrégat isolant les dépenses en atténuation de recettes, constituées essentiellement des dégrèvements et remboursements d'impôts, qui n'avaient effectivement que peu de lien avec les charges de la dette, avec lesquelles elles étaient néanmoins rangées auparavant.

En outre, la présentation d'un programme relatif à la gestion de la dette et de la trésorerie de l'Etat, par anticipation de l'application - effective au 1er janvier 2006 - de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, est extrêmement intéressante. Elle traduit un engagement pris par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie au cours des débats au Sénat consacrés à l'examen de la loi organique susmentionnée.

Certes, il ne s'agit que d'un exemple dépourvu de portée normative, puisque le Parlement ne sera pas appelé à se prononcer sur ce programme, contrairement à ce qui se passera à compter de l'entrée en vigueur de la loi organique. Mais il convient d'y voir un exercice pédagogique traduisant une marque d'intérêt - une fois n'est pas coutume... - pour la représentation nationale et une occasion d'en tirer quelques enseignements.

D'une part, la présentation des dépenses de l'Etat par programme permettra de donner un aspect plus dynamique à l'appréciation portée sur l'efficacité et l'efficience de la dépense publique, puisque cette dernière sera accompagnée d'objectifs à atteindre et de l'évaluation des résultats initialement fixés. Votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter de ce que ce « préalable à la réforme de l'Etat » soit une initiative parlementaire.

D'autre part, il convient toutefois de veiller à ce que cette réforme soit mise en oeuvre de façon optimale par le gouvernement. Ainsi, si l'esquisse de programme présentée est bienvenue et intéressante, elle ne manque pas de susciter une interrogation relative aux modalités retenues pour élaborer les futurs programmes tels qu'ils seront présentés au vote du Parlement à partir de 2006. En effet, les programmes, dans l'esprit de la loi organique du 1er août 2001, ne sauraient, sauf à perdre tout caractère d'innovation, être que le simple regroupement des chapitres budgétaires existants.

Cet écueil semble n'avoir été que partiellement évité pour le « pré-programme » relatif à la dette de l'Etat, puisque les dépenses de garantie du titre I n'y ont pas été incorporées. Il conviendra de plus d'être vigilant sur le processus d'élaboration des indicateurs de résultats et de performances au regard desquels l'utilisation de la dépense publique sera appréciée à l'avenir. Des comparaisons internationales seraient pertinentes puisque les dettes souveraines des grands Etats de la zone euro sont désormais gérées sur un marché monétaire et financier unifié.

Votre rapporteur considère de plus que les risques inhérents au changement de doctrine du Trésor quant à la gestion active de la dette (réduction de la durée moyenne de la dette, arbitrage sur la courbe des taux, financement éventuel des besoins à long terme par des titres à court terme) soient appréciés de façon rigoureuse.

3. Mais une évaluation non justifiée de certaines dépenses

Au moins deux exemples peuvent illustrer le caractère extrêmement vague de la budgétisation initiale de certains crédits :

- les dépenses éventuelles et accidentelles : il apparaît en effet que les dotations inscrites aux chapitres 37-94 et 37-95 constituent, en réalité, une réserve de crédits à l'utilisation aléatoire destinée à faire face aux besoins du moment. Ainsi, en 2002, les crédits pour dépenses accidentelles augmenteraient de 78,59 millions d'euros (515,52 millions de francs), sans la moindre justification, alors qu'ils avaient diminué de plus de 105 millions d'euros (690 millions de francs) l'année dernière ;

- les dépenses de garantie : elles sont, selon le gouvernement, « difficilement prévisibles », ce qui lui permet de moduler ces crédits en fonction de ses propres contraintes.

En effet, lorsque des événements « imprévus » surviennent, les estimations de dépenses sont rarement ajustées en conséquence. Dans son rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour des comptes note que « l'année 2000 ne déroge pas au caractère erratique des dépenses de garantie observé depuis 1994 » : si seulement 140 millions d'euros (920 millions de francs) étaient inscrits sur le chapitre 14-01 l'année dernière, en revanche, le même chapitre était doté de 2,23 milliards d'euros (14,6 milliards de francs) en 1999.

B. UN BUDGET EXTRÊMEMENT CONTRAINT

Les crédits inscrits sur le budget des charges communes correspondent le plus souvent à des dépenses de constatation, ce qui lui donnent un caractère extrêmement contraint, dont le Parlement est, le plus souvent, obligé de prendre acte.
C'est le cas de la charge de la dette, financière ou viagère.

1. Le freinage provisoire de la charge de la dette financière

La charge d'intérêts de la dette croît provisoirement moins vite que la dette, du fait de la décrue des taux d'intérêt.

La charge nette de la dette atteindra en 2002 36,8 milliards d'euros, en augmentation de 0,8 % par rapport à l'an passé et de 8,6 % par rapport à 1997.

A cet égard, il convient de rappeler que, sur l'ensemble de la législature, 181,3 milliards d'euros (1.189,25 milliards de francs) ont été consacrés au paiement de la charge nette de la dette, cette évolution démontrant la rigidité croissante de la dépense publique et, par conséquent, les marges de manoeuvre de plus en plus réduites au sein du budget général :

La baisse constatée sur ce poste de dépenses en 2000, qui résultait de la baisse des taux d'intérêt observée cette année-là1(*) - élément exogène totalement indépendant de la politique gouvernementale -, ne constitue qu'une exception au sein d'une tendance de hausse continue du poids de la charge de la dette.

Du reste, comme l'indique la Cour des comptes dans son rapport précité, « la dette de l'Etat a continué de se situer, en 2000, dans une dynamique d'accroissement, certes ralenti, mais ininterrompu ».

Or, le stock de la dette publique continue de croître plus rapidement, puisqu'il résulte de l'accumulation des déficits annuels, eux-même engendrés par un niveau trop élevé de la dépense publique. En projection, l'encours de la dette totale passerait de 713 milliards d'euros fin 2001 à 745 milliards fin 2002, en progression de 4,5 %.

Cette distorsion entre la croissance de la dette, + 4,5 %, et celle de la charge d'intérêts, + 0,8%, est due à la diminution continue depuis 1993 du coût moyen de la dette, elle-même liée à la baisse des taux d'intérêt. Mais cette situation favorable n'est que transitoire. Aux cours des années prochaines, l'effet-taux s'atténuera et la progression de la charge d'intérêts s'alignera sur celle de l'encours.

Cette orientation, si elle se confirmait, serait en effet extrêmement préoccupante pour nos finances publiques, car elle signifierait que, une fois encore, le budget de l'Etat verrait ses faibles marges de manoeuvre réduites par des dépenses stériles progressant de façon quasiment automatique.

2. L'explosion de la charge de la dette viagère


Votre rapporteur regrette que la ventilation des crédits de pensions dans les fascicules des départements ministériels, suivant des modalités d'ailleurs critiquables2(*), ne permette pas d'apprécier leur évolution globale lors du vote du budget, alors que ces crédits sont transférés dans le budget des charges communes sitôt après.

Les crédits pour pensions progressent de 6% en 2002, pour atteindre 31,1 milliards d'euros. Le compte simplifié, reconstituant ce que serait un régime vieillesse des fonctionnaires de l'Etat et présenté dans le rapport économique, social et financier pour 2001, faisait apparaître une progression de la contribution de l'Etat de 15,3 % en quatre ans, de 1998 à 2001 ! Le regroupement des crédits permettrait d'élargir et de mettre à jour ce type d'analyse pour éclairer les indispensables mesures à prendre en ce domaine, avant même la mise en place du compte d'affectation spéciale prévu à l'article 21 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

C. POUR UNE INFORMATION BUDGÉTAIRE ET FINANCIÈRE DE MEILLEURE QUALITÉ

Par application anticipée des dispositions de l'article 51 de la loi organique relative aux lois de finances, le projet de loi de finances est accompagné d'une « charte de budgétisation » dont certaines dispositions concernent directement le budget des charges communes.

1. Isoler les dégrèvements et remboursements d'impôts locaux

Les dépenses en atténuation de recettes et remboursements représentent plus de la moitié (53,7%) des crédits inscrits au budget des charges communes. Or, ces crédits sont constitués pour l'essentiel, et à hauteur de 62,7 milliards d'euros, par les remboursements et dégrèvements d'impôts qui sont soustraits à la fois des ressources définitives et des dépenses dans la présentation de l'article d'équilibre en raison de leur neutralité pour l'équilibre budgétaire.

Cette présentation est logique pour les remboursements et dégrèvements d'impôts d'Etat. Les restitutions d'impôts sur les sociétés (9,45 milliards d'euros), les remboursements de crédits de TVA (32,28 milliards d'euros) et désormais les dégrèvements et restitutions d'impôt sur le revenu au titre de la prime pour l'emploi (1,45 milliard d'euros) sont des éléments constitutifs de ces impôts dont il est économiquement logique de déterminer le produit net.

En revanche, il est totalement illogique de déduire du montant des impôts d'Etat les dégrèvements et remboursements d'impôts locaux qui atteignent, en 2002, 9,9 milliards d'euros. Cette pratique était inévitable tant que la comptabilité publique ne permettait pas de les isoler. Puisque cet effort de clarification dont votre rapporteur se réjouit est achevé, il n'existe plus aucune raison pour ne pas traiter les remboursements et dégrèvements concernant le contribuables locaux comme de véritables dépenses dans l'article d'équilibre.

2. Mieux appréhender la charge budgétaire nette de la dette

Rappelant que, depuis 1994, la notion de charge nette de la dette est utilisée dans les documents accompagnant le budget et les comptes d'exécution, la Cour des comptes se montre assez critique à l'égard de la prise en compte des charges budgétaires brute et nette.

Votre rapporteur ne retient pas l'observation de la Cour suivant laquelle « la référence à la charge nette, ne fût-ce que dans la présentation et les commentaires du budget, entretient une fâcheuse ambiguïté », car la déduction de recettes du montant de la charge brute de la dette dissimulerait l'évolution réelle de la dépense. Si l'observation de la Cour se comprend pour les produits de la trésorerie, elle paraît peu fondée pour les recettes sur coupons courus qui résultent de la technique de l'assimilation employée par l'Etat pour le placement des obligations et des bons du Trésor3(*).

En revanche, la Cour a raison d'insister sur le caractère grossier de la correction ainsi opérée et sur la nécessité d'un raisonnement en termes de droits constatés pour appréhender le coût net de la dette. Les observations suivantes de la Cour, issues de son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2000, mériteraient d'être prises en compte dans la présentation du « programme » relatif à la dette :

« la qualification de « recettes d'ordre » [...] est impropre, car il s'agit d'encaissements effectifs et bien distincts des décaissements d'intérêts censés leur correspondre » ;

« du point de vue de l'analyse économique du coût de la dette, qui en est la justification donnée, cette contraction extra-comptable de dépenses et de recettes n'apparaît pas pertinente, du moins en l'état actuel de la comptabilité d'exécution budgétaire » ;

« ainsi, seule une comptabilité en droits constatés de tous les produits et charges de la dette - budgétaires et extrabudgétaires - peut fournir des éléments économiquement significatifs du coût de la dette, et au-delà de la qualité de sa gestion ».

3. Généraliser la problématique du hors-bilan

Il existe des « garanties implicites » à la charge de l'Etat, c'est-à-dire des engagements à plus ou moins long terme auxquels l'Etat et le secteur public devront faire face, et qui ne sont pas retracés en tant que tels dans le budget général.

C'est tout le problème du « hors-bilan », ou « dette publique invisible », qui fait l'objet d'une grande imprécision, le flou dont il est entouré empêchant la représentation nationale et les citoyens de connaître précisément la situation financière exacte de l'Etat.

La représentation nationale ne dispose ainsi que d'une vision tronquée de la dette de l'Etat.

Toutefois, le compte général de l'administration des finances (CGAF) 1999 avait apporté de réelles améliorations.

Le CGAF 1999

Le compte général de l'administration des finances pour 1999, annexé au projet de loi de règlement de ladite année, comportait des premiers éléments répondant à des objectifs de meilleure information et donc de plus grande transparence : il continuait de reposer sur une comptabilité de caisse, mais était enrichi d'éléments patrimoniaux grâce à l'introduction d'éléments exprimés en termes de bilans et de comptes de résultat.

Il s'agit notamment de :

- la meilleure valorisation des immobilisations non financières ;

- l'amélioration de la lisibilité du compte qui retrace les dotations et participations de l'Etat ;

- la comptabilisation de la dette en droits constatés en non plus en encaissements/décaissements ; ainsi, la totalité des charges de la dette inscrites au budget de l'Etat est retraitée en droits constatés, en vertu du règlement communautaire relatif à la comptabilité européenne -le SEC 95-, les intérêts courus non échus étant pris en compte ;

- la création d'une provision pour dépréciation des créances fiscales ;

- la présentation, pour la première fois, dans une annexe relative au hors-bilan, d'engagements à moyen et long terme de l'Etat. Trois secteurs d'intervention avaient été retenus :

1°)° les retraites des fonctionnaires de l'Etat des régimes spéciaux, mais aucune indication chiffrée ne figurait dans l'annexe, seule une méthodologie étant précisée ;

2°) les engagements de l'Etat en matière d'épargne-logement, l'engagement potentiel maximal ayant été estimé à 7,62 milliards d'euros (50 milliards de francs) ;

3°) les garanties accordées par l'Etat aux entreprises, ainsi que les garanties à l'exportation passant par l'intermédiaire de la COFACE, ces engagements représentant 37,65 milliards d'euros (247 milliards de francs) pour les premières et 81,41 milliards d'euros (534 milliards de francs) pour les secondes.

Soit un total, hors pensions publiques, de 126,69 milliards d'euros (831 milliards de francs).

Toutefois, la Cour des comptes, dans son rapport précité relatif à l'exécution des lois de finances pour 2000, formule un certain nombre de critiques sur la façon dont sont appréhendés les engagements « hors-bilan » de l'Etat et sur le caractère incomplet de leur présentation.

Elle rappelle que « certaines charges futures d'une importance majeure, qui sont comptabilisées dans les engagements hors-bilan d'entreprises publiques, devraient figurer dans les engagements et risques hors-bilan de l'Etat, parce qu'elles présentent un risque pour l'Etat ». Et de citer les charges futures de démantèlement, de traitement et de stockage des déchets du CEA, soit plus de 6,10 milliards d'euros (40 milliards de francs), ainsi que les charges dites spécifiques de Charbonnages de France relatives aux voiries et aux sites arrêtés et aux prestations dues aux anciens mineurs, soit plus de 8,38 milliards d'euros (55 milliards de francs).

Elle a également regretté que les engagements de l'Etat au titre des retraites publiques ne fassent l'objet d'aucun chiffrage, même si elle a obtenu des informations sur ce point.

Les engagements au titre des retraites des fonctionnaires :

entre 595 et 686 milliards d'euros

Dans son rapport relatif à l'exécution des lois de finances pour 2000, la Cour des comptes a approfondi son analyse des engagements hors-bilan de l'Etat.

« La Cour a souhaité que lui soit communiqué le chiffrage des engagements de l'Etat au titre des pensions des fonctionnaires », dans le cadre du contrôle de l'exécution des lois de finances.

La Cour des comptes a ainsi été destinataire d'un courrier de la secrétaire d'Etat au budget, dont il ressort que, « en fonction du taux d'actualisation retenu (6 ou 5 %), l'ordre de grandeur des engagements hors bilan de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires peut être estimé comme s'inscrivant dans une fourchette d'évaluation comprise entre 594,55 milliards d'euros (3.900 milliards de francs) et 686,02 milliards d'euros (4.500 milliards de francs) ».

Des améliorations ont été apportées au CGAF 2000 :

- la valorisation des immobilisations non financières ;

- la valorisation des dotations et participations ;

- le rattachement de la TVA à l'exercice 2000 ;

- l'estimation de l'impact d'une intégration des budgets annexes dans les comptes de l'Etat.

D. QUEL AVENIR POUR LE BUDGET DES CHARGES COMMUNES ?

Votre rapporteur spécial s'interroge sur la façon dont le budget des charges communes va s'adapter aux dispositions de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances.

Il convient en effet de rappeler que celle-ci prévoit un certain nombre de modifications qui vont avoir un impact direct sur une partie conséquente des crédits aujourd'hui inscrits au budget des charges communes.

Au moins trois de ces nouvelles dispositions peuvent être citées :

- l'article 7 prévoit une dotation pour dépenses imprévisibles ;

- l'article 21 prévoit un compte d'affectation spéciale des charges de retraites ;

- l'article 22 crée un compte de commerce pour la charge budgétaire de la dette et pour la dette publique elle-même.

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