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CHAPITRE PREMIER

GESTION DE LA DETTE ET DE LA TRÉSORERIE DE L'ÉTAT

L'agrégat 31 est présenté sous la forme d'un programme au sens de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, même si, comme l'indique le gouvernement, cette première esquisse « ne préjuge pas de la structuration des programmes en 2006 et pourra éventuellement être modifiée et enrichie dans les années à venir ». Il s'agit toutefois d'un réel effort de la part du gouvernement en matière d'amélioration de l'information transmise au Parlement.

Les crédits de ce programme s'établissent à 39,56 milliards d'euros (259,50 milliards de francs) en 2002, soit une légère progression de 0,5 %. Ils représentent 33,8 % de l'ensemble des crédits du budget des charges communes.

I. LA DETTE ET LA CHARGE DE LA DETTE

A. L'ÉVOLUTION DE LA DETTE PUBLIQUE

Voici l'évolution depuis 1989 de l'endettement public déclinée par sous-secteur, en points de PIB :





La dette publique au sens de Maastricht

La dette publique au sens du Traité de Maastricht est définie par le protocole annexé sur la procédure concernant les déficits publics excessifs et précisée par le règlement n° 3605/93 du Conseil des Communautés européennes tel que modifié par le règlement n° 475/2000 du Conseil. Il s'agit du montant total des dettes brutes, à leur valeur nominale, en cours à la fin de l'année, et consolidées à l'intérieur des différents secteurs des administrations publiques.

Elle est donc composée de :

- la dette de l'ensemble des administrations publiques au sens de la comptabilité nationale : État, organismes divers d'administration centrale, administrations publiques locales et administrations de sécurité sociale ;

- en valeur brute, c'est-à-dire sans déduire les créances détenues par les administrations publiques ;

- consolidée : en revanche, on déduit la part des dettes qui est détenue par d'autres administrations publiques ;

- en valeur nominale, c'est-à-dire à la valeur faciale revalorisée au taux de change du marché.

Elle ne comprend pas les dettes vis-à-vis des fournisseurs non plus que les dettes fiscales et sociales (« autres comptes à payer » dans le SEC 95).

La consolidation est faite à partir de l'actif patrimonial des administrations publiques (titres immobilisés et créances à moyen terme).

La dette est calculée sur le champ du secteur des administrations publiques dont la liste est arrêtée tous les ans par l'INSEE.

Le montant de la dette publique notifiée à la Commission européenne s'élevait à 741,60 milliards d'euros (4.864,6 milliards de francs) en 1997, 777,26 milliards d'euros (5.098,5 milliards de francs) en 1998, 790,31 milliards d'euros (5.184,1 milliards de francs) en 1999 et 809,17 milliards d'euros (5.307,8 milliards de francs) en 2000.

Les établissements publics nationaux figurant parmi les administrations publiques sont comptabilisés dans les organismes divers d'administrations centrales. Les établissements publics nationaux dont la dette dépasse cent millions d'euros sont au nombre de trois. Les données suivantes ne sont pas consolidées. La dette de la CADES est calculée hors intérêts courus non échus mais comprend le montant en capital de la dette de la CADES vis-à-vis de l'État, évalué selon le principe des droits et obligations.

Source : SROT au 31 décembre et projections pour 2001 et 2002.

La dette nette totale augmente de :

· 150 milliards d'euros de fin 1988 à fin 1993

· 203 milliards d'euros de fin 1993 à fin 1997

· 167 milliards d'euros de fin 1997 à fin 2002.



La dette nette totale comprend trois composantes :

· La dette négociable regroupant la dette à long terme (emprunts d'Etat, tel l'emprunt Balladur de 1993, et obligations assimilables du Trésor) et les bons du Trésor à court et moyen terme (BTAN et BTF).

· La dette non négociable comprenant notamment les dépôts des correspondants du Trésor (et en particulier ceux des collectivités locales) et la dette de divers organismes reprise par l'Etat.

· En déduction : le solde positif du compte du Trésor auprès de la Banque de France corrigé des avances de la Banque de France et des créances nettes des opérations de pension des titres d'Etat.

La part de la dette non négociable continuera à décliner en 2002, en raison de la « décentralisation » progressive des dépôts des comptes chèques postaux programmée par le contrat de plan entre l'Etat et La Poste. Il est prévu en contrepartie un accroissement des souscriptions de la Poste en titres de la dette négociable (BTF).

B. LA BAISSE DES TAUX FREINE L'AUGMENTATION DE LA CHARGE DE LA DETTE

1. Les crédits consacrés aux charges d'intérêt

Ces crédits sont ainsi répartis :


 

2001

2002

Écart

Dette négociable

38.304

38.840

+ 1,4 %

Dette non négociable

1.009

671

- 33,5 %

Charges de gestion de la dette et frais de trésorerie

47

45

- 4,8 %

Total

39.360

39.556

+ 0,5 %

(en millions d'euros)

Ces dotations représentent la charge brute de la dette publique.

L'appréhension de la réalité de la charge de la dette nécessite de recourir à la notion de charge nette
qui, outre la charge brute inscrite au budget des charges communes, prend en compte les recettes en atténuation des charges de la dette, qui figurent aux lignes 806 (« Recettes en atténuation des charges de la dette et des frais de trésorerie ») et 411 (« Intérêts versés par divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics au titre des avances ») du fascicule « voies et moyens » annexé au projet de loi de finances.

La charge nette de la dette s'élève, en fait, à 36,84 milliards d'euros (241,65 milliards de francs), en progression de 0,8 %, après + 2,4 % en 2001.

Le tableau ci-dessous résume les modalités de calcul de la charge budgétaire, brute et nette, de la dette :

2. Les hypothèses de taux d'intérêt

Les hypothèses de taux d'intérêt retenues pour l'évaluation de la charge de la dette dans les projets de lois de finances pour 2001 et 2002, ainsi que les résultats constatés en 2000 et pour le dernière période écoulée de 2001, sont retracées dans le tableau suivant :

Selon la direction du Trésor, « les hypothèses utilisées dans le cadre de la préparation de la loi de finances ne constituent en aucun cas une prévision des choix de politique monétaire qui relèvent du seul Système européen de banques centrales. Il s'agit du consensus du marché constaté en juillet 2001, au moment de l'élaboration du projet de loi de finances. Elles ne doivent donc en aucun cas être interprétées comme une quelconque anticipation officielle de l'évolution des taux ».

En 2000, la charge nette de la dette s'est élevée à 35,69 milliards d'euros (234,1 milliards de francs), à comparer avec une prévision de 35,78 milliards d'euros (234,7 milliards de francs) en loi de finances initiale et de 35,58 milliards d'euros (233,4 milliards de francs) en collectif d'automne.

Ces prévisions reposaient sur les hypothèses de taux suivantes :



Source : bulletin mensuel Agence France Trésor

On observe que les taux aussi bien à court terme qu'à long terme sont repartis à la baisse, après une période de tension engendrée en 1999 par la crainte d'un retour des tensions inflationnistes.

Les dernières adjudications (au 22 novembre 2001) se sont effectuées aux taux moyens pondérés suivants :

OAT 10 ans (échéance 10-2011) : 4,80%
BTAN 5 ans (échéance 1-2007) : 4,03 %
BTF 13 semaines : 3,23 % . Ce taux est nettement inférieur au taux du « consensus » retenu pour l'élaboration du projet de loi de finances pour 2002, soit 4,1 %.

S'agissant des obligations indexées sur l'inflation (OATi), le bulletin de la Banque de France d'octobre 2001 fait remarquer que « le taux d'intérêt réel à 10 ans était resté très stable en octobre, au voisinage de 3,50% » et que « cette tendance contraste avec la baisse de 35 points de base du taux réel observé, à 2,87%, aux Etats-Unis pendant la même période ».

3. Quasi-stabilité de la charge de la dette entre la loi de finances initiale et l'exécution

Cette quasi-stabilité résulte de plusieurs phénomènes d'effets contraires :

- la charge d'intérêt des BTF a augmenté de près d'un milliard de francs entre la loi de finances initiale et l'exécution (1,88 milliard d'euros, soit 12,35 milliards de francs, contre 1,74 milliard d'euros, soit 11,40 milliards de francs) car les taux moyens effectivement constatés en 2000 ont été supérieurs aux prévisions (cf. tableau ci-dessus), ce qui a principalement affecté la charge des BTF ;

- les recettes tirées des opérations de pensions livrées et de la rémunération du compte du Trésor à la Banque de France ont été de 0,53 milliard d'euros (3,5 milliards de francs) contre 0,30 milliard d'euros (2 milliards de francs) en prévision.

L'évaluation de l'effet de l'évolution des taux sur la charge de la dette est un exercice délicat. En effet, il n'existe pas un lien direct et immédiat entre l'évolution des taux et la charge budgétaire de la dette.

En premier lieu, l'effet d'une évolution des taux à moyen et long terme sur la charge de la dette est marginal. Les émissions à moyen et long terme faites dans l'année impactent certes la charge brute de la dette lorsqu'il y a émission avant la date de détachement du coupon, mais leur impact sur la charge nette l'année d'émission demeure négligeable car ces versements d'intérêts sont compensés par des variations de recettes de coupons courus à peu près équivalentes. Seule la baisse des taux courts se répercute directement sur la charge de la dette.

En second lieu, la politique d'assimilation conduite par le Trésor pour accroître la liquidité de la dette peut se traduire par la réouverture d'anciennes lignes dont le coupon n'est pas nécessairement en ligne avec les évolutions du marché. Il existe donc un délai, lié à la création de nouvelles lignes, entre une baisse des taux et son effet sur la charge de la dette.

Le tableau suivant évalue l'effet de la baisse des taux en 2000 et en 2001 sur la charge de la dette à moyen et long terme 2001 et 2002, toutes choses égales par ailleurs. Cette évaluation ne prend en compte que les effets prix qui sont compensés par des effets volumes liés à l'augmentation de la dette d'une année sur l'autre.

Ce graphique présente l'évolution comparée de l'encours et de la charge de la dette en indices base 100 en 1988. L'encours de la dette a été multiplié par 3,32 depuis 1988 alors que la charge d'intérêt a été seulement multipliée par 2,65. Il montre comment l'évolution de charge de la dette résulte de la combinaison d'un effet-volume et d'un effet-taux, celui-ci résultant de l'évolution du coût moyen de la dette.

· Au cours de la période 1988-1992, la charge s'accroît plus vite que le stock de la dette en raison de la très forte hausse des taux. Le coût moyen culmine à près de 7,5 % en 1992.

· La baisse des taux qui s'amorce en 1993 (avec l'emprunt Balladur) ramène progressivement le coût de la dette à son niveau de départ de 1988 (de l'ordre de 6 ?25%). De ce fait, charge et encours ont progressé à peu près au même rythme sur l'ensemble de la période 1988-1996.

· Enfin, à partir de 1996, la poursuite de la baisse du coût moyen qui pourrait passer sous la barre des 5% en 2002 entraîne un décrochage entre la croissance de l'encours de la dette qui reste vive, et celle de la charge de la dette qui est fortement freinée.
Pour 2001, la charge de la dette devrait se situer aux alentours de 36,5 milliards d'euros.

Les hypothèses de taux pour la fin de l'année associées à cette évaluation sont les suivantes :

La quasi-stabilité de la charge de la dette par rapport aux prévisions résulte :

- d'une baisse de la charge d'intérêt des BTF liée au niveau plus faible que prévu des taux courts en 2001 même si le volume émis devrait être plus élevé que prévu en raison d'une moindre progression des recettes fiscales sur l'année ;

- d'un amoindrissement des recettes de placements de trésorerie (pensions livrées, dépôts sur le marché interbancaire et auprès d'Etats européens) qui devraient être plus réduites que prévues en loi de finances initiale en raison d'un double effet :

* un effet-volume : les recettes fiscales étant moins importantes que prévues, les montants de trésorerie susceptibles d'être placés sont plus faibles ;

* un effet-taux : le niveau des taux courts étant plus faible qu'anticipé par le consensus de marché, les excédents placés sur le marché ont été rémunérés à des taux plus faibles.

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