EXAMEN DES ARTICLES
TITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX FORCES
DE SÉCURITÉ
INTÉRIEURE ET A LA PROTECTION
DES PERSONNES ET DES BIENS
CHAPITRE PREMIER
DISPOSITIONS RELATIVES AUX POUVOIRS DES PRÉFETS
EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ INTÉRIEURE
Article premier
(art. 34
de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982)
Pouvoirs des
préfets en matière de sécurité
intérieure
Ce chapitre affirme le rôle prépondérant des préfets dans l'animation et la direction des actions de sécurité intérieure.
Il renforce en premier lieu l'autorité du représentant de l'État dans le département à l'égard des services déconcentrés concourant à la sécurité intérieure. Il précise ainsi que le préfet dirige l'action de la police et de la gendarmerie nationales en matière d'ordre public et de police administrative et qu'il peut faire appel, en tant que de besoin, à des services dépendant du ministère des finances ou de l'emploi.
Il tire ainsi les conséquences du décret d'attribution n° 2002-889 du 15 mai dernier, qui a confié au ministre de l'intérieur la responsabilité de l'emploi de la gendarmerie et lui permet de faire appel, en tant que de besoin, à certains services dépendant du ministère des finances.
Le texte affirme en second lieu le rôle de coordination des préfets de zone de défense en matière d'ordre public.
Il confie enfin au préfet de police la coordination des forces de la police et de la gendarmerie nationales concourant à la sécurité sur l'ensemble du réseau de transports par voie ferrée en Île-de-France .
Le présent article modifie le paragraphe III de l'article 34 de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 .
Le texte actuel dudit paragraphe résulte de l'article 6 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité. Il dispose que :
- le préfet de département et, à Paris, le préfet de police, anime et coordonne la prévention de la délinquance et de l'insécurité, sous réserve des dispositions du code de procédure pénale relatives à l'exercice des missions de police judiciaire ;
- le préfet fixe les missions et veille à la coordination des actions en matière de sécurité publique des différents services et forces dont dispose l'État, sachant que les responsables de ces services et de ces forces lui rendent compte de l'exécution des missions qui leur sont ainsi fixées. Il est cependant précisé que ces prérogatives s'exercent « sans préjudice des textes relatifs à la gendarmerie nationale » ;
- le préfet s'assure du concours de la douane à la sécurité générale, dans la mesure compatible avec les modalités d'exercice de l'ensemble des missions de cette administration ;
- le préfet de police coordonne l'action des préfets des départements de la région d'Île-de-France pour prévenir ou faire face à des évènements troublant l'ordre public intéressant Paris et d'autres départements de la région.
Ø Le renforcement des pouvoirs du représentant de l'État dans le département.
Les quatre premiers alinéa du texte proposé apportent plusieurs modifications aux dispositions actuelles relatives aux pouvoirs du préfet.
? La direction de l'action des services de la police et de la gendarmerie nationale
Au-delà de l'animation et de la coordination du dispositif de sécurité intérieure, le texte accorde au préfet un véritable rôle de direction de l'action des services de la police et de la gendarmerie nationales en matière d'ordre public et de police administrative.
Il est précisé que les pouvoirs du préfet s'exercent « sans préjudice des missions de la gendarmerie nationale relevant de la défense nationale ». En dehors du domaine proprement militaire, ces pouvoirs ne seront donc plus limités comme à l'heure actuelle par le respect « des textes spécifiques régissant la gendarmerie nationale ». Le préfet dirigera ainsi de la même manière l'action de la police et celle de la gendarmerie en matière d'ordre public et de police administrative, sachant que l'exercice des missions de police judiciaire relevant du code de procédure pénale continuera à lui échapper.
La soumission de l'action des gendarmes à l'autorité directe du préfet ne manquera pas d'avoir des incidences sur deux principes fondamentaux régissant actuellement la gendarmerie, à savoir le principe de l'obéissance hiérarchique consacré par l' article 15 de la loi n° 72-662 du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires 2 ( * ) et celui de la non ingérence des autorités administratives dans son organisation intérieure posé par l'article 66 du décret du 20 mai 1903 portant règlement sur l'organisation et le service de la gendarmerie 3 ( * ) .
En outre, pour tenir compte de l'absence de droit syndical, l'article 10 du statut général des militaires , impartit « au chef, à tous les échelons, de veiller aux intérêts de ses subordonnés ». Il faudra veiller à ce que le fait de soumettre sans distinction à l'autorité du préfet des personnels de police syndiqués et des gendarmes qui ne possèdent pas le droit syndical ne conduise pas à certains déséquilibres dans le traitement des personnels.
En tout état de cause, le renforcement du rôle des préfets permettra d'améliorer la cohérence et l'efficacité des forces de sécurité .
Il n'est d'ailleurs que la traduction au plan local de l'attribution au ministère de l'intérieur de la responsabilité de l'emploi de la gendarmerie nationale par le décret du 15 mai 2002 . Ce décret précise ainsi que le ministre de l'intérieur, en concertation avec le ministre de la défense, définit les missions des services de la gendarmerie nationale, autres que celles relatives à l'exercice de la police judiciaire, détermine les conditions d'accomplissement de ces missions et les modalités d'organisation qui en résultent.
? Le recours aux personnels des administrations des finances et de l'emploi
Le quatrième alinéa du texte proposé précise que le préfet s'assure, en tant que de besoin, du concours, aux missions de sécurité intérieure, des services déconcentrés de la douane et des droits indirects, des services fiscaux, des services de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, ainsi que des directions départementales du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle.
S'agissant de la douane, disparaît donc la restriction actuelle selon laquelle elle n'apporterait son concours que dans la mesure compatible avec les modalités d'exercice de l'ensemble de ses missions.
Le texte de l'article va plus loin que le décret d'attribution du 15 mai 2002 dans la mesure où il envisage le recours aux services de l'emploi et de la formation professionnelle non visés par ledit décret. En application de la circulaire interministérielle du 22 mai 2002, les personnels de ces services ont cependant d'ores et déjà vocation à constituer, à côté des policiers, des gendarmes et des personnels relevant du ministère des finances, les personnels « ressource » des groupes d'intervention régionaux (GIR), premières structures formalisant la collaboration sur le terrain de différents services dans la lutte contre la délinquance. Les résultats déjà obtenus par ces groupes révèlent l'efficacité de la collaboration des différents services de l'État aux actions de sécurité intérieure.
? La référence au concept de sécurité intérieure
Plutôt que de viser, comme à l'heure actuelle, l'animation et la coordination de la prévention de la « délinquance et de l'insécurité » ou la coordination des actions en matière de « sécurité publique », le texte se réfère par deux fois au concept global de sécurité intérieure.
? La mise en exergue des résultats obtenus
Conformément aux orientations de la LOPSI 4 ( * ) , il est précisé que les responsables des services locaux de police et de gendarmerie rendront compte au préfet, non seulement de l'exécution, mais également des résultats, des missions qui leur auront été confiées.
Il s'agit, comme l'a indiqué à plusieurs reprises le ministre de l'intérieur, d'adopter une « culture du résultat ». C'est ainsi que lui-même a souhaité recevoir chaque mois les préfets, accompagnés des directeurs de la sécurité publique et des commandants de groupement de gendarmerie, des départements ayant obtenu les meilleurs résultats et des départements ayant obtenu les moins bons résultats en matière de lutte contre l'insécurité.
Ø La reconnaissance législative du rôle de coordination des préfets de zone en matière d'ordre public
L'avant-dernier alinéa du texte proposé étend les pouvoirs de coordination reconnus par le texte actuel au préfet de police à l'ensemble des préfets de zone de défense.
Il dispose ainsi que les préfets de zone coordonnent l'action des préfets de département de leur zone pour prévenir ou faire face à des évènements troublant l'ordre public intéressant au moins deux départements de cette zone.
Il affirme ainsi opportunément dans la loi un principe général déjà mis en oeuvre à travers les textes d'application de l'ordonnance n° 59-147 du 7 janvier 1959 relative à l'organisation territoriale de la défense.
L'article 21 de ladite ordonnance prévoit l'organisation territoriale de la défense dans le cadre de zones dans lesquelles un haut fonctionnaire civil détient les pouvoirs nécessaires à l'effort non militaire de défense.
Le décret n° 2000-555 du 21 juin 2000 a fixé à sept le nombre de zones de défense : zone de Paris couvrant les départements de la région Île-de-France ; zone Nord (siège Lille) ; zone Ouest (siège Rennes) ; zone Sud-Ouest (siège Bordeaux) ; zone Sud (siège Marseille) ; zone Sud-Est (siège Lyon) ; zone Est (siège Metz).
Aux termes du décret n° 2002-84 du 16 janvier 2002 , les représentants de l'Etat dans les zones de défense, dénommés préfets de zone , sont les préfets des départements où se trouvent les chef-lieux de zone. Le même décret accorde d'ailleurs à ces préfets des pouvoirs spécifiques en cas de menaces à l'ordre public. L'article 9 leur attribue ainsi la possibilité de mettre à la disposition d'un préfet de département les effectifs et moyens de police relevant d'un autre département et, dans le cas où plusieurs départements de leur zone sont susceptibles d'être touchés par des troubles, il leur permet de demander au ministre de l'intérieur la mise à disposition de forces mobiles afin d'en assurer la répartition entre les départements. L'article 21 du même décret dispose que le préfet de police est le préfet de la zone de Paris.
Ø La coordination par le préfet de police de la sécurité des transports par voie ferrée en Île-de-France
Le dernier alinéa du texte proposé par l'article confie au préfet de police la coordination des forces de la police et de la gendarmerie nationales concourant à la sécurité sur l'ensemble du réseau de transports par voie ferrée en Île-de-France .
Il traduit la décision annoncée le 13 mai 2002 par le Premier ministre de confier au préfet de police le commandement opérationnel unique de la sécurité dans les réseaux ferrés d'Ile-de-France.
Depuis le 15 mai dernier, les orientations en la matière sont d'ores et déjà fixées par le préfet de police en liaison avec les entreprises de transport public. Une sous-direction spécialisée de la préfecture de police anime au quotidien le dispositif régional.
Pour l'avenir, le ministre de l'intérieur a annoncé, le 18 septembre dernier, la création, dès le 1 er janvier 2003, d'un service intégré regroupant les effectifs du service de protection et de surveillance des réseaux ferrés parisiens , compétent sur le réseau de la RATP, et celui et de la brigade de sécurité des chemins de fer , dépendant de la police aux frontières, compétente sur le réseau SNCF.
Les policiers qui composeront le nouveau service auront pour mission de patrouiller sur l'ensemble des lignes régionales de la SNCF et de la RATP.
Ce nouveau service devrait bénéficier d'un renfort de 400 policiers supplémentaires portant l'effectif total à 1300 hommes en avril 2003.
Une nouvelle salle de commandement opérationnelle devrait être livrée en 2003. Elle devrait permettre d'assurer en permanence et en temps réel les échanges entre les deux postes de commandement de la SNCF et de la RATP et les salles d'information et de commandement des directions départementales de la sécurité publique.
Des moyens de vidéo-surveillance et la couverture des souterrains par le réseau ACROPOL devraient renforcer l'efficacité du dispositif.
Comme le fait ressortir l'exposé des motifs du projet de loi, ces décisions ont été dictées par l'étendue du réseau francilien, l'enchevêtrement croissant des lignes, la progression constante du nombre des usagers et l'augmentation des crimes et des délits qui s'y produisent. La préfecture de police annonce en effet une hausse de la délinquance sur le réseau ferré francilien de 19,35% en 2001 et de 5,74% sur les huit premiers mois de l'année 2002.
Votre commission ne peut qu'approuver cette orientation qui rejoint la préoccupation exprimée par le Sénat en 2001 lors du vote, au cours de l'examen du projet de loi relatif à la sécurité quotidienne, d'un amendement de notre collègue M. Roger Karoutchi appelant à la création d'une police régionale des transports placée sous l'autorité du préfet de police. Le présent alinéa ne tend cependant pas, comme aurait pu y conduire le texte adopté par le Sénat, à supprimer les services internes de sécurité de la SNCF et de la RATP mais à coordonner leur action avec celle du nouveau service de police spécialisé.
Votre commission approuve les dispositions de cet article estimant que le renforcement des pouvoirs des préfets de département, des préfets de zone et du préfet de police participera à une meilleure cohérence et à une meilleure efficacité de la lutte contre l'insécurité.
Votre commission vous propose d'adopter l'article premier sans modification .
* 2 « Les militaires doivent obéissance aux ordres de leurs supérieurs... ».
* 3 « En plaçant la gendarmerie auprès des diverses autorités pour assurer l'exécution des lois et règlements émanés de l'administration publique, l'intention du Gouvernement est que ces autorités, dans leurs relations et dans leur correspondance avec les chefs de cette force publique,....ne puissent, dans aucun cas, prétendre exercer un pouvoir exclusif sur cette troupe, ni s'immiscer dans les détails intérieurs de son service. »
* 4 « Une politique de gestion par objectifs sera instaurée. Les résultats obtenus en matière de lutte contre l'insécurité seront régulièrement évalués et comparés aux objectifs fixés.
« Les responsables locaux de la police et de la gendarmerie rendront compte de ces résultats, chacun pour ce qui le concerne, et il en sera tenu compte dans leur progression de carrière. »