ANNEXE 5
ETUDE D'IMPACT
ANNEXÉE AU PROJET DE LOI
_____
TITRE PREMIER : DE LA DÉMOCRATIE DE PROXIMITÉ
I. OBJECTIFS DE LA RÉFORME
A. L'état du droit
Le code général des collectivités territoriales comporte déjà de nombreuses dispositions visant à promouvoir la participation des habitants à la vie locale, d'une part, et à garantir l'exercice de leurs droits par les élus au sein des assemblées délibérantes, d'autre part.
Elles résultent d'apports législatifs successifs et concernent aussi bien les collectivités territoriales que leurs groupements.
La plupart de ces mesures se rattachent aux lois de décentralisation, à la loi d'orientation du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République et à la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale.
S'agissant de la participation des citoyens à la vie locale, l'article L. 1111-2 du code général des collectivités territoriales rappelle que les collectivités territoriales en constituent le cadre institutionnel et garantissent l'expression de sa diversité.
L' article L. 2141-1 affirme le droit des habitants à être informés des affaires de la commune et à être consultés sur les décisions qui les concernent. Ce droit est reconnu comme « un principe essentiel de la démocratie locale ».L'association des habitants aux décisions qui les concernent, bénéficie actuellement des mesures suivantes :
- la faculté d'organiser des consultations locales (L. 2142-1 à L. 2142-8),
- la possibilité de créer des comités consultatifs sur tout problème d'intérêt communal (L. 2143-2),
- la constitution de comités d'initiative et de consultation d'arrondissement à Paris, Marseille et Lyon (L. 2511-24).
Des dispositions identiques sont prévues pour les établissements de coopération intercommunale (E.P.C.I) en ce qui concerne la consultation des électeurs de leurs communes membres (L. 5211-49) et la création de comités consultatifs (L. 5211-49-1).
La loi garantit également par diverses mesures l'exercice de leurs droits par les élus des assemblées délibérantes. Il en est ainsi principalement du droit :
- des conseillers municipaux d'être informés des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération (L. 2121-13), d'exposer des questions orales (L. 2121-19), d'être représenté en application du principe de la représentation proportionnelle au sein de différentes commissions (L. 2121-22), de disposer pour ceux qui n'appartiennent pas à la majorité municipale de certaines facilités de fonctionnement (L. 2121-27), de former librement des groupes d'élus (L. 2122-28),
- de l'exercice de ces mêmes droits pour les conseillers d'arrondissement de Paris, Marseille et Lyon (L. 2511-10),
- du droit pour les conseillers généraux et régionaux d'être informés des affaires du département (L. 3121-18) et de la région (L. 4132-17), d'exposer des questions orales (L. 3121-20 et L. 4132-20), de former librement des groupes d'élus (L. 3121-24 et L. 4132-23), de voir son nom et l'analyse de ses opinions pris en compte dans les procès verbaux des séances (L. 3121-13 et L. 4132-12).
Toutefois, malgré leur variété, ces dispositions n'ont que partiellement atteint leur objectif au regard des aspirations exprimées au plan local. Ainsi, malgré de nombreuses initiatives souvent originales et novatrices, les comités consultatifs se sont constitués de façon inégale sur le territoire alors que des quartiers souvent défavorisés auraient gagné à être couverts par de telles structures. De même, il peut sembler paradoxal de ne pouvoir confier certaines fonctions à un plus grand nombre d'élus en raison du plafond fixé par la loi pour le nombre d'adjoints( L.2122-2 )alors que la nécessité apparaît dans certains quartiers d'assurer un suivi individualisé et constant par un élu.
L'exigence croissante d'une territorialisation de l'action publique, au plus près des préoccupations des habitants n'étant qu'imparfaitement prise en compte au plan institutionnel. il en résulte un décalage entre des moyens certes souples mais limités pour traiter les questions de proximité et l'affirmation du quartier comme échelle pertinente pour y promouvoir l'action d'instances consultatives, y organiser des services publics et y définir des interventions de la politique de la ville.
B. Contenu de la réforme
Sans remettre en cause le principe de libre administration des collectivités locales par des assemblées élues, le projet de loi vise à promouvoir d'une manière plus volontariste la participation des habitants à la vie locale et à renforcer les droits des élus, notamment de l'opposition, au sein des assemblées locales.
La démocratie de proximité à l'échelle des quartiers
Alors que le taux d'abstention aux élections municipales n'a cessé de croître depuis 1977, il s'agit d'offrir aux habitants qui le souhaitent de nouveaux moyens pour contribuer en amont à la prise de décision au niveau local .et partant de consolider la démocratie de proximité.
Le projet de loi privilégie le rôle des conseils de quartier. Il ne cherche pas à encadrer ou à remettre en cause les nombreuses initiatives de création de comités de quartier qui ont contribué sous les formes les plus diverses au renouveau de la démocratie participative, mais au contraire à en faciliter la généralisation sous une forme spécifique et suffisamment organisée. C'est pourquoi tout en préservant la faculté de constituer des comités consultatifs, le projet de loi impose aux communes de 20 000 habitants et plus, la création de conseils de quartier sur des périmètres préalablement définis. Les conseils de quartier sont conçus comme un organe de la démocratie participative qui intervient en complémentarité et non en concurrence de la démocratie représentative.
Aussi, un large pouvoir d'appréciation est confié au élus, s'agissant de la délimitation du périmètre des quartiers, de la composition des conseils, de leurs attributions effectives et de leur mode de fonctionnement. Dans chacun de ces domaines, la loi précise simplement les grands principes qui devront être respectés. Ainsi, la légitimité des conseils de quartiers dépendra essentiellement à la fois de l'attention que leur porteront les élus et de la capacité des associations et des habitants à se mobiliser, à s'exprimer et à formuler des propositions.
Afin de favoriser l'efficacité de leur action, le projet de loi prévoit, d'une part, que les conseils de quartier disposent d'un pouvoir de proposition quant aux dépenses qui pourront être effectuées dans le quartier notamment au profit des équipements de proximité et, d'autre part, ouvre la possibilité pour les conseils municipaux de créer des postes d'adjoint exclusivement chargés de quartiers.
Des initiatives ont déjà été prises en ce sens par des communes en recourant aux adjoints existants. L'apport de la loi est de réserver un quota supplémentaire de 10 % d'adjoints afin qu'ils remplissent une mission exclusivement tournée vers le ou les quartiers dont ils auront la charge.
Par ailleurs, le projet de loi prend en compte la demande exprimée par les usagers des quartiers en faveur d'un meilleur accès aux services municipaux et d'une meilleure orientation vers les services publics compétents, en imposant dans les communes de 100.000 habitants et plus, la création d'annexes aux mairies.
La loi ne prévoit actuellement que des annexes de la mairie pour les communes associées (L. 2113-13) et des annexes mobiles (L. 2143-1).
Afin qu'une vue d'ensemble puisse présider aux politiques menées sur les quartiers, le projet de loi prévoit la tenue annuelle d'un débat sur la vie des quartiers.
Les commissions des services publics locaux
Depuis leur création en 1992, les commissions des services publics locaux n'ont pas rencontré un grand succès. En effet, bien que leur nombre ne soit pas précisément connu, il semble que sur 2.673 communes de plus de 3.500 habitants (sur un total de 36.565 communes), il n'existe tout au plus que quelques centaines de commissions.
Aux termes des dispositions du présent projet de loi, il est fait obligation aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale de plus de 10.000 habitants, mais aussi aux départements et aux régions, de constituer une commission des services publics.
Le seuil de 10.000 habitants qui est retenu fera que 874 communes seront concernées, 573 communautés de communes (sur un total de 1.717 communautés de communes).
Par nature, toutes les communautés d'agglomération seront également concernées (90) ainsi que les communautés urbaines (14) et 8 syndicats d'agglomération nouvelle.
Enfin, il n'existe pas de statistiques exhaustives qui permettent de déterminer le nombre de syndicats intercommunaux existants et à plus forte raison ceux qui ont plus de 10.000 habitants. Toutefois, il n'est pas rare que ce seuil soit dépassé (exemple du syndicat des eaux d'Ile de France ou du syndicat interdépartemental d'assainissement de l'agglomération parisienne). En outre, le nombre et le mode de gestion des services publics locaux n'étant pas connu, il est donc difficile d'évaluer le nombre de commissions qui seront crées.
Favoriser les droits de l'opposition dans les assemblées délibérantes
Le projet est construit autour de deux orientations :
- favoriser la capacité d'initiative des élus par un pouvoir accru de proposition et d'évaluation,
- garantir l'expression de l'opinion des élus appartenant à l'opposition.
En premier lieu, le projet de loi tend à élargir la possibilité pour les membres du conseil municipal d'en demander la convocation sur un point précis de l'ordre du jour, l'article L. 2121-9 réservant cette faculté pour des cas qui s'avèrent dans la pratique assez exceptionnels. Dans cette optique, les conseillers appartenant à l'opposition pourront chaque année, dans les communes de 20.000 habitants et plus, provoquer une séance consacrée à l'examen de leurs projets de délibération. Cette disposition est également applicable aux EPCI.
Le projet de loi ouvre également le droit tant pour les conseillers municipaux que pour les conseillers généraux et régionaux de demander dans certaines conditions la création d'une mission d'information et d'évaluation. Son champ d'étude est large, puisqu'il porte sur toutes les questions d'intérêt communal, départemental et régional ou sur la gestion des services publics locaux. Toutefois, afin que cette mesure ne soit pas détournée de son objectif, le dispositif est encadré de telle sorte que c'est le conseil municipal, général ou régional qui en décide la constitution, en fixe la composition selon certaines modalités, que la durée des missions est fixée au plus à six mois, que les conseillers ne peuvent s'associer à plus d' une demande de création par an et qu'aucune mission ne peut être créée en période électorale. Par son mode de création, son objet et sa composition, cette mission se distingue des commissions internes qui peuvent être créées par les conseils municipaux (L. 2121-22), ainsi que par les conseils généraux et régionaux qui ne sont pas soumis sur ce point à un encadrement législatif.
Cette disposition est également applicable aux EPCI.
En second lieu, deux mesures complémentaires visent à mieux garantir l'expression des opinions formulées par les élus n'appartenant pas à la majorité de l'assemblée délibérante.
A l'instar de ce qui est prévu pour les conseils généraux et régionaux, les procès verbaux des séances du conseil municipal des communes de 3.500 habitants et plus comporteront les noms des membres qui ont pris part à la discussion et la relation de leurs opinions. L'expérience montre que, lorsque le bien fondé de certaines contestations quant au manque de sincérité dans la restitution des débats est reconnu, la législation actuelle n'offre aucune solution pour les prendre en compte. Enfin, si le projet de loi n'impose pas aux collectivités territoriales d'organiser une information générale en direction des habitants sur les actions menées par l'équipe majoritaire, il prévoit que lorsque celle-ci n'est pas assimilable à de la communication courante ou occasionnelle, un espace est alors réservé à l'expression des conseillers appartenant à l'opposition.
Cette disposition est étendue aux groupes d'élus qui peuvent se constituer dans les conseils généraux (L 3121-24) et régionaux (L. 4132-23). Elle est également applicable, ainsi que celle relative aux procès verbaux, aux EPCI (voir tableau récapitulatif joint en annexe).
II. IMPACT JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL
Les conseils de quartier ne sauraient en aucun cas être considérés comme un niveau supplémentaire d'administration. En effet, d'une part, ils ne disposent d'aucun pouvoir de décision et d'autre part leur consultation ne constitue pas une formalité obligatoire précédant l'intervention des délibérations (hormis le cas des dotations attribuées aux quartiers). Il appartient au conseil municipal qui approuve le règlement intérieur que lui propose le conseil de quartier, de définir à cette occasion les liens qui uniront les deux organes.
Par ailleurs, si le projet de loi ne permet pas que le conseil municipal puisse délimiter des quartiers sur une partie seulement du territoire de la commune, mais sur la totalité du périmètre la constituant, c'est afin de respecter le principe d'égalité de traitement des habitants eu égard aux attributions qui peuvent être confiées aux conseils de quartier.
D'une façon plus générale, si le projet de loi impose la création d'un certain nombre d'instruments propres à favoriser l'exercice de la démocratie locale ( conseil de quartier, mairie de quartier, débat sur la vie des quartiers, séance consacrée à l'examen des projets de l'opposition, espace d'expression des membres de l'opposition ), certains sont facultatifs (adjoint chargé de quartier, mission d'information et d'évaluation) et, en tout état de cause, la mise en oeuvre de ces mesures reste du ressort des assemblées délibérantes.
Dans le respect du principe de libre administration des collectivités locales selon lequel celles-ci doivent, pour s'administrer librement, disposer d'un conseil doté d'attributions effectives, le projet de loi n'introduit ainsi aucune ambiguïté ni concurrence entre l'exercice de la démocratie de proximité et celui de la démocratie représentative.
Dans la pratique, la création de conseils de quartiers dans les 426 villes de la métropole et des départements d'outre-mer de 20.000 habitants et plus (voir tableau ci-après), ne sera pas sans conséquence sur la conduite de la politique municipale, de par leur actions de réflexion et de proposition L'expérience montre que dans bien des cas, les démarches engagées par des communes de toutes tailles avaient produit des effets positifs : meilleure cohérence des interventions, satisfaction de la population de pouvoir s'adresser à des interlocuteurs repérés, responsabilisation des agents de terrain et rapidité des circuits de décision.
Nombre de communes et d'habitants concernés
par l'application des mesures du titre 1
er
du projet de
loi
|
Seuils |
Nbre de communes
|
Nbre d'habitants |
|
3.500 H et plus |
2.673 |
40.094.238 |
|
10.000 H et plus |
899 |
30.588.777 |
|
20.000 H et plus |
426 |
23.969.171 |
|
100.000 H et plus |
37 |
8.978.303 |
En raison de la souplesse des instruments ainsi institués et de la préservation du niveau de décision, on ne peut déduire du projet de loi qu'il réduirait la représentation de la commune à une addition de quartiers .La notion de quartier fait déjà partie du droit positif, qu'il s'agisse des codes de la construction et de l'habitation, de l'urbanisme ou du code général des collectivités territoriales. Ce dernier fait référence aux quartiers aux articles L.2242-1 (dons et legs), L.2254-1 (interventions des communes et des EPCI en faveur du logement social), L.2511-16 (compétence du conseil d'arrondissement pour les maisons de quartier) ainsi que D.2512-3 et D.2513-1. Ceux ci se référent à la division des arrondissements de Paris et de Marseille en quartiers sur la base respectivement de décrets du 1 er novembre 1859 et du 18 octobre 1946.
ANNEXE 1
Projet de loi
« démocratie de proximité et institutions
locales »
Titre 1
er
- chapitre 1 - Pouvoirs
respectifs du Maire et du Conseil municipal
Dispositions
relatives aux quartiers
Article 1 er - Conseil de quartier
Article 2 - Débat sur la vie des quartiers
Article 3 - Dotation des quartiers
Article 4 - Création d'adjoints de quartier
Article 5 - Création de Mairies de quartier
|
Attributions confiées par le projet de loi |
Conseil municipal |
Maire |
|
Fixation du périmètre des quartiers |
X |
|
|
Création du conseil de quartier |
X |
|
|
Fixation de la composition du conseil de quartier |
X |
|
|
Fixation des modalités de désignation des membres du conseil de quartier |
X |
|
|
Elections des conseillers membres du conseil de quartier |
X |
|
|
Proposition de la liste nominative des membres |
X |
|
|
Fixation de la liste nominative des membres |
X |
|
|
Désignation du président (en cas de non création de poste d'adjoint chargé de quartier) |
X |
|
|
Consultation du conseil de quartier |
X |
|
|
Réception des propositions du conseil de quartier |
X |
|
|
Demande de convocation du conseil de quartier |
X |
|
|
Approbation du règlement intérieur du conseil de quartier |
X |
|
|
Demande d'audition auprès du conseil de quartier |
X |
|
|
Affectation des moyens de fonctionnement du conseil de quartier |
X |
|
|
Examen lors du débat d'orientation budgétaire des projets propres aux quartiers |
X |
|
|
Délibération sur les propositions de dépenses formulées par le conseil de quartier |
X |
|
|
Remise du rapport annuel du conseil de quartier |
X |
|
|
Communication du rapport au conseil municipal |
X |
|
|
Possibilité de créer des postes d'adjoints exclusivement chargés de quartier |
X |
|
|
Délégation éventuelle de fonctions aux adjoints chargés de quartier |
X |
|
|
Mise à disposition des services municipaux de proximité dans les mairies de quartier |
X |
ANNEXE 2
Projet de loi
« démocratie de proximité et institutions
locales »
Titre 1
er
- chapitre 2 - Pouvoirs
respectifs du Maire et du Conseil municipal
Dispositions
relatives au droit des élus au sein des assemblées locales
Article 8 - Créneaux réservés à l'opposition
Article 10 - Mission d'information et d'évaluation
|
Attributions confiées par le projet de loi |
Conseil municipal |
Maire |
|
Communication des projets de délibération par des conseillers de l'opposition |
X |
|
|
Etablissement dans le règlement intérieur des règles de présentation et d'examen de ces projets |
X |
|
|
Possibilité de constituer une mission d'information et d'évaluation |
X |
|
|
Etablissement dans le règlement intérieur des règles de présentation et d'examen des demandes de création et des modalités de fonctionnement des missions d'information |
X |
|
|
Proposition de composition des membres de la mission |
X |
|
|
Fixation de la composition des membres de la mission |
X |
|
|
Remise du rapport de la mission |
X |
|
|
Communication du rapport au conseil municipal |
X |
ANNEXE 3
Projet de loi
« démocratie de proximité et institutions
locales »
Seuils d'applicabilité des
dispositions des chapitres 1 et 2
|
Articles n° |
Collectivités territoriales |
EPCI |
|||||||
|
Communes |
Département |
Région |
3.500 H
|
10.000 H
|
20.000 H et + |
||||
|
3.500 H et + |
10.000 H et + |
20.000 H et + |
100.000 H et + |
||||||
|
1 Conseil Q |
X |
X |
|||||||
|
2 Débat Q |
X |
X |
|||||||
|
3 Dotation Q |
X |
X |
|||||||
|
4 Adjoints Q |
X |
X |
|||||||
|
5 Mairies Q |
X |
||||||||
|
6 Commission |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
||
|
7 Publicité des actes |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
|
8 Créneaux |
X |
X |
X |
||||||
|
9 P.- Verbaux |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
|
10 Missions |
X |
X |
X |
X |
X |
||||
|
11 Tribune |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
X |
TITRE II : DE LA DÉMOCRATISATION DES MANDATS LOCAUX
I. OBJECTIFS ET CONTENUS DE LA RÉFORME
A. Objectifs
Le titre II du projet de loi a pour objectif d'élargir et d'améliorer les conditions d'accès et d'exercice des mandats locaux afin de favoriser leur démocratisation.
Les règles applicables en ce domaine ont été définies pour l'essentiel par la loi du 3 février 1992 qui a apporté un premier ensemble cohérent de droits et garanties. Leur mise en oeuvre montre cependant ses limites, en raison de la sous-utilisation de certains droits et de lacunes qui peuvent constituer un frein ou un obstacle à l'accès à ces mandats de certaines catégories sociales.
Les avantages attendus en termes d'une meilleure diversification de l'origine socioprofessionnelle des élus résulteront soit du renforcement de dispositifs déjà prévus par le code général des collectivités territoriales, soit de la création de mesures nouvelles, contribuant globalement à une meilleure reconnaissance de la place et du rôle des élus locaux.
Les mécanismes mis en place par la loi du 3 février 1992, auxquels des améliorations ont d'ores et déjà été apportées par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale et par la loi du 5 avril 2000 relative à la limitation des cumuls de mandats, seront ainsi approfondis et complétés.
B. Le contenu de la réforme
Les améliorations apportées par le titre II relèvent de deux séries de mesures :
1. Le renforcement des mécanismes existants
Le code général des collectivités territoriales définit quatre types de mécanismes : des garanties tendant à permettre aux élus salariés de disposer de périodes de temps pour se consacrer à leur mandat, le droit à une formation, un régime indemnitaire et, dans certains cas, une protection sociale, autant de domaines dans lesquels des améliorations significatives sont proposées.
1.1. La disponibilité en temps
Le droit actuel
Le régime des autorisations d'absence et le droit à un crédit d'heures forfaitaire et trimestriel permettent aux élus des communes, des départements et des régions de disposer de temps pour exercer leurs fonctions, en bénéficiant de garanties dans leur activité professionnelle fondées d'une part, sur le maintien des droits sociaux et des droits du travail (maintien du droit aux prestations sociales, congés payés, maintien des droits découlant de l'ancienneté) par l'assimilation du temps d'absence à une durée de travail effective et, d'autre part, sur l'interdiction des sanctions disciplinaires, du licenciement ou du déclassement professionnel.
Ces droits sont toutefois ouverts aux seuls élus exerçant une activité professionnelle salariée et ne concernent pas dans leur totalité l'ensemble des élus, en raison du seuil de 3.500 habitants fixé pour le bénéfice du crédit d'heures des conseillers municipaux.
D'une manière générale, les périodes de temps ainsi garanties ne sont pas rémunérées par l'employeur. Les communes ont toutefois la faculté de compenser partiellement les pertes de revenus liées aux autorisations d'absence des conseillers municipaux qui poursuivent une activité professionnelle salariée et ne perçoivent pas d'indemnités de fonction, dans la limite de 24 heures par élu et par an, à raison d'un taux horaire fixé à 1,5 fois le montant du SMIC, ce qui correspond, par an, à une compensation de 1.500 F.
Les améliorations apportées
Le projet de loi renforce les garanties apportées aux élus locaux qui poursuivent leur activité professionnelle par l'élargissement du crédit d'heures à l'ensemble des conseillers municipaux, sans limitation de seuil démographique et l'augmentation de son volume dans des proportions pouvant atteindre un doublement, pour tous les élus.
Le régime des compensations des pertes de revenu du fait des absences est étendu à l'ensemble des conseillers municipaux qui ne perçoivent pas d'indemnité de fonction, quelle que soit leur activité professionnelle, salariée ou non salariée.
Il est, en outre étendu au crédit d'heures et triplé (72 heures au lieu de 24 heures). Le montant de la compensation pourra ainsi atteindre 4.500 F par an.
1.2. Le droit à une formation adaptée aux fonctions
Le droit actuel
La loi du 3 février 1992 a reconnu le droit des élus des communes, des départements et des régions à une formation adaptée à leurs fonctions. Les frais afférents à cette formation : frais de déplacement, de séjour et d'enseignement, compensation partielle des pertes de revenu des élus (six jours par élu pour la durée du mandat et une fois et demie la valeur horaire du salaire minimum de croissance) sont des dépenses obligatoires pour les collectivités locales. Ces dépenses sont limitées à 20 % du montant total des indemnités des élus de la collectivité. Les salariés ont droit, pour leur part, à un congé de formation de six jours par mandat, quel que soit le nombre de mandats exercés. Ce congé est renouvelable en cas de réélection.
Le droit à la formation s'exerce à condition que la formation soit dispensée par un organisme agréé par le ministre de l'intérieur, après avis du conseil national de la formation des élus locaux.
La pratique révèle une faible mobilisation des crédits de formation par les élus locaux, ceux des plus petites collectivités étant en toute hypothèse confrontés à des capacités de financement trop modestes, insuffisances que le Conseil national de la formation des élus locaux a mises en évidence dans ses rapports d'activité annuels.
Les améliorations apportées
Une série de mesures renforce le droit des élus à la formation en début ou en cours de mandat, en organisant son expression et en permettant sa mutualisation, afin de permettre aux collectivités de mieux en dégager les enjeux et de favoriser son exercice par tous.
Les assemblées locales auront l'obligation de délibérer en début de mandature pour fixer les orientations de la formation, et chaque année pour déterminer l'utilisation des crédits de formation. Cette obligation sera complétée par un bilan annuel des actions de formation financées pour les élus de la collectivité.
La durée du congé de formation des salariés est portée à 18 jours par mandat.
Ce dispositif est conforté pour les exécutifs locaux qui bénéficieront d'un congé de 6 jours en début de mandature, pour mieux tenir compte de leurs besoins spécifiques.
Une mesure nouvelle ouvre la faculté aux communes de mettre en commun les moyens consacrés à la formation des élus en organisant leur mise en oeuvre au niveau des établissements publics de coopération intercommunale.
1.3. Le régime indemnitaire
Le droit actuel
La loi du 3 février 1992 a généralisé un régime d'indemnités de fonction pour les élus locaux, variable selon les catégories de mandats et la taille démographique des collectivités locales.
Bien que la loi du 5 avril 2000 ait fortement revalorisé les indemnités des maires, des insuffisances ou des incertitudes demeurent.
Ainsi, les responsabilités exercées réellement sont trop partiellement prises en compte, le système de renvois entre barèmes est trop complexe, l'application des règles sur l'institution ou la modification du régime d'indemnités au sein d'une collectivité, notamment lors du renouvellement des assemblées locales, comporte des ambiguïtés.
Les améliorations apportées
La clarification du régime juridique et la transparence sont renforcées par l'obligation des assemblées locales de délibérer en début de mandature pour fixer les indemnités des élus et par l'apport de précisions sur l'indemnisation liée à la suppléance ou au remplacement d'élus.
Le projet de loi garantit le versement de leur indemnité aux maires des communes de moins de 1.000 habitants qui, souvent, renoncent à percevoir leur indemnité, tout en préservant les compétences des conseils municipaux en matière de fixation des indemnités de leurs élus.
Les indemnités de fonction des adjoints sont établies selon un barème distinct de celui des maires et réévaluées.
Une enveloppe complémentaire est instaurée au bénéfice des adjoints, dont la répartition est laissée à la libre décision des conseils municipaux.
1.4. Le remboursement de frais
Le droit actuel
Le code général des collectivités territoriales prévoit de manière limitative les cas dans lesquels les collectivités territoriales peuvent assurer à leurs élus le remboursement de frais : celui-ci ne peut intervenir qu'à l'occasion de l'exercice de mandats spéciaux et, pour les conseillers généraux et régionaux, au titre de leurs déplacements pour participer à des réunions respectivement dans le département ou la région.
Les améliorations apportées
Le projet de loi prend mieux en compte les réalités de l'exercice des mandats locaux afin de veiller à ce que les élus ne subissent pas de dépenses personnelles consécutives aux missions qui leur incombent.
Le remboursement des frais de déplacement des conseillers généraux et régionaux pour participer à des réunions est étendu aux frais de séjour et élargi aux déplacements hors du département et de la région.
Les élus municipaux pourront désormais être remboursés de leurs frais de déplacement hors de la commune.
Les dépenses engagées par les maires et les adjoints dans des circonstances exceptionnelles pour porter assistance à leurs concitoyens pourront leur être remboursées.
1.5. Le régime de protection sociale
Le droit actuel
Outre les droits à retraite ouverts à l'ensemble des élus dès lors qu'ils perçoivent des indemnités, les élus qui ont interrompu leur activité professionnelle salariée sont affiliés au régime général de la sécurité sociale au titre de l'assurance vieillesse et de l'assurance maladie pour les seules prestations en nature, lorsqu'ils n'ont plus de régime de protection sociale obligatoire.
Si la mise en place de ce régime de protection sociale a constitué une réelle avancée, sa portée et son champ sont cependant limités aussi bien au regard de l'activité professionnelle des intéressés que des prestations couvertes, risquant de laisser des élus sans ressources en cas de maladie ou de maternité.
Les améliorations apportées
Une garantie nouvelle est apportée aux élus qui poursuivent leur activité professionnelle, salariée ou non salariée, et qui se trouvent empêchés d'exercer leurs fonctions du fait de maladie ou de maternité : ils se verront maintenir le versement d'indemnités calculées dans les conditions prévues pour les indemnités journalières par le régime général de sécurité sociale.
L'affiliation au régime général de la sécurité sociale des élus qui cessent leur activité professionnelle est considérablement élargie, d'une part, par son extension aux non-salariés et, d'autre part, par la couverture non seulement des prestations en nature mais également des prestations en espèces et de l'assurance décès.
2. La création de mécanismes inédits
2.1. Préparation aux élections locales
La démocratisation de l'accès aux mandats locaux commence par des mesures facilitant les candidatures.
En particulier, il y a lieu de permettre à tous les citoyens engagés dans la vie professionnelle de disposer de temps pour se consacrer à une campagne.
Aussi, l'accès des salariés aux mandats locaux sera facilité par le droit pour les candidats aux élections locales de disposer d'un temps d'absence qui leur permettra de participer à la campagne électorale, à l'instar de ce qui existe pour les candidats aux élections nationales.
2.2 Sécurisation de la situation des élus à l'issue de leur mandat
Le droit existant
La loi du 3 février 1992 a introduit le droit pour certaines catégories d'élus investis de fonctions exécutives (maires, adjoints dans les communes de 20.000 habitants et plus, présidents et vice-présidents des conseils généraux et régionaux), d'interrompre leur activité professionnelle pour exercer leur mandat. Les élus qui étaient salariés bénéficient, lors de leur retour dans l'entreprise, des avantages acquis par les salariés de leur catégorie durant l'exercice de leur mandat et, en tant que de besoin, d'une réadaptation professionnelle compte tenu, notamment, de l'évolution de leur poste de travail ou de celle des techniques utilisées.
Le dispositif se limite cependant aux seuls salariés qui ont suspendu leur contrat de travail et qui retrouvent un emploi dans leur entreprise à la fin de leur mandat.
La situation des non-salariés et de ceux qui ne retrouvent pas leur emploi salarié n'est donc pas prise en compte.
Les mesures nouvelles
Deux mesures permettront de sécuriser la situation des élus à l'issue de leur mandat lorsqu'ils ont choisi de cesser leur activité professionnelle pour s'y consacrer à plein temps.
En premier lieu, le retour à une activité professionnelle des anciens salariés sera facilité par l'accès à une formation professionnelle et à un bilan de compétences ainsi qu'aux congés prévus en la matière par le code du travail pour les salariés.
En second lieu, l'instauration d'une allocation différentielle de fin de mandat versée pendant six mois après la fin du mandat évitera aux anciens élus, quelle que soit leur origine professionnelle, une perte brutale de leurs revenus lorsqu'ils ne retrouvent pas immédiatement d'emploi ou une autre activité.
2.3 Amélioration des conditions matérielles d'exercice du mandat
Des mesures nouvelles amélioreront les conditions matérielles dans lesquelles les élus locaux exercent leur mandat, tant en ce qui concerne le régime indemnitaire que le remboursement de frais.
Ainsi, les adjoints qui ont cessé leur activité professionnelle pour exercer leur mandat bénéficieront, pendant trois mois au maximum, du versement de leur indemnité dans les cas où le maire leur retire les délégations de fonctions consenties et qu'ils ne retrouvent pas leur activité professionnelle.
2.4 Prise en charge des dépenses liées à la garde d'enfants
Des mesures nouvelles accompagnent la parité dans les instances locales. Ainsi, les collectivités locales auront la possibilité de prendre en charge les frais de garde d'enfants nécessités par l'exercice de mandats spéciaux.
De plus, les collectivités locales pourront contribuer au financement d'emploi de salariés pour garde d'enfants des élus ayant charge de famille qui cessent leur activité professionnelle.
II. IMPACT SOCIAL, FINANCIER ET ADMINISTRATIF
A. Impact sur l'emploi
Le titre II du projet de loi n'aura pas d'impact direct sur l'emploi dans la mesure où un mandat local n'est pas une activité professionnelle. En revanche, les mesures proposées auront un impact significatif sur l'articulation entre l'exercice d'un mandat local et la vie professionnelle .
1. Préparation aux élections locales
L'accès des salariés aux mandats locaux sera favorisé par les nouvelles facilités de temps dont ils disposeront pour participer à la campagne électorale.
2. Conciliation du mandat local avec le parcours professionnel
Le renforcement des garanties apportées aux élus locaux qui poursuivent leur activité professionnelle, qu'il s'agisse de crédit d'heures ou de la compensation des pertes de revenus, leur permettra de mieux concilier celle-ci avec l'exercice d'un mandat local.
L'harmonisation des conditions de prise en compte de la situation des non-salariés par rapport aux salariés renforcera l'égalité d'accès aux mandats locaux, indépendamment de la profession exercée.
La sécurisation de la situation des élus locaux à l'issue de leur mandat contribuera également à démocratiser l'accès aux mandats locaux en facilitant la réinsertion professionnelle de ceux qui ont cessé leur activité professionnelle, quelle que soit la nature de celle-ci.
3. Amélioration des conditions matérielles d'exercice du mandat
L'amélioration des modalités d'indemnisation, de couverture sociale et de prise en charge des frais des élus locaux, en tenant compte de la diversité de leur situation professionnelle et familiale ne pourra que démocratiser l'exercice des mandats locaux en évitant que des charges financières liées à celui-ci ne pèsent sur les élus.
B. Impact sur d'autres intérêts généraux
L'articulation du mandat local avec la vie personnelle des élus locaux sera améliorée, en cohérence avec l'objectif d'assurer la parité entre les femmes et les hommes dans les instances locales et de mieux prendre en considération les contraintes liées à la vie familiale des élus.
Participent ainsi de ces préoccupations l'ensemble des mesures ouvrant la possibilité aux collectivités locales de prendre en charge les frais de garde d'enfants, notamment au moyen du chèque emploi-service, dans les diverses situations où les élus sont conduits à s'absenter.
Le titre II du projet de loi poursuit par ailleurs l'objectif de renforcer le droit à la formation, aussi bien en début qu'en cours de mandat. Les élus locaux seront ainsi plus aisément en mesure d'acquérir des connaissances qui faciliteront l'exercice de leurs mandats et leur permettront de mieux faire face à leurs responsabilités, quel que soit leur domaine de compétences d'origine.
A cet égard, l'obligation des assemblées locales de délibérer en début de mandature, puis chaque année, pour fixer les orientations de la formation et déterminer l'utilisation des crédits de formation devrait favoriser une plus large utilisation par les élus de leur droit à la formation ainsi qu'une meilleure mobilisation des ressources de la collectivité, tout en préservant les droits individuels des élus. L'augmentation de la durée du congé de formation et l'incitation des exécutifs à se former en début de mandature répondent au même objectif.
La faculté ouverte aux communes de s'appuyer sur une structure intercommunale permettra aux petites communes dont les ressources sont limitées de mutualiser leurs moyens.
C. Incidences financières
Comme la loi du 3 février 1992, la mise en place d'un ensemble complet de droits et de garanties conditionnant l'accès de tous les citoyens aux mandats locaux aura nécessairement un coût, sans lequel la démocratie locale ne peut être réelle, et qu'il appartient à chaque collectivité locale d'assumer pleinement, au même titre que les autres éléments constitutifs de son identité en tant qu'institution décentralisée.
La masse budgétaire annuelle globale théorique correspondant actuellement aux dispositifs instaurés par la loi du 3 février 1992 peut être estimée à 8,8 milliards de francs pour les communes (dont 6,3 milliards F au titre du seul régime indemnitaire), 1 milliard de francs pour les départements et environ 500 millions F pour les régions.
Ces estimations sont effectuées à partir d'un effectif théorique maximal, sans tenir compte de la réalité des pratiques et de la très grande diversité dans les conditions de mobilisation effective des crédits prévus par la loi, en particulier dans le domaine de la formation des élus.
L'appréciation de l'impact financier du titre II doit s'effectuer au regard de quatre séries de considérations.
Le projet de loi tend à privilégier des mesures ciblées prenant en compte les responsabilités exercées et les charges réelles plutôt qu'à procéder à une revalorisation générale ou à caractère systématique.
Dans nombre de cas, l'autonomie de décision des collectivités locales est respectée : il leur appartiendra de choisir de mettre en place les dispositifs prévus, de manière plus ou moins importante, dans les limites fixées, par exemple en ce qui concerne la prise en charge des compensations des pertes de revenus, des frais de garde d'enfants ou les majorations d'indemnités des adjoints.
Le projet comporte également des mesures d'économie, comme le non-cumul des majorations d'indemnités des élus municipaux, ainsi que des facteurs de transparence et de rationalisation des coûts, par exemple en matière de répartition des indemnités.
La mutualisation des coûts et la solidarité financière sont recherchés : l'instauration d'un fonds de versement de l'allocation de fin de mandat, alimenté par les cotisations des collectivités locales, répond à cette préoccupation, de même que les mesures qui permettront le développement de la formation des élus municipaux au niveau intercommunal.
Sous le bénéfice de ces remarques, on peut distinguer :
Les mesures n'entraînant pas de dépenses supplémentaires ou situant les dépenses à l'intérieur d'enveloppes ou de plafonds inchangés. Il en est ainsi des modalités de répartition des indemnités des élus municipaux, de l'enveloppe globale des dépenses de formation, de la garantie d'indemnités des maires des communes de moins de 1.000 habitants ou bien encore du versement d'indemnités aux conseillers en cas de délégation ou de suppléance.
Les mesures correspondant à des droits nouveaux ou à l'amélioration de droits existants, générant des coûts supplémentaires (dépenses obligatoires ou plafonds de dépenses), dont le volume en année pleine peut être estimé de la manière suivante :
Cotisations pour le financement de l'allocation différentielle
de fin de mandat : 38 millions F
Compensations des pertes de revenus: 350 millions F
Mesures indemnitaires : 670 millions F
Protection sociale : 15 millions F
--------------------
TOTAL : 1,073 milliard F
Une telle évaluation se fonde sur l'appréciation du nombre et des catégories d'élus effectivement concernés. Ainsi, le dispositif d'allocation de fin de mandat qui, par hypothèse, ne concernera pas les retraités et les fonctionnaires, est-il évalué par rapport aux élus qui relèvent du dispositif de cessation de leur activité professionnelle dans le seul secteur privé.
D. Impact sur la complexité des procédures et de l'ordonnancement juridique
1. Pour l'essentiel, les dispositifs prévus par le titre II du projet s'appuient sur des procédures existantes, soit à l'identique, soit valorisées, dont la mise en oeuvre ne suscite pas de difficultés particulières. Il en est ainsi, par exemple, en matière d'autorisations d'absence ou de crédit d'heures, dont le champ est étendu sans que la procédure instaurée en 1992 soit modifiée.
D'autres procédures sont créées par le projet de loi, mais elles renvoient à des mécanismes connus ou maîtrisés par les collectivités locales, tout en apportant une clarification ou une simplification.
Ainsi, les délibérations sur la formation ou les indemnités des élus rentrent dans le cadre du droit commun des décisions des collectivités locales. Elles sont un facteur de transparence et de rationalisation dans l'utilisation des crédits.
La gestion de l'allocation de fin de mandat représente le seul véritable processus supplémentaire, mais il est fondé sur des formalités simples comme le versement de cotisations par les collectivités locales et le recours à des modes de gestion classiques (gestion d'un fonds par la Caisse des dépôts et consignations, comme dans de nombreux autres domaines intéressant les collectivités locales).
2. L'essentiel des règles juridiques résultant du titre II du projet sont insérées dans le code général des collectivités territoriales et se déclinent de manière identique pour les diverses catégories de collectivités, y compris, par renvoi, pour les établissements publics de coopération intercommunale.
Un effort de simplification significatif est en outre réalisé par la suppression du double barème indemnitaire des maires et l'instauration de barèmes propres pour chaque catégorie d'élus.
De plus, le souci, à l'occasion des modifications apportées, de simplifier et d'améliorer la lisibilité de ces dispositions a été pris en compte, par exemple dans la succession logique des articles (droit à la formation notamment).
Le plan du code général des collectivités territoriales sera pour l'essentiel inchangé, dans ses parties consacrées aux conditions d'exercice des mandats locaux, à l'exception de la création de dispositions communes concernant le fonds de versement de l'allocation différentielle de fin de mandat à la fin du livre VI de la première partie.
Par ailleurs, des apports limités sont effectués au code du travail (extension du champ du congé électif par exemple).
Pour une très large part, comme en 1992, la loi se suffit à elle-même : beaucoup de règles seront d'application immédiate, sans nécessité d'un volet réglementaire important.
Dans de nombreux cas, lorsqu'un décret sera nécessaire, il s'agira surtout d'actualiser ou compléter les décrets existants pris pour l'application de la loi du 3 février 1992, concernant pour l'essentiel le crédit d'heures ou les indemnités de fonction des présidents et des vice-présidents des établissements publics de coopération intercommunale.
Le principal ajout à l'ordonnancement juridique, au plan technique, consistera à mettre en place le dispositif d'application de l'allocation de fin de mandat.
TITRE III : RELATIF AU FONCTIONNEMENT DES SDIS
I. IMPACT JURIDIQUE ET ADMINISTRATIF
1) Conséquences sur l'ordonnancement juridique et administratif
A. État de la législation et de la réglementation applicables
a) Les centres d'incendie et de secours non intégrés au service départemental d'incendie et de secours
La loi n°96-369 du 3 mai 1996 codifiée aux articles L.1424-1 et suivants du CGCT permet aux communes et aux EPCI qui le souhaitent de conserver la gestion de leur centre de première intervention ; toutefois, l'article L.1424-12 dispose que l'acquisition ou la location, ainsi que la gestion et l'entretien des matériels nécessaires aux missions des centres d'incendie et de secours relevant des communes et des EPCI relève de la seule compétence des SDIS, dans les conditions fixées par un plan d'équipement.
b) Composition et fonctionnement du conseil d'administration
L'article L.1424-24 du CGCT dispose que le conseil d'administration comprend 22 ou 30 sièges, répartis entre les représentants des communes, des EPCI compétents en matière d'incendie et de secours, et les représentants du département, élus selon deux modes différents de désignation :
- 8 siéges sont répartis par moitié entre les communes et les EPCI, d'une part, et le département, d'autre part (représentation institutionnelle) ;
- 22 siéges dans les départements de plus de 900 000 habitants comptant au moins une commune ou un EPCI dont la contribution au SDIS représente un montant minimal de 33 % des recettes, ou 14 sièges dans les autres départements, sont répartis proportionnellement aux contributions respectives du département, de l'ensemble des communes et de l'ensemble des EPCI au budget du SDIS (représentation financière).
Les représentants du département sont élus par le conseil général en son sein ; les représentants des EPCI sont élus par les présidents de ces EPCI parmi les membres des organes délibérants et les maires des communes membres ; les maires qui ne sont pas membres de ces EPCI élisent en leur sein leur représentants ; dans les départements d'outre-mer, les adjoints au maire peuvent être élus.
Ces élections s'effectuent au scrutin proportionnel au plus fort reste , et chaque électeur dispose d'un nombre de suffrages déterminé par sa contribution au budget du SDIS.
Les articles L.1424-27, L.1424-28, L.1424-29, L.1424-30 et L.1424-34 du CGCT fixent les règles de fonctionnement du conseil d'administration : élection d'un vice-président, règle de la majorité des deux tiers des membres présents pour les délibérations relatives au budget du SDIS, délégations de signature du président au vice-président et au directeur départemental des services d'incendie et de secours en matière administrative et financière.
c) Modalités de calcul et de répartition des contributions des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et du département
En application des articles L.1424-29 et L.1424-35 du code général des collectivités territoriales, les modalités de calcul et de répartition des contributions des communes, des EPCI et du département au financement du service départemental d'incendie et de secours sont fixées par le conseil d'administration à la majorité des deux tiers des membres présents et notifiées aux maires, aux présidents des EPCI et au président du conseil général avant le 1er novembre de l'année précédant l'exercice.
B. Motif de la solution retenue
a) Les centres d'incendie et de secours non intégrés au service départemental d'incendie et de secours
Le choix laissé aux collectivités par la loi du 3 mai 1996 de conserver leur centre de première intervention se heurte aux dispositions de la même loi relatives à la formation, la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires de ces centres, et à l'acquisition et la gestion des matériels de ces centres qui relèvent de la seule compétence des SDIS. De ce fait, le risque est grand de voir à terme disparaître ces centres de première intervention. Or, les derniers évènements ont montré la nécessité de préserver ce fort potentiel humain proche de la population.
Le rapport du député Jacques Fleury a souligné diverses difficultés apparues lors de la mise en oeuvre de la loi du 3 mai 1996, et proposé différentes dispositions tendant à aménager et améliorer le fonctionnement des SDIS.
b) La composition et le fonctionnement des conseils d'administration
La mise en oeuvre de la loi du 3 mai 1996 à fait apparaître un certain nombre de difficultés techniques dans la composition et le fonctionnement des conseils d'administration.
Ainsi, la composition de ces conseils, différente selon les départements, mérite d'être simplifiée, et basée sur les contributions respectives de chacune des collectivités au budget du SDIS.
De plus, compte tenu de la nécessaire augmentation de l'implication des départements dans le budget des SDIS, il convient de permettre au conseil général de remplir une fonction de régulateur financier et de renforcer son rôle au sein des SDIS par l'attribution au département de la majorité des sièges au conseil d'administration.
Par ailleurs, la représentation des communes ne peut actuellement être assurée que par les maires, alors que celle des EPCI peut être réalisée par les présidents, les membres des conseils et les maires des communes membres. Cette situation est source d'absence au sein des conseils du fait de la participation des maires à de nombreux organismes : la représentation des communes pourrait également être assurée par les adjoints comme c'est dès à présent le cas pour les départements d'outre-mer.
L'absence de bureau implique que le règlement de la totalité des affaires relatives à l'administration du service départemental d'incendie et de secours relève du conseil d'administration, et mobilise ainsi les élus sur de multiples affaires mineures.
De même, en cas de vacance simultanée du siége de président et de vice-président, les conditions dans lesquelles il est procédé à de nouvelles élections méritent d'être précisées.
S'agissant des délégations de signature, leur nombre limité et l'organisation territoriale éclatée des services départementaux d'incendie et de secours entraîne des irrégularités dans la gestion de ces établissements.
c) Les modalités de calcul et de répartition des contributions des collectivités au financement des SDIS
Les dispositions actuelles des articles L.1424-29 et L.1424-35 du CGCT concernant la date du 1er novembre fixée comme date butoir de notification du montant prévisionnel des contributions aux maires, aux présidents d'EPCI et aux présidents des conseils généraux, la règle de la majorité des deux tiers des membres présents pour l'adoption des délibérations des conseils d'administration relatives au budget du SDIS, ne permettent pas un fonctionnement satisfaisant de ces services, et méritent d'être modifiées en vue d'une plus grande cohérence avec les différents votes des budgets locaux.
De plus, la mise en oeuvre de la loi de 1996 qui a transféré aux SDIS la gestion des moyens de secours du département, en vue de rationaliser et de mutualiser ces moyens de secours, entraîne pour certains départements, une remise à niveau qui conduit à faire supporter par petites collectivités une charge financière élevée.
Il s'agit, en conséquence, de limiter pour les communes et les EPCI les effets financiers liés à la départementalisation, et d'impliquer davantage les départements dans le financement des SDIS.
C. Liste des modifications intervenues depuis 10 ans
L'article 89 de la loi du 6 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, modifié en janvier 1993 avait rendu obligatoire, à compter du 1er janvier 1995, la gestion par le SDIS de tous les moyens en personnels, matériels et financiers consacrés dans un département, à la lutte contre les incendies et contre les autres accidents, sinistres et catastrophes.
La loi du 3 mai 1996 a consacré ce principe d'une gestion unique par le SDIS des moyens consacrés par les collectivités locales aux services d'incendie et de secours en organisant la mise en place de cette gestion dans un délai de cinq ans.
Le texte proposé tire les enseignements de la mise en oeuvre de cette loi, en remédiant aux imperfections techniques apparues.
D. Applicabilité à l'outre-mer
Seuls les départements d'outre-mer sont concernés : Guadeloupe, Martinique, Guyane et Réunion
II. IMPACT SOCIAL, ÉCONOMIQUE ET BUDGÉTAIRE
1) Éléments d'appréciation de l'impact au regard des principes démocratiques et républicain, de l'intérêt général et des intérêts particuliers
Les mesures envisagées doivent permettre :
- de limiter pour les communes et les EPCI les effets financiers liés à la départementalisation en stabilisant leur part globale au niveau atteint à l'issue du processus de départementalisation, et à limiter l'évolution annuelle de leur contribution.
- de parvenir à un meilleur fonctionnement des conseils d'administration, dont la composition se trouverait simplifiée,
- d'assurer le maintien des centres de première intervention non intégrés aux SDIS.
2) Analyse des effets économiques et budgétaires
A. Descriptif du dispositif
a) Les centres d'incendie et de secours non intégrés au SDIS (article 43 du projet de loi)
Les dispositions proposées visent à permettre aux communes et aux EPCI qui souhaitent conserver leur centre d'incendie et de secours, d'assurer la gestion des biens mobiliers comme des biens immobiliers de ces centres, tandis que les modalités de l'intervention opérationnelle de ces centres, ainsi que la participation du SDIS à leur fonctionnement seront fixées au moyen d'une convention entre ces collectivités et l'établissement public.
b) La composition du conseil d'administration et son fonctionnement (articles 44 et 45 du projet de loi)
La composition du conseil d'administration est simplifiée : le nombre de sièges est fixé à 22 pour tous les départements, et le conseil général est assuré de disposer de la majorité des sièges (12 sur 22)
La représentation des communes peut être assurée par les adjoints au maires.
Les règles de fonctionnement du conseil d'administration sont modifiées par une série de mesures telles que la création d'un bureau, la suppression de la règle de la majorité qualifiée pour l'adoption de certaines délibérations, l'organisation d'un circuit de délégations de signature, organisation des élections du président et du vice-président en cas de vacance simultanée.
c) La répartition des contributions budgétaires (article 46 du projet de loi)
La part globale des contributions des communes et des établissements publics de coopération intercommunale est stabilisée au niveau atteint à l'issue du processus de départementalisation et l'évolution annuelle de leur contribution est limitée à 20% de l'augmentation des contributions des communes, des EPCI et du département.
Ainsi les dépenses supplémentaires seront prises en charge en majorité par le département. Il appartiendra par ailleurs au conseil d'administration du SDIS de déterminer les modalités de répartition de contributions entre les communes et les EPCI pour parvenir à une meilleure équité.
De plus, la date limite de notification aux maires, aux présidents d'EPCI et au président du conseil général du montant prévisionnel des contributions est reportée au 1er janvier de l'année de l'exercice concerné.
B. Conséquences budgétaires du dispositif
a) Centres d'incendie et de secours non intégrés au SDIS
Le SDIS prend actuellement à sa charge la formation et la protection sociale des sapeurs-pompiers volontaires de ces centres, ainsi que le matériel attribué à ces centres.
Désormais, la charge de gestion des biens mobiliers et immobiliers de ces centres est laissée en totalité aux collectivités concernées. La disposition qui vise à fixer par convention les modalités d'intervention opérationnelle et la participation des SDIS au fonctionnement de ces centres devrait aboutir à une gestion plus rationnelle de ces centres sans incidence financière particulière pour les SDIS.
b) Dispositions relatives à la composition et au fonctionnement du conseil d'administration
Conséquences budgétaires : néant
c) La répartition des contributions budgétaires
L'article 46 du projet de loi prévoit la modification de l'article L.1424-35 du CGCT relatif aux modalités de calcul des contributions des communes, des EPCI et du département au SDIS.
Le texte proposé stabilise les contributions des communes et des EPCI au niveau atteint à l'issue du processus de départementalisation.
De plus l'augmentation annuelle de ce montant est limitée à 20% de l'augmentation des contributions des communes, des EPCI et du département prévue au budget du SDIS.
En effet, il paraît souhaitable, afin d'éviter d'aboutir à terme, à une trop grande disparité entre la part globale des contributions des communes et des EPCI et celle du département, de prévoir une augmentation maîtrisée des contributions des communes et des EPCI
Cette augmentation est appliquée au montant global des contributions des communes et des EPCI ; en effet, cette notion doit être conservée afin de permettre de poursuivre l'effort engagé vers une réduction des écarts existants entre les collectivités et de parvenir à une plus grande équité dans la répartition des charges.
Une simulation effectuée à partir des budgets 2000 et 2001 de 27 SDIS ayant achevé la départementalisation en 2000 fait apparaître que la limitation de l'augmentation du montant des contributions des communes et des EPCI à 20 % de l'augmentation totale des contributions a pour effet :
- de porter l'augmentation moyenne des contributions des départements de 4,65% à 7,92% ,
- de ramener l'augmentation moyenne des contributions des communes et des EPCI de 4,76% à 1,79%.
Évolution des contributions aux budgets de
27 SDIS
dont les transferts de personnels et de biens
ont
été achevés avant le 1er janvier 2001
|
Contributions |
2000 |
2001 |
Augmentation |
% |
|
Départements |
1.741.570.354 |
1.822.472.442 |
80.902.088 |
4,65 |
|
Communes + EPCI |
1.921.390.936 |
2.012.844.903 |
91.453.967 |
4,76 |
|
Total |
3.662.961.290 |
3.835.317.345 |
172.356.055 |
4,71 |
Évolution des contributions après
limitation de l'augmentation
du montant des contributions des
communes et des EPCI
à 20 % de l'augmentation totale des
contributions
|
Contributions |
2000 |
2001 |
Augmentation |
% |
|
Départements |
1.741.570.354 |
1.879.455.198 |
1 378.848.44 |
7,92 |
|
Communes + EPCI |
1.921.390.936 |
1.955.862.147 |
34.471.211 |
1,79 |
Ainsi, la disposition proposée paraît de nature à maintenir la contribution des communes et des EPCI tout en ramenant l'augmentation nécessaire à de faibles niveaux.
III. DISPOSITIF D'ÉVALUATION
La DDSC effectue chaque année une évaluation de l'évolution des budgets des services départementaux d'incendie et de secours en masse globale et en répartition des contributions entre les différentes collectivités concernées.
L'analyse financière qui peut être effectuée à partir de ces données pourra être réalisée de manière plus fine grâce à la mise en oeuvre de nouveaux ratios en cours d'élaboration.
De plus, la mise en oeuvre d'une nouvelle nomenclature comptable des SDIS permettra de recueillir des données précises sur l'évolution et la ventilation des charges financières de ces établissements publics.